Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Понятие юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления 11
1.1.Понятие юридической ответственности 11
1.2. Определение юридической ответственности органов местного самоуправления и ее особенности 35
Глава II. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления по кругу субъектов, перед которыми наступает ответственность 62
2.1. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед местным сообществом 62
2.2.Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед государством 82
2.3. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед иными субъектами . 99
Глава III. Иные классификации юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления 114
3.1. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления по видам правонарушений 114
3.2. Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления по кругу вопросов, за нерешение или ненадлежащее решение которых наступает ответственность 146
Заключение 173
Список использованных источников 178
- Определение юридической ответственности органов местного самоуправления и ее особенности
- Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед местным сообществом
- Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед иными субъектами
- Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления по видам правонарушений
Введение к работе
Актуальность темы. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила особое место органов местного самоуправления в системе публичного властвования, обозначив их главенствующую роль в управлении местными делами и наделив соответствующими полномочиями.
Реализация этих полномочий осуществляется, прежде всего, в интересах
ф населения, но должна быть подчинена и интересам государства в целом. Поиск
оптимального варианта осуществления публичной власти на территориях
муниципальных образований и является побудительным мотивом
преобразований, продолжающихся в России последние два десятилетия.
Рамочный характер конституционного регулирования позволяет достаточно полно и всесторонне закрепить отношения не только на уровне осуществления местного самоуправления, но и определить характер взаимодействия с государством, его органами. Реформа местного самоуправления свидетельствует о продолжающемся поиске наиболее приемлемых форм взаимоотношений с государством. В ряду этих проблем важное место отводится ответственности органов местного самоуправления.
Одной из основных форм реализации местного самоуправления в Российской
Федерации является деятельность коллегиальных органов местного
самоуправления. Особая роль, которая отводится этим органам в процессе
местного самоуправления, определяет потребность в осуществлении
эффективного контроля за их работой. Возможность и необходимость
'$ эффективного положительного влияния на действия коллегиальных органов
местного самоуправления, с одной стороны, и недопустимость использования института юридической ответственности в целях оказания на них политического и иного давления, с другой, заставляют с особым вниманием подходить к закреплению этих отношений в действующем законодательстве.
В настоящее время многие подходы, которые получили свое закрепление в российском законодательстве о местном самоуправлении, не соответствуют
*
общепризнанным принципам и нормам международного права, и, прежде всего, Европейской хартии местного самоуправления. С другой стороны многие вопросы юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления до настоящего времени не нашли своего правового закрепления в действующих федеральных и региональных законах, регулирующих соответствующие правоотношения.
Указанное выше определяет актуальность выбранной темы и предопределяет необходимость ее теоретической разработки.
Объект, предмет, цель и задачи исследования.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с совершением коллегиальными органами местного самоуправления правонарушения, влекущего наступление юридической ответственности.
Предметом диссертационного исследования являются нормы правовых актов органов местного самоуправления, региональных, федеральных и международно-правовых актов, регулирующих различные аспекты ответственности коллегиальных органов местного самоуправления, в том числе отношения, возникающие в результате совершения органами местного самоуправления правонарушений; фактические и юридические основания привлечения этих органов к ответственности; механизм реализации различных видов юридической ответственности в отношении данных субъектов; юридический состав совершаемых ими правонарушений; особенности реализации юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления.
Цель исследования состоит в том, чтобы основываясь на общетеоретических положениях юридической науки и анализе существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие сущность юридической ответственности органов местного самоуправления, выявить ее характеристики, сформулировать актуальные теоретические и прикладные проблемы правового регулирования
ответственности коллегиальных органов местного самоуправления, показать возможные направления их разрешения.
