Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. История развития государственного финансового контроля в России 12
1.1. Историко-сравнительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах 12
1.2. Развитие государственного финансового контроля в России до 1993 г 28
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус органов государственного финансового контроля 50
2.1. Общая характеристика государственного финансового контроля в системе разделения властей 50
2.2. Конституционно-правовые основы парламентского контроля 62
2.3. Конституционно-правовой статус Президента в сфере финансового контроля 94
2.4. Конституционные основы финансового контроля исполнительных органов власти 103
ГЛАВА 3. Основные направления повышения эффективности правового регулирования государственного финансового контроля 118
3.1. Современное состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации 118
3.2. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля в России 145
Заключение 160
Список использованной литературы
- Историко-сравнительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах
- Развитие государственного финансового контроля в России до 1993 г
- Общая характеристика государственного финансового контроля в системе разделения властей
- Современное состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации
Введение к работе
Статья 1 Конституции 1993 года провозглашает Россию демократическим государством. Преобразования проводились под лозунгом построения государства, функционирующего для народа и в интересах народа, имеющего эффективную экономику за счет отказа от монополии государственной собственности и административно — командных методов хозяйственного управления.
Однако за прошедшее десятилетие многое из провозглашенного так и осталось только лозунгом: некоторые основополагающие принципы демократического управления до сих пор не реализованы, экономика страны не достигла желаемой эффективности. Российская экономика несет значительные потери из-за низкой финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины. Реальной угрозой ее экономической безопасности стало масштабное нецелевое использование государственных денежных и материальных ресурсов, коррупция, вывоз капитала за рубеж.
Президент РФ В.В. Путин в бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год» обозначил, что «для достижения успехов в экономике, социальной сфере, в военном и государственном строительстве необходимо создание здоровой и эффективной системы государственных финансов, а для повышения эффективности функционирования системы управления государственными финансами необходимо упорядочение законодательства в этой сфере. Прочная и экономически обоснованная государственная стабильность, а также открытость в осуществлении социальных обязательств государства обуславливают актуальность постановки задачи создания эффективной системы управления государственными финансами».
1 См.: Финансы, 2001, № 5, с. 6.
Государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению государством, функция внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. Контрольная функция связана с контролем за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходования их по целевому назначению.
Функция финансового контроля, отмечает Е.Ю. Грачева, направления его деятельности позволяют ему выступать каналом «обратной связи», дающим информацию о необходимости изменения законодательства, правоприменительной практики и тому подобное».1
В соответствии с положениями Лимской Декларации, контроль - это не самоцель, а неотъемлемая часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений, вскрывающая допущенные отклонения от принятых стандартов и имевшие место нарушения принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на более ранней стадии, с тем, чтобы иметь возможности принять соответствующие корректирующие меры, а в необходимых случаях - привлечь виновных к ответственности, взыскать причиненный государству ущерб и вместе с тем, разработать и осуществить мероприятия, направленные на предотвращение возникновения подобных нарушений в дальнейшем.
Конечно, контроль - не самоцель, но он становится основным источником информации для выявления причин нарушений, возникающих в процессе управления государственными финансами и методами воздействия принятых решений по данному нарушению.
Анализируя происходящие изменения в сфере экономики, связанные с формированием рыночных отношений, необходимо сделать вывод о том, что негативные процессы в экономике обусловлены ослаблением государ-
1 Грачева Е.Ю. Государственный финансовый контроль: состояние, проблемы и перспективы // Материалы научно—практической конференции, М,, Издательский дом «Финансовый контроль»,2002, с. 18.
ственного управления, включая систему государственного финансового контроля.
В рыночных условиях, отмечает Е.Ю. Грачева, происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие — усложнение и финансового контроля, который объективно присущ рыночной экономике. Усложнение связано с тем, что осуществление государством финансовой деятельности охватывает и деятельность негосударственных коммерческих организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т.д.1
Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях.
Степень разработанности проблемы исследования.
Практика социально-экономических преобразований в нашей стране обусловила научный интерес к проблеме государственного финансового контроля.
По проблемам правового регулирования государственного финансового контроля значительный вклад внесли работы отечественных ученых - юристов: Е.Ю. Грачевой, В.М. Горшенева, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменкова, а также ученых экономистов: И.А. Белобжецкого, В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевского, Л.Н. Овсянникова и других.
