Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовая природа экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы)
1.1 Экономическая основа местного самоуправления как комплексный институт муниципального права
1.2 Сохранение единства городского хозяйства городов федерального значения как правовой критерий формирования экономической основы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований
1.3 Особенности правового регулирования процесса становления и развития экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения
Глава 2. Конституционно-правовое содержание муниципальной собственности и имущественных отношений во внутригородских муниципальных образованиях в городах федерального значения (на примере города Москвы)
2.1 Муниципальная собственность: понятие, конституционно- правовые основы и классификация муниципального имущества
2.2. Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений
2.3 Правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований с органами государственной власти города Москвы в области имущественных отношений
Заключение
Список литературы
- Экономическая основа местного самоуправления как комплексный институт муниципального права
- Сохранение единства городского хозяйства городов федерального значения как правовой критерий формирования экономической основы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований
- Муниципальная собственность: понятие, конституционно- правовые основы и классификация муниципального имущества
- Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 г. местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя и элемента системы публичной власти, обязывает государство принимать на себя обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для его развития. Такие обязательства вытекают и из положений Европейской Хартии местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г. и находят свое отражение в конституциях и законодательстве большинства европейских государств, устанавливающих, в частности, принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления.
В соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами обеспечения государственных гарантий местного самоуправления Федеральный закон от б октября 2003 г. №131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступивший в силу с 1 января 2009 г., в сравнении с положениями одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, по-новому регламентирует вопросы местного значения имущественного характера отдельных видов муниципальных образований, полномочия органов местного самоуправления по их решению и состав муниципального имущества, а также подробно регулирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и передачи им материальных средств, необходимых для их осуществления.
Особую актуальность, научную и практическую значимость приобретает исследование проблематики правового регулирования экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения с учетом закрепляемых в ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенностей организации местного самоуправления в этих городах. Следует признать, что многочисленные дискуссии ученых и практиков о природе и
характере взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, пока не дали четких ответов на вопросы о том, каковы оптимальные механизмы их взаимодействия при решении вопросов местного значения.
Требует изучения влияние указанных в Законе особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения на определяемые в законодательстве этих субъектов Российской Федерации перечень вопросов местного значения имущественного характера, состав муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Проблема осложняется отсутствием специального федерального закона, регламентирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Таким образом, специальное, системное и комплексное исследование вопросов правового регулирования экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) представляется важным направлением развития науки муниципального права Российской Федерации. Актуальность исследования обусловлена тем, что в области муниципальных имущественных отношений накопился ряд важных как в теоретическом, так и практическом плане проблем, требующих своего решения. К их числу можно отнести необходимость:
а) детальной правовой регламентации: перечня муниципального имущества и порядка передачи имущества, находящегося в собственности города Москвы, в собственность и в управление муниципальных образований; состава местного хозяйства как неразрывной составной части единой системы городского хозяйства Москвы; порядка создания муниципальных предприятий и учреждений и передачи им муниципального имущества и др.;
б) обеспечения соответствия закрепляемых в законодательстве вопросов
местного значения внутригородских муниципальных образований имущест
венного характера и полномочий органов публичной власти по их решению,
четкой их регламентации в отдельных правовых нормах;
в) систематизации в одном законе взаимосвязанных между собой вопро
сов местного значения внутригородских муниципальных образований иму
щественного характера, полномочий органов публичной власти по их реше
нию и перечня муниципального имущества с учетом определяемых в феде
ральном законодательстве особенностей организации местного самоуправле
ния в городах федерального значения.
Степень научной разработанности темы исследования. Исходную теоретическую базу исследования составляют монографические труды российских ученых в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Барабашева, Т.М. Бялкиной, А.А. Без-углова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Г.А. Гаджиева, Т.М. Говоренковой, Ю.А. Дмитриева, А.А. Замотаева, О.Е. Кутафина, А.Н. Коко-това, Е.И. Ковешникова, Г.Н. Комковой, Е.И. Козловой, Е.И.Колюшина, В.С.Мокрого, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, В.А. Про-кошина, В.В^Пылина, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Н.Н.Черногора, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и
др.
