Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Постановка научной задачи разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ 22
1.1. Предмет и цель исследования 22
1.2. Сущность научной задачи 30
Глава 2, Теоретические и методические основы исследования 37
2.1- Юридические коллизии: понятие, виды» причины возникновения 37
2.2 Классификация и типология формальных коллизий 63
2.3. Методика исследования 79
Глава 3 Практические результаты: научные выводы и рекомендации 88
3.1. Реализация способов разрешения коллизий 88
3.2. Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу 116
3.3. Предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности 124
Заключение 136
Список использованных источников 147
- Сущность научной задачи
- Юридические коллизии: понятие, виды» причины возникновения
- Классификация и типология формальных коллизий
- Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу
Введение к работе
Актуальность решаемой научной задачи обусловлена объективно возникающими противоречиями в системе права, связанными с реализацией Федерацией и ее субъектами своих полномочий по регулированию исключительных и совместных предметов ведения. При эффективном правовом воздействии нормы права «по вертикали» (федеральные и субъектов РФ), а также «по горизонтали» (правовые предписания одного уровня) в регулировании одних и тех же правоотношений не противоречат друг другу. Из-за сложности процесса правотворчества несоответствия между юридическими правилами существуют в любых системах права. После 1993 г. в регионах активно используется предоставленное Конституцией России право создавать собственное законодательство, регулирующее предметы совместного и исключительного ведения субъектов РФ, Однако конституции и уставы субъектов РФ допускают противоречия Конституции России, федеральным законам, а нормы различных региональных правовых актов не соответствуют друг другу. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, около 20 % принимаемых в субъектах РФ правовых актов противоречат Конституции России и федеральным законам . Поэтому особенно остро стоит вопрос о совершенствовании способов предотвращения и разрешения коллизий.
В Российской Федерации коллизионное право находится на стадии формирования. Некоторые его институты введены недавно и еще не реализовывались на практике (применение мер в соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за принятие правовых актов, не соответствующих Конституции России, федеральным конституционным
1 Российская Федерация и се субъекты: проблема укрепления государственности (материалы «круглого
стола») И Государство и право. 2001, № 1. С. 88.
6 законам, федеральным законам). Не все способы разрешения противоречий в праве эффективно функционируют (конституционные (уставные) суды созданы лишь в некоторых субъектах РФ). Коллизии в законодательстве на уровне субъектов Федерации и способы их разрешения не являлись предметом специального диссертационного исследования, В дореформенный период, когда правовой массив конституционного законодательства на протяжении достаточно продолжительного времени оставался стабильным, противоречия между правовыми актами не были столь частым явлением, отсутствовали действующие в настоящее время институты разрешения коллизий (Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов РФ, нормоконтроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов), в научных работах рассматривались только понятие коллизий в советском праве, их виды, причины возникновения и коллизионные нормы как способ устранения.
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г, и осуществления конституционной реформы в науке отсутствуют работы, посвященные системному анализу противоречий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ и связанных с ними иных коллизий в правовой системе России. В существующих трудах исследовались либо общетеоретические вопросы юридических коллизий и коллизионного права, места в нем федерального коллизионного права, краткая характеристика типологии юридических коллизий в федеративных отношениях, либо отдельные способы разрешения противоречий норм (конституционное правосудие на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации). Существо системного анализа коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта РФ заключается в исследовании с использованием методики системного анализа, структура которой включает в себя последовательность определенным образом выделенных и упорядоченных этапов с методами и приемами их выполнения: постановка задачи и цели, разработка вариантов принятия
решения, поиск решения и его реализация. В качестве системы рассмотрена правовая система России, выявлено влияние противоречий в одном из ее элементов (объективном праве) на состояние системы в целом.
Исследование показало необходимость поиска путей
совершенствования механизма разрешения противоречий между федеральным законодательством и нормативными актами субъектов. Сегодня решение задачи совершенствования механизма разрешения коллизий, возникающих в конституционном законодательстве на уровне субъектов Российской Федерации, приобретает значимость не только для теории, но и для практики. Это связано, прежде всего, с механизмом реализации субъектами РФ своих полномочий по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции России), который не достаточно эффективно функционирует, и образованием несоответствий между нормами Федерации и ее субъектов при регулировании предметов совместного ведения.
Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена:
1) негативными явлениями в конституционном законодательстве,
способствующими появлению коллизий:
отсутствием прогноза политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов, нарушением прав субъектов РФ при регулировании предметов совместного ведения, вторжением субъектов РФ в предметы исключительного ведения России;
неоднозначным (нечетким) формулированием норм Конституции РФ и федеральных законов, отсутствием закрепленной на законодательном уровне иерархии нормативных правовых актов;
нарушением в субъектах РФ порядка принятия законов и внесения в них изменений;
2) медленным процессом внедрения в жизнь некоторых способов
разрешения коллизий;
отсутствием научных исследований в сфере коллизионности на уровне субъекта Российской Федерации;
необходимостью введения дополнительных способов обеспечения согласованности нормативных актов в правовой системе России.
