Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретике—правовые основы государственной гражданской службы города Москвы
1. Понятие и сущность государственной гражданской службы города Москвы . (стр. 15)
2. Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы города Москвы . (стр.30)
Глава 2. Принципы государственной гражданской службы города Москвы
1. Содержание и система принципов государственной гражданской службы города Москвы. (стр. 62)
2 Общие принципы государственной гражданской службы города Москвы. (стр. 71)
3. Специальные принципы государственной гражданской службы города Москвы. (стр. 78)
Глава 3. Конституционно-правовой статус государственных гражданских служащих города Москвы
1. Теоретические основы конституционно-правового статуса государственных гражданских служащих города Москвы. (стр. 113)
2. Конституционные права и обязанности государственных гражданских служащих города Москвы. (стр.124)
3. Ограничение конституционных прав и свобод государственных гражданских служащих города Москвы и правовые проблемы совершенствования конституционно-правового статуса государственных гражданских служащих города Москвы. (стр. 144)
Заключение (стр. 167)
Приложение (стр. 174)
Список нормативных источников
и использованной литературы
- Понятие и сущность государственной гражданской службы города Москвы
- Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы города Москвы
- Теоретические основы конституционно-правового статуса государственных гражданских служащих города Москвы.
- Конституционные права и обязанности государственных гражданских служащих города Москвы.
Введение к работе
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена рядом факторов. Во-первых, это новизна проблем, связанных с процессом формирования в субъектах Федерации, в том числе в городе Москве, института государственной гражданской службы в соответствии с новым федеральным законодательством о государственной службе. Необходимо учитывать, что общественные отношения не статичны, и со временем они неизбежно изменяются. Соответственно, вместе с ними изменяются и регулирующие их правовые акты. Несомненно, что по мере накопления практического опыта возникает необходимость в совершенствовании федерального и регионального законодательства по вопросам государственной гражданской службы.
Безусловно, что развитие законодательства о государственной службе должно идти в русле построения в России демократического, правового, социального государства. Основные принципы построения государства, основные постулаты деятельности органов государственной власти города Москвы заложены в Конституции Российской Федерации и в Уставе города Москвы и определяют положения действующего законодательства о государственной гражданской службе города Москвы, а также его дальнейшее развитие. Именно в развитии положений Конституции России и должна формироваться вся правовая система Российской Федерации и ее субъектов, в том числе и города Москвы. В этой связи исключительно актуальной представляется задача приведения федерального и регионального законодательства по вопросам государственной гражданской службы в соответствие с Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Федерации.
Во-вторых, в силу новизны проблем правового регулирования гражданской службы в настоящее время отмечается отсутствие достаточной правовой регламентации и научной разработанности по данной проблематике. В особенности это относится к исследованиям конституционных основ организации гражданской службы как Российской Федерации в целом, так и субъектов Российской Федерации в частности. Имеющиеся диссертационные исследования касаются лишь отдельных аспектов изучения конституционных основ организации государственной гражданской службы. Таким образом, можно сказать, что данное диссертационное исследование является первым комплексным системно-правовым исследованием, посвященным анализу конституционных и уставных основ государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы).
В-третьих, актуальность исследования конституционных основ организации государственной гражданской службы города Москвы определяется также тем, что город Москва имеет особенности правового статуса не только как города федерального значения, но и, прежде всего, как столицы Российской Федерации. В условиях такого мегаполиса, как город Москва, проблемы правового регулирования общественных отношений, в том числе и в области организации гражданской службы проявляются наиболее остро и отчетливо. Это, в свою очередь, требует от органов государственной власти города Москвы быстрого реагирования в виде внесения необходимых изменений в правовые акты с целью повышения эффективности регулирования общественных отношений. Анализ системы организации государственной гражданской службы на примере отдельного субъекта Российской Федерации, в частности города Москвы, позволяет также четче, «с более близкого ракурса» оценить существующие в этой области проблемы и пробелы правового регулирования, а также предложить меры по их преодолению. При этом, с учетом того, что гражданская служба города Москвы является составной частью государственной гражданской службы Российской Федерации и, соответственно, строится на единых организационных принципах государственной гражданской службы, сформулированные на примере отдельного субъекта Российской Федерации предложения по повышению эффективности осуществления гражданской службы могут быть в равной степени применены и к отношениям, складывающимся в рамках функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации в целом.