Поставленная цель определяет задачи диссертационного исследования:
исследование сущности юридической ответственности органов местного самоуправления; формулировка определения «юридическая ответственность органов местного самоуправления»;
анализ оснований различных видов юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления и механизма реализации ответственности в отношении этих органов;
классификация видов ответственности коллегиальных органов местного самоуправления;
анализ законодательства субъектов Российской Федерации и правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих юридическую ответственность органов местного самоуправления;
изучение материалов судебной и иной правоприменительной практики по делам об ответственности органов местного самоуправления;
обнаружение пробелов в российском законодательстве, регулирующем ответственность органов местного самоуправления, и разработка рекомендации по их устранению.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов. В ходе исследования были проанализированы труды ученых, разработавших фундаментальные понятия теории государства и права, конституционного и муниципального права в исследуемой сфере, среди которых: С.С. Алексеев, Б.Т. Базылева, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь,С.Н. Братусь, Г.В. Барабашев, В.М. Баранов, М.С. Богданова, В.А. Виноградов, И.В. Выдрин, И.А. Галаган, Б.Л. Железнов, Т.Д. Зражевская, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, А.П. Коренев, В.Н. Кудрявцев, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, О.Э. Лейст, Н.С. Малеин, А.Ф. Малый, П.Е. Недбайло, Ж.И. Овсепян, И.С. Самощенко, Е.Б. Султанов, В.А. Тархов, В.И. Фадеев, М.Х. Фарукшин, Г.Н. Чеботарев, М.Д. Шаргородскии, Л.С. Явич и др. Теоретическую основу
исследования составляют труды ученых, которые активно работали и работают над отдельными проблемами совершенствования конституционного права, совершенствования и развития местного самоуправления. В частности, ответственности в сфере муниципально-правовых отношений посвящены работы И. Захарова, М.А. Краснова, И.И. Овчинникова, А.А. Сергеева, А.А. Уварова, А. Н. Ходырева, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной, В.В. Яковлева и др. Анализ отдельных видов ответственности органов местного самоуправления осуществлялся, помимо указанных выше ученых, А.А. Белкиным, О.В. Бергом, В.А. Виноградовым, А.Р. Ереминым, Л. В. Зайцевой, Т. С. Масловской, Н.Модиным, М.М. Мокеевым, А.А. Сергеевым, Н.С. Тимофеевым, А.А. Уваровым, В.В. Черушевым, А.А Ярошенко и другими.
Несмотря на наличие трудов по отдельным вопросам юридической ответственности органов местного самоуправления следует отметить, что комплексного и глубокого исследования данного вопроса не осуществлялось.
К нормативным источникам работы следует отнести: Конституцию Российской Федерации 1993 г., Европейскую хартию местного самоуправления, конвенции Совета Европы, международные договоры, акты ООН и СНГ, федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы субъектов, осуществляющие регламентацию осуществления местного самоуправления, акты органов местного самоуправления, иные правовые акты.
Научная новизна исследования. На основе комплексного исследования юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления автор установил особенности этой ответственности в зависимости от субъектов, перед которыми она наступает, а также по видам допускаемых этими органами правонарушений и по кругу вопросов их деятельности; определены механизм реализации такой ответственности, фактические и правовые основания для ее возникновения. Сформулированы теоретические и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию института юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна:
В российском законодательстве должна быть закреплена концепция юридической ответственности органов местного самоуправления за нерешение или ненадлежащее решение вопросов местного значения, а не населения муниципальных образований. В настоящее время правовое закрепление субъекта ответственности крайне непоследовательно и запутанно.
Под юридической ответственностью органов местного самоуправления следует понимать претерпевание органами местного самоуправления неблагоприятных последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы, как результат совершения правонарушения.
Говорить об отношениях юридической ответственности можно с момента вступления в силу решения уполномоченного субъекта, устанавливающего факт совершения правонарушения, субъекта ответственности и меры ответственности, то есть с момента, когда лицо признано совершившим правонарушение и в отношении него, вследствие этого, реализованы санкции правовой нормы.
