Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации 12
1.1. Сельские поселения в системе местного самоуправления России 12
1.2. Понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации 31
Глава 2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации 46
2.1. Территориальные основы местного самоуправления сельских поселений 46
2.2. Организационные основы местного самоуправления сельских поселений 55
2.3. Экономические основы местного самоуправления сельских поселений 81
Глава 3. Способы и направления совершенствования правового регулирования осуществления органами местного самоуправления сельских поселений вопросов местного значения в современных условиях 94
3.1. Разграничение вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений ... - 94
3.2. Правовое обеспечение устойчивого комплексного социально- экономического развития территории сельских поселений 104
3.3. Некоторые проблемы взаимоотношений органов государственной
власти и органов местного самоуправления сельских поселений 117
Заключение 143
Список правовых актов и литературы ...152
Приложения 170
- Сельские поселения в системе местного самоуправления России
- Понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации
- Территориальные основы местного самоуправления сельских поселений
- Разграничение вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Целью государственной аграрной политики Российской Федерации, представляющей собой составную часть государственной социально-экономической политики, в соответствии с частью 5 Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264 «О развитии сельского хозяйства» является обеспечение устойчивого развития сельских территорий.1 Реформируемому местному самоуправлению сельских поселений в реализации указанной цели отводится главная роль.
Местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статьи 3, 12 и 16) составляет основу конституционного строя. Важность этого правового института для нормального функционирования государства в целях улучшения жизни народа на местах подчеркнута тем, что в Конституции Российской Федерации местному самоуправлению посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление» (статьи 130-133). Тем самым признано, что одно без другого невозможно. Организованная и действующая в интересах местного населения муниципальная власть призвана самостоятельно, но под контролем и по правилам, установленным государством, решать основные вопросы жизнеобеспечения населения.
Однако формирование органов местного самоуправления, особенно в сельской местности, осуществлялось в последнее десятилетие прошлого века с серьезными нарушениями конституционных положений.2 С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее -Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года), призванного устранить данные нарушения, местное самоуправление в сельских поселениях, территория которых занимает практически две трети площади страны, осуществляется на
1 Российская газета. - 2007. -11 января.
2 См., напр.: Глущенко П,П., Пылин В.В. Муниципальное право. - СПб., 2005. - С. 25-26.
3 Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.
4 новой основе.
Автор настоящего диссертационного исследования разделяет позицию многих ученых и политиков о том, что решение местных вопросов непосредственно сельским населением, наличие рядом «своей власти» служит защитой интересов народа от произвола государственных органов, гарантией стабильности государства.1 Императивность положения о создании на всей территории страны универсального муниципального образования, своеобразной первоосновы местной власти - сельского поселения - должна обеспечить достижение главной политической цели реформирования местного самоуправления - приблизить власть к населению. Успешная реализация реформы местного самоуправления в сельских поселениях повысит социальную активность сельского населения и, в конечном итоге, обеспечит устойчивое социально-экономическое развитие сельских территорий, укрепление продовольственной независимости страны, воплощение идеи правового государства в России. Ответственность власти за результат очередной реформы вызывает необходимость принять особые меры защиты процесса реализации государственной социально-экономической политики в сельской местности, в том числе от субъективного подхода в правоприменении. Одновременно с реформированием местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года шел процесс внесения изменений в данный закон. Главное среди них - продление переходного периода до 1 января 2009 года. Не воспользовались этим правом и с 1 января 2006 года ввели в действие в полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года 46 субъектов Российской Федерации, в том числе Омская область, на основе изучения и использования опыта которой подготовлено настоящее диссертационное исследование. За период подготовки к введению в
' См., напр.: Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И. Политика развития сельских территорий России: поселения XXI века. - Тамбов, 2005. - С. 17; Бабурин C.H. Мир империй: Территория государства и мировой порядок. - СПб., 2005. - С. 579, См.: Путин В. Нужно вернуть престиж местного самоуправления //Российская газета. -2001.-28 февраля.