Объект диссертационного исследования — коллизии в правовой системе Российской Федерации.
Предмет исследования - коллизии норм, возникающие между двумя уровнями конституционного законодательства - федеральным и субъектов Российской Федерации, а также между законами субъектов РФ - при регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, В него входит рассмотрение:
- формальных коллизий в законодательстве субъектов РФ, их связи с
фактическими;
- причин возникновения коллизий, воздействие их на правовую
систему России;
- типичных противоречий, возникающих между нормами;
- реализации способов разрешения несогласованностей правовых
предписаний и их совершенствования.
Научная задача исследования состоит в разрешении противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективных способах предотвращения, устранения, преодоления коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта РФ и действующим правовым механизмом, не обеспечивающим надлежащего качества функционирования системы права. Существо данного противоречия состоит в том, что действующий правовой механизм:
не предусматривает предварительного конституционного контроля как способа предотвращения коллизий;
на уровне субъектов Федерации не всех участников законодательного процесса и иных органов государственной власти, участвующих в
нормотворчестве, наделяет действенными способами устранения из системы права незаконных нормативных актов;
3) не закрепляет четкие гарантии участия субъектов РФ в законодательном процессе при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения и исключительного ведения Российской Федерации. Ограничения:
исследование коллизий в законодательстве на уровне субъектов РФ, возникающих при регулировании конституционно-правовых отношений;
признание коллизий официально (Конституционным Судом РФ и конституционными судами республик в составе России);
временной период - 1993 - 2002 г.г.
Целью диссертационного исследования является решение актуальной научной задачи, обоснование и разработка теоретических и методических основ исследования коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта Российской Федерации.
Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи: 1, Разработать основные положения, раскрывающие понятие, виды, типы юридических коллизий и включающие:
а) виды юридических коллизий в конституционном праве в зависимости
от места коллидирующих элементов в правовой системе России, связь
фактических коллизий с противоречиями в конституционном законодательстве
на уровне субъектов Федерации;
б) понятийный (категориальный) аппарат - уточнение общих базовых
понятий: «формальная коллизия», «конституционное законодательство
субъекта Федерации», «формальная коллизия на уровне конституционного
законодательства субъекта Федерации», «фактическая коллизия»,
«материальная коллизия»; разработка диссертантом юридических конструкций:
«правотворческая коллизия», «личностно-правовая коллизия»;
в) систематизированные эмпирические данные о противоречиях в системе
законодательства на уровне субъектов РФ; реальные фактические данные,
полученные посредством исследования решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, работы судов общей юрисдикции по признанию незаконными нормативных правовых актов, деятельности прокуратуры Воронежской области по приведению правовых актов органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством;
г) научно-методический аппарат:
- методические средства и приёмы описания и объяснения явлений и процессов;
- показатели оценки выявленных основных типов коллизий;
- показатели степени соответствия конституционного законодательства
субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам.
2. Выявить причины возникновения юридических коллизий в
конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ,
3. Осуществить классификацию формальных коллизий и на ее основе
выявить основные типы противоречий норм.
4. Исследовать реализацию действующих способов выявления и
разрешения коллизий,
5. Разработать предложения по совершенствованию законодательства в
сфере разрешения коллизий.
В результате решения поставленной научной задачи требуется получить алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу выявленных противоречий в законодательстве на уровне субъектов РФ.
Теоретические основы исследования задачи
В процессе работы над диссертацией использовались такие общенаучные методы исследования, как системный метод, диалектический материализм, конкретно-исторический метод, метод абстрагирования, анализ и синтез, формально-юридический и статистический методы, Дополнительной методической основой для выработки научных понятий
11 (категорий) являлись законы формальной логики и лингвистики. При исследовании положений Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов РФ на предмет закрепления в них коллизионных норм применялись методы сравнительного и логико-семантического анализа.
В работе использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права в исследуемой сфере: НГ. Александрова, С-С- Алексеева, МЛ\ Баймаханова, НА- Власенко, В.К. Бабаева, В,М, Баранова, И.Н. Барцица, Д.А. Керимова, СА- Комарова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, А.В. Малько, М.Н Марченко, НИ. Матузова, А.В, Мицкевича, B.C. Нерсесянца, Л.А. Окунькова, А.С.Пиголкина, Э.В. Тадевосяна, А.А. Тилле, ЮЛ. Тихомирова, В.А. Холстика, А.Ф. Черданцева.
В основу исследования вопроса коллизионности конституционного законодательства на уровне субъекта РФ были положены научные исследования ученых - представителей науки конституционного права: А.С. Автономова, М.В, Баглая, Е.Е. Бобраковой, НА. Богдановой, BJ3. Бойцовой, Н.В, Витрука, Т.Д. Зражевской, ВТ. Кабышева, Е.И. Козловой, А.Е, Козлова, В*А. Кряжкова, О.Е- Кутафина, В.О- Лучина, Ж.И. Овсепян, НА. Умновой, В.ЕЛиркина, ЮЛ Шульженко.
