Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и нормативное содержание принципов избирательного права Российской Федерации
1.1. Формирование новой системы избирательного права важное направление конституционной реформы в Российской федерации 11
1.2. Понятие и развитие принципов избирательного права Российской Федерации 2 7
1.3. Новые принципы современного российского избирательного права, их нормативное содержание 4 0
1.4. Развитие нормативного содержания классических принципов избирательного права
Глава 2. Механизм реализации отдельных принципов избирательного права 7 7
2.1. Организационно-правовой механизм реализации принципов регулярности и свободы выборов 7 7
2.2. Избирательные процедуры, обеспечивающие конкурентность, открытость и гласность выборов 9 5
2.3. Всеобщность выборов и избирательные цензы 10 8
2.4. Равное избирательное право в условиях смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы 1 12
2.5. Судебные споры в механизме реализации принципов избирательного права 12 0
Глава 3. Совершенствование избирательного законодательства - важное условие наиболее полной реализации принципов избирательного права
Библиографический список использованной литературы
- Формирование новой системы избирательного права важное направление конституционной реформы в Российской федерации
- Понятие и развитие принципов избирательного права Российской Федерации
- Организационно-правовой механизм реализации принципов регулярности и свободы выборов
- Совершенствование избирательного законодательства - важное условие наиболее полной реализации принципов избирательного права
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Российской Федерации идет сложный, противоречивый процесс реформирования социально-политической жизни страны, обновления российской государственности, формирования новых партнерских отношений между основными социальными силами российского общества, государством и его гражданами. Важнейшее место в этом трудоемком процессе отведено легитимному образованию законодательной и исполнительной ветвей власти, созданию механизмов их гармоничного и устойчивого взаимодействия.
Россия пытается перейти от наследия тоталитарного прошлого к демократическому обществу, основанному на широком участии граждан в формировании органов власти, сознавая, что "задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству".1
Конституционным способом формирования и проверки существующего уровня такого доверия между обществом и государством в лице его органов является избирательная система. Как подчеркивается в Послании Президента Российской Федерации, "политическая практика показала жизнеспособность принятой в Российской Федерации избирательной системы".2 Состоявшиеся в течение последних лет выборы представительных и исполнительных органов государственной власти на уровне Федерации, ее субъектов, а также выборы в органы местного самоуправления предоставили гражданам Российской Федерации реальную возможность участвовать в определении пути развития страны, ее будущего. Выборы стали своеобразным испытанием новой российской государственности, показателем доверия населения к избранному курсу политического и экономического развития страны.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила, что единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 3 Основного закона Российской Федерации дает емкую характеристику выборов как института народовластия, определяя их, наряду с референдумом, высшим непосредственным выражением власти народа.
Конституционное значение выборов находит наиболее яркое, концентрированное выражение в принципах функционирования соответствующих институтов политической демократии. На правовом уровне эти принципы раскрываются и проявляют свое значение как принципы избирательного права.
Нормативное начало формированию новой государственности после принятия Конституции Российской Федерации было положено, как известно, созданием абсолютно новой законодательной базы проведения выборов. Она постоянно совершенствуется, каждая новая избирательная кампания вносит существенные коррективы в уже имеющиеся нормы избирательного права. Вместе с тем при принятии новых нормативно - правовых актов нужно исходить из глубокого понимания сущности, логической структуры и значения каждого принципа избирательного права. Такое осмысление и последующее нормативное закрепление, в свою очередь, позволят не только полнее раскрыть воплощение данных принципов в избирательном законодательстве, но и обеспечить более полную реализацию избирательных прав граждан при дальнейшем построении российской государственности. Это, на наш взгляд, важнейшая теоретическая задача, находящаяся в общем русле поиска и выработки научной стратегии создания демократического, правового государства в Российской Федерации.
Позитивный момент такого исследования заключается в том, что процесс реформирования избирательной системы, придание выборам значения реального института народовластия происходит, прежде всего, на уровне обновления, развития принципов избирательного права, совершенствования механизмов их реализации.