Несмотря на относительную изученность данной проблемы, в настоящее время в России отсутствует единая концепция государственного финансового контроля.
Во исполнение распоряжения Президента России от 1 ноября 2000 года № Пр-2178 Министерством финансов России и Счетной палатой России разработаны два варианта проекта Единой концепции государственного фи-
1 Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., Юриспруденция, 2000, с. 111.
нансового контроля в России, в которых предлагаются различные варианты создания единого государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Это требует изучения принципов построения государственного финансового контроля, выявления исторических тенденций его развития, изучение опыта зарубежных стран с учетом особенностей России и приведение в соответствие с принципами построения государственного финансового контроля, изложенными в Лимской декларации ИНТОСАИ. Все в совокупности определяет актуальность и необходимость заявленной темы.
Цели и задачи диссертационного исследования.
Основной целью настоящей работы является комплексное изучение действующего законодательства в области государственного финансового контроля, правового статуса органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, разработка рекомендаций по совершенствованию методологической и нормативно-правовой базы для становления единого государственного финансового контроля в России.
Достижение указанной цели обусловлено постановкой и решением следующих задач:
провести историко-сравнительный анализ деятельности органов государственного финансового контроля за рубежом;
изучить исторический опыт становления и развития государственного финансового контроля в России;
выявить степень правовой и экономической эффективности практической деятельности органов государственного финансового контроля по итогам выявленного ущерба, причиненного государству, и фактически возмещенных средств в бюджет государства;
обосновать необходимость разработки правовых механизмов по усилению мер ответственности за нарушение требований законно-
сти, эффективности формирования и экономии расходования государственных средств;
доказать необходимость создания реального механизма взаимодействия органов государственного финансового контроля;
обосновать необходимость на конституционной основе закрепить статус Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа государственного финансового контроля с четко определенным кругом прав, гарантированных необходимыми мерами принуждения в целях обеспечения выполнения Счетной палатой своих задач;
обосновать необходимость правового закрепления региональных контрольно-счетных органов и контрольно-счетных органов местного самоуправления на федеральном уровне и включения их в единую систему государственного финансового контроля;
наметить пути совершенствования законодательства и реформирования органов государственного финансового контроля с учетом происходящих в сфере экономики изменений, связанных с формированием рыночных отношений.
Теоретической основой диссертации являются труды российских и зарубежных ученых по общей теории права, конституционному праву, бюджетному праву, теории государственного управления, административного и муниципального права, государственного управления финансами в трудах таких ученых, как С.С. Алексеева, Г.В. Атамчук, Е.М. Ашмарина, A.M. Бабич, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, Н.С. Бондарь, В.В. Брызгалин, И.А. Василенко, Э.А. Вознесенский, Л.К. Воронова, О.Н. Горбунова, М.В. Карасева, Т.В. Конюхова, Ю.А. Колесников, А.В. Киселева, М.П. Кучерявенко, Н.А. Ку-факова, Ж.И. Овсепян, П.С. Пацуркевский, Е.А. Ровинский, Э.Д Соколова, Ю.Н. Старилов, Н.И. Химичева, С.Д. Цыпкин и другие.
Особое внимание было уделено трудам ученых в области государственного финансового контроля: Е.Ю. Грачевой, Н.Д. Погосян, А.Д. Соменкова, а также ученых-экономистов — В.В. Бурцева, Ю.А. Данилевского, Л.Н. Овсянникова и др.
Объектом диссертационного исследования являются теоретические и практические вопросы отношений в сфере контрольной деятельности органов государственного финансового контроля.
Предметом исследования является конституционно-правовая природа статуса органов государственного финансового контроля, принципов и форм деятельности, а также их места в системе разделения властей.
Методологические основы исследования составляют общенаучные методы изучения: логический, исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой и другие.
Работа основана на анализе положений Конституции Российской Федераций, конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, уставов других субъектов Федерации, федеральных конституционных законов, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, послания Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, Счетной палаты России, а также актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, территориальных исполнительных органов и нормативных правовых документов органов местного самоуправления.