Проблемы экономической основы местного самоуправления рассматривались в трудах: А.С. Автономова, А.В. Брежнева, Г.О. Барбакова, Л.А. Велихова, Т.П. Георгиевой, Г.Р. Голованова, В.М. Зуева, В.И. Кошкина, М.А. Кузьмина, С.С. Кузнецова, А.В. Мадьяровой, Н.А. Модина, В.Д. Мазаева, В.Я. Мустафина, А.А. Соколовой, А.Д. Селюкова, О.Л. Савранской, С.Г. Соловьева, Н.А. Тарасьян, А.С. Тюхтенева и др.
Особенностям организации местного самоуправления в столице Российской Федерации посвящены исследования: Д.Б. Агафонкина, Ю.М. Алпатова,
Е.В. Гриценко, T.A. Горюновой, C.A. Жаворонкова, В.Л. Лютцера, И.П. Михайлова, А.Т. Ошуркова, B.C. Самохвалова, A.M. Сергиенко, И.К. Стародубровской, М.В. Славгородской и др.
Однако следует отметить, что близкие по тематике диссертационные исследования непосредственно не затрагивали проблемы имущественных отношений в области местного самоуправления в городах федерального значения и касались их лишь в той мере, в какой это было необходимо для раскрытия основной темы исследования.
Учитывая значительный научный интерес к проблематике местного самоуправления в городах федерального значения, процесс комплексного исследования теоретико-правовых аспектов экономической основы местного самоуправления, особенно с учетом специфики правового статуса города Москвы, нельзя считать завершенным.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе экономического (материального) обеспечения реализации органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, а также осуществления, в установленных законом случаях, органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая имущественные права внутригородских муниципальных образований города Москвы, реализуемые от их имени органами местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования. На основе правового анализа федерального законодательства, законодательства города Москвы, муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований
и практики их реализации, сформировавшейся в процессе становления и развития экономической основы местного самоуправления в городе Москве, сформулировать комплекс научно-обоснованных выводов о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления как комплексного института муниципального права; а также критерии определения в законах города Москвы состава муниципального имущества, вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а также теоретически обосновать практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства города Москвы, закрепляющего содержание основных элементов структуры экономической основы местного самоуправления, в соответствии с установленными федеральным законодательством особенностями организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие теоретические, прикладные и практические задачи.
Теоретические задачи:
а) на основе историко-правового анализа процесса становления и разви
тия федерального законодательства и законодательства города Москвы по
вопросам экономической основы местного самоуправления выявить совре
менные тенденции и специфику правовой регламентации указанных вопро
сов исходя из определяемых федеральным законодательством особенностей
организации местного самоуправления в городах федерального значения;
б) с современных позиций исследовать понятие и содержание комплекс
ного муниципалыю-правового института экономической основы местного
самоуправления в широком и узком смысле. Выделить и рассмотреть консти
туционные и уставные начала экономической основы местного самоуправле
ния в городе Москве;
в) на основе анализа признаков, характеризующих городское хозяйство
Москвы и местное хозяйство внутригородских муниципальных образований,
определить понятие и структуру местного хозяйства, рассмотреть необходи
мость сохранения единства городского хозяйства в качестве важнейшего
критерия определения вопросов местного значения внутригородских муни
ципальных образований и состава муниципального имущества;
г) на основе анализа определяемых в федеральном законодательстве
особенностей организации местного самоуправления в городах федерального
значения, выявить специфику правовой регламентации в законах города Мо
сквы и муниципальных правовых актах форм участия органов местного са
моуправления внутригородских муниципальных образований в решении во
просов местного значения имущественного характера, а также определить
критерии для их классификации;
д) исходя из взаимосвязанности элементов экономической основы мест
ного самоуправления в городе Москве, в системно-правовом плане проанали
зировать конституционно-правовое содержание и особенности правовой рег
ламентации в законодательстве города Москвы и муниципальных правовых
актах состава муниципального имущества внутригородских муниципальных
образований, полномочий органов местного самоуправления в области иму
щественных отношений;
е) исследовать, применительно к теме данной работы, понятия "предме
ты ведения муниципального образования", "вопросы местного значения",
"полномочия органов местного самоуправления", определить их соотноше
ние, выявить проблемы правового регулирования, влияющие на эффектив
