Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и историко-правовые основы исследования источников современного конституционного права КНР . 13
1.1. Общее понятие источников права и источников конституционного права. Краткое изложение развития взглядов на источники права в Китае. 13
1.2. Круг источников современного конституционного права КНР, рассматриваемых в настоящей работе . 25
Глава 2. Формальные источники современного конституционного права КНР . 31
2.1. Конституция КНР — основной источник современного конституционного права Китая. 31
2.2. Законы, административные и подзаконные акты как источники современного конституционного права КНР . 74
2.3. Конституционный обычай как источник современного конституционного права КНР . 135
Глава 3. Правовые проблемы, связанные с формальными источниками современного конституционного права КНР . 156
3.1. О документах политического характера как источнике современного конституционного права КНР. 156
3.2. Об актах толкования права как источнике современного конституционного права КНР . 171
3.3. О документах международного характера как источнике современного конституционного права КНР. 183
Заключение. 193
Список использованной литературы. 202
- Круг источников современного конституционного права КНР, рассматриваемых в настоящей работе
- Законы, административные и подзаконные акты как источники современного конституционного права КНР
- Конституционный обычай как источник современного конституционного права КНР
- Об актах толкования права как источнике современного конституционного права КНР
Круг источников современного конституционного права КНР, рассматриваемых в настоящей работе
В современном китайском государственном праве можно выделить три группы источников: материальные, идеальные и формально-юридические. К материальным источникам конституционного права следует отнести политическую волю, в формировании которой в рамках действующей в Китае системы многопартийности (многопартийное сотрудничество и политические консультации) первую скрипку играет КПК. Эта политическая воля, формируясь в ходе деятельности партии, получает свое закрепление в следующих формах (перечень не является исчерпывающим): — поправки в Устав КПК (несколько забегая вперед, можно отметить, что они затем практически дословно переносятся в текст Конституции КНР); — доклады Генерального Секретаря КПК (в настоящее время являющегося также Председателем КНР) на Всекитайских съездах ЦК КПК, пленарных заседаниях Политбюро, Центрального Комитета иных комитетов и комиссий КПК — в этих докладах излагаются основы государственной политики, в том числе в сфере законодательной деятельности; например, в феврале 2008 г. в КПК активно обсуждался проект реформирования Госсовета КНР; — решения партийных органов (съезд ЦК КПК) — например, на XVII Всекитайском съезде ЦК КПК было принято общее решение ускорить реформирование системы административного управления, что в конечном итоге привело к упомянутому реформированию Госсовета КНР (упразднение ряда министерств и создание новых). Иные проявления -«политической интервенции» в государственном праве, имеющие непосредственное отношение к его источникам (изменения конституции политического характера и конституционные обычаи) как мы уже поясняли, будут далее специально рассмотрены далее в настоящей работе. К материальным источникам права также следует отнести социально-экономические условия жизни современного китайского общества. Вместе с тем, мы полагаем возможным подробно на них не останавливаться — подробный их анализ слишком далек о темы, целей и задач настоящего исследования. Далее, к идеальным источникам государственного права КНР следует отнести такие учения, как марксизм-ленинизм, учение Мао Цзэдуна, теория Дэн Сяопина (в том числе важные положения теории о «тройственном представительстве» ), которые составляют идеологическую платформу современного китайского государственного строительства, нашедшую свое нормативное закрепление в Конституции КНР (ее преамбуле). Марксистско-ленинские представления о праве можно кратко изложить в следующем виде: -—право вторично по отношению к экономическому базису; — право есть возведенная в закон воля господствующего класса; — право тесно связано с государством, которое является орудием классового господства; —после победы революции и перехода к коммунистическому строю право постепенно будет отмирать. Учение Мао Цзэдуна о праве можно кратко сформулировать в виде следующих тезисов: — право есть один из способов реализации революционных целей и задач, а равно осуществления политики партии; — политика коммунистической партии играет руководящую роль по отношению к праву, причем это проявляется как при издании соответствующих норм, так и при их дальнейшей реализации; — право и государство находятся в неразрывной связи друг с