Научная новизна диссертации заключается в попытке комплексного анализа организации и деятельности контрольных органов государственного финансового контроля, а также исследования проблем конституционно-правовой природы органов государственного финансового контроля в системе разделения властей, их взаимосвязи и противоречивого взаимодействия в осуществлении государственного финансового контроля, а также в пред-
ложенных автором решений ряда вопросов, относящихся к исследуемой
. теме,
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:
Обоснованы тезисы, раскрывающие понятие государственного финансового контроля как особой функции государственного управления, которая преследует ее осуществление в интересах, как государства, так и всего общества. Происходящие сейчас в России процессы укрепления государственности объективно определили активизацию законотворческой деятельности в бюджетно-финансовой, правовой, социально и контрольной сферах. В этих условиях, стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства и важным фактором государственного строительства.
Аргументируется бесспорность становления единой системы государственного финансового контроля в России с учетом принципа разделения властей, закрепленного нормой ст. 10 Конституции Российской Федерации.
Иг" 3. Обосновывается необходимость расширения полномочий Счетной
палаты Российской Федерации, как органа, сформированного законодательной властью, конституционно, так как ст. 101 и 102 недостаточно полно характеризуют ее функции, 4. По основаниям, форме и способам государственный финансовый контроль дифференцируется на внешний и внутренний. Подчеркивается конституционно - приоритетная роль и значение внешнего контроля в лице Счетной палаты как высшего органа государствен-
^ ного финансового контроля в единой системе государственного
финансового контроля.
Обосновывается необходимость принятия Федерального закона, определяющего статус региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, а также закрепления в нем порядка взаимодействия с другими контрольными органами.
Аргументируется необходимость включения региональных и муниципальных контрольно-счетных органов в единую систему государственного финансового контроля,
Доказывается необходимость создания и правового закрепления единого координирующего центра государственного финансового контроля. Отсутствие его приводит к дублированию контрольных мероприятий и несогласованности в обмене информацией между контролирующими органами.
Учитывая доминирующее влияние на бюджетную политику России объемов государственного долга, обосновывается необходимость внесения дополнений в Закон «О Счетной палате Российской Федерации», уточняющих функции Счетной палаты по контролю за состоянием и обслуживанием государственного долга, законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, а также законностью размещения централизованных финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе.
Доказывается необходимость законодательного определения и закрепления методов (форм) финансового контроля, правового статуса акта ревизии. Отсутствие такого закона в стране противоречит требованиям ст. 45 и 55 Конституции Российской Федерации.
Практическое значение диссертации определяется ее нацеленностью на решение актуальных проблем становления и укрепления конституционных основ государственного финансового контроля, на повышение его эф-ективности.
Настоящее диссертационное исследование не претендует на исчерпывающий характер. И хотя автор стремился наиболее полно исследовать выдвинутые на обсуждение вопросы, он не отрицает необходимость дальнейших разработок ряда вопросов, касающихся конституционно-правовых основ государственного финансового контроля.
Историко-сравнительный анализ государственного финансового контроля в зарубежных странах
Контрольные отношения зародились в Древнем мире с возникновением первых государственных образований Античного мира и Древнего востока. В них - целые многообразия организационных форм контрольной деятельности. Древнее государство, так же как современные государства, не могли существовать без налогов с населения. Появление финансов породило и институт контроля за ними. Поэтому первые организационные формы контрольной деятельности отличаются деспотической формой правления и строжайшей централизацией, Высший контроль за финансами осуществляет государь через своих визирей и наместников, наладивших строжайший учет получаемых доходов. Все существующие органы контроля подчинены царской воле.
С появлением законодательства в VII веке до н. э. эта деятельность получает законодательное закрепление, а возникшие отношения уже регулируются кодексом финансового и торгового права Бокхориса. Таким образом, финансовый контроль приобретает формы правового регулирования и становится государственным контролем, осуществляемым господствующей государственной властью. В частности, в Индии вся законодательная власть принадлежала царю, который являлся главным финансовым контролером в государстве, главой фискальной администрации, верховным судьей. К середине второго тысячелетия до н.э. появилась потребность в организации контроля. Органы контроля управлялись царскими наместниками по принципу «чакравантина» - единоуправления. Деятельность органов контроля и назначение чиновников, их возглавляющих, осуществлялась эдиктами, издаваемыми от имени и по велению царя, и регулировалась нормами (дхармы), содержащимися в сборниках дхармашастах.