Освещение нормативного содержания и фактической реализации новых принципов, характерных для формирования органов публичной власти России, составляет значительную часть предлагаемой работы, предопределяя ее актуальность. В эволюционном процессе принципы избирательного права по-новому воспринимаются и в общественном сознании, что также актуализирует данную проблематику. Причем важно учитывать, что не только практика организации и проведения выборов часто сопровождается нарушением основополагающих принципов избирательного права, но, с другой стороны, и само избирательное законодательство не всегда соответствует практике, которая стремительно ворвавшись в последние годы в сферу реализации избирательного законодательства, значительно опережает теоретический уровень осмысления соответствующих проблем. Рассматривая ее в широком смысле, как имеющую и позитивные и негативные моменты, автор полагает, что законодателю не всегда удается использовать положительную энергию практического опыта уже состоявшихся выборов. Необходимость дальнейшей теоретической разработки данной темы и преодоления такого несоответствия очевидна.
Степень разработанности темы исследования. В последние годы появилось немало монографий, публикаций, освещающих теорию и практику применения норм нового избирательного законодательства. Среди них работы Авакьяна С.А., Андрющенко Е.Г., Баглая М.В., Бондаря Н.С., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Васильева В.И., Застрожной O.K., Иванченко А.В., Кабышева В.Т., Князева С.Д., Колюшина Е.И., Кузьминского Е.А., Лапаевой В.В., Лысенко В.И., Мостовщикова В.Д., Наумова В.И., Овсепян Ж.И., Постникова А.Е., Пяткина С.А., Ржевского В.А., Страшуна Б.А., Сергейчука В.Б., Умновой И.А. и других.
Наряду с работами этих авторов в диссертации использовались труды и других российских ученых, в частности, по общей теории государства и права, таких как Алексеев С.С., Братусь С.Н., Еременко Ю.П., Карташев В.Н., Лазарев В.В., Тихомиров Ю.А., Храпанюк В.Н., Черданцев А.Ф., Явич Л.С. и другие.
В процессе подготовки настоящего исследования использовалась также литература по философии, социологии, политологии, зарубежному государствоведению.
Вместе с тем научные публикации, касающиеся фундаментальных основ формирования системы избирательного права современной России, дальнейших путей совершенствования сложившейся избирательной системы, носят единичный характер. До сих пор не выработаны научно обоснованные подходы к решению ряда проблем, а имеющиеся публикации по данной проблематике порой носят политически ангажированный характер.
Предметом исследования являются нормы и институты международного, конституционного права, как основополагающие источники избирательного права. При этом учитывалась федеративная структура избирательного законодательства, что потребовало широкого использования законодательных актов субъектов Федерации, а также правовых актов ряда муниципальных образований. Кроме того, многие выводы и предложения диссертанта были основаны на анализе концептуальных подходов и конкретных решений, содержащихся в документах Конституционного Суда Российской Федерации, играющих все большую роль в практике развития избирательного процесса и теоретической разработке соответствующих проблем. Предмет исследования составляют также решения Верховного Суда Российской Федерации, других судов общей юрисдикции, разъяснения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Избирательной комиссии Ростовской области,
Цель исследования - рассмотрение социально - политической природы и нормативного содержания принципов российского избирательного права в условиях формирования новой российской государственности, изучение социальных и организационно - правовых механизмов реализации соответствующих принципов.
В соответствии с этим ставятся и основные задачи, связанные с разработкой оригинальных концептуальных подходов к анализу избирательного права и системы его принципов, их нормативного содержания. На этой основе автор исследует развитие принципов избирательного права в Российской Федерации, особенности нормативного наполнения традиционных для избирательной системы, классических, и новых принципов избирательного права; рассматривает избирательные процедуры, призванные гарантировать активные и пассивные избирательные права граждан страны. Решаются и такие актуальные задачи, как анализ судебных споров в механизме реализации принципов избирательного права, пути дальнейшего совершенствования избирательного законодательства.
Методологическую основу диссертации определили современные методы познания. В ней использованы сравнительно - правовой, конкретно -исторический, системно - логический, прогностический методы научного познания. Кроме того, применялся метод экспертного опроса.