ность деятельности органов местного самоуправления внутригородских му
ниципальных образований в различных сферах имущественных отношений;
Прикладные задачи:
а) путем систематизации и определения иерархии законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих экономические ос-
новы местного самоуправления в городе Москве, выявить соотношение федеральных, региональных и муниципальных правовых актов по данной проблематике, пробелы и особенности правового регулирования общественных отношений в данной области, а также проблемы правовой регламентации вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению;
б) на основе обобщения практики деятельности органов государствен
ной власти города Москвы и органов местного самоуправления внутригород
ских муниципальных образований по правовому регулированию обществен
ных отношений, возникающих в области имущественных отношений, внести
предложения по совершенствованию разрабатываемых правовых актов;
в) на основе анализа законодательных и иных нормативных правовых
актов, с учетом европейских муниципально-правовых стандартов обеспече
ния гарантий местного самоуправления, выработать предложения по совер
шенствованию федерального законодательства и законодательства города
Москвы по данной проблематике в соответствии с требованиями Европей
ской хартии местного самоуправления.
Практические задачи:
а) формулирование и обоснование конкретных предложений и рекомен
даций, направленных на совершенствование правового регулирования ос
новных элементов экономической основы местного самоуправления в городе
Москве в целях создания новых и совершенствования действующих право
вых механизмов, позволяющих органам местного самоуправления с большей
эффективностью осуществлять свою деятельность по решению вопросов ме
стного значения имущественного характера;
б) приведение положений законодательства городов федерального зна
чения, муниципальных правовых актов, регламентирующих вопросы эконо-
мической основы местного самоуправления, в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации, федерального законодательства;
в) систематизация в едином федеральном законе об особенностях орга
низации местного самоуправления в городах федерального значения взаимо
связанных между собой вопросов местного значения внутригородских муни
ципальных образований имущественного характера, полномочий органов ме
стного самоуправления по их решению и состава муниципального имущества
с учетом необходимости обеспечения единства городского хозяйства;
г) разработка и принятие законов города Москвы, регламентирующих
перечень имущества, находящегося в собственности города Москвы и пере
даваемого в собственность или в управление муниципальных образований, и
порядок его передачи; основания и порядок осуществления прав собственни
ка в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности;
основания и порядок создания муниципальных предприятий, учреждений и
организаций.
Методологическая основа исследования. В диссертации использованы общенаучные философские методы и такие частнонаучные методы познания, как системно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический. Используемый в диссертационном исследовании диалектико-материалистический метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы) и механизмов реализации правовых норм, регламентирующих его отдельные элементы через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов.
Применяемый в диссертации системно-правовой метод исследования, позволяет определить систему и структуру анализа экономической основы местного самоуправления в городе Москве, выявить наиболее существенные принципы и характер взаимоотношений органов публичной власти различ-
ных уровней в городе Москве в области имущественных отношений, глубже понять механизмы воздействия права на общественные отношения, связанные с деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения имущественного характера.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативной базой диссертационного исследования послужили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Устав, законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, муниципальные правовые акты внутригородских муниципальных образований города Москвы.
Эмпирической базой диссертации послужили анализ и обобщения практики применения федерального законодательства, законов города Москвы и муниципальных правовых актов по вопросам экономической основы местного самоуправления, что позволяет судить об эффективности деятельности органов внутригородских муниципальных образований по решению вопросов местного значения.
Научная новизна исследования. Диссертационная работа представляет собой первое в российской правовой науке монографическое исследование экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы), основанное на анализе действующего законодательства, муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований, отражающих особенности правовой регламентации состава муниципального имущества, вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера и полномочий органов местного самоуправления по их решению, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.