Аналогичным образом осуществляется организация и становление органов государственного контроля в Древнем Китае, которое условно проходит за четыре периода. В каждом периоде во главе государственного контроля стоял царь, обладавший всей полнотой власти. Непосредственно органы контроля возглавляли старейшины (шан-инь). Должности контролеров, писцов, сборщиков налогов занимали профессиональные чиновники, которые в своей контрольной деятельности руководствовались твердо установленными едиными законами. Малейшие проступки карались очень строго. Регулирование деятельности этих органов осуществлялось уложением, состоящим из 3000 статей («Книга законов», написана Лу Куем). В государствах античного мира органы государственного контроля впитали в себя и формы правления государств, их учредивших, такие как аристократическая, монархическая, республиканская.
В частности, для эволюции органов государственного контроля Греции характерны три периода. Впервые государственный контроль начинает проявляться в государственных образованиях на территории Греции (2-е тысячелетие до н.э.). С завоеванием Александром Македонским Аттики (конец 4 в. до н.э.) государственный контроль начинает проявляться в новых организационно-правовых формах. В конце 5 в. до н.э. высшим контрольным органом страны становится Совет пятисот, который контролировал финансовую деятельность всех должностных лиц государства, заслушивал их отчеты. Под руководством Совета действовал весь финансовый и административный аппарат афинского государства. Таким образом, высшие органы контроля были полностью подотчетны Народному Собранию, осуществляющему обсуждение и утверждение государственного бюджета, и контроль за его исполнением. Для осуществления контроля была создана специальная коллегия, которая получила от Народного Собрания полномочия по контролю за строгим соблюдением законов, контроль за исполнением правительственными органами государственного бюджета. Таким образом, есть основания полагать, что многие принципы римских органов государственного финансового контроля сохранились до нашего времени. Сохранилась коллегиальность в некоторых странах; система сдержек и противовесов; участие народа в контрольной деятельности государственных органов; постоянный парламент, каким был римский сенат; ответственность высших должностных лиц финансового контроля перед народом, парламентом, судом и т.д.
Новый этап развития контрольных отношений ведется от 40-50 годов 17 века. В этот период происходит революционное преобразование существующих органов финансового контроля в Англии, Нидерландах, Франции, а также в США. В остальных регионах мира органы финансового контроля сохраняют свои организационно - правовые формы в прежнем виде. Государство развивается в правовых формах деления государственной власти на три основные ветви. В этих условиях государственные органы финансового контроля сохраняют прежние организационно - правовые формы. В частности, в Великобритании из-за недостатка денежных средств был создан парламент, работавший с 13 апреля 1640 г. и отказавший королю в субсидиях по заключению Счетной палаты, в результате чего и был распущен. Однако для контроля за королем была создана должность комиссара и закреплен порядок контроля общественных денег. К началу 19 в. парламент решил, что будет проводить не только последующий контроль за общественными деньгами, но также следить за тем, чтобы деньги, выделяемые из казны, выделялись соответствующим образом на соответствующие цели. Для этого в 1834 году он объединил работу старших ревизоров и комиссаров. А лицо, возглавляющее это объединение, назвали Главным ревизором, что соответствует статусу Председателя Счетной палаты.
Государственные органы контроля за бюджетом в США появляются лишь к середине 18 в., когда возникшие между Северо-Американскими колониями и метрополией противоречия были разрешены созданием нового государства: США (1781г.). В 1787 году была принята Конституция, по которой контрольная власть принадлежала Конгрессу. При этом каждый штат создавал свой орган контроля за финансами, подчинявшийся губернатору. К началу 20 века число высших органов финансового контроля штатов достигло 48, по одному в каждом штате.
Для сравнения, во Франции к 1788 г. было создано 85 департаментов, которые находились под контролем Счетного суда. Это было связано с тем, что Национальное Собрание приняло на себя ежегодное составление и утверждение бюджета, установление налогов, контроль за расходованием государственных средств; предусматривалось создание государственных органов, выполняющих контрольные функции, которые к концу осени 1791 г. были созданы во всех областях. За 100 лет своего существования организационно-правовая форма органов контроля Франции менялась в зависимости от изменения формы правления государства, В частности, в ноябре 1852 г. конституционным законом империя была восстановлена, а органы финансового контроля вновь были строго централизованы и в иерархическом порядке подчинялись лично императору. В развитие закона 26 декабря издается декрет от 14 марта 1893 г., в котором устанавливается порядок и формы нового контроля. В каждом министерстве министры назначают особое должностное лицо, в обязанности которого входит контроль за выполнением утвержденных смет.