5 действие и за начальный период действия Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года Правительство Омской области организовало проведение пяти научно-практических конференций с участием ученых и практиков из многих регионов Российской Федерации.1 В октябре 2005 года во вновь образованных муниципальных образованиях избрано 390 глав поселений и 3678 депутатов представительных органов поселений. В ноябре этого же года были полностью сформированы органы местного самоуправления и приняты бюджеты поселений, что позволило им в установленный срок приступить к осуществлению своих полномочий. Проводится техническая инвентаризация имущества, завершена паспортизация сельских муниципальных образований, отражающая сведения о материальном и финансовом обеспечении реализации местного самоуправления на селе.
Практика реализации современного законодательства о местном самоуправлении в сельских поселениях позволяет сделать вывод, что в правовых нормах не учтены некоторые реальности села (социально-экономические, кадровые, демографические и другие).3 Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года лишь дифференцировал отдельные вопросы местного значения по уровням муниципальных образований, не предложив общего методологического подхода в решении задачи выделения местных дел из общегосударственных. Не до конца решена проблема разграничения законодательным путем вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Во взаимоотношениях органов государственной власти и органов
1 См. подробнее: Бутаков A.B. Местное самоуправление: значение, проблемы и перспективы // Проблемы
местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы V научно-практической конференции, Омск,
15-16 ноября 2006 г. - Омск, 2006. С. 45-49.
2 См.: Выборы в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований городских
и сельских поселений. - Омск, 2005. С. 20-21.
3 См.: Выступление председателя Комитета Государственной Думы Российской Федерации по вопросам
местного самоуправления B.C. Мокрого 15 ноября 2006 года // Проблемы местного самоуправления в
Российской Федерации: Материалы V научно-практической конференции. - Омск. С. 14-17.
4 См.: Уваров А.А. Местное самоуправление в России. - M., 2006. С. 7.
власти местного самоуправления сельских поселений нет четкости в разграничении предметного регулирования по важнейшим вопросам жизнедеятельности местного населения, имеются проблемы обеспечения гарантий государства при наделении органов власти сельских поселений отдельными государственными полномочиями. Система права пока не обеспечивает устойчивое комплексное развитие сельских территорий, приоритета этому направлению в деятельности властных структур, как в некоторых экономически развитых странах.' Нет четких механизмов контроля за единообразным и точным исполнением положений Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года и, в первую очередь, на этапе подготовки к его введению в полном объеме. Некоторые элементы теории муниципального права требуют
« 3
переосмысления на предмет преодоления разрыва с практикой.
Поиск путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления сельских поселений влечет за собой обращение к конституционно-правовому опыту зарубежных стран. Однако главным направлением диссертационного исследования является изучение богатого отечественного опыта и уяснение собственного места в мировом геоправовом
пространстве.
Таким образом, анализ местного самоуправления сельских поселений, учет его особенностей в системе местного самоуправления Российской Федерации через призму конституционно-правовых основ местного самоуправления - территориальных, организационных, экономических - и выработка предложений по совершенствованию законодательства в вопросах регулирования общественных отношений при осуществлении населением сельских поселений местного самоуправления приобретают особую
1 См.: Артамонов А.Д., Бетин О.И., Богданов И.Я., Гордеев А.В., Мерзлов А.В., Сергеев И.И. Указ. соч.
С. 245-247.
2 Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. - М., 2005. С. 186.
3 См.: Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. -
М., 2006. С. 6.
4 См.: Теория государства и права: Курс лекций.-М., 2005. С. 195-196, 199.
7 научную и практическую актуальность.
Объектом исследования являются урегулированные нормами муниципального права общественные отношения - муниципально-правовые отношения, - возникающие в процессе организации и осуществления населением сельских поселений местного самоуправления. В настоящем исследовании рассматриваются основные группы самоуправленческих муниципально-правовых отношений, складывающиеся при взаимодействии населения и органов местного самоуправления сельских поселений с органами местного самоуправления муниципального района и органами государственной власти.
Предмет исследования составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты, правовые акты иных компетентных органов, регулирующих общественные отношения по поводу муниципальной власти, территории сельского поселения, имущественных и неимущественных благ, действий и решений субъектов муниципально-правовых отношений, а также практика их реализации, толкования и применения.