В работе сформулированы и обоснованы выводы о понятии и содержании экономической основы местного самоуправления как комплексного института муниципального права, выделены и рассмотрены конституционные и уставные начала экономической основы местного самоуправления в городе Москве. Выработана авторская позиция о понятии и структуре местного хозяйства внутригородских муниципальных образований города Москвы как имущественного комплекса, являющегося неразрывной составной частью городского хозяйства Москвы. В научный оборот введены новые и уточнены используемые в муниципальном праве категории и понятия.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
Муниципально-правовой институт экономической основы местного самоуправления можно определить как комплексный институт муниципального права, представляющий собой совокупность норм публичных и частных отраслей права, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе экономического (материального) обеспечения реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований имущественного характера, а также осуществления, в установленных законом случаях, ими отдельных государственных полномочий.
В широком смысле институт экономической основы местного самоуправления как комплексный институт муниципального права представляет собой систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в муниципальных образованиях по поводу имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая имущественные права муниципальных образований, и норм, регулирующих бюджетные правоотношения. В узком смысле - совокупность правовых норм, регулирующих только общественные отношения муниципальной собственности и имущественные права муниципальных образований.
Наличие таких общих признаков, как публичность, социальная направленность, общность подходов в определении субъектов права собственности, взаимосвязанность объектов, территориальное единство функционирования, позволяет сделать вывод о том, что местное хозяйство внутригородских муниципальных образований является неразрывной составной частью единой системы городского хозяйства Москвы.
Под имуществом внутригородских муниципальных образований следует понимать имущество, находящееся в муниципальной собственности, имеющее функционально-целевое назначение, состав которого определяется перечнем вопросов местного значения, установленным для внутригородских муниципальных образований законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, используемое в целях создания и воспроизводства общественно-полезных благ, удовлетворения публичных интересов жителей города Москвы и жителей муниципального образования.
Необходимость сохранения единства городского хозяйства является важнейшим принципом организации местного самоуправления в городах федерального значения и критерием определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и, соответственно, состава их муниципального имущества. Исходя из этого, городское хозяйство городов федерального значения и местное хозяйство внутригородских муниципальных образований представляют собой единый имущественный комплекс.
Разработанный в диссертации подход к определению местного хозяйства внутригородских муниципальных образований и городскому хозяйству Москву как имущественным комплексам, призванным удовлетворять общие публичные потребности населения города Москвы, создавать и воспроизводить общественно-полезные блага в масштабах муниципального образования и города в целом, позволяет внести предложение о необходимости закрепления в законодательстве Москвы обязанностей органов местного самоуправ-
ления внутригородских муниципальных образований при принятии решений по вопросам местного значения имущественного характера учитывать мнение населения, а также предусмотреть формы контроля населения за эффективным использованием муниципального имущества.
7. В целях совершенствования законодательства, регламентирующего экономические основы местного самоуправления в городе Москве, с учетом особенностей его организации и в целях сохранения единства городского хозяйства предлагается разработать:
а) федеральный закон об особенностях организации местного само
управления в городах федерального значения, в котором должны найти свое
отражение: конституционно-правовые начала института экономической ос
новы местного самоуправления; принципы организации местного само
управления в городах федерального значения; государственные гарантии,
предоставления внутригородским муниципальным образованиям достаточ
ных имущественных ресурсов для решения вопросов местного значения;
правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий в об
ласти имущественных отношений между органами публичной власти раз
личных уровней, осуществляющими свою деятельность в городе Москве;
особенности формирования имущества, находящегося в муниципальной соб
ственности, с учетом правового статуса столицы Российской Федерации;
особенности правового регулирования земельных отношений и включения
земли и природных ресурсов в состав имущества внутригородских муници
пальных образований; понятие и состав местного хозяйства внутригородских
муниципальных образований как составной части городского хозяйства и
элемента экономической основы местного самоуправления в городе Москве;
б) законы города Москвы, регламентирующие; перечень имущества, на
ходящегося в собственности города Москвы, передаваемого в собственность
и управление муниципальных образований, и порядок его передачи; основа
ния и порядок непосредственного осуществления жителями муниципального
образования своих полномочий в отношении имущества, находящегося в муниципальной собственности; основания и порядок создания муниципальных предприятий, учреждений и организаций;
в) муниципальные правовые акты, которые в соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должны регламентировать: основания и порядок непосредственной реализации населением имущественных прав муниципального образования; порядок организации и проведения в муниципальных образованиях публичных слушаний, в том числе по вопросам местного значения имущественного характера.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. Материалы диссертации расширяют представление о конституционно-правовой природе экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения, конституционно-правовом содержании его элементов и их правовой регламентации в действующем законодательстве, муниципальных правовых актах, исходя из особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Ряд впервые введенных в научный оборот данных, законодательных предложений, а также высказанных и аргументированных концептуальных подходов к решению проблем экономической основы местного самоуправления, могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении государственно-правовых исследований, отражающих особенности организации и осуществления публичной власти в городе Москве.