Таким образом, системно-правовое изучение проблем, связанных с конституционно-правовым регулированием гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы), можно рассматривать как одно из актуальных и приоритетных направлений исследований в правовой науке, что и послужило основанием для выбора темы работы.
Степень научной разработанности темы исследования. Исходную теоретическую базу исследования составили труды ученых в области конституционного, административного права, а также организации и регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации: С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Н.В. Витрука, Л.Д.Воеводина, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, Ю.Д. Казанчева, Н.М.Казанцева, В.А. Козбаненко, Е.И.Козловой, Б.М. Лазарева, В.К. Мамутова, Г. В. Мальцева, В.М. Манохина, А. В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, И.И. Овчинникова, A.M. Осавелюка, Е.В. Охотского, А.Н. Писарева, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Л.А. Чикановой, В.И. Шкатуллы.
Институт гражданской службы в целом, а также отдельные аспекты правового регулирования организации государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов, основанные, в том числе и на положениях нового федерального законодательства о государственной гражданской службе, исследовались в ряде диссертационных работ1.
Однако следует отметить, что большинство исследований касается административно-правовых аспектов организации государственной гражданской службы и не затрагивает конституционных и уставных ее основ.
Цели и задачи исследования. Учитывая все многообразие знаний о теоретико-правовых основах государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и понимая, что в рамках одной работы невозможно полностью и всесторонне рассмотреть все аспекты избранной темы, автор поставил перед собой следующую цель: на основе системно-правового анализа Конституции Российской Федерации, Устава города Москвы, федерального законодательства и законодательства города Москвы выработать комплекс научно-обоснованных выводов о конституционно-правовой природе, конституционных, уставных основах и принципах, определяющих сущность и понятие государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы), а также теоретически обосновать предложения и рекомендации по совершенствованию соответствующего законодательства города Москвы, в полной мере отвечающего положениям Конституции России. Поставленная цель предопределила основные задачи исследования: - выявить сущность государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы) с точки зрения определения ее конституционно-правовой природы, основанной на положениях Конституции о народном суверенитете; 1 Например, Валеев Х.А. Государственная гражданская служба как институт российского права: дисс. канд. юрид. наук. М., 2006.; Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: дисс. доктора юрид. наук. Ростов- на-Дону, 2007; Минасян СП. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве: дисс. канд. юрид. наук. М., 2005; Елфимова Е.В. Конституционно-правовые основы службы в органах внутренних дел как вида государственной службы: вопросы теории :дис. канд. юрид.наук. Челябинск, 2007; Лукьянчикова Л.В. Конституционно-правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации: автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2007; Ларина Л.А. Конституционное право граждан на равный доступ к государственной службе: теоретико-правовой аспект: автореферат дис. канд. юрид. наук. М., 2003. уточнить содержание понятия государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Москвы) с точки зрения отражения публично-правового характера деятельности не только органа государственной власти, но и государственного гражданского служащего; систематизировать принципы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы), с точки зрения выделения среди них общих (конституционных) принципов правового регулирования государственной гражданской службы города Москвы. исследовать правовую природу служебного контракта в целях определения его соответствия конституционно-правовой природе государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы); определить единые конституционные основы публично-правовой природы государственной и муниципальной службы, а также деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности; - выработать предложения по совершенствованию законодательства в области правового регулирования государственной гражданской службы города Москвы, необходимые для устранения правовых пробелов в данной сфере.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, возникающие в области организации государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы).
Предметом исследования является совокупность норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также Устава города Москвы, законов и иных нормативных правовых актов города Москвы, регламентирующих исследуемые общественные отношения.
Методология исследования. В ходе исследования автором использовался ряд общенаучных методов познания: анализа и синтеза, формально-логический, перехода от общего к частному, индукции и дедукции, диалектический.
Системно-правовой метод исследования позволил провести анализ системы организации государственной гражданской службы города Москвы, исходя из единства конституционно-правовой природы, конституционных основ и принципов государственной гражданской службы Российской Федерации.
Институционально-правовой подход в исследовании государственной гражданской службы города Москвы позволил выделить внутри указанного государственно-правового института совокупность конституционных и уставных норм, составляющих основы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации.
Нормативную базу диссертационного исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Устав города Москвы, законы и иные правовые акты города Москвы.