Научная новизна исследования состоит в предлагаемых автором новых подходах к пониманию конституционной природы избирательного права в соотношении с избирательной системой, к системному анализу принципов избирательного права с точки зрения как выявления нормативно - правовых форм их закрепления, так и организационно - правовых механизмов реализации. На этой основе сформулированы положения, имеющие значение с точки зрения оценки закономерностей формирования новой системы избирательного права, как важнейшего направления конституционной реформы в Российской Федерации, намечены конкретные пути совершенствования избирательного законодательства.
Впервые в научной литературе раскрываются системные характеристики принципов избирательного права на основе различных вариантов их классификационного анализа; обосновывается нормативное содержание новых принципов, нуждающихся в более последовательном закреплении на уровне как Конституции, так и текущего избирательного законодательства Российской Федерации.
Подвергнут специальному анализу вопрос о месте и роли судебных гарантий в механизме реализации принципов избирательного права, что позволило выйти на ряд проблем практического характера, связанных с применением норм материального и процессуального законодательства, предложить пути оптимизации ряда избирательных процедур, в рамках которых реализуются принципы избирательной системы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие определенные элементы новизны положения:
1. Формирование новой системы избирательного права явилось важным направлением и одновременно условием осуществления конституционной реформы в Российской Федерации. В соответствии с этим предложена авторская концепция понятия избирательного права, его конституционного содержания, раскрываемого на основе сочетания субъективных и объективных начал, правовых и социальных аспектов данной категории. Исходя из этого, избирательное право определяется как обеспечиваемый системой принципов, норм и институтов избирательного законодательства порядок общественных отношений, складывающихся в ходе организации и проведения выборов, осуществления избирательных прав граждан и реализации ответственности за их нарушение.
2. Обоснование нового подхода к понятию принципов избирательного права как к многоуровневой системе основных начал, определяющих главное содержание и процесс реализации институтов избирательного права, избирательных прав граждан в рамках демократических и свободных процедур избирательного процесса.
3. Классификационный анализ системы принципов избирательного права, в частности, с точки зрения соотношения сочетания материального и процессуального нормативно - правового содержания, выявление внутрисистемных связей отдельных принципов.
4. Обоснование и анализ конституционного значения новых принципов современного российского избирательного права, к которым, по мнению автора, относятся: принцип регулярности выборов; принцип свободы участия в выборах; принцип открытости и гласности выборов; принцип разграничения полномочий между субъектами избирательного процесса; принцип конкурентности выборов; принцип подлинности результатов выборов; принцип ответственности участников избирательного процесса; принцип федеративных начал системы российского избирательного права; принцип судебной защиты избирательных прав граждан.
5. Исследование основных направлений развития и обогащения нормативного содержания традиционных, классических принципов избирательного права, особенностей их реализации в условиях различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанной).
6. Анализ организационно-правовых механизмов реализации в современных условиях принципов регулярности выборов и свободы участия в них, влияния избирательных процедур на обеспечение принципов конкурентности, открытости и гласности; разграничение полномочий между субъектами избирательного процесса как новых принципов российского избирательного права.
7. Обоснование места и роли судебных гарантий в механизме реализации принципов избирательного права; предложения по их усилению в сочетании с административными средствами разрешения споров.
8. Обоснование нормотворческих функций принципов избирательного права и их влияния на процесс совершенствования федерального и регионального избирательного законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов "Конституционное право России", "Муниципальное право России", спецкурса "Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации", а также в преподавании смежных учебных дисциплин.
Существенное теоретическое и практическое значение имеет критический анализ практики реализации принципов избирательного права. Материалы и выводы исследования позволяют выйти на новый уровень подходов к совершенствованию материальных и процессуальных норм избирательного права как на федеральном, так и региональном уровне.
Практическое значение диссертационного исследования определяется и реальной возможностью апробации выработанных диссертантом предложений и рекомендаций для улучшения деятельности всей системы избирательных комиссий.