Цель диссертационного исследования - на основе теоретических достижений юриспруденции и практики реализации права осуществить комплексное изучение и анализ современных общественных отношений
8 местного самоуправления сельских поселений, выявить проблемы их конституционно-правового развития, выработать и обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового регулирования данных общественных отношений. Указанная цель достигается при решении комплекса следующих задач:
- теоретически обосновать и определить дефиницию «местное
самоуправление сельских поселений в Российской Федерации»;
исследовать в современных условиях конституционно-правовые основы местного самоуправления сельских поселений - территориальные, организационные и экономические;
изучить правовые отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления сельских поселений, органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений;
определить направления совершенствования правового регулирования осуществления органами местного самоуправления сельских поселений вопросов местного значения в современных условиях;
разработать и обосновать предложения законодательного характера, направленные на дальнейшее совершенствование местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации.
Методологической основой диссертационного исследования являются
современные общенаучные и специальные методы исследования,
использование которых позволяет изучать и анализировать рассматриваемые
вопросы в их взаимосвязи и единстве и противоречивых тенденциях развития,
выработать рекомендации, значимые для теории и практики осуществления
местного самоуправления в Российской Федерации. Обоснованность выводов,
содержащихся в диссертации, достигнута за счет комплексного применения
сравнительно-правового, формально-юридического, структурно-
функционального, конкретно-исторического, системного, статистического,
9 конкретно-социологического и теоретико-прогностического методов изучения и анализа предмета исследования.
Степень разработанности темы и теоретические основы исследования. Диссертационная работа выполнена на базе изучения и использования большого научно-монографического материала отечественных и некоторых зарубежных ученых. Общетеоретической основой настоящего исследования послужили монографии и научные труды С.А. Авакьяна, С.С Алексеева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, Н.Т. Ведерникова, И.В. Выдрина, B.C. Джатиева, И.А. Исаева, А.Д. Керимова, Д.А. Керимова, А.Н. Костюкова, И.Н. Куксина, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.В. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, В.К. Самигуллина, З.А. Станкевича, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, А.А. Уварова, В.И. Фадеева, Т.М. Шамба, К.Ф. Шеремета, А.И. Экимова и других авторов. Правовую основу работы составляет конституционное и муниципальное законодательство Российской Федерации.
Теоретические проработки правового регулирования, исследование проблем становления и развития местного самоуправления мы находим в трудах ученых середины и конца позапрошлого и начала прошлого века В.П, Безобразова, Л.А. Велихова, А.Д. Градовского, Н.Я. Данилевского, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, Л. Штейна.
В современной научной литературе вопросы местного самоуправления исследовались И.В. Бабичевым, Г.В. Барабашевым, И.Я. Богдановым, В.И. Васильевым, П.П. Глушенко, М.Ю. Дитятковским, Ю.А. Дмитриевым, С.Д. Князевым, Е.М. Ковешниковым, А.Н. Кокотовым, A.M. Кононовым, Л.Е. Лаптевой, СИ. Мозохиным, Д.С. Мозохиным, Н.В. Постовым, В.В. Пылиным, А.А. Саломаткиным, А.С. Саломаткиным, А.Д. Селюковым, А.А. Сергеевым, СЕ. Чаяновым, А.Н. Широковым, Е.С Шугриной и другими учеными. Их основательные и полезные работы, однако, не содержат
10 комплексного, системного анализа проблем правового регулирования местного самоуправления сельских поселений в условиях действия Федерального закона №131-Ф3 2003 года.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам правового регулирования местного самоуправления сельских поселений в современных условиях, а также пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили автора к написанию настоящей диссертационной работы. Положительный результат реформы местного самоуправления в целом во многом будет зависеть от успешного решения вопросов правового регулирования общественных отношений в сельском поселении.