другом: государственная политика получает свое формальное утверждение в праве, которое, в свою очередь, нуждается в гарантированности применения принудительной силы государства для исполнения. Воззрения Дэн Сяопина32 в области права можно свести к следующему: — социалистическое право тесно связано с социалистической демократией и является одним из гарантов последней; — формирование социалистического права должно быть тесно связано с построением социалистического народного хозяйства, что является необходимым требованием осуществления «четырех модернизаций» (в науке и технике, сельском хозяйстве, обороне государства и промышленности); — государство должно управляться на основе принципа законности (ШШУпШ, уї fa zhi guo), а не на основании принципов партократии (IsAjfetn Н, уї dang zhi guo); — все люди равны перед законом; — руководящая деятельность КПК должна быть отделена от правотворческой деятельности государственных органов, правительство и партия должны быть разделены; — прагматическое отношение к праву как к инструменту решения стоящих перед государством задач («не важно, черная кошка или белая, если она ловит мышей»). Помимо этого, к идеальным источникам современного конституционного права КНР следует отнести упоминавшиеся выше конфуцианство и легизм, юридический аспект которых изложен в предыдущем параграфе данной работы. Вместе с тем, памятуя о том, что подробное изучение вопросов истории политических и правовых учений в цели и задачи настоящего исследования не входит, мы посчитали правильным в большей степени сосредоточиться на формах права (формальных источниках) современного конституционного права Китая. Китайская Народная Республика традиционно относится к государствам социалистического права, на что указывается непосредственно в нормативных актах33. Разумеется, в последние десятилетия в Китае проводятся обширные преобразования, связанные со строительством социалистической рыночной экономики, ввиду чего издается множество законодательных актов ярко выраженного капиталистического характера, особенно в сфере частного права. Необходимо, однако, отметить, что известная «либерализация» китайского частноправового законодательства в гораздо меньшей степени коснулась права публичного: конституционного, административного, уголовного . В связи с этим мы полагаем, что утверждение о социалистическом характере современного китайского конституционного права сохраняет свою актуальность и правильность с оговоркой о том, что ряд западных правовых институтов, для социалистического права не характерных, был воспринят в Китае.
Как известно, для социалистического права характерно подчеркивание роли писаного права как его источника . Что касается роли таких форм права, как судебный прецедент и правовой обычай, то она, по сути, отрицается. В современном китайском конституционном праве, как будет ясно из дальнейшего изложения, в целом воспринят конституционный обычай как источник права (не на официальном, а на доктринальном уровне), однако вопросы, связанные с судебной практикой как источником государственного права КНР (судебный прецедент в китайской системе права по настоящий момент отсутствует), на сегодняшний день являются наиболее дискуссионными в китайской юридической науке и правоприменительной практике.
Законы, административные и подзаконные акты как источники современного конституционного права КНР
Законы (помимо Конституции ) можно определить как нормативные правовые акты, принимаемые в особом порядке представительными органами государственной власти, регулирующие наиболее важные общественные отношения и обладающие высшей юридической силой по отношению к другим источникам права. Подзаконные акты — это также нормативные правовые акты, которые принимаются в особом порядке компетентными государственными органами, основываются на законах и не противоречат им; юридическая сила подзаконных актов всегда меньше, чем юридическая сила законов, и зависит от положения принявшего их компетентного государственного органа в системе аппарата государства. Наконец, административные акты , занимающие промежуточную позицию между законами и подзаконными актами, являются документами, принимаемыми исполнительными органами государственной власти по вопросам, требующим законодательного регулирования. Они регулируют более важные общественные отношения, чем подзаконные акты, имеют более высокую юридическую силу. Таковы общие определения из отечественной теории права.
В учении об источниках конституционного права принято выделять такие виды законов, как конституционные (законы-поправки, изменения конституции), органические (законы, принимаемые по вопросам, прямо предусмотренным конституцией) и текущие (законы, развивающие положения отдельные конституции и регулирующие конституционные общественные отношения полностью или в части).