Практическое значение исследования определяется возможностью использования сделанных выводов, обобщений и предложений, касающихся деятельности органов государственной власти города Москвы, орга-
нов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по совершенствованию правового регулирования вопросов экономической основы местного самоуправления.
Итогом проведенного автором диссертационного исследования стало решение задачи, имеющей существенное значение для муниципального права Российской Федерации, связанной с разработкой научно-обоснованных выводов, характеризующих конституционно-правовую природу и содержание экономической основы местного самоуправления в городах федерального значения (на примере города Москвы), что послужило основой для внесения предложений по совершенствованию законодательства города Москвы и муниципальных правовых актов в данной области с учетом закрепляемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Апробация и внедрение результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и активно используются в научно-исследовательской работе кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы. Результаты диссертационного исследования могут использоваться в процессе законотворческой деятельности в городах федерального значения, а также в учебном процессе при изучении проблематики муниципального права.
Основные итоги диссертационного исследования нашли свое отражение в 7 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России, а также в научных сообщениях, сделанных на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами логикой достижения результатов исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка.
Экономическая основа местного самоуправления как комплексный институт муниципального права
В постсоветский период развития России в отечественном государство-ведении господствует институциональный подход к формированию предмета и системы публичных отраслей права, на что обращают внимание многие известные ученые . Суть данного подхода состоит в том, что внутри отрасли права выделяют важнейшие публично-правовые институты, система которых формируется исходя из логики законодателя, выделяющего в структуре базовых законодательных актов конкретные сферы правового регулирования.
Более того, существует точка зрения о том, что в настоящее время следовало бы "отказаться вообще от категории "отрасль права", которая в доктрине западных стран, как правило, не встречается". По мнению Б.А. Стра-шуна в условиях, когда структура права в огромной степени усложнилась, появились разного рода "комплексные отрасли", например, муниципальное право, содержащее материальные и также процессуальные нормы из нескольких традиционных отраслей, практичнее классифицировать правовые нормы, не составляющие конституцию, по отраслям не права, а законодательства1 .
Исходя их институционального подхода О.Е. Кутафин и В.И.Фадеев определяют систему муниципального права как "объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности и зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений" ".
Представляется, что при определении видов общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует ориентироваться на структуру Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", построенную путем систематизации важнейших муниципально-правовых институтов. Таким образом, законодатель осуществляет дифференциацию муниципального права, систематизирует составляющие его правовые нормы путем объединения их в муниципально-правовые институты, которые в общем виде можно определить как совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих качественно однородные общественные отношения, возникающие в отдельных сферах организации местного самоуправления.
В этой связи, экономическая основа местного самоуправления может рассматриваться одновременно как муниципально-правовои институт и как элемент системы местного самоуправления3.