Научная новизна работы определяется как сутью заявленной темы, ориентированной на комплексное выявление и рассмотрение проблем на региональном уровне современных общественных отношений местного самоуправления сельских поселений, так и подходом к их исследованию с точки зрения поиска наиболее важных из них, разрешение которых будет способствовать оптимизации конституционно-правовой деятельности местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования обусловлена прежде всего тем, что в диссертации содержится комплексный анализ основных характеристик местного самоуправления сельских поселений, исследуются основные направления совершенствования правового регулирования общественных отношений при осуществлении органами местного самоуправления сельских поселений вопросов местного значения. Содержащиеся в работе анализ, выводы и положения, а также фактический материал способствуют более глубокому и полному пониманию процессов, происходящих в общественных отношениях на уровне сельского местного
самоуправления на современном этапе его реформирования. Они могут быть использованы при дальнейшей научной разработке проблем правового регулирования местного самоуправления. Диссертационный материал представляет интерес в нормотворческой деятельности, может быть применен в педагогической работе при преподавании юридических дисциплин. Практико-теоретическая экспертиза результатов диссертационного исследования в сельских поселениях - одно из важнейших направлений настоящей работы (в концентрированном виде ее некоторые итоги изложены в виде схем и проектов правовых актов в приложении к настоящему исследованию).
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на
кафедре конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. Материалы исследования были использованы автором в юридической практике во время работы в администрации Москаленского муниципального района Омской области и в Министерстве культуры Омской области. Основные положения исследования освещались автором на региональном семинаре-практикуме «Реформа местного самоуправления и развитие культуры села» (29-30 июня 2006 года, Омская область), Международной научно-практической конференции «Васильевские чтения. Национальные традиции в экономике, торговле, политике и культуре» (24-31 октября 2006 года, Российский государственный торгово-экономический университет, Москва) и V научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления Российской Федерации» (15-16 ноября 2006 года, Омск), а также использовались автором в учебном процессе в Государственном образовательном учреждении Омской области «Региональный инновационный центр». Отдельные положения работы получили положительную оценку ряда муниципальных образований Омской области, которые использовали их в период подготовки к введению в действие Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в полном объеме. По теме исследования автором опубликовано семь
12 научных статей, подготовлено учебное пособие для слушателей курсов повышения квалификации и переподготовки Государственного образовательного учреждения Омской области «Региональный инновационный центр».
Структура и объем работы определены целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, списка правовых актов и литературы, приложения.
Сельские поселения в системе местного самоуправления России
Местное самоуправление сельских поселений имеет ряд правовых особенностей - территориальных, организационных и экономических, - которые легли в обоснование необходимости проведения настоящего диссертационного исследования.
Только при определении границы сельского поселения используется такой правовой принцип как пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав (пункт 11 статьи 11 Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года).
В соответствии с пунктом 28 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года к вопросам местного значения местного самоуправления сельского поселения отнесено содействие развитию сельскохозяйственного производства, что не является предметом ведения других видов муниципальных образований. Характерным для сельского поселения является случай, когда численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, и тогда в соответствии с пунктом 3 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в сельском поселении не формируется представительный орган (его полномочия осуществляет сход граждан). Сельские поселения имеют право в соответствии с частью 3 статьи 19 данного закона на осуществление отдельных государственных полномочий только на основе специально принятого по этому вопросу закона - федерального или субъекта Российской Федерации. Глава сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, являясь по своему статусу высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с частью 3 статьи 36 Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года, как исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований, возглавляет и представительный орган, и местную администрацию.
Отличительную особенность сельских поселений мы видим в избирательном законодательстве. Статья 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает в сельских поселениях, где отсутствует представительный орган, назначение и организацию выборов избирательной комиссией муниципального образования (фактически это положение продублировано частью 2 статьи 23 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).