Использовались работы по теории систем (НВ. Волковой, А.А, Денисова, В.И. Новосельцева, ИВ- Прангишвили) и конфликтологии (Е.М, Бабосова, ИД. Мариновской, В-Л. Цветкова),
По исследуемой тематике использованы труды таких зарубежных ученых, как Р. Давид и К. Жоффре — Спинози (при рассмотрении противоречий в правовой системе), М- Иссад (применение коллизионного метода).
Нормативную базу исследования составляют:
на федеральном уровне; Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда
Российской Федерации, нормативные акты, корреспондирующие теме исследования;
на уровне субъекта Федерации: конституции и уставы 16 субъектов Федерации; 10 законов, регулирующих систему правовых актов в субъектах РФ и деятельность конституционных судов республик.
Информационную базу исследования составляют статистические
данные о деятельности Конституционного Суда РФ, конституционных
(уставных) судов субъектов Федерации, опубликованные в периодических
изданиях: «Российская юстиция», «Государство и право», «Журнал
российского права».
Эмпирической базой исследования являются: материалы научно-практических конференций, прошедших в России в 2001-2002 годах, на которых затрагивались вопросы соответствия законодательства субъектов РФ федеральному (опубликованы в журнале «Государство и право»); судебная практика по признанию незаконными нормативных актов; данные прокуратуры Воронежской области за 2000-2002 г.г. по надзору за соответствием федеральным законам правовых актов, издаваемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти Воронежской области, органами местного самоуправления; материалы юридической печати,
Полученные научные результаты и их научная новизна. В
диссертации впервые в науке конституционного права России осуществлено исследование противоречий в конституционном законодательстве на уровне субъекта РФ в условиях проведения реформ по укреплению российской государственности. Предложено ввести в научный оборот сформулированные в работе положения, определяющие понятие, виды, типы юридических коллизий на уровне субъекта Федерации и алгоритм их предотвращения и разрешения.
1. Конкретизирован предмет исследования, проанализирована проблемная ситуация в науке и практике регулирования коллизионности на уровне субъекта РФ: коллизии в законодательстве рассмотрены во
взаимосвязи с противоречиями между элементами правовой системы России.
2. На основе противоречия между потребностью в эффективных
способах предотвращения, преодоления, устранения коллизий и
несовершенством действующего правового механизма сформулирована (на
качественном уровне) постановка новой научной задачи конституционно-
правого регулирования предотвращения и разрешения коллизий как
необходимого условия качественного функционирования системы права,
3. Разработаны основные положения, раскрывающие сущность
юридических коллизий в конституционном праве, включающие в себя:
ЗЛ. Уточненный категориальный (понятийный) аппарат: «формальная коллизия», «конституционное законодательство субъекта РФ», «формальная коллизия в конституционном законодательстве субъекта Федерации», «фактическая коллизия», «материальная коллизия»; введены юридические конструкции: «правотворческая коллизия», «личностно-правовая коллизия»,
3.2- Эмпирическую основу — зафиксированные данные о противоречиях между нормами, регулирующими одни и те же общественные отношения на уровне субъекта Федерации.
3.3 - Современный научно-методический аппарат, основанный на использовании совокупности методов научного познания (диалектического, исторического, логического, сравнительного анализа), индукции, абстрагирования, формально-юридического метода. Особенностью использования указанных методов является их сочетание и смена на каждом этапе исследования в соответствии с методикой системного анализа; введение ограничений: рассмотрение только коллизий правовых норм, регулирующих конституционно-правовые отношения; использование в качестве основы противоречий, признанных таковыми судами; временной период-1993-2002 г.г.
4. Выявлено положительное и отрицательное воздействие юридических
коллизий в конституционном законодательстве на правовую систему России,
Исследованы причины появления коллизий, выделены основные закономерности их возникновения: 1) отсутствие проработанной стратегии и прогноза политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов; 2) субъективный характер возникновения большинства причин, зависимость коллизий от воли законодателя (либо создаются для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов власти субъектов Федерации (когда в содержание принимаемых законов изначально и осознанно закладываются противоречия федеральному законодательству), либо связаны с низким уровнем правосознания депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, должностных лиц исполнительных органов, неразвитостью юридической техники. Установлена связь между фактическими и формальными коллизиями как причина и следствие,
Формальные коллизии в конституционном законодательстве на уровне субъекта Федерации классифицированы по следующим основаниям: -предмету правового регулирования; - предмету ведения; - субъектам правотворческой деятельности. На этой основе впервые выделены основные типы противоречий в законодательстве: конституционно-федеративные, законодательные, внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ. Осуществлена оценка типов коллизий по степени значимости,
7- Выявлено проявление коллизий законодательства субъектов РФ и Конституции России в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проанализирован баланс интересов заинтересованных субъектов при возникновении коллизий в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
8. На основе методики, используемой диссертантом, разработан алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому выявленному типу, в котором впервые предложено следующее:
а) введение предварительного конституционно-уставного контроля,
осуществляемого конституционными (уставными) судами;
б) предоставление права высшему должностному лицу субъекта РФ
обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный
закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не
менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;
в) ограничительный порядок принятия запросов конституционными
(уставными) судами, если заявление с аналогичным содержанием подано в
суд общей юрисдикции - для разграничения их компетенции в сфере
нормоконтроля.