3. В качестве особенностей юридической ответственности коллегиальных
органов местного самоуправления можно назвать следующие:
правовые нормы, регламентирующие основания ее применения, порядок, санкции за совершение правонарушения, устанавливаются одновременно многими субъектами правоотношений, в том числе государством в лице законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, населением муниципального образования, самими органами местного самоуправления;
решение о привлечении органов местного самоуправления к ответственности может приниматься в судебном, административно-судебном порядке, а также специальном порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. При этом фактическое основание привлечения органа местного самоуправления к ответственности должно быть подтверждено в судебном порядке;
деятельность органов местного самоуправления, так же как и любая другая деятельность, имеет определенный (а с учетом финансовой обеспеченности этой деятельности достаточно большой) процент риска. В результате этого, если действия совершены и правомерный результат этих действий не достигнут из-за последствий «управленческого риска», то к ответственности орган местного самоуправления привлекаться не должен, а данные действия не могут рассматриваться как правонарушение;
финансовое покрытие санкций, накладываемых на органы местного самоуправления, осуществляется за счет казны муниципального образования. Поэтому непосредственно негативные последствия в этих случаях несет не сам орган местного самоуправления, а муниципальное образование.
4. Предлагается правовое закрепление новых видов юридической
ответственности коллегиальных органов местного самоуправления, которые до
настоящего времени не нашли своего правового закрепления в действующем
федеральном законодательстве:
ответственность перед органами местного самоуправления иных муниципальных образований;
ответственность перед органами государственной власти;
ответственность перед органами территориального общественного самоуправления;
ответственность перед общественными организациями, не имеющими статуса юридического лица;
ответственность перед местным сообществом.
5. Необходима деполитизация института юридической ответственности
органов местного самоуправления и создание для этого соответствующих
правовых предпосылок. Законодательный орган государственной власти
необходимо полностью исключить из процедуры привлечения к юридической
ответственности органов местного самоуправления. Эти полномочия должны
быть переданы органам судебной власти, как власти, по своей природе не
связанной политическими решениями и предпочтениями, а также
необходимостью поддержания должного политического имиджа, призванной определять законность совершенных действий и давать им правовую оценку.
6. Целесообразность действий органов местного самоуправления не может быть предметом административного и судебного контроля со стороны органов государственной власти. Существование «управленческого риска» - это неотъемлемая часть работы органов власти, поэтому юридическая ответственность должна наступать только в том случае, если будет доказано, что действия органом местного самоуправления совершались неправомерно.
Методология исследования. При подготовке диссертационной работы использовались как общенаучные (абстрагирование, индукция, дедукция, метод анализа, синтеза), так и специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы исследования. Для определения содержания ряда понятий («местное самоуправление», «юридическая ответственность», «юридическая ответственность органов местного самоуправления», «население муниципального образования», «местное сообщество») применялся лингвистический метод. При исследовании актов зарубежных государств был использован сравнительно-правовой метод. Анализ положений утративших силу правовых актов потребовал применения историко-правового метода. Кроме того, автором использовался метод технико-юридического анализа.
Практическое значение. Практическое значение работы заключается в том, что в ней разработаны понятия, затрагивающие объект исследования, выделены и обоснованы новые виды юридической ответственности коллегиальных органов местного самоуправления. Выявлены новые перспективные направления совершенствования действующего российского законодательства по теме диссертационного исследования, направленные, в первую очередь, на формирование органов власти, заинтересованных в эффективном осуществлении правомерной деятельности по осуществлению местного самоуправления. Предложения автора могут быть использованы при разработке новой концепции развития местного самоуправления в России, совершенствования федерального и регионального законодательства, а также
правовых актов, принимаемых населением муниципального образования и органами местного самоуправления. Данное исследование может быть использовано для дальнейшего изучения муниципально-правовых отношений и различных аспектов механизма реализации юридической ответственности.