Что касается подзаконных актов, то они, как правило, разделяются по принявшим их органам государственной власти (акты главы государства, акты правительства, подзаконные акты представительных органов государственной власти). Кроме того, особое внимание уделяется делегированному законодательству, принимаемому, как правило, органами исполнительной власти на основании прав, делегированных им законодателем. В государствах, где разделение властей отсутствует и акты делегированного законодательства не существуют, источником конституционного права являются «законодательные указы» — административные акты.
В современном конституционном праве КНР источниками являются законы, а таюке административные и подзаконные акты. Перед тем, как приступить к их рассмотрению, следует остановиться на ряде общих особенностей, характерных для системы китайских нормативных актов.
Во-первых, в рамках социалистической правовой системы с китайской спецификой (указание на которую содержится, в том числе, в Законе «О правотворчестве» 2000 г.) существует и действует следующая иерархическая система нормативных актов (мы расположили их в порядке убывания юридической силы): 1. Конституция. 2. Законы — акты, принимаемые Всекитайским собранием народных представителей и его Постоянным комитетом. Существует открытый перечень вопросов, по которым могут приниматься только законы (за рядом исключений, о которых речь пойдет далее): это, например, государственный суверенитет, формирование, организация и полномочия органов государственной власти, судебный процесс и арбитраж, финансовые вопросы (налоговое, таможенное, валютное и иное регулирование). Кроме того, существует открытый перечень вопросов, по которым основные законы (3jij Ш W, jTben falti)б4 может принимать только ВСНП (например, в сфере регулирования органов государства уголовного и гражданского права). 3. Административные узаконения — акты, принимаемые Центральным народным правительством (Госсоветом) по вопросам, отнесенным Конституцией к его компетенции, а равно для исполнения предписаний законов (в этом качестве административные узаконения выступают как подзаконные акты). Кроме того, ВСНП или ПК ВСНП вправе делегировать Госсовету полномочия по принятию административных узаконений по вопросам, для урегулирования которых должны приниматься законы (в этом качестве административные узаконения являются административными актами), за следующими исключениями: установление преступлений и наказаний за них, лишение граждан политических прав, принудительные меры пресечения и наказания, направленные на ограничение личной свободы граждан, а также установление системы юстиции. Указанные в качестве исключений сферы общественных отношений могут регулироваться только законами. Административные узаконения принимаются в форме правил (&Ш, tiaoli), методик (iftfe, banfa) и установлений (Ш М, guiding). 4. Местные узаконения — нормативные акты подзаконного характера, которые принимаются собраниями народных представителей провинций, автономных регионов и городов центрального подчинения, а также постоянными комитетами названных собраний. Кроме того, правом принятия такого рода документов обладают собрания народных представителей и постоянные комитеты собраний народных представителей довольно больших городов65. Местные узаконения принимаются для исполнения норм, содержащихся в законах и административных узаконениях, исходя из конкретной ситуации и фактической необходимости в данной административно-территориальной единице. Они не могут приниматься по вопросам, которые могут быть урегулированы только законами, а равно по вопросам, уже урегулированным законами или административными узаконениями. В качестве примеров местных узаконений можно привести методики выборов (зг1 Й:, xuanju banfa), которые принимаются собраниями народных представителей провинций, автономных районов и городов центрального подчинения соответствии со ст. 14 закона «Об организации комитетов сельских жителей». Правила, принимаемые собраниями народных представителей национальных автономий (правила автономий и отдельные правила) — нормативные акты, которые издаются с учетом экономических, политических и культурных особенностей соответствующего региона. Такие правила, принимаемые в автономных регионах, вступают в силу после утверждения их в ПК ВСНП; правила, принимаемые в автономных областях и автономных уездах, вступают в силу после их утверждения в Постоянном комитете собрания народных представителей провинции, автономного района, города центрального подчинения. Отметим, что правила, принимаемые органами власти национальных автономий, могут изменять нормы законов и административных узаконений, не затрагивая при этом их основные принципы; кроме того, такие правила не могут изменять норм Конституции КНР, Закона «О районах национальной автономии», а также норм законов и административных узаконений, специально регулирующих национальное самоуправление. Правила автономий, как правило, носят общий характер и могут регулировать такие вопросы, как система местных органов власти, их компетенция, принципы организации. Отдельные правила регулируют специальные вопросы.