Апробация результатов исследования заключается в том, что основные положения диссертационного исследования нашли свое отражение в ряде научных публикаций автора, были обсуждены на научной конференции в Ростовском государственном университете, научных сессиях в Северо -Кавказской академии государственной службы, конференции по казачьему самоуправлению в г.Ростове-на-Дону, Конгрессе в Боснии и Герцеговине, подготовленном Миссией О.Б.С.Е. Предложения диссертанта, основанные на опыте его собственной работы в органах государственной власти и избирательной комиссии субъекта Федерации, получили нормативное закрепление в статьях 15 и 67 Устава Ростовской области, избирательном законодательстве Ростовской области, в документах и материалах Избирательной комиссии Ростовской области, которую автор возглавляет с 1995 года.
Структура работы обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, пяти параграфов, списка использованной литературы, включающего 245 источников.
Формирование новой системы избирательного права важное направление конституционной реформы в Российской федерации
В ряду глубоких политических преобразований, начатых в нашей стране во второй половине 80-х годов, которые привели, в конечном счете, к возникновению в России нового общественно - политического и экономического строя, особое место занимали и продолжают занимать процессы обновления и формирования новой системы избирательного права Российской Федерации.
Начало демократическим преобразованиям в стране было положено изменениями, прежде всего, в действовавшем на тот момент избирательном законодательстве: первоначально - в союзном1, а затем - в российском республиканском2.
Внесением весьма принципиальных для того периода развития нашего общества и государства изменений в избирательное законодательство, по существу, был дан старт тем конституционно - правовым преобразованиям, которые, в конечном счете, завершились принятием новой Конституции Российской Федерации и формированием на ее основе новой российской государственности. С другой стороны, обновленные институты избирательного права Российской Федерации явились важным средством, политико - правовым инструментом дальнейшего развития и углубления легитимных, в своей основе, процессов конституционного реформирования общества и государства. И это вполне естественно, так как конституционный процесс - это всегда процесс столкновения правовых требований и политических интересов различных политические интересы проявляются наиболее полно и наиболее остро.
Свидетельством этого являются события не только конца 80-х - начала 90-х годов, но и сегодняшние дни. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, "для России 1999 год -особый. Выборы в Государственную Думу - это выбор Россией своего будущего"2. И этот выбор граждане Российской Федерации должны будут сделать в рамках действующего избирательного права России, которое сложилось как результат конституционно - правовых преобразований последнего десятилетия.
Немаловажна и социальная роль выборов. Этому аспекту уделял внимание ряд ученых - государствоведов еще на заре проводимых в последнее десятилетие конституционных преобразований3.
Социальная роль выборов в Российской Федерации ныне состоит в следующем: во - первых, выборы - это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти; во - вторых, в юридическом смысле акт выборов - это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) своим представителям - Президенту, депутатам, другим должностным лицам - права на осуществление своей власти; в - третьих, это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления, а также избрания различных должностных лиц в государстве; в - четвертых, выборы - это легитимный способ реформирования системы власти, ее конституирования; в - пятых, выборы - это форма управления делами государства.
Понимание сложившейся к настоящему времени новой системы избирательного права в качестве важнейшего результата конституционно - правовой реформы вытекает из самой природы институтов избирательного права, в частности, из их конституционного содержания. Избирательное право традиционно во всех правовых системах рассматривается как совокупность (система) институтов конституционного права.1 Причем это не зависит от степени детализации правового регулирования соответствующих вопросов на уровне самой Конституции как Основного Закона государства. Конституционное значение институтов избирательного права определяется не только и не столько формально-юридическими моментами (в частности, полнотой их закрепления на высшем правовом уровне, в самой Конституции), а, прежде всего, характером и значением этих общественных отношений, которые подлежат регламентации, упорядочению с помощью норм и институтов избирательного права.
В связи с этим представляет несомненный интерес понимание внутреннего содержания, природы новой системы избирательного права как института демократических преобразований, осуществляемых в рамках конституционной реформы в Российской Федерации.