Системно-институциональный анализ структуры Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделить такую группу общественных отношений, составляющих предмет муниципального права России, как основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления1. В структуре указанного Закона закрепляются: правовые основы местного самоуправления (ст.4 и глава 7 "Муниципальные правовые акты"); территориальные основы местного самоуправления (глава 2 "Принципы территориальной организации местного самоуправления" и глава 11 "Особенности организации местного самоуправления"); экономические основы местного самоуправления (глава 8 "Экономическая основа местного самоуправления"); государственные гарантии осуществления местного самоуправления (ст.ст.1, 3, 8 и 9 главы 1 "Общие положения", глава 9 "Межмуниципальное сотрудничество", ст.78 "Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" и отдельные статьи главы 12 "Переходные положения")".
Основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления в городе Москве помимо приведенных положений Федерального закона находят свое отражение в Законе города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". В структуре указанного Закона закрепляются: правовые основы местного самоуправления в городе Москве (ст.ст.б и 17); территориальные основы местного самоуправления в городе Москве (ст.1); экономические основы местного самоуправления в городе Москве (глава 4); государственные гарантии, осу-ществления местного самоуправления в городе Москве (глава 5) .
Сохранение единства городского хозяйства городов федерального значения как правовой критерий формирования экономической основы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований
Наличие собственного обособленного имущества является обязательным признаком муниципального образования. На это обращали внимание еще представители дореволюционной российской юридической школы. К примеру, Б.Н.Чичерин отмечал, что территориальная община является юридическим лицом, владеющим имуществом3.
Аналогичной точки зрения придерживаются и современные российские ученые. Например, по мнению Н.А.Тарасьян обязательным признаком правового положения муниципального образования как участника гражданско-правовых отношений является закрепленное за ним на праве собственности обособленное имущество, которое одновременно выступает гарантией имущественной ответственности муниципального образования. "Именно это обстоятельство является одной из причин, в силу которых законодатель закрепил за муниципальными образованиями определенный имущественный комплекс"1.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.79), отражая особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, указывает на то, что перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований указанных городов определяются законами данных субъектов Российской Федерации исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Состав муниципального имущества указанных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии с перечнем вопросов местного значения".
Таким образом, в соответствии с указанным Законом необходимость сохранения единства городского хозяйства является важнейшим критерием для определения вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований и соответственно состава их муниципального имущества.
Устав Москвы от 28 июня 1995 г (ч.б ст.7) и Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" единство городского хозяйства рассматривают не только качестве основного критерия для определения вопросов местного значения и муниципального имущества, но и - в качестве важнейшего принципа организации местного самоуправления.
Изложенное позволяет утверждать, что правовое исследование содержания категории "городское хозяйство" в качестве указанного критерия представляется исключительно важным для уяснения понятия, состава, принципов и порядка формирования муниципального имущества в городах федерального значения. Не менее важным представляется уяснение понятия и содержания категории "местное хозяйство", которое, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, должно рассматриваться в качестве единой и неразрывной его составной части или элемента.
Четкая регламентация в федеральном и региональном законодательстве понятия и состава объектов местного хозяйства внутригородских муниципальных образований городов федерального значения не лишена правового научного и практического смысла. Это объясняется, по нашему мнению, тремя основными факторами:
1. Местное хозяйство характеризуется определенным составом имущественного комплекса муниципального образования, системой хозяйственных связей и правовых взаимоотношений между органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и организациями, а также хозяйствующими субъектами, не входящими в состав муниципальной собственности;
2. Внутригородское муниципальное образование имеет ряд особенностей при осуществлении хозяйственной деятельности, поскольку оно, с одной стороны, выступает как равноправный субъект гражданско-правовых и хозяйственных отношений, а с другой, - как субъект, выполняющий на своей территории регулирующие функции в сфере экономических отношений. Обусловлено это тем, что в соответствии с Конституцией Российской Феде рации местное самоуправление является самостоятельным институтом в системе публичной власти в Российской Федерации;
3. В силу определяемого в законодательстве единства городского хозяйства городов федерального значения, составляющие его объекты вне зависимости от принадлежности к тем или иным формам собственности, составляют единую систему, единый взаимосвязанный хозяйствующий механизм. В связи с этим выработка эффективных правовых механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней в городе Москве в области имущественных отношений имеет очень важное значение.