Местные узаконения и правила, принимаемые органами власти национальных автономий, имеют равную юридическую силу.
Отметим, что процесс создания законов, административных и местных узаконений, а также положений, принимаемых органами власти национальных автономий, в Китае относится к правотворчеству (м.Ш, Ufa). 5. Положения — нормативные акты, принимаемые министерствами и комитетами Госсовета, Народным Банком Китая, Аудиторской комиссией и непосредственно подчиненными им органами, наделенными полномочиями по административному управлению. Положения принимаются данными органами на основании законов, административных узаконений, а также решений и приказов Госсовета. Кроме того, положения могут приниматься народными правительствами на местах (в уездах, автономных районах, городах центрального подчинения, а также в городах, удовлетворяющих одному из критериев, указанных в п. 4 выше) на основании законов, административных и местных узаконений.
Конституционный обычай как источник современного конституционного права КНР
В предыдущих параграфах настоящего исследования мы постарались проанализировать Конституцию КНР, законы, административные и подзаконные акты, являющиеся источниками современного государственного права КНР и представляющие собой разновидности такого явления, как нормативный правовой акт. Как мы указывали выше, ввиду специфики общественных отношений конституционного характера, складывающихся на сегодняшний день в КНР (не в последнюю очередь благодаря воздействию на государственный аппарат Коммунистической партии Китая), урегулировать такие общественные отношения с помощью писаных норм не всегда возможно. Как мы покажем далее, это приводит к возникновению и развитию неписаных правовых норм — конституционных обычаев, которые и будут рассмотрены нами в настоящем параграфе. Таким образом, если кратко формулировать суть данной части нашего исследования с точки зрения общей теории права, мы переходим от нормативного правового акта к правовому обычаю как формальному источнику современного государственного права КНР.
Сразу же оговоримся, что с точки зрения отечественной теории права явления, которые будут нами анализироваться далее в настоящем параграфе, следует считать скорее обыкновениями, а не обычаями. Водораздел между этими понятиями пролегает в стабильности соответствующих норм: обычная норма не может быть произвольно изменена органом государственной власти, в то время как обыкновение, не имея обязательной юридической силы, может быть изменено в любой момент. Однако, ориентируясь на терминологию, употребляемую китайскими правоведами, мы в дальнейшем будем употреблять термин «конституционный обычай».
Как мы уже отмечали ранее в настоящей работе, для социалистического права, каковым во многом является современное конституционное право Китая, характерно отрицание роли неписаных норм как формального источника права. Тем не менее в последние годы китайские юристы все увереннее заявляют о существовании конституционных обычаев ($пЙ; Ш, xianfa guanli) в государственном праве Китая и о той роли, которую данные обычаи играют в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. На наш взгляд, такое изменение в правовой доктрине свидетельствует о «переориентации» (хотя бы частичной) китайской правовой системы от социалистической к «западной» (демократической).
В настоящее время среди ученых-юристов в Китае отсутствует единое мнение по проблеме определения понятия «конституционный обычай». Думается, это связано с тем, что у китайских правоведов пока не выработался единый подход к пониманию правовой природы конституционных обычаев или, как их еще на английский манер называют китайские юристы, «конституционных соглашений». Приведем наиболее часто встречающиеся в литературе определения.