В основе обновления российской избирательной системы и избирательного права на новом этапе развития нашего общества и государства лежат процессы глубинного характера, связанные с изменением соотношения социальных сил в обществе, формированием принципиально новых отношений во всех сферах государственной и общественной жизни. Поэтому как конституционную реформу нельзя сводить лишь к формально - юридическим процедурам, связанным исключительно с обновлением текста Конституции2, так и формирование новой системы российского избирательного права не сводится к обновлению самого по себе избирательного законодательства.
Становление и функционирование новой системы избирательного права невозможно, во-первых, без обновления реальных общественных отношений, составляющих содержание общественно-политического института выборов, порядка их организации и проведения на всех уровнях формирования выборных органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях демократического общества; во-вторых, формирование новой системы избирательного права естественным образом предполагает обновление организационной системы построения и функционирования органов и учреждений, призванных обеспечивать реализацию требований избирательного законодательства, гарантировать защиту избирательных прав граждан; наконец, развитие и обновление избирательного права невозможно без изменения его законодательной базы, включая текст самой Конституции.
Между тем не только на уровне обыденного восприятия, но и в научной литературе формирование новой системы российского избирательного права нередко связывается лишь с принятием новых избирательных законов. С таким подходом можно согласиться лишь с оговоркой, если иметь в виду понятие избирательного права в узком, формально - юридическом плане. Но следует учитывать, что такой подход ведет, в конечном счете, фактически к отождествлению понятий "избирательное право" и "избирательное законодательство", с чем нельзя согласиться. Избирательное законодательство является лишь внешней формой воплощения избирательного права, его юридическим источником.
Для предлагаемого нами более широкого подхода к пониманию системы избирательного права важное значение имеет не только ее юридическая форма, но и социальное содержание. Оно находит свое воплощение в системе реальных общественных отношений, составляющих предмет правового воздействия (регулирования) со стороны институтов избирательного права, что, в свою очередь, выводит в рамках данного понимания избирательного права и на вопрос об избирательной системе.
Понятие и развитие принципов избирательного права Российской Федерации
Для анализа принципов избирательного права важное значение имеет уяснение как самого понятия "принцип", так и возможных способов, форм его воплощения на уровне правовых явлений и, соответственно, трансформации общенаучной категории "принцип" в правовые понятия, в частности в такие, как "правовой принцип", "принцип права" и т. п.
В философии, других общественных науках и, соответственно, в юридической литературе не всегда четко и однозначно очерчивается понятие "принципа". Не отрицая возможности различных подходов к решению данного вопроса, считаю, что в методологическом, общенаучном плане для понимания принципов важно установление их объективного характера. Принцип (от латинского principiura - начало, основа) принято определять как основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения и т.п.1 В философском же смысле "принцип" есть теоретическое обобщение наиболее типичного, что выражает и констатирует закономерность, положенную в основу познания вообще или в основу какой - либо отрасли знания, в частности.2
Этот подход применим, естественно, и к сфере правовых явлений, в том числе к избирательному праву. Вместе с тем для всестороннего анализа принципов необходим не только чисто гносеологический подход к их исследованию, но и понимание важности данной категории для анализа, оценки и осуществления практической (!), в том числе правоприменительной, деятельности в той или иной сфере социальной жизни. И в этом плане применительно к практике правореализации "принцип" означает одно из основных, общих требований, которому должна отвечать данная деятельность.
В юридической литературе существует множество различных подходов к определению понятия "принципы права".
Пожалуй, одним из наиболее традиционных для нашей правовой науки являлся до недавнего времени подход, в соответствии с которым познавательный потенциал понятия "принципы права" связывался, главным образом, с формационным уровнем теоретического осмысления правовой действительности, на котором выявлялись особенности правовых систем того или иного исторического типа. Принято было считать, что именно на данном уровне принципы права выступают в качестве начал, в которых аккумулируются, собираются воедино, кристаллизуются характерные черты права той или иной общественно - экономической формации.