Развитие государственного финансового контроля в России до 1993 г
Первые известия о существовании в России специализированного учреждения с контрольными функциями относятся ко второй половине 17 века. Именно тогда появляется Счетный приказ. При Петре 1 функции государственного контроля осуществляли Ближняя Канцелярия и Сенат. Эффективность проводимых ими ревизий была невысокой, что объяснялось в первую очередь новизной и неустроенностью ревизионного дела в России. В 1718 году в помощь Сенату для «учета государственных приходов и расходов» учреждается Ревизионная коллегия, впоследствии включенная в состав Сената.
В конце 18 века предпринимаются новые попытки преобразования системы государственного контроля. С этой целью в губернских казенных палатах создаются особые экспедиции с контрольными функциями. Реформируются и центральные учреждения государственного контроля. В 1779 году появляется контрольный орган при экспедиции государственных доходов, полномочия которой распространялись как на гражданские, так и на военные учреждения. При этом сохранилась Военно-счетная экспедиция при Военной коллегии, возглавляемая генерал-контролером. Правда, ее функции были ограничены только производством ревизии приходно-расходной отчетности в военных частях.
В рамках административной реформы, проходившей в России в 1860-х годах, большое значение придавалось развитию государственного финансового контроля.
В этой сфере сразу же наметились два основных направления преобразований: во-первых, развитие механизма бюджетного контроля и, во-вторых, усиление ведомственного контроля, то есть контроля за расходованием государственных средств в отдельных сферах государственного управления.
Одной из главных причин, вызвавших настоятельную необходимость реформы государственного контроля, явилась Крымская война 1853-1856 гг. Она выявила многочисленные наболевшие проблемы государственного аппарата, связанные, в первую очередь, с повальным казнокрадством и взяточничеством, в том числе и в армейских кругах. Отсутствие полевого контроля в армии и привело к резкому ухудшению условий прохождения воинской службы, к брожениям и недовольству среди солдат, чреватым социальным взрывом.
Первые попытки создания контрольного органа для ревизии расходов военного времени предпринимались в 1828 г. Во время экспедиции русских войск против турок, в составе действующих военных частей, были учреждены особые временные счетные комиссии из гражданских служащих. Состояли они при главной квартире армии и при штабах корпусов. Опыт оказался неудачным.
Следующим этапом в создании полевого контроля в армии стало создание таких же счетных комиссий во время военной компании в Польше в 1830-31 гг. Правда, этим комиссиям поручалось проверять наличие в условиях войны фактического контроля за расходами на месте производства операции.
Крымская война 1853-1856 гг. тоже не дала положительных результатов. Начало 19 века ознаменовалось для России глубоким кризисом всей финансовой системы, одной из причин которой явилась вопиющая бесконтрольность в расходовании государственных средств. К этому следует добавить полную неупорядоченность бюджетно-сметного дела. Организация бюджетного дела в то время характеризовалось секретностью и бесконтрольностью, порождавшими в свою очередь произвол и невероятную расточительность властей при расходовании государственных средств, много численные факты казнокрадства или иных злоупотреблений. Как следствие всего этого возникал постоянный перерасход установленных смет. Так, в 1807 г. дефицит государственного бюджета составил 26 млн. руб., в 1808 г. — 124 млн., руб., а в 1809 году его размер достиг 143 млн., руб. Главным источником покрытия дефицита правительство видело выпуск ассигнаций. В 1810 г. объем эмиссии ассигнаций достиг рекордной отметки - 533,2 млн. рублей, в результате чего курс ассигнационного рубля упал до 33 коп.
Правительство пыталось покрыть растущий дефицит бюджета за счет займов. Однако эти попытки оказались неудачными из-за высокой конкуренции бессрочных вкладов в государственные кредитные учреждения.
Россия оказалась на грани финансового краха. При таких обстоятельствах императором Александром 1 к решению сложнейших финансово-экономических проблем был призван ММ. Сперанский.
Новый этап в развитии государственного финансового контроля связан с реформаторской деятельностью М.М Сперанского в сфере управления и финансов.