9. Обоснованы конкретные предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации и ее субъектов, направленные на совершенствование правового регулирования предотвращения и разрешения коллизий, в частности:
9.1. Закрепить в ст. 5 Конституции РФ еще один принцип федеративного устройства: прогнозирование политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов.
9,2- Уточнить формулировку коллизионной нормы, закрепленной вч. 5 ст, 76 Конституции Российской Федерации» в части добавления предметов ведения, по которым принимаются федеральные законы.
9.3. Принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и
деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской
Федерации», в котором установить обязательный предварительный
конституционно-уставный контроль законов субъектов РФ по предметам
совместного ведения на их соответствие Конституции России, федеральному
законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ, осуществляемый
конституционными (уставными) судами субъектов РФ.
9.4, Внести изменения в ст. 23 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
16 Федерации» в части предоставления права высшему должностному лицу субъекта РФ обратиться в суд с заявлением о признании незаконным закона субъекта Федерации, который был им отклонен и повторно одобрен квалифицированным большинством депутатов.
9.5. Устранению коллизий способствует правовое регулирование в субъектах РФ следующих правоотношений (где нет соответствующих норм):
9.5.1. В форме закона: «О нормативных правовых актах субъекта
Российской Федерации», «О конституционных (уставных) судах», «О
государственной гражданской службе субъекта Российской Федерации», «О
муниципальной службе субъекта Российской Федерации»,
9.5.2. В форме постановления:
«О проведении правовой и грамматической экспертизы»;
«О формах повышения уровня правовых знаний депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ» (или закрепить формы повышения правовых знаний в законе «О статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»).
Практические результаты и значимость диссертационной работы
Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку рассмотренная в ней реализация действующих способов преодоления и устранения коллизий имеет прикладной характер, а решаемая задача связана с совершенствованием способов предотвращения и разрешения коллизий на уровне субъектов РФ.
Положения, выводы и предложения способствуют более полному и глубокому пониманию конкретных проявлений юридических коллизий при реализации конституционно-правовых норм. Это расширяет возможности для дальнейших исследований в рассматриваемой области (юридические коллизии на федеральном уровне и в местном самоуправлении» совершенствование способов выявления коллизий), а также использования в
практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, судов.
3. Выработаны конкретные предложения по совершенствованию
предотвращения и разрешения коллизий на уровне субъектов РФ в
современных условиях (введение предварительного конституционно-
уставного контроля, предоставление права высшему должностному лицу
субъекта РФ обращаться в суд с заявлением о признании незаконным закона
субъекта РФ, который был им отклонен и повторно одобрен
квалифицированным большинством депутатов).
4, Материал диссертационного исследования полезен для
использования в учебно-методической работе высших учебных заведений,
при подготовке учебных пособий по курсам лекций и семинаров для
студентов по дисциплинам «Конституционное право Российской
Федерации», «Региональное законодательство», «Конституционное
правосудие», разработке курса «Коллизионное право Российской
Федерации»,
Основные положения, выносимые на защиту
1. Для обеспечения эффективного разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъекта РФ противоречия в законодательстве необходимо рассматривать во взаимосвязи с иными коллизиями в правовой системе (между ее элементами). Коллизии конституционного законодательства на уровне субъекта РФ являются действенным способом влияния на правовую систему России. Они оказывают на нее не только отрицательное, но и положительное воздействие, которое проявляется в следующем: 1) реформирование системы управления государством; 2) «подталкивание» федерального центра к регулированию предметов совместного ведения и принятию федеральных законов, регламентирующих процесс взаимодействия Федерации и ее субъектов; 3) ускорение правового регулирования и формирования единой системы
органов государственной власти; 4) согласованию интересов федерального центра и субъектов; 5) стимулируют развитие науки, поиск эффективных механизмов разрешения коллизий.
2. Виды фактических коллизий (противоречий между элементами
правовой системы) применительно к конституционному праву определяются
следующим образом:
материальные коллизии — несоответствия между нормами конституционного права и реально существующими общественными отношениями, юридической практикой; приводят к «вторжению» субъектов РФ в ведение Российской Федерации;
правотворческие коллизии - несоответствия между нормами конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств и приемов подготовки, принятия и систематизации правовых актов (из-за ее неразвитости порождают нарушение порядка принятия законов субъектов РФ и внесения в них изменений, закрепление в нормативных актах лишь общих положений, без детальной регламентации процедурных правил);
лычностно-правовые коллизии — несоответствия норм конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ, должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления, с другой; приводят к ограничению на уровне субъекта РФ прав и свобод человека и гражданина, расширению границ парламентского иммунитета.