Сельские поселения по сравнению с другими видами муниципальных образований имеют наиболее низкий уровень финансовой обеспеченности собственными доходами, их бюджеты формируются в большей части за счет дотаций субъектов Российской Федерации и муниципального района, в состав которого входят сельские поселения. К примеру, в Ильичевском сельском поселении Москаленского муниципального района, имеющем относительно высокие источники собственных доходов, в бюджете сельского поселения на 2006 год при общей сумме расходов бюджета сельского поселения на 2006 год в размере 2572,6 тысяч рублей планировалось поступление налога на имущество физических лиц в размере 4,9 тысяч рублей, земельного налога физических лиц - 175,5 тысяч рублей, налога на доходы физических лиц -132,6 тысяч рублей, а исполнение от плановых показателей года за 6 месяцев составило соответственно 0 процентов, 0,5 процента и 87,8 процентов. В Алексеевском сельском поселении Москаленского муниципального района в бюджете сельского поселения на 2006 год при общей сумме расходов бюджета сельского поселения на 2006 год в размере 2803,4 тысячи рублей планировалось поступление налога на имущество физических лиц в размере 11,5 тысяч рублей, земельного налога физических лиц - 163,7 тысяч рублей, налога на доходы физических лиц 88,0 тысяч рублей, а исполнение от плановых показателей года за 6 месяцев составило соответственно 31,2 процента, 17,8 процентов и 76,2 процента. Обращает на себя внимание, что основную часть расходов бюджета составляют содержание аппарата администрации сельских поселений, зданий и помещений. К примеру, в бюджете Дружинского сельского поселения Омского муниципального района расходы на администрацию составляют 6539400 рублей при общем бюджете сельского поселения на 2006 год в размере 9994200 рублей (65,4 процента).3 По итогам третьего квартала 2006 года исполнение доходной части бюджетов сельских поселений в 22 муниципальных районах из 33 Волгоградской области составили около 16 процентов годовых назначений, в том числе, в Калачевском муниципальном районе - 2 процента.
Понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений в Российской Федерации
Для понимания местного самоуправления сельских поселений необходимо выделить его интегрирующие признаки, основные элементы, которые в своем единстве образуют формулу данного социально-правового явления. В части 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года местное самоуправление в Российской Федерации в общем виде определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
В научной литературе нет отдельного правового исследования современного состояния местного самоуправления сельских поселений. До принятия Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года особенности местного самоуправления в сельских поселениях рассматривали А.Н. Костюков, А.А. Саломаткин, СИ. Мозохин, Д.С. Мозохин.
Представляет интерес характеристика местного самоуправления сельского поселения, его места в системе народовластия, которую дает А.А. Саломаткин. Он определяет местное самоуправление сельских поселений как осуществляемую специальными юридическими способами публичную деятельность сельских жителей, направленную на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего муниципального образования, и выделяет следующие его особенности: 1) имеет специальный субъект, которым является сельское население, его численность; 2) занимает особое место в демократическом управлении обществом и государством; 3) имеет специальный объект управления - вопросы местного значения; 4) обладает самостоятельностью, которая гарантируется государством; 5) это неотъемлемая часть общегосударственных сдержек и противовесов; 6) обладает собственной ответственностью перед населением; 7) сельскохозяйственный профиль территории; 8) особенности традиций и быта сельского населения; 9) самодостаточность и самоуправляемость сельских поселений и другие.1 Однако из приведенных признаков лишь только первый, седьмой и восьмой фактически, на наш взгляд, могут являться критериями, выделяющими сельские поселения из всей системы местного самоуправления.
А.Н. Костюков к элементам конструкции понятия местного самоуправления относит население (обязательный коллективный субъект осуществления местного самоуправления), вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (объект управления), и содержание деятельности по осуществлению местного самоуправления (муниципальные правоотношения). К элементам конструкции понятия поселение, связанным с осуществлением местного самоуправления, он относит населенную территорию, сосредоточенную застройку, наличие границ и выделяет в ней конкретно для сельского поселения специфическую особенность сферу преимущественного приложения труда -сельскохозяйственное производство. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года учет мнения населения является одним из основных принципов территориальной организации местного самоуправления, прежде всего, при установлении и изменении границ, преобразовании муниципальных образований.