История государственного контроля как самостоятельного ведомства ведет свое начало с издания Манифеста 25 июня 1811 года об «Общем учреждении министерств». С принятием этого акта на практике была реализована идея М.М. Сперанского о независимости государственного контроля.
По его предложению для совершенствования контроля за всеми де нежными поступлениями и их расходами управление финансами было распределено между тремя ведомствами - Министерством финансов, Госу дарственным казначейством и Ревизией государственных счетов (государственным контролем). Ревизия государственных счетов возглавлялась го сударственным контролером и состояла из Совета государственного контроля, Канцелярии государственного контроля и общего контрольного присутствия. Государственный контролер наделялся правами министра.
Согласно Манифесту министр как представитель исполнительной власти наделялся широкими полномочиями. Будучи полномочным представителем императора, им назначенным и только ему подчиненным, министр являлся полным хозяином в своем ведомстве. В своих действиях он ограничивался только властью императора.
Общая характеристика государственного финансового контроля в системе разделения властей
Конституционные аспекты бюджетно-финансового контроля берут свое начало от более общих категорий - бюджетного и финансового права, по отношению к которым Конституция Российской Федерации является основным правовым источником. Финансовый контроль есть контроль не над действием какой-либо отдельной части административного аппарата, а над всей финансово-хозяйственной деятельностью исполнительной власти в целом.
Для того чтобы финансовому контролю было обеспечено свойство независимости, необходимо поставить орган государственного финансового контроля в совершенно особое положение среди высших органов государства. В Англии, согласно закону 1866 г., главный контролер назначается королем пожизненно. Во Франции, по закону 1807 г., председатель и члены Счетной палаты назначаются Президентом Республики по представлению министра финансов. Аналогичные правила действуют и в других государствах Западной Европы и Америки.
Во всех государствах принимаются для обеспечения независимости финансового контроля те или иные меры, касающиеся порядка назначения на должности должностных лиц контроля, их несменяемости, материального обеспечения и т.д. Но всего этого было бы недостаточно для обеспечения за финансовым контролем необходимого авторитета, если бы высшие органы финансового контроля не имели бы опоры для своей деятельности в верховных государственных органах.
Финансовый контроль, поставленный в независимое положение от администрации, только в том случае обретает необходимый авторитет, если деятельность его будет поставлена в связь с деятельностью законодательных учреждений. Если формально органы финансового контроля, созданные исполнительной властью, и стоят обычно вне системы законодательных органов, то фактически они повсюду приобретают теснейшую связь с ними. Потому, что финансовый контроль без власти, закрепленной за контрольными органами в законодательном порядке немыслим. В этом заключается один из важнейших принципов организации финансового контроля.
Государство использует и управляет значительно большими средствами, нежели те, что мобилизуются в его бюджете. Финансовые интересы государства и его граждан шире бюджетных. Контроль как неотъемлемая часть государственного управления должен охватывать все, что отнесено Конституцией Российской Федерации к ведению Федерации в этой сфере, и способствовать проведению в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.
С этой точки зрения некоторые действующие нормативные правовые документы не только проясняют, решают, но одновременно и усложняют отдельные проблемы организации и осуществления государственного финансового контроля.
В действующем законодательстве отсутствует правовое определение самого понятия «государственный финансовый контроль».
Без определения понятия «государственный финансовый контроль» и сферы его действия призывы к усилению контроля останутся благими пожеланиями.
В наиболее общем виде оно было сформулировано в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 № 1095 « О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации».1 Указом установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых льгот и преимуществ.
Однако сегодня этого определения становится уже недостаточно. Например, в соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, а выделено из единой исполнительной вертикали. Поэтому Бюджетный кодекс Российской Федерации различает государственный и муниципальный контроль - глава 26 так и называется «Основы государственного и муниципального контроля». Другими словами, использование финансовых потоков и обязательств на местном уровне остается за рамками государственного финансового контроля. Между тем объем финансовых ресурсов, контролируемых на местном уровне, за последние годы значительно возрос.
Так, расходы федерального бюджета на здравоохранение составляет 8% консолидированного бюджета, на культуру и искусство-10%, на образование - 15%. Все остальное финансируется из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований.1
Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.
Современное состояние государственного финансового контроля в Российской Федерации
Реформирование экономики России в направлении создания высоко развитых социально-рыночных отношений оказались чрезвычайно сложным и длительным процессом.