Выводы и предложения, сделанные автором, могут быть использованы при чтении курса «Муниципальное право России», разработке специальных курсов «Ответственность органов публичной власти», «Ответственность органов местного самоуправления» и иных. Результаты исследования могут найти свое отражение в процессе подготовки программ, методических рекомендаций, учебных пособий и учебников.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Архангельский государственный технический университет», где произведено ее рецензирование и обсуждение. Отдельные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое отражение в опубликованных работах. Выводы и предложения автора обсуждались на международных, общероссийских, региональных конференциях, круглых столах и семинарах.
Предложения и выводы диссертации использованы при подготовке дополнений и изменений в уставы муниципальных образований Архангельской области.
Отдельные вопросы освещались при проведении лекционных и семинарских занятий по курсу «Муниципальное право России» в ГОУ ВПО «Архангельский государственный технический университет».
Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения и списка использованных источников.
Определение юридической ответственности органов местного самоуправления и ее особенности
Рассмотрение понятия юридической ответственности органов местного самоуправления сопряжено с рядом проблем, главная из которых - отсутствие единства в понимании термина «юридическая ответственность». Как следствие, в . науке не сложилось единого понимания и термина «юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления». Действующее российское законодательство также демонстрирует многообразие подходов к пониманию юридической ответственности, закрепляя как ретроспективный, так и перспективный подход. Например, возможность привлечения к ответственности органов местного самоуправления в случае совершения противоправных действий наглядно прослеживается в следующих правовых актах: - Статья 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного А самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ предусматривает, что «ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения». А часть 1 статьи 49 гласит: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции, устава субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования» . - Абзац 4 статьи 7 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 №4866-1 гласит: «установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность ... органа местного самоуправления ...за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод j граоїсданина» . -Часть 3 статьи 273 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 №145-ФЗ устанавливает, что «в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отзыва выборных должностных лиц субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, привлечения к иным формам ответственности з исполнительного органа либо его должностных лиц» . Позитивная (перспективная) ответственность органов местного самоуправления закреплена в статье 3 Федерального закона от 02.08.1995 №122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», которая предусматривает, что «деятельность в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов строится на принципах ... ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления и учреждений, М а также должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания».4 Часть 7 статьи 6 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 №3-Ф3 устанавливает, что «глава... органа местного самоуправления несет ответственность за создание предусмотренных настоящим Федеральным законом условий для осуществления полномочий депутата Государственной Думы и его помощников».1 В части 1 статьи 12 Закона РФ «О статусе героев Советского Союза, героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15.01.1993 №4301-1 говорится, что «органы местного самоуправления несут ответственность за соблюдение настоящего Закона, а такэюе принимаемых на его основе нормативных и иных актов»?
Разностороннее использование термина «ответственность» в нормативно правовых актах, регулирующих отношения с участием органов местного самоуправления, еще раз демонстрирует отсутствие единого подхода к пониманию юридической ответственности в целом и ответственности органов местного самоуправления, в частности. В первом параграфе настоящей главы мы уже уточнили, что рассматриваем юридическую ответственность в виде претерпевания определенных отрицательных последствий за совершение противоправного деяния. Существование позитивного (активного, перспективного) понимания юридической ответственности, на наш взгляд, невозможно. Эти два важнейших положения будут приняты во внимание в дальнейшем при формулировании понятия «юридическая ответственность органов местного самоуправления».
Говорить о сформированной концепции ответственности этих органов в российском праве пока достаточно сложно. Исследованием понятия «ответственность органов местного самоуправления» занимается достаточно ограниченный круг ученых. Отдельные изыскания проведены в работах И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, И.И. Овчинникова, В.И.
М Фадеева, Г.Н. Чеботарева, Н.Н. Черногора, Е.С. Шугриной, В.В. Яковлева и других авторов. Исследование отдельных видов ответственности органов местного самоуправления проводилось, помимо указанных выше ученых, О.В. Бергом, А.Р. Ереминым, В.Ф. Левиным, С.Г. Пилипенко, А.А. Сергеевым, Н.С. Тимофеевым, А.А. Уваровым, А.А Ярошенко и другими. В федеральных нормативных правовых актах законодательного закрепления категория «ответственность органов местного самоуправления» не получила.