Конечно, формационный подход к пониманию принципов права (как и права вообще) был сильно замешан на политико-идеологических догмах. От них наша юридическая наука успешно освободилась, и уже поэтому нет необходимости в их критическом анализе. Вместе с тем позитивный момент общетеоретических подходов нашей юридической науки к анализу принципов права всегда заключался в попытке раскрыть объективный характер данной категории, обосновать, что принципы права не являются произвольными по своему характеру, а объективно обусловлены экономическим, социальным, политическим строем общества, предопределяются социально - классовой природой государства и права, характером господствующего в стране политического режима, основными началами построения и функционирования политической системы общества. Отражаясь в нормах права, принципы пронизывают всю правовую жизнь общества, всю правовую систему страны, равно как и все уровни и формы проявления правоприменительной практики. Поэтому принципы права характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки нормативных актов, их издания, установления гарантий соблюдения правовых требований. Все это, как будет показано в дальнейшем, в полной мере относится и к принципам избирательного права, что делает вполне оправданным подход к пониманию последних с более общих позиций понятия принципов права, их классификационного анализа на основе получившего общетеоретическое обоснование соотношения основных (конституционных), межотраслевых, отраслевых, институционных и иных принципов права.
Многие ученые под правовыми принципами традиционно понимают воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права, устанавливающие общую направленность, идейные основы и наиболее существенные черты правового регулирования, обусловленные в конечном счете объективными общественными закономерностями.
Другой подход сводится к пониманию принципов права как выражения требований справедливости и свободы, в которых и проявляются сущностные свойства права, но уже на уровне не формационных, классово-идеологических, а цивилизационных характеристик правовых явлений3, либертарного правопонимания.
Имеют место, кроме того, представления о принципах права как о специфически-юридическом выражении объективно существующих закономерностей общественного развития, о чем в свое время писал еще С.Н. Братусь2, а позже, например, Хропанюк В.НА
В то же время ряд авторов высказывается против чрезмерной формализации принципов права. Например, Д.А. Керимов утверждает, что "правовые принципы, по большей части, предшествуют системе законодательства, выступая как отражение основных параметров данного общественного строя, а нередко и как исторически сложившиеся демократические принципы, они есть, как правило, то, чем руководствуется законодатель при создании правовых норм, чем руководствуются и все те органы, которые реализуют эти нормы".
Предложенный анализ существующих точек зрения свидетельствует, на наш взгляд, не только о различиях в подходах к пониманию принципов права (хотя эти различия являются реальностью и их нельзя недооценивать), но и, прежде всего, о сложном, многогранном характере данного правового явления и, соответственно, об объективной возможности анализа и оценок принципов права с различных позиций. Это в полной мере проявляется и в процессе развития, конкретизации и модификации принципов права в различных сферах правообразования и правореализации. Уяснение общих подходов к принципам права важно, применительно к нашему предмету исследования, уже по той причине, что принципы избирательного права необходимо понимать как некое специализированное выражение основных, общих принципов права, как их модификацию в такой специфической сфере общественных отношений, как организация и проведение выборов.
Организационно-правовой механизм реализации принципов регулярности и свободы выборов
Определение основополагающих правил участия граждан в выборах и дальнейшая реализация таких правил через уполномоченные органы несомненно является фундаментальной основой системы политической свободы граждан Российской Федерации.
Под реализацией, по мнению автора, следует понимать воплощение принципов избирательного права, их нормативного содержания в реальных общественных отношениях, составляющих материальное содержание избирательной системы. Такая реализация обеспечивается деятельностью, в пределах отведенной им компетенции, широкого круга субъектов избирательного процесса: системы избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, системы правоохранительных и иных органов, направленной на наиболее полное и адекватное обеспечение конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными, учитывающей постоянно развивающиеся нормы и стандарты международно-правовых договоров и системы национального законодательства и опирающейся в своем базисном понимании на социальную активность населения, исторический и культурологический опыт развития мирового демократического сообщества.
Российской Федерации ввиду стремительного становления новых демократических институтов присуща как определенная универсальность в установлении и соблюдении коренных условий организации избирательных кампаний по проведению выборов1, так и собственная специфика, которая проявляется в процедурах реализации права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Наша специфика во многом обусловливается отсутствием должной политической культуры у граждан, недостаточным доверием населения к институтам и процедурам, регулирующим отношения, связанные с ротацией и передачей публичной власти1.