Прошедшие за последние годы перемены в экономике страны, внедрение новых принципов хозяйствования на базе рыночных отношений, развитие инициативы и предпринимательства требуют коренной перестройки управленческих функций государства, в том числе и контрольных.
Государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой.
Государственный финансовый контроль является важнейшей функцией любого государства, обязательным условием нормального функционирования финансово-кредитной системы. В программе же перехода к рыночной экономике, основанной на монетаристском подходе, упор делался на саморегулирующуюся экономику, функционирующую стабильно и эффективно без вмешательства государства. Это и послужило основанием для упразднения отдельных звеньев финансового контроля и ослабления других, что не было обусловлено реальным положением дел - снижением финансовых нарушений и злоупотреблений. Финансовый контроль объективно присущ и рыночной экономике, используется всеми странами Запада в той мере, в какой диктуется политическими и экономическими задачами.1
Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется усложнением аспектов деятельности государства в рыночных условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и других финансово - кредитных учреждений для обслуживания государственных средств, выходом государства на мировой рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.
Потребность в эффективном контроле вызывается также тем, что он должен обеспечить следующие важнейшие задачи: обеспечение соблюдения действующего законодательства в области налогообложения юридических и физических лиц; правильность ведения бухгалтерского учета во всех объектах контроля; правильность составления и исполнения бюджетов; проверка эффективности использования государственного имущества; выявление резервов роста финансовых ресурсов государства; правомерность и эффективность использования государственных внебюджетных фондов, и правильность осуществления валютных операций. Данным перечнем не исчерпываются все задачи государственного финансового контроля. Эти задачи изменяются вместе с изменениями в финансовой системе. Но даже этот перечень задач весьма разнообразен по своему характеру. Это обстоятельство предопределяет разделение функций контроля между институтами финансового контроля, каждый из которых осуществляет контроль в рамках своих полномочий.
Проблемы правового регулирования организации и деятельности органов государственного финансового контроля, особенно на конституционном уровне являются весьма актуальными и нуждаются в комплексном изучении и исследовании.
Идея ослабления государственного финансового контроля в условиях рынка является не только спорной, но и опасной для страны. Об этом свидетельствует как отечественный опыт первых лет перехода к рыночным отношениям, так и опыт зарубежных стран с уже сложившейся рыночной экономикой.
В США, например, действующая система государственного контроля, инкорпорирована в государственную правовую систему как необходимый элемент государственного регулирования баланса полномочий законодательной и исполнительной власти. Взаимодействие двух ветвей государственной власти в этой области осуществляется как через посредство парламентского контроля за финансовой деятельностью министерств и ведомств, так и административного финансового контроля Президента за деятельностью его администрации.1
Ключевая роль в организации государственного финансового контроля в рыночной экономике отводится законодательным органам власти. Законодательные органы власти подавляющего большинства стран мира государственный финансовый контроль осуществляют не прямо, а через специальные институты независимого финансового контроля, существование которых определено в конституциях государств. В России этот конституционный орган - Счетная палата Российской Федерации, который и предназначен для выполнения функций государственного финансового контроля.
В деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа государственного финансового контроля должно уделяться особое внимание предварительному контролю, в котором экспертно - аналитическая работа выходит на первый план.
Ревизии и проверки проводятся Счетной палатой на основе документального подтверждения законности производственно - хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности, то есть в этой части они ни чем не отличаются от ревизий, осуществляемых другими органами государственного финансового контроля.
Однако отмечает В. Андреев, акты комплексных ревизий и тематических проверок Счетной палаты не могут иметь силу источника доказательств в следственной и судебной практике, что характерно для результатов деятельности обычного ревизора.1
Недостаточность исполнительных полномочий Счетной палаты обуславливает чрезвычайно низкий уровень возмещения причиненного казне ущерба. Например, исполнительная власть реагирует на представления и предписания Счетной палаты РФ неудовлетворительным образом, допуская молчание, бездействие, волокиту и никакие убедительные аргументы здесь не помогают, так как каждый нарушитель имеет свои неблаговидные интересы.
За девять месяцев 1999 года выявленный Счетной палатой ущерб составил 57 млрд. рублей, но вернуть удалось только 900 млн, рублей. В 94 случаях материалы были направлены в прокуратуру. Из них только по 30 обращениям прокуратура приняла меры.4