На наш взгляд, понятие «местное самоуправление сельского поселения» не совпадает с понятием «население сельского поселения» и выступает по отношению к нему управляющей системой. С помощью этой системы население сельского поселения реализует свои права через: 1) использование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления на основании статей 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (референдумы, выборы, территориальное общественное самоуправление и другие формы) и 2) публичное представительство местного населения, выступающее в виде органов местного самоуправления (статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). В законодательстве, научной литературе при характеристике тех или иных правовых институтов понятия «народ» и «население» зачастую имеют тождественный смысл. Вместе с тем, когда речь заходит о государстве, то в большей мере используется слово «народ», а для характеристики местного самоуправления - «население» или «местное население» как часть народа, проживающего на определенной территории.
Территориальные основы местного самоуправления сельских поселений
Административная территория страны как часть государственной территории подразделяется на территории административно-территориальных единиц, территории с особым правовым режимом и территории местного самоуправления.
В юридической литературе большинство авторов признает два принципа территориальной организации местного самоуправления:
1) поселенческий (территорией местного самоуправления является сельское поселение в целом без деления на отдельные составляющие); 2) территориальный (территория, где осуществляется местное самоуправление, не совпадает с границами сельского поселения). Местное самоуправление по этому принципу может осуществляться в рамках существующего административно-территориального деления государства, территории, объединяющей несколько населенных пунктов, или отдельных частей населенного пункта (жилой массив, микрорайон и т.п.).
В законодательстве на основе статей 12, 16, 55 Конституции Российской Федерации и статьи 10 Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года императивно закрепляется в качестве принципа осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации с использованием сельского поселения в качестве универсальной территориальной единицы. Теперь муниципальные образования не просто могут, а должны создаваться в предназначенных для этого территориях - сельских поселениях. Без их участия как равноправного публично-правового образования (наравне с Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации), к примеру, невозможно сегодня верно разрешить некоторые споры, связанные с разграничением государственной собственности на землю. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года (статьи 2 и 10) выделил четыре вида муниципальных образований общего типа: сельское поселение; городское поселение; муниципальный район; городской округ. Внутри группы общего типа муниципальные образования разнятся между собой по нескольким основаниям, в том числе по территориальной организации: одни организованы по поселенческому принципу, другие - по территориальному. Называются также муниципальные образования, принадлежащие к группе специального типа: внутригородская территория города федерального значения; закрытые административно-территориальные образования; города-наукограды; приграничные территории. Муниципальные образования общего типа представляют собой самое массовое звено местного самоуправления Российской Федерации, специальные - единичны с особенностями, установленными федеральным законодательством. Сельское поселение, безусловно, имеет специфику территориальной организации.
В юридической литературе выделяются в общем виде следующие единые принципы современной территориальной организации местного самоуправления: 1) универсальный принцип двухзвенности муниципального территориального устройства, согласно которому, по общему правилу, территория субъекта Российской Федерации должна быть разделена между поселениями, входящими в состав муниципального района, а исключением должно стать наделение некоторых городских поселений статусом городского округа (не входит в состав муниципального района); 2) более частные принципы относительно состава и размеров территории поселений и муниципальных районов (учет численности населения при установлении границ сельских поселений, пешеходная и транспортная доступность и другое); 3) процедурные принципы, устанавливающие правила установления, изменения границ и преобразования муниципальных образований.
В настоящее время имеют место теоретические споры о достаточности принципа численности и размера территории и других вышеприведенных принципов для создания муниципального образования. Высказываются мнения
О необходимости учитывать иные условия, совокупность которых позволит сформировать полноценную муниципальную власть, а не зависеть от дотаций субъекта Российской Федерации. В практике реализации местного самоуправления при установлении границ муниципальных образований А.Н. Костюков видит использование двух путей: «условно-административный», когда восстанавливаются муниципальные образования на селе под бывшим наименованием сельского совета (сегодня это сельские округа), и «условно-бюджетно-финансовый», где меняются границы муниципальных образований с учетом поступления доходов.2 Второй путь теоретически не вызывает возражений и является наиболее привлекательным с точки зрения финансового обеспечения муниципального образования. Однако во многих субъектах Российской Федерации, в том числе в Омской области, при создании сельских поселений в их состав по традиции включали сельские населенные пункты, которые ранее были объединены в рамках существовавшего сельского совета.