Вследствие этого, при рассмотрении данного понятия представляется необходимым обобщить и проанализировать существующие научные разработки по данной теме, изучить правовое регулирование отдельных видов ответственности в законодательстве Российской Федерации и международных актах, применяемых на территории РФ, а также сделать собственные выводы по рассматриваемому вопросу. В результате комплексного анализа станет возможным сформулировать понятие «юридическая ответственность органов местного самоуправления».
Исследование хотелось бы начать с анализа определения «местное самоуправление», закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления, Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества и в федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ и от 06.10.2003 №131-Ф3. Исследование хотелось бы начать с первых двух актов, так как это позволит выявить общеевропейские тенденции в решении вопроса определения первичного ответственного субъекта в муниципально-правовых отношениях, а также сравнить их с позициями, закрепленными в российском муниципальном законодательстве.
Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед местным сообществом
Результаты проведенного нами исследования ответственности органов местного самоуправления позволяют прийти к выводу, что круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления должны нести ответственность, значительно сужен в действующем федеральном законодательстве по сравнению с фактически возникающими на уровне муниципального образования общественными отношениями (обязательными участниками которых являются органы местного самоуправления).
Действующее законодательство закрепило следующий круг субъектов, перед которыми коллегиальные органы местного самоуправления могут нести ответственность: население муниципального образования, государство, физические и юридические лица (глава 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ и глава 10 одноименного федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3). Большинство ученых при рассмотрении ответственности коллегиальных органов ) местного самоуправления также придерживаются указанной классификации. Исключение составляют попытки конкретизации субъекта ответственности в случае, предусмотренном статьей 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 №154-ФЗ. В качестве возможных субъектов при этом называют и жителей муниципального образования, и местное сообщество, и российских граждан, проживающих на территории муниципального образования. Представляется, что указанный в федеральном законодательстве круг субъектов не отражает всех отношений с участием органов местного самоуправления, которые складываются в муниципальном образовании, и исключает из их числа многих, заинтересованных в эффективном управлении на данной территории. Вследствие чего? классификация ответственности коллегиальных органов местного самоуправления, критерием для которой служат субъекты, перед которыми ответственность может наступить, может выглядеть следующим образом: - ответственность перед местным сообществом; - ответственность перед государством; - ответственность перед органами местного самоуправления иных муниципальных образований и органами государственной власти; перед физическими и юридическими лицами; иными субъектами (общественными организациями, не имеющими статуса юридического лица, органами территориального общественного самоуправления и иными). Исследование ответственности органов местного самоуправления перед местным сообществом связано с наличием нескольких проблем, первой из которых видится проблема определения содержания понятия «местное сообщество». Как пишет Е.В.Гриценко, термин "местное сообщество" появился в российской теории муниципального права и в законодательстве ряда субъектов Федерации под влиянием опыта некоторых зарубежных демократических государств, в результате переложения западных концепций муниципального устройства на российскую почву. В основе этих концепций лежит рассмотрение общины Щ (коммуны) как территориальной корпорации - юридического лица публичного права, основанной на членстве объединенных фактом совместного проживания граждан. Данный подход к пониманию общин и их объединений нашел отражение, в частности, в законодательстве земель Германии.1 В отечественной науке муниципального и конституционного права термин «местное сообщество» недостаточно разработан. Взгляды на него отличаются большим разнообразием: от полного отрицания до признания и попытки изучения. Многие ученые склонны соглашаться с существованием данного субъекта в системе субъектов местного самоуправления. При этом объединяет их понимание местного сообщества как совокупности физических лиц, проживающих на определенной территории. В этом случае, как правило, отождествляются понятия ip»\ «местное сообщество» и «население муниципального образования». Другие проводят границу между понятиями «население» и «местное сообщество». Так, например, Л.