3. Формальные коллизии в конституционном законодательстве на
уровне субъекта РФ представлены как несогласованности (противоречие или
различие) между нормами, направленными на регулирование одних и тех же
общественных отношений (предмета конституционного права),
проявляющиеся в «столкновении»: а) норм федерального законодательства и
законодательства субъектов РФ; б) между нормами законов субъектов РФ,
4. Формальные коллизии в конституционном законодательстве на уровне субъекта РФ классифицированы по следующим основаниям: предмету правового регулирования (общественные отношения, в регламентации которых наиболее часто встречаются противоречия); предмету ведения; субъектам правотворческой деятельности. На основе вышеизложенной классификации с учетом частоты возникновения отдельных коллизий впервые выделены следующие типы коллизий;
- конституционно-федеративные (между Конституцией России и
нормами законодательства субъектов РФ);
законодательные (между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ);
внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ (между нормами конституций, уставов, законов),
5. Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления проявляются в закреплении субъектами РФ норм, противоречащих следующим положениям Конституции России: а) принципу разделения власти (нарушение баланса законодательной и исполнительной власти в пользу законодательной); б) единству системы органов исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения; в) принципу народовластия и праву граждан на участие в управлении делами государства через своих представителей; г) федеральному регулированию судоустройства; д) принципу самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий; е) самостоятельности решения населением вопросов местного значения,
6. Предварительный конституционно-уставный контроль является эффективным способом предотвращения коллизий. Осуществление конституционными (уставными) судами субъектов РФ обязательного предварительного конституционно-уставного контроля законов субъектов
РФ, принятых по предметам совместного ведения, на их соответствие Конституции России, федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ, значительно снизит количество противоречий в законодательстве на уровне субъектов РФ.
7. Предложения по совершенствованию конституционного законодательства, регулирующего разрешение коллизий на уровне субъектов РФ* В частности, для обеспечения эффективного предотвращения и разрешения противоречий предлагается:
7,1, Закрепить в ст. 5 Конституции РФ еще один принцип федеративного устройства; прогнозирование политического и социально-экономического развития субъектов РФ при принятии федеральных законов.
Уточнить формулировку коллизионной нормы, установленной ч, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, закрепив следующую редакцию: «В случае противоречия между федеральным законом, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон»-
Принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», в котором установить:
* обязательный предварительный конституционно-уставный контроль (осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов РФ) законов субъектов РФ по предметам совместного ведения на их соответствие Конституции России* федеральному законодательству и конституции (уставу) субъекта РФ;
- ограничительный порядок принятия конституционными (уставными) судами запросов (не принимается, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции) - для разграничения компетенции судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов в сфере нормоконтроля.
7.4. Предоставить право на обращение в суд с заявлением о признании незаконным нормативного правового акта субъекта РФ:
а) высшему должностному лицу субъекта РФ в отношении закона субъекта РФ, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов - в ст. 23 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
б) органам юстиции в субъекте РФ (в Положении о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ).
Апробация результатов диссертационного исследования
Диссертация является логическим завершением работы диссертанта, основные положения, выводы и предложения которой опубликованы в пяти научных статьях общим объемом ЗД пл. (а также сданы в публикацию три научные статьи общим объемом 2,2 п.л.)-
Апробация осуществлялась в следующих формах;
1, Внедрение результатов диссертационного исследования в учебный
процесс при чтений лекций по курсам «Конституционное право зарубежных
стран», «Защита прав и свобод человека» на кафедре конституционного и
международного права Воронежского государственного университета,
2. Доклады на четырёх научно-практических конференциях
профессорско-преподавательского состава, ежегодно проходивших на
юридическом факультете ВГУ (Воронеж, апрель 2000, 2001, 2002, 2003 г,г.).
Сущность научной задачи
Коллизии являются несогласованностями в законодательстве, которое представляет собой систему и обладает присущими ей свойствами: целостностью, коммуникативностью, иерархичностью, организованностью . Законодательство субъектов РФ, как система, начало складываться с принятием Конституций, Уставов и законов по вопросам, правовое регулирование которых отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов и исключительному ведению субъектов РФ, Оно характеризуется устойчивой упорядоченностью элементов (правовых актов, норм), имеющих свою иерархию. В одних субъектах РФ приняты специальные законы, регулирующие данную сферу26. В других - в конституции (уставы) включены отдельные главы или статьи э устанавливающие систему законодательства или нормативных актов. Поскольку в юридической литературе отсутствует единая точка зрения на понимание законодательства 9, то это отражается и на его закреплении в конституциях (уставах) субъектов РФ. Исследование Основных законов субъектов Федерации показало, что для обозначения одного явления -системы нормативных правовых актов30 - используются различные термины: «законодательство»31 и «система законодательства»»32 «система права»33, «нормативная правовая система»34, «нормативно-правовая система»35, «система нормативного регулирования»3 , «система правового регулирования» , При этом в законодательство включаются не только конституции (уставы) и законы, но и иные нормативные акты, лишь в Уставе Смоленской области (ст. 43) выделено: законодательные акты - это Устав и областные законы. Многие субъекты Российской Федерации в конституциях (уставах) вообще не используют каких-либо терминов для обозначения системы нормативных правовых актов. Указанное разнообразие не укрепляет правовое пространство Российской Федерации и нуждается в приведении к единому категориально - понятийному аппарату. Коллизии норм в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации нарушают целостность системы, вносят дисбаланс, что приводит к сбоям в правовом регулировании общественных отношений. Законодательство субъектов Российской Федерации - это часть системы законодательства Российской Федерации, которая как форма выражения права в свою очередь является элементом правовой системы России. Поэтому коллизии между федеральными законами и нормативными актами субъектов РФ влияют на состояние всей правовой системы, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего эффективного функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент,
Основные направления негативного влияния коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Федерации на правовую систему проявляются в следующем: - затрудняется процесс правоприменения, так как одно правоотношение регулируется разными по содержанию нормами и их применение порождает новые коллизии39; изменяется правосознание правоприменителей (в частности, складывается убеждение в невозможности эффективного регулирования правом общественных отношений); осложняется взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации40; - снижается уровень законности в стране, поскольку в условиях противоречивости законодательства появляется возможность для злоупотребления должностными лицами своим служебным положением,
Однако коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ оказывают на правовую систему России не только отрицательное воздействие, но и положительное.