«Конституционные соглашения — это обычаи или традиции, сформировавшиеся в течение длительного периода в процессе функционирования государства, признанные органами государственной власти и обладающие равной юридической силой с текстом Конституции»127. «Конституционные обычаи — это традиционные формы конституционного поведения (З Й ТЙіТіГї , xianfa xingwei fangshi), не строго отвечающие признакам конституционных норм и не обладающие их юридической силой»128. Как видно, определения достаточно сильно отличаются друг от друга. Однако если суммировать существующие в конституционно-правовой литературе точки зрения по данной проблематике, то молшо выделить некоторые общие признаки, на которых сходится большинство китайских ученых. — конституционные обычаи возникают как результат многолетней практики деятельности органов государственной власти страны, они должны соответствовать требованиям «преемственности и постоянства» (ЗЁ Й П— Jq й, lianxiuxing he yTguanxing)129; — их содержание касается политической системы государства, организационных аспектов функционирования центральных органов власти, а также изменения Конституции КНР; — они не являются конкретной формой выражения норм права, представляя собой неписаные, однако с молчаливого согласия соблюдаемые модели поведения, следование которым не обеспечивается принудительной силой государства; — в случае нарушения конституционных обычаев для разрешения создавшейся коллизии используются не правовые, а политические методы (стоит отметить, что данный признак носит скорее факультативный, нежели обязательный характер — грань между нарушением и развитием конституционных соглашений достаточно тонка; если, скажем, в процессе внесения поправок в Конституцию Китая будет иметь место некоторое отступление от сложившейся модели изменения основного закона страны, то это будет скорее рассматриваться как прогрессивное развитие обычной нормы, а не как ее нарушение, коль скоро данное развитие проходит в русле воли Коммунистической партии Китая и высшего государственного аппарата КНР); — конституционные соглашения могут изменять и дополнять существующие нормы Конституции; — конституционные обычаи должны получить признание со стороны государства в лице его высших органов (такое признание проходит в форме молчаливого согласия — достаточно, чтобы центральный государственный аппарат не возражал против применения соответствующих обычно-правовых норм); — конституционные обычаи не могут являться предметом конституционного контроля и не подлежат толкованию. Некоторые китайские правоведы придерживаются довольно интересной теории, согласно которой конституционные обычаи представляют собой «подразумеваемые нормы Конституции» , однако данная концепция не получила среди юристов широкого распространения вследствие слабой доказательной базы.
Об актах толкования права как источнике современного конституционного права КНР
Известно, что Конституция, как правило, содержит положения достаточно общего, принципиального характера, которые нуждаются в дальнейшей конкретизации посредством законов. К сожалению, китайские законы (особенно принятые несколько десятков лет назад) не всегда достаточно подробны, поэтому правоприменитель вынужден обращаться к подзаконным актам, к обычным нормам, либо к иным нормативным актам, которые уточняют (в широком смысле) правовые нормы, — к актам толкования права.
Как следует из пп. 1 и 4 ст. 67 Конституции КНР, китайское право разделяет толкование Конституции 0Ъ$кШШ, xianfa jieshi) и толкование законодательства (fe №ШШ, falii jieshi), причем оба эти полномочия отнесены к компетенции ПК ВСНП. В настоящей работе под термином «акты толкования права» мы понимаем акты толкования и Конституции КНР, и текущего законодательства. Надо отметить, что ПК ВСНП делегирует свои полномочия по толкованию Конституции и законодательства другим органам государственной власти.
ПК ВСНП осуществляет свои полномочия по толкованию Конституции КНР в различных формах (посредством издания различных документов). В первую очередь следует отметить толкование Конституции посредством издания соответствующего законодательства. Например, закон «О митингах, шествиях и демонстрациях» развивает конституционные нормы о политическом праве граждан КНР на проведение соответствующих мероприятий. То же можно сказать о законе «О судьях».
Кроме того, как мы уже отмечали в настоящей работе, ПК ВСНП вправе предоставить Госсовету право принятия административных узаконений по вопросам, которые на данный момент не урегулированы законодательно, причем такие узаконения фактически имеют силу закона (хотя и не должны противоречить актам законодательства и Конституции). Таким образом, если Госсовет принимает административное узаконение, которое развивает конституционное положение, речь также идет о толковании Конституции. Например, принятие «Правил исполнения закона «О митингах, шествиях и демонстрациях» 1992 г. является толкованием положений ст. 35 Конституции КНР, а также уточнением норм соответствующего закона.