А. Нудненко полагает, что термин «население» используется для обозначения статистической группы лиц, формально объединенной территорией проживания, «по существу, не имеющей собственных осознанных коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а значит, не имеющей мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу». В отличие от населения местное сообщество имеет общие интересы, сознание своего права и возможностей влияния на ход жизни в нем и ответственности за него, неформальных связей между людьми. Представляется, что понятие «местное сообщество» имеет право на существование, более того, только через это понятие можно раскрыть сущность отношений, которые возникают между органами местного самоуправления и лицами, наиболее заинтересованными в эффективном управлении на территории муниципального образования. Но с определением содержания местного сообщества исключительно в качестве группы физических лиц, проживающих на территории муниципального образования, как это обычно предлагается, согласиться достаточно сложно. Раскрывая содержание понятия «местное сообщество» необходимо учитывать следующие положения. Как уже было отмечено ранее, обычно, местное сообщество определяется через или непосредственно связано с понятием «население муниципального образования», при этом они рассматриваются как синонимы. Так, например, И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов определяют местное сообщество как «объединение людей по месту жительства с многочисленными формальными, безличными и неформальными, личностно окрашенными связями между ними».1 Л.А. Нудненко рассматривает местное сообщество как социальную общность людей, объединенную формальными и неформальными связями по поводу материальных и нематериальных объектов, находящихся на территории ее проживания.2 С такой трактовкой местного сообщества согласиться достаточно сложно (о причинах этого будет сказано ниже). Можно поддержать автора в другом. Л.А. Нудненко предостерегает от отождествления местного сообщества с муниципальным образованием, с территориальным коллективом, как предлагают отдельные исследователи.3 И.В. Выдрин, характеризуя местное сообщество, выделяет четыре его обязательных признака: - местное сообщество представляет собой социальную общность, складывающуюся в результате взаимодействия людей. Единство социальных общностей обеспечивается совокупностью признаков, таких как добровольная самоорганизация, самоуправляемость сообществ граждан, их способность непосредственно осуществлять присущие им социальные функции, первичность (изначальность) по отношению к тем субъектам права, которые формируются социальными общностями; - основой объединения людей в местные сообщества выступают местные интересы; - местные сообщества выполняют особые специфические функции, обеспечивая обмен всеми основными видами деятельности людей.
Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления перед иными субъектами
Юридическая ответственность органов местного самоуправления перед органами местного самоуправления иных муниципальных образований и органами государственной власти - новый выделенный нами вид ответственности, который обычно не рассматривается учеными при анализе ответственности органов местного самоуправления. Данный вид ответственности пока не получил своего правового закрепления в действующем российском законодательстве.
Часть 4 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3 предусматривает дословно следующее: «Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района».1 Аналогичным образом возможна передача полномочий органов местного самоуправления муниципального района органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав. Закрепляя такую возможность, часть 4 статьи 15 устанавливает лишь, что указанные соглашения должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Право передачи отдельных вопросов местного значения для решения органам местного самоуправления иных муниципальных образований на основании заключаемых соглашений автоматически должно быть подкреплено возможностью контроля за осуществлением полномочий и привлечения к ответственности в случае ненадлежащего их осуществления. Тем не менее, федеральный законодатель, устанавливая такую возможность, не предусматривает возможность существования ответственность перед иными органами местного самоуправления в качестве самостоятельного вида ответственности.
В настоящее время используется общий принцип: органы местного самоуправления не могут находиться в соподчинении по отношению друг к другу, в пределах своих полномочий они самостоятельны и независимы. На необходимость существования данного принципа следует обратить особое внимание в связи с вопросом о возможности контроля одних органов местного самоуправления другими при решении отдельных переданных вопросов местного значения.