1, В России реально сложилась ситуация с развитием «опережающего» законодательства субъектов РФ по предметам совместного ведения. Принимая свои нормативные акты, субъекты РФ тем самым объективно создают новые задачи и подталкивают федеральный центр к регулированию предметов совместного ведения, а также к принятию федеральных законов, регламентирующих процесс взаимодействия Федерации и ее субъектов ,
2. Вторжение субъектов в ведение Российской Федерации (провозглашение республиками государственного суверенитета, регулирование судебной системы (Республика Алтай, Читинская область), ограничение или ликвидация местного самоуправления (Удмуртская Республика, Курская область)) дало толчок к реформированию системы управления государством, возможно, и для создания 7 Федеральных округов. Это позволило укрепить федеральную власть в субъектах РФ, так как полномочные представители Президента РФ, наряду с выполнением других функций, занимаются вопросом приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.
3- Самостоятельное регулирование субъектами РФ вопросов организации и деятельности органов государственной власти, которое закончилось признанием Конституционным Судом РФ отдельных положений нормативных актов субъектов Федерации неконституционными42, возможно, повлияло на ускорение процесса принятия Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»43 и формирование на его основе единой системы органов государственной власти,
4. Принятие субъектами РФ нормативных актов в сфере налогообложения, противоречащих федеральному законодательству и направленных на увеличение доходов бюджета, способствует привлечению внимания федерального центра к экономически отсталым регионам, согласованию интересов Федерации и ее субъектов в экономической и социальной сферах, оказанию финансовой помощи дотационным регионам.
5. Юридические коллизии как правовое явление способствуют развитию науки, поиску эффективных способов их разрешения Таким образом, юридические коллизии рассматриваются не только как недостаток в правовом регулировании, но и как средство упорядочения и развития системы законодательства.
Юридические коллизии: понятие, виды» причины возникновения
Основной функцией права является регулирование общественных отношений. Для того» чтобы правовое воздействие было наиболее эффективным, нормы «по вертикали» (федеральные и субъектов РФ), а также «по горизонтали» (правовые предписания одного уровня) при регулировании одних и тех же правоотношений не должны вступать в противоречие или иметь различие. Из-за сложности процесса правотворчества несоответствия между юридическими правилами существуют в любых системах права, Поэтому для регулирования общественных отношений необходимы хорошо отлаженные механизмы предотвращения, устранения и преодоления коллизий в праве. Выявление особенностей несогласованностей между нормами, способов их разрешения значимо как для теории, так и для практики,
Термин «коллизия» в переводе с латинского означает «столкновение». В юридической литературе коллизиями называют не только отношения между нормами, характеризующиеся отсутствием соответствия, но и противоречия между различными правовыми явлениями,
Вопросы согласованности и взаимосвязанности норм затрагивались в науке еще в 60 - 70 годах при рассмотрении системы права. Ученые Н.Г. Александров, В.Н. Кудрявцев, М.Д. Шаргородский определяют коллизию как несогласованность норм права между собой по содержанию44 (см. Приложение 1,1 С-С- Алексеев, МТ. Баймаханов делают акцент на противоречии (столкновении) между нормами, отдельными институтами _
Более детальное исследование коллизий начинается в 80-е годы. Н.А. Власенко, рассматривая коллизионные нормы в советском праве, отмечает, что, характеризуя коллизии, нельзя ограничиваться указанием либо на противоречие, либо только на различие, поскольку коллизия может выступать и как первое, и как второе. Поэтому ее следует определять как «отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения»46. Данное определение коллизии норм является наиболее полным и точно характеризует несогласованности между правовыми предписаниями.