Разграничение вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельских поселений
Одной из причин возникающих проблем в практике реализации Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года является отсутствие четкого разграничения вопросов местного значения между сельским поселением и муниципальным районом в некоторых областях их деятельности. Восемнадцать вопросов местного значения, отнесенных законодательством для решения сельскому поселению и муниципальному району, подпадают одновременно под сферу регулирования как органов местного самоуправления сельского поселения, так и муниципального района (пункты 4, 7.1, 8, 10, 11, 12, 13.1, 14, 16, 17, 18, 20, 22, 23, 26, 27, 28 и 30 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131 -ФЗ 2003 года и соответственно пункты 4, 6.1, 7, 18,19, 19.1, 19.2, 26, 13, 16, 14, 15, 17, 21, 24, 22, 25 и 27 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года; более подробно содержательную сторону проблемы можно увидеть в таблице 1 приложения 2 к настоящему диссертационному исследованию).
Следовательно, эта ситуация вызывает необходимость проведения процедуры разграничения вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района. Основным способом такого разграничения между двумя уровнями равноправных муниципальных образований может выступать договорный способ. Договорное регулирование в сфере властеоотношений характеризуется определенной неупорядоченностью. В целях гармонизации «договорного права» в системе местного самоуправления необходимо усовершенствовать законодательную базу, выступающую гарантом обеспечения стабильности федеративного устройства государства, четко определяющую принципы, порядок и процедуру (правового института, способного разрешить юридические и конституционные коллизии) взаимоотношений между двумя уровнями муниципальных образований - муниципальным районом и сельскими поселениями.
Разграничение в пределах общих вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и сельскими поселениями в форме договора имеет свою специфику. По мнению Ю.А. Тихомирова и А.А. Уварова отличительными признаками подобного разграничения являются: 1) характерное для гражданско-правовых отношений равноправие и свобода волеизъявления сторон; 2) данный способ позволяет учесть специфические интересы отдельных муниципальных образований, полнее отразить их особенности; 3) персонификация сторон отношений по разграничению полномочий; 4) происходит конкретизация статусной компетенции органов; 5) для применения договорного способа должно быть легальное основание.1
Следует подчеркнуть, что использование договорных отношений в разграничении вопросов местного значения и полномочий в системе местного самоуправления Российской Федерации не должно нарушать действие принципа верховенства федеральных законов. В настоящее время договорные отношения по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Обеспечительным механизмом соблюдения принципа верховенства федеральных законов при договорном способе разграничения вопросов местного значения и полномочий между органами местного самоуправления сельских поселений и муниципального района должен быть, на наш взгляд, также соответствующий федеральный закон.
Заключение договоров, соглашений должно быть обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями сельских поселений и муниципального района, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В федеральном законе должны также найти отражение следующие вопросы: 1) основные понятия, используемые в законе; 2) основные принципы при разграничении вопросов местного значения и полномочий и передаче осуществления части полномочий; 3) определение предмета договора, соглашений; 4) срок действия договора, соглашений; 5) порядок подготовки и предварительного согласования договора, соглашения, порядок заключения договора, соглашений и процедуры разрешения споров; 6) указание органам власти в связи с принятием федерального закона на приведение в соответствие с ним иных нормативных правовых актов; 7) срок вступление в силу федерального закона (должен учитывать обоснованный временной промежуток для работы органов власти по приведению законодательства в соответствие с положениями принимаемого закона). В договоре о разграничении вопросов местного значения и полномочий необходимо установить перечень полномочий органов местного самоуправления муниципального района и сельских поселений, разграничение которых производится, определить порядок и условия осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении предметов ведения и полномочий и порядок продления данного срока, а также порядок досрочного расторжения договора. Соглашение о разграничении полномочий между органами исполнительной власти местного самоуправления муниципального района и сельского поселения должно конкретизировать положения вышеназванного договора и внести ясность по вопросу о наличии материально-финансовых и кадровых ресурсов для самостоятельного осуществления полномочий сельским поселением (при отсутствии такой возможности по отдельным полномочиям может заключаться соглашение о временной передаче их осуществления органам исполнительной власти местного самоуправления муниципального района).