При рассмотрении вопросов ответственности одних органов местного самоуправления перед другими может быть поставлен вопрос: в чем состоит необходимость выделения ответственности органов местного самоуправления в отдельную категорию, почему их нельзя отнести к ответственности перед физическими и юридическими лицами (что предусмотрено действующим законодательством), в том числе к ответственности перед этими субъектами за
Необходимость выделения данных договоров в особую группу и, следовательно, установление возможности привлечения к ответственности, связаны с особым предметом таких соглашений (решение отдельных вопросов местного значения) и особым субъектным составом. Ни под один из видов ответственности, закрепленных в действующем и новом федеральных законах, данный вид ответственности не подпадает и не может подпадать. Привлечение к ответственности перед населением невозможно, так как природа этой ответственности совершенно иная. Перед государством ответственность наступает также в строго ограниченных случаях. Ответственность перед физическими лицами не применима, так как органы местного самоуправления ими не являются. Что касается ответственности перед юридическими лицами, то в данном случае она также не может быть применена, так как при заключении подобных соглашений органы местного самоуправления выступают в качестве самостоятельных властных органов, но не юридических лиц - субъектов гражданского права. Таким образом, в главу 10 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 №131-Ф3 необходимо внести соответствующие дополнения.
При осуществлении правового регулирования ответственности органов местного самоуправления в данном случае в качестве основания ответственности может быть установлено невыполнение или ненадлежащее выполнение отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления другими органами местного самоуправления. Закон не устанавливает ограничений по кругу лиц, обладающих правом заключения подобных соглашений. Как следствие, таким правом обладает любой орган местного самоуправления. Однако проблема установления круга субъектов, обладающих правом заключения подобных договоров, представляется не такой однозначной. Вариантов решения может быть, как минимум, два. Первый из них -таким правом могут обладать только представительные органы местного ц, самоуправления. Второй - такое право должно принадлежать любому органу местного самоуправления, в чьей компетенции находится решение конкретного вопроса местного значения. В пользу второй точки зрения свидетельствует знание этим органом условий осуществления того или иного полномочия, обязанность данного органа контролировать надлежащее решение вопроса. Однако мы склоняемся к правильности первого из предложенных вариантов, так как передача отдельных полномочий органов местного самоуправления сопряжена с . необходимостью определения источника и размеров финансирования этих полномочий и, как следствие, перераспределением средств местного бюджета. А это полномочие относится к исключительному ведению представительного органа, поэтому и правом заключения подобных соглашений, на наш взгляд, должны обладать именно представительные органы. На исполнительные (по новому закону - исполнительно-распорядительные) органы может быть возложена обязанность подготовки или участия в подготовке проектов соответствующих соглашений. К санкциям, которые могут быть применены к виновному органу местного самоуправления, можно отнести: финансовые санкции за несвоевременную передачу средств; возмещение ущерба, причиненного органам местного самоуправления и муниципальному образованию в целом и др. Что касается определения характера процедуры привлечения к ответственности в данном случае, то следует учитывать, что отношения будут возникать между самостоятельными субъектами права - органами местного самоуправления. Учитывая особое место этих органов в системе публичной власти, наиболее приемлемой процедурой представляется судебная. Судебный порядок ЗИ рассмотрения споров позволит обеспечить равную защиту прав всех органов местного самоуправления, исключить возможность решения спора с политических позиций, что было бы вероятно при его рассмотрении органами государственной власти.
Юридическая ответственность коллегиальных органов местного самоуправления по видам правонарушений
Он предлагает рассматривать муниципально-правовую ответственность в ретроспективном и позитивном аспекте. А определение муниципально-правовой ответственности формулирует следующим образом: «Это обусловленная нормами устава муниципального образования, иных муниципальных нормативных правовых актов необходимость соответствующих субъектов муниципальных отношений отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения».1 Г.Н. Чеботарев осуществляет авторское деление муниципально-правовой ответственности на виды. Он пишет: «... муниципально-правовая ответственность как разновидность публично-правовой юридической ответственности существует реально, является атрибутом отрасли муниципального права и нами рассматривается на основе норм уставов муниципальных образований (уставная муниципальная ответственность), а также иных нормативных правовых актов (муниципально-правовая ответственность)».