В советский период развития юридической науки термин «коллизия» употреблялся только по отношению к нормам права (различаются коллизии между правовыми нормами, между нормами права и актами толкования (положениями постановлений пленумов Верховных судов)). При исследовании правовой надстройки в функционировании и развитии права М.Т, Баймаханов выделяет противоречия материальные (между общественными отношениями, с одной стороны, и направленными на их регулирование правовыми институтами и нормами - с другой) и формальные (коллизии в самом праве между институтами и нормами)47, Однако коллизиями он называет только формальные противоречия.
Начиная с 90-х годов и до настоящего времени ученые широко используют термин «юридическая коллизия», которым характеризуют не только несогласованность норм, но и противоречия между различными правовыми явлениями. Так, С.С. Алексеев употребляет слово «коллизия» применительно к противоречиям между правовой системой и требованиями жизни общества48, писаным правом и другими правовыми реалиями49, СИ. Некрасов, используя термин «юридическая коллизия», относит к нему споры публично-правового характера (между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, между государственными органами субъектов РФ).50 Названные авторы не дают дефиниции юридической коллизии, однако из контекста понятно, что коллизиями они называют «столкновения» между различными правовыми явлениями. ИВ. Аленина определяет юридическую коллизию как сложное правовое явление, которое объединяет в себе столкновения, возникающие в рамках объективного права (формальные коллизии), а также несоответствия между нормами права и опосредуемыми ими общественными отношениями (материальные коллизии) , С данным определением диссертант не согласен, поскольку оно не охватывает противоречия между другими элементами правовой системы (например, правовыми нормами и правосознанием).
Большое внимание исследованию коллизий уделяет Ю.А. Тихомиров, который рассматривает юридическую коллизию как базовое понятие в качестве основного юридического противоречия между правовыми актами, действиями, между правопони манием и правовыми нормами52. Он определяет юридическую коллизию как «противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению», когда происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права. Такое понимание юридической коллизии является наиболее широким, включающим в себя столкновения не только в рамках национальной правовой системы, но и между субъектами международного права, между элементами различных правовых систем.
Поскольку в настоящей работе коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ рассматриваются во взаимосвязи с элементами правовой системы России (см. Приложение 1.5-Х то необходимо рассмотреть понятие правовой системы как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих правовых явлений, существующих в стране. По вопросам элементов правовой системы, отнесения правовой системы Российской Федерации к какой-либо правовой семье в юридической науке не сложилось единого мнения. Одна группа ученых определяет правовую систему в общем виде, не выделяя ее элементы, как «совокупность взаимосвязанных, согласованных и взаимодействующих правовых средств, регулирующих общественные отношения, а также элементов, характеризующих уровень правового развития той или иной страны»53. Такая формулировка является слишком неопределенной, так как сам термин «правовые средства» в науке употребляется не достаточно однозначно. Как указывает А.В. Малько, рядом с ним вполне можно поставить слова «правовые явления», «правовые феномены», «правовые факторы», «правовые условия» и они могут считаться взаимозаменяемыми54, И все же он определяет правовые средства как «правовые явления, выражающиеся в инструментах (установления) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей». Это нормы и принципы права, правоприменительные акты, договоры, юридические факты, субъективные права, юридические обязанности, запреты, льготы, меры поощрения и наказания, акты реализации прав и обязанностей и т.п.55 Что касается выражения «элементы, характеризующие уровень правового развития той или иной страны», то оно тоже не является достаточно определенным и нуждается в конкретизации,
Классификация и типология формальных коллизий
В теории государства и права формальные коллизии классифицируются по различным основаниям: 1) в зависимости от юридической силы - на столкновение норм «по вертикали» - иерархические (субординационные) коллизии (между нормами большей и меньшей юридической силы) и «по горизонтали» (между равными по силе юридическими предписаниями); 2) от свойств и особенностей норм; темпоральные или временные (между правовыми предписаниями, изданными в разное время); пространственные (между нормами, действующими в разных пространственных пределах), возникают из-за «протяженности» фактического обстоятельства и изменения границ территории; 3) с точки зрения места в системе права — на внутриотраслевые и межотраслевые; 4) в зависимости от объема правового регулирования — коллизии между общими и специальными нормами («конкуренция»); 5) по степени столкновения норм - на коллизии в форме противоречия (когда сталкиваются управомочивающая и запрещающая нормы) и в форме различия (коллидируют одинаковые по характеру предписания правила)115; 6) от способа появления противоречий - возникающие: - преимущественно в процессе создания и формирования данной системы права (из-за множественности субъектов правотворческой деятельности, что затрудняет достижение ситуации, когда все правовые акты, издаваемые в государстве, полностью согласуются друг с другом); - в ходе функционирования и развития права (коренятся в непрерывном развитии общественных отношений, что постепенно ведет к «устареванию» правовых форм, которые к тому же имеют тенденцию к отставанию)116; - вместе с новыми правовыми институтами и нормами вследствие низкого качества последних11?.
Выделяются также коллизии между нормами частного и публичного права; нормами актов организаций, не находящихся в подчинении друг у друга; общими принципами-идеями и нормами права, закрепляющими иные принципы права, либо представительно - обязывающими нормами .