Федеральное и региональное законодательство до настоящего времени не только не раскрывают понятия и объектный состав городского хозяйства, но и не выделяют в его составе понятие и структуру местного хозяйства внутригородских муниципальных образований.
Термин "местное хозяйство" впервые в отечественном законодательстве нашел свое отражение в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" в качестве элемента экономической основы местного самоуправления. Согласно ст.9 указанного Закона в состав местного хозяйства могли включаться:
1. Предприятия (объединения), организации, учреждении, объекты производственной и социальной инфраструктуры, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы;
2. С согласия собственника не находящиеся в коммунальной собственности предприятия (объединения), организации и учреждения, в том числе социально-культурные, деятельность которых связана преимущественно с обслуживанием населения.
Муниципальная собственность: понятие, конституционно- правовые основы и классификация муниципального имущества
Местное самоуправление должно иметь право на достаточную для осуществления своих функций и полномочий экономическую и финансовую базу. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления. Такие обязательства вытекают из положений Европейской Хартии местного самоуправления, принятой членами Европейского Совета 15 октября 1985 г.1
Законодательство большинства европейских государств закрепляет принцип материально-финансовой автономии местного самоуправления. Например, Основной закон Германии и конституции ее земель гарантии обеспечения финансово-экономической автономии местного самоуправления связывают с закреплением полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному распоряжению собственными доходами и расходами, определению налоговых ставок и статей бюджета, а также - полномочий исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю".
В полном соответствии с европейскими муниципально-правовыми стандартами Конституция Российской Федерации 1993 г. (ч.2 ст.8) в первые в истории отечественного конституционализма учредила муниципальную собственность, в качестве самостоятельной формы (вида) собственности, которая не является разновидностью государственной собственности, признается и подлежит равной правовой защите наряду с другими основными формами собственности (частной и государственной).
Вместе с тем, по точному замечанию Т.А.Горюновой о равенстве указанных в Конституции форм собственности нельзя говорить применительно к режимам их реализации. Если для режима частной собственности применим принцип «разрешено все, что не запрещено законом», то в отношении публичной собственности (государственной и муниципальной) - наоборот, «запрещено все, что прямо не разрешено законом». По ее мнения, из всех форм собственности, признаваемых и гарантированных Конституцией, только частная собственность пользуется защитой в качестве одного из прав человека1.
Приведенные выше конституционные нормы детализируются и конкретизируются в положениях главы 8 "Экономическая основа местного самоуправления" Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Согласно ст.49 указанного Закона имущество, находящееся в муниципальной собственности (муниципальное имущество), наряду со средствами местных бюджетов и имущественными правами муниципальных образований является одним из основных элементов структуры экономической основы местного самоуправления".
Муниципальная собственность является материальным выражением муниципальной власти, признанной обеспечить основы жизнедеятельности населения муниципального образования. Именно наличие муниципальной собственности у муниципального образования является необходимой предпосылкой реализации самоуправленческих начал его жителями, основой саморазвития муниципального образования как социально-экономического комплекса, формирования самоуправляемого территориального коллектива. Муниципальная собственность выступает не только экономическим выражением самоуправленческих начал территориального коллектива, объединенного в рамках муниципального образования, но и объектом управления, осуществляемого в целях эффективного решения вопросов местного значения1
В связи с этим при определении понятия муниципального имущества представляется важным исходить из того, что используемое в Конституции и законодательстве понятие "форма муниципальной собственности" может рассматриваться как экономическая и юридическая категория. По мнению Е.В. Суханова данное понятие является не юридическим, а политэкономиче-ским. В действительности никаких «форм собственности» нет, а имеется лишь одно, единственное право собственности со стандартным, единым набором правомочий (возможностей), у которого могут быть разные субъекты -граждане, юридические лица, государство и иные публично-правовые образования".