Третьи вообще не склонны соглашаться с существованием муниципально-правовой ответственности. Они полагают, что эти отношения есть отношения конституционно-правовые, так, например, в отношении ответственности органов местного самоуправления перед населением эти авторы указывают на конституционно-правовую принадлежность данного института. По мнению А.А. Уварова, «говоря об отраслевой принадлежности юридической ответственности органов местного самоуправления перед населением, следует полагать, что связанные с ней отношения регулируются нормами конституционного права, поскольку только в этой отрасли права возможно наступление ответственности без совершения правонарушения».3 Аналогичного мнения придерживается и А.Р. Еремин. В качестве случаев применения конституционно-правовой ответственности в местном самоуправлении первой он перечисляет ответственность органов местного самоуправления перед населением.4
Последняя группа ученых полагает, что муниципально-правовая ответственность и конституционно-правовая ответственность - это одно и то же. Так, А.А. Безуглов и С.А. Солдатов, комментируя точку зрения Е.С. Шугриной, пишут: «В этом случае налицо типично конституционно-правовая (или муниципально-правовая) ответственность». Возможно ли выделение муниципально-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности? Представляется возможным ответить положительно на поставленный вопрос.
Существование муниципально-правовой ответственности обусловлено особым предметом муниципального права, который составляют регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях. Исключительно предметом муниципального права не является группа общественных отношений, связанных с определением места местного самоуправления в системе управления государством, установлением основных принципов организации местного самоуправления, закреплением субъективного права на местное самоуправление. Эти отношения составляют предмет регулирования конституционного права. С учетом этого может быть осуществлено разделение ответственности конституционно-правовой и муниципально-правовой. Мы не склонны соглашаться с теми, кто в качестве основания выделения муниципально-правовой ответственности называет население, как субъекта, перед которым органы местного самоуправления несут юридическую ответственность, как, например, предлагает Г.Н. Чеботарев. По мнению этого авторитетного ученого, муниципально - правовая ответственность предполагает участие в отношениях ответственности населения муниципального образования, а конституционно-правовая - государства. Ответственность представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования перед государством, предусмотренную статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, по мнению Г.Н. Чеботарева, отнести к конституционно-правовой.
Недостаток такого подхода к разграничению этих видов ответственности видится в том, что муниципально-правовая ответственность наступает за совершение муниципального правонарушения, а инстанцией ответственности может являться не только население муниципального образования, но и иные субъекты (органы территориального общественного самоуправления, иные органы местного самоуправления и т.д.).
Необходимо обратить внимание на тот факт, что муниципально-правовая ответственность не сводится исключительно к ответственности коллегиальных органов местного самоуправления. Круг субъектов, которые могут стать субъектами данного вида ответственности, значительно более широкий. Среди них можно назвать органы территориального общественного самоуправления, иные органы местного самоуправления и многих других.
Вследствие этого, муниципально-правовая ответственность органов местного самоуправления - это лишь часть муниципально-правовой ответственности. Поэтому представляется невозможным осуществлять отождествление муниципально-правовой ответственности и ответственности органов местного самоуправления.
Однако «подводные камни» муниципально-правовой ответственности кроются не в определении объема отношений, нарушение которых может повлечь наступление данного вида ответственности. Проблема заключается в том, что муниципальное право является комплексной отраслью российского права. В связи с этим в значительной степени она заимствует методы и нормы иных отраслей -гражданского, конституционного, административного, финансового. Это не отрицает существования собственных правовых норм, например, связанных с организацией органов местного самоуправления и закрепленных в уставе муниципального образования. В результате комплексного характера муниципального права возникает проблема с определением состава муниципального правонарушения как основания муниципально-правовой ответственности.