В случае, когда ПК ВСНП принимает законы, толкующие (развивающие) определенные конституционные положения, с точки зрения общей теории права речь, очевидно, следует вести о делегированном (легальном) толковании Конституции, так как ПК ВСНП действует на основании полномочий, указанных в самой Конституции. Вместе с тем, правотворческая практика современного Китая знает многочисленные случаи аутентичного толкования Конституции со стороны органа, который принимал данный акт, — ВСНП. Например, закон «О выборах в ВСНП и местные собрания народных представителей всех ступеней» является аутентичным толкованием «избирательных» статей Конституции КНР. Изложенное позволяет сделать вывод, что формулировки, примененные китайским законодателем в Конституции в части, касающейся ее толкования, не до конца точны. Если рассматривать издание закона как способ толкования Конституции, совершенно очевидно, что полномочием осуществлять такое «толкование» обладает ВСНП, хотя в действующей редакции Конституции этого и не указано. Как бы то ни было, мы достаточно детально рассматривали законы и административные узаконения ранее в настоящей работе, поэтому здесь подробно останавливаться на них не будем.
Во-вторых, ПК ВСНП принимает специальные резолюции и решения, посвященные толкованию конституционных норм. Например, в 1983 г. ПК ВСНП было принято Решение «Об осуществлении органами государственной безопасности полномочий органов общественной безопасности по ведению следствия, задержанию, проведению предварительного расследования и аресту quanguo renmin daibiao dahui changwu weiyuanhui guanyu guojia anquan jTguan xingshi gongan jlguan de zhencha juliu yushen he zhixing daibu de zhiquan de jueding)149. Дело в том, что во время принятия Конституции КНР 1982 г. органов государственной безопасности не существовало, поэтому впоследствии, когда данные органы появились в Китае, издание соответствующего Решения со стороны ПК ВСНП было объективно обусловленным. Если же говорить о данном Решении как акте толкования Конституции КНР, то оно расширило и развило положения ст. 37 (право граждан КНР на свободу и личную неприкосновенность) и ст. 40 (свобода и тайна переписки) Конституции Китая.
В-третьих, отдельные положения, являющиеся толкованием норм Конституции КНР, содержатся в рабочих докладах ПК ВСНП, которые данный орган ежегодно представляет на рассмотрение ВСНП. Так, например, в 1989 и 1990 гг. ПК ВСНП в своих рабочих докладах последовательно указывал, что в полномочия собраний народных представителей, народных правительств, народных судов и народных прокуратур всех ступеней входит обеспечение исполнения Конституции и законов150. Таким образом, в указанных докладах имело место расширительное толкование положений п. 2 ст. 62 и п. 1 ст. 67 Конституции КНР, которые контроль над исполнением Конституции возлагается на ВСНП и ПК ВСНП.
Наконец, отдельные органы и должностные лица ПК ВСНП вправе давать индивидуальные разъяснения положений Конституции журналистам, а также гражданам на основании их обращений. Например, представители ПК ВСНП могут отвечать на вопросы журналистов, касающиеся порядка избрания и назначения на должности государственного руководства. Такие ответы, не будучи по форме актами толкования Конституции КНР, тем не менее фактически имеют значение такового.
На основании изложенного можно сделать вывод, что формы легального толкования Конституции КНР со стороны ПК ВСНП достаточно многообразны. Среди них можно выделять собственно акты толкования права (например, решения и резолюции, специально посвященные разъяснению отдельных конституционных положений), принимаемые ПК ВСНП законы, а также акты, не имеющие обязательной юридической силы (например, отдельные положения рабочих докладов или разъяснения, даваемые ПК ВСНП на основании отдельных запросов).