Принципы российского избирательного права определяют фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий2, обеспечивающих построение единой и внутренне сбалансированной избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти3.
Особенно ярко такой подход подтверждается реализацией принципа регулярности проведения выборов, включающего в себя обязательность и периодичность их проведения.
До 30 сентября 1997 года обязательность назначения выборов не всегда обеспечивалась необходимыми юридическими нормами. Особенно актуальным этот вопрос был для региональных и местных выборов, где уполномоченные органы власти порой совершенно откровенно уклонялись от назначения выборов в установленные сроки. По данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, по состоянию на январь 1997 года в установленные сроки не были проведены выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти 42 из 89 субъектов Российской Федерации4. Представляется, что подобной ситуации можно было бы избежать, если бы действующее на тот момент избирательное законодательство содержало исчерпывающие императивные требования, касающиеся не только федеральных, но также региональных и муниципальных выборов1.
Впервые на нормативном уровне эта проблема была решена в Федеральном законе от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления2". В статье 3 (пункт 2) данного закона зафиксировано, что "в субъектах Российской Федерации или отдельных муниципальных образованиях, в которых не были назначены даты проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления за три месяца до истечения срока, указанного в пункте 1 ст. 58 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выборы проводятся в порядке, установленном настоящим Федеральным законом". Пункт 6 этой же статьи закрепил такой порядок в следующем виде: "В случае, если в срок, установленный в пункте 2 настоящей статьи, выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не назначены либо назначены в срок, не соответствующий сроку, указанному в пункте 1 ст. 58 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", дату выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления назначает суд по заявлению прокурора, или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений либо их региональных и местных отделений".
Таким образом, законодатель предложил конкретно обозначенную процедуру назначения даты выборов через судебные органы в случае пропуска времени их назначения. Правда, данная процедура выглядела слишком уж усеченной: во - первых, исключалась возможность назначения даты выборов системой избирательных комиссий; во - вторых, она касалась только уровня местных выборов, не затрагивая выборов органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в - третьих, значительно ограничивалась возможность обжалования отдельно взятым избирателем - он должен был проживать только в том конкретном муниципальном образовании, где не назначена дата выборов; в - четвертых, нормы названного федерального закона могли быть применены в тех субъектах Российской Федерации, где законодательным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения местных выборов.
Понадобилось еще десять месяцев законотворческой работы, анализа прошедших за этот период в 1997 году выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации1, губернаторов, органов местного самоуправления, чтобы устранить пробелы в этой части федерального законодательства и преодолеть недостатки Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".
Более рациональный подход к решению этих проблем найден в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В соответствии со статьей 9 данного нормативного акта выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц как на федеральном, так и на региональном, а также местном уровнях являются обязательными. Причем механизм обязательности процедуры назначения выборов не является пустой декларацией, а раскрыт на нормативном уровне четко и последовательно.
Совершенствование избирательного законодательства - важное условие наиболее полной реализации принципов избирательного права
Опыт прошедших избирательных кампаний 1993-1999 годов, в том числе проведенных, соответственно, в 1996 и 1998 годах в Ростовской области выборов главы Администрации (губернатора) области и депутатов Законодательного Собрания области второго созыва позволил накопить огромный материал, который может послужить отправной точкой для совершенствования избирательного законодательства и более эффективного разрешения проблем, возникающих при подготовке и проведении выборов. Настоятельна необходимость совершенствовать также региональное избирательное законодательство, нередко противоречащее федеральным нормам1.
В связи с этим назрела объективная необходимость обсуждения предложений, касающихся устранения недостатков действующего избирательного законодательства, восполнения в нем пробелов и упущений, выработки серьезных, профессиональных предложений по его совершенствованию2. Внесение соответствующих изменений в законодательство должно закрыть все лазейки, позволяющие нарушать демократические принципы организации выборов3, стать важным этапом в строительстве российской государственности, сталкивающейся сегодня с многочисленными проблемами.4
Чтобы разрешить эти вопросы, необходимо тщательное и последовательное совершенствование избирательного законодательства по ряду важных направлений.