В конституционном праве отмечаются данные разновидности коллизий: 1) между естественным и позитивным правом; 2) связанные со спорами о компетенции; 3) закона и подзаконного акта; 4) между федеральным законом и законами субъектов Федерации119. Данная классификация для конституционного законодательства на уровне субъектов РФ нуждается в дополнении для выделения на ее основе типов коллизий. В результате исследования формальных коллизий в конституционном законодательстве субъектов РФ они классифицированы по следующим основаниям: а) предмету правового регулирования; б) предметам ведения; в) субъектам правотворческой деятельности.
По предмету правового регулирования несогласованности норм в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации подразделяются на семь блоков. Данные блоки выявлены в результате исследования решений Конституционного Суда РФ за период с 1995 по 2002 г.г. о признании неконституционными законов субъектов РФ, решений конституционных судов республик в составе России за 1993-2002г.г. по признанию неконституционными нормативных правовых актов республик.
Первый блок - регулирование основ конституционного строя. В него включены коллизии, заключающиеся в противоречии Конституции России следующих норм актов субъектов РФ: - закрепление государственного суверенитета республик в составе
Российской Федерации; - право собственности субъектов Федерации на природные ресурсы1 .
Ко второму блоку относятся коллизии юридических предписаний, направленных на регулирование прав и свобод человека и гражданина. В регионах, несмотря на нормы федерального законодательства, предусматривались следующие положения: а) утрата права пользования жилым помещением по причине осуждения к лишению свободы121.
Алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому типу
Впервые рекомендации о процедурах предотвращения и разрешения юридических коллизий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов были разработаны Институтом законодательства и сравнительного правоведения в 1995 г. С 1995 г- правовое регулирование сферы обеспечения соответствия конституций (уставов) и иных нормативных актов субъектов РФ федеральному законодательству значительно изменилось. На основе проведенного исследования диссертантом выработаны предложения и рекомендации по изменению и дополнению конституционного законодательства в сфере разрешения коллизий.
В федеративных государствах самым актуальным в сфере коллизионности норм права является вопрос непротиворечивости федеральных и региональных правовых актов, поскольку оба уровня государственной власти путем принятия законов регулируют важные общественные отношения. Среди разновидностей коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ наиболее значительное воздействие (как положительное, так и отрицательное) на правовую систему России оказывают противоречия между Конституцией России и законодательством субъектов РФ (первый тип),
Предотвращение и разрешение конституционно-федеративных коллизий. Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения таким образом, что даже если субъекты РФ не будут «вторгаться» в исключительное ведение Федерации, коллизии в сфере совместного ведения будут возникать постоянно. При устранении и преодолении противоречий в законодательстве, они успевают оказать отрицательное воздействие на регулируемые правоотношения. Поэтому возникает необходимость в установлении обязательного предварительного конституционно-уставного контроля законов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения. Данный контроль диссертант предлагает осуществлять конституционным (уставным) судам субъектов РФ до вступления законов в силу (после принятия законодательным (представительным) органом государственной власти и подписания высшим должностным лицом субъекта РФ), Законы субъектов Федерации конституционные (уставные) суды будут проверять на соответствие Конституции России, федеральному законодательству, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации.
В случае обнаружения неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон субъекта, вступивший в законную силу, разрешает ее Конституционный Суд РФ по запросам уполномоченных органов.
Второй тип коллизий - законодательные — между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ, В данном типе выделяются три подгруппы противоречий в зависимости от предметов ведения, при регулировании которых они возникают. Каждая подгруппа имеет особенности предотвращения и разрешения.
Предотвращение и разрешение законодательных коллизий. По предметам ведения субъектов РФ.
Если возникает противоречие меиеду федеральным законом и нормативным актом субъекта РФ при регулировании вопросов, находящихся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, то Федерация вмешивается в исключительное ведение субъектов РФ. Разрешает данные коллизии Конституционный Суд РФ 2. По предметам ведения Российской Федерации.
2.1, Коллизии будут выявлены конституционным (уставным) судом субъекта РФ в порядке предварительного конституционного контроля, если при принятии законов по предметам совместного ведения субъекты РФ вторгнутся в исключительное ведение Российской Федерации.
2.2, Если противоречия в законодательстве обнаруживаются после вступления регионального нормативного акта в законную силу, то разрешается коллизия двумя способами: нормотворчество (изменение акта органом, его принявшим) или признание недействующим акта судом общей юрисдикции или арбитражным судом.
Устранение коллизий путем нормотворчества происходит при внесении изменений в нормативные акты. При применении данного способа несогласованности исчезают окончательно и после этого все правоприменители руководствуются одним нормативным актом, регулирующим конкретное правоотношение. Устранение коллизий нормотворческим путем осуществляется и после признания федеральным судом общей юрисдикции или арбитражным судом нормативного акта субъекта РФ не соответствующим закону и недействующим, что является только способом преодоления коллизий. В соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2000 года признание закона субъекта РФ противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению» влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