Т.А. Горюнова считает, что как юридическая категория указанное понятие может рассматриваться в качестве формы права собственности - совокупности правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ определенным субъектам и устанавливающих правовой режим соответствующего имущества. В форме права собственности, прежде всего, отражается специфика субъектов отношений собственности. Как экономическая категория форма собственности отражает характер субъектов присвоения, основания и особенности приобретения и прекращения этого права, правовой режим осуществления данного права, объем возможных правомерных действий собственника. Таким образом, в правовом смысле под формой собственности мы будем понимать правовой режим определенного способа организации собственности1.
Конституция Российской Федерации, федеральное и региональное законодательство не содержат понятие муниципального имущества. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" только указывает на то, что таковым следует считать имущество, находящееся в муниципальной собственности. В отличие от одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г., который четко определял в ст.29, состав муниципальной собственности, действующий Федеральный закон говорит лишь об имуществе, которое может находиться в муниципальной собственности. Эта формулировка относится и к общему перечню видов муниципального имущества, и к перечням видов имущества и других объектов, которые опять же могут находиться в собственности муниципальных образований. Такой подход объясняется тем, что разграничение объектов собственности весьма сложная и многофакторная проблема.
Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области имущественных отношений
Среди признаков, характеризующих правовое положение органа местного самоуправления, особая роль принадлежит полномочиям, посредством которых орган публичной (муниципальной) власти осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения, в том числе имущественного характера.
Закрепление за органами местного самоуправления полномочий, а за муниципальными образованиями - предметов ведения (вопросов местного значения), является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно, детально, дифференцированно и взаимосвязано закрепляются в нормах права вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению, во многом зависит эффективность самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по реализацию своего конституционного права на осуществление местного самоуправления. Четко определенные и разграниченные в законе полномочия органов публичной власти и предметы ведения публично-правовых образований позволяют установить пределы деятельности, рамки ответственности, отчетности, подконтрольности таких органов, а также проанализировать их действия с точки зрения соответствия нормам права.
Указанные полномочия и предметы ведения создают условия для формирования единой, основанной на конституционных, демократических принципах разделения властей и правового государства системы организации муниципальной власти. Положения ст.З Конституции России о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народовластия, означают, что, во-первых, сувереном является население муниципального образования, а не органы местного самоуправления, обладающие лишь теми полномочиями, которые на них возлагаются в целях решения соответствующих вопросов местного значения; во-вторых ни один орган местного самоуправления не вправе выходить за пределы установленных для него Конституцией и законами полномочий, что дает им возможность эффективно взаимодействовать между собой, уравновешивать и контролировать друг друга, своевременно указывать на нарушение закона; в-третьих, ни один из органов местного самоуправления не может быть выразителем общей воли населения - только все вместе и в равной степени1.
Понятия "вопросы местного значения" и "полномочия органов местного самоуправления" являются новыми для отечественного государствоведения. Впервые данные понятия формализованы в положениях ст.ст.130 и 132 Конституции Российской Федерации 1993 г. о том, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в котором использовалось понятие "предметы ведения местного значения", одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ употребляется понятие "вопросы местного значения". Под ними указанный Закон (ст.2) понимает "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно"2.
Во многом новизной термина "полномочия органа публичной власти" объясняется неоднозначность существующих в науке государствоведения подходов к определению его содержания. Одни ученые отождествляют полномочия и компетенцию такого органа, определяя последнее как "совокупность его законных, прямых, полных, признанных и полноправных права"3; другие под правомочием (полномочием) понимают права и обязанности органа публичной власти, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридическим актом1; третьи -"часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции, предусмотренных для них законодательством или учредительными документами"", четвертые, - "предметы его ведения" .
О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев полномочия органа местного самоуправления включают в состав такого понятии как "полномочия местного самоуправления", полагая, что под таковым следует понимать закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований4. Указанную точку зрения разделяет и профессор И.В. Выдрин, который считает, что полномочия органов местного самоуправления означают принадлежащие им права на совершение определенного вида властных действий. Для публичной сферы это еще и обязанность муниципальной власти5.
Таким образом, в правовой науке термин "полномочия" используется для характеристики такого элемента компетенции, как права и обязанности какого-либо органа или должностного лица публичной власти, поскольку их право одновременно является их обязанностью.