Под совершенствованием избирательного законодательства в настоящей работе автор предлагает понимать как деятельность уполномоченных государственных органов по обновлению его структурного и внутреннего содержания, приведению материальных и процессуальных норм в соответствие с новыми социально-политическими условиями развития общества, устранению имеющихся и возникающих противоречий и пробелов, так и структурное обновление, систематизацию законодательства на федеральном и региональном уровнях. Стремительное развитие политических институтов в стране и динамика существующих общественных отношений приводит к ситуации, когда пробелы в законах выявляются непосредственно при их реализации. Спецификой избирательного законодательства является непрерывное, точечное выявление несовершенства законов при отправлении правосудия по избирательным спорам и реализации на практике избирательных процедур, даже при бесконфликтных ситуациях. В то же время решительное устранение изъяна законодательства можно осуществлять лишь актом правотворчества. Отсутствие такого постоянного и оперативного вмешательства в сфере реализации предусмотренных статьей 32 Конституции РФ прав граждан избирать и быть избранными иногда приводит к дисфункции правового регулирования, вредит законности и увеличивает свободу регионального административного усмотрения, граничащую порой с произволом, в результате которого сама избирательная система оказывается за границами правового поля.5 Совершенствование избирательного законодательства, которое позволит избежать описанных выше крайностей, должно предполагать более точное, более четкое закрепление на нормативном уровне критериев разграничения федеральной и региональной компетенции в сфере избирательного законодательства.
В частности, необходимо помнить о том, что самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании своих органов государственной власти должна сочетаться с конституционным требованием обеспечить соответствие принимаемых с этой целью законов: а) основам конституционного строя; б) общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (часть 1 ст.77 Конституции РФ) и, наконец, в) общим принципам организации системы органов государственной власти (п."н" ст.72 Конституции РФ). При этом необходимо различать, с одной стороны, отнесенное к ведению Федерации регулирование общих принципов организации представительных и исполнительных органов, а с другой -составляющее совместное ведение регулирование общих принципов системы органов государственной власти.6 Избирательная система и избирательное право в Российской Федерации подробно, развернуто не регулируются Конституцией Российской Федерации, кроме закрепления за гражданами Российской Федерации права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также некоторых вопросов активного и пассивного избирательного права граждан при проведении выборов в федеральные органы государственной власти. Сама же Конституция Российской Федерации не предусматривает пределы правомочий субъектов Российской Федерации по правовому регулированию объема прав российских граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти в субъектах Российской Федерации. Это входит в компетенцию самих субъектов Российской Федерации, так как речь идет о формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный законодатель мог бы регулировать данную сферу отношений при условии, если бы Конституция Российской Федерации делегировала ему такое право и установила его полномочия по конкретизации избирательного права и избирательной системы в субъектах Российской Федерации. Однако, по мнению ряда ученых, такого делегирования в Конституции Российской Федерации нет.7
Федеральному законодателю, по мнению автора, следует исходить также из того, что нельзя использовать положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, закрепляющие законные основания ограничения прав и свобод человека и гражданина, без сотнесения их действия с установлениями Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов, соответствующих договоров между Российской Федерацией и субъектами о разграничении предметов ведения федерации и ее субъектов. Федеральный закон, если исходить из конституционного толкования Главы 3 Конституции, может определить (делегировать) полномочия законодателя субъекта Российской Федерации лишь по предмету ведения Российской Федерации и предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов. По предмету ведения субъектов Российской Федерации конкретизация тех или иных условий, а также принципов реализации избирательных прав граждан составляет исключительную компетенцию законодателя субъекта Российской Федерации . И такая конкретизация (при отсутствии в федеральных законах аналогичных норм) ни в коей мере не будет являться ограничением избирательных прав граждан Российской Федерации , проживающих в том или ином субъекте Российской Федерации .