Научная новизна диссертации. Впервые в правовой науке проведен комплексный системно-правовой анализ вопросов государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы) с точки зрения выявления ее конституционно-правовой природы, конституционных, уставных основ и принципов, определяющих содержание действующего федерального и регионального законодательства о гражданской службе. В работе впервые системно исследован вопрос о публично-правовом характере деятельности государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, конституционных принципах государственной гражданской службы города Москвы, которые оказывают непосредственное влияние на содержание конституционно-правового статуса государственного гражданского служащего города Москвы.
Положения, выносимые на защиту:
1. Раскрыта сущность государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы), вытекающая из ее конституционно-правовой природы, основу которой составляют положения Конституции о народовластии. Государственная гражданская служба города Москвы является одним из способов опосредованного осуществления жителями города Москвы представительной демократии.
2. Исходя из конституционно-правовой сущности государственной гражданской службы, определяющей ее публично-правовой характер, уточнено определение государственной гражданской службы города Москвы, под которой следует понимать деятельность государственных гражданских служащих города Москвы, направленную не на обеспечение исполнения полномочий государственных органов города Москвы, а на непосредственную их реализацию.
3. Представлен научно обоснованный вывод о том, что частно-правовой характер служебного контракта, заключаемого с государственным гражданским служащим города Москвы, не соответствует конституционно-правовой природе государственной гражданской службы, поскольку условия ее прохождения являются общеобязательными и определяются федеральным и региональным законодательством.
4. Выявлены единые конституционно-правовые основы публично- правовой природы государственной и муниципальной службы, а также деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, позволяющие сформулировать такое понятие, как «публичная служба», которая охватывает указанные виды деятельности.
5. Разработана система принципов государственной гражданской службы города Москвы, при этом выделены следующие группы: общие принципы - конституционные положения, лежащие в основе правового регулирования общественный отношений, возникающих в области гражданской службы; специальные принципы, отражающие особенности такого рода деятельности.
6. На основе указанных теоретических выводов и положений сформулированы предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства города Москвы о гражданской службе, в частности необходимо: а) внести изменение в часть 1 статьи 2 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» с целью уточнения определения государственной гражданской службы города Москвы; б) уточнить перечень принципов гражданской службы города Москвы, установленный статьей 3 Закона города Москвы "О государственной гражданской службе города Москвы"; в) внести изменения в часть 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», закрепив положение о том, что правовое регулирование отношений по организации и прохождению государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральными законами; г) скорректировать отдельные статьи Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в части уточнения полномочий субъектов Российской Федерации по осуществлению самостоятельного правового регулирования общественных отношений в данной области; д) внести изменения в статью 13 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», устанавливающую перечень запретов, связанных с гражданской службой города Москвы: законодательно уточнить понятие «непосредственная подчиненность или подконтрольность» при замещении должностей гражданской службы города Москвы лицами, состоящими в близком родстве или свойстве; исключить запрет гражданскому служащему города Москвы публично высказывать суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящих государственного органа или государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; исключить запрет лицу, замещавшему должность гражданской службы города Москвы, на осуществление работы в организациях, деятельность которых была связана с исполнением его служебных обязанностей; е) дополнить установленный статьей 14 Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» перечень требований к служебному поведению гражданского служащего обязанностью избегать во время исполнения своих должностных обязанностей высказываний на публичных мероприятиях негативных оценок и суждений о деятельности государственных органов города Москвы и их руководителей.
Теоретическая значимость диссертационной работы определяется тем, что в результате комплексного системно-правового анализа положений Конституции Российской Федерации, Устава города Москвы, федерального законодательства и законодательства города Москвы выработан комплекс научно-обоснованных выводов о конституционно-правовой природе, конституционных, уставных основах и принципах, определяющих сущность и понятие государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы), которые позволили определить ее в качестве одного из способов опосредованного осуществления жителями города Москвы представительной демократии, разновидности публичной службы.
Результатом исследования стало решение научной задачи, имеющей существенное значение для науки конституционного права, способствующей выработке и определению путей развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере города Москвы) в соответствии с конституционными основами и принципами, повышению ее эффективности.
Практическая значимость результатов исследования. В результате проведенного исследования разработаны поправки к отдельным статьям Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», а также к федеральным законам «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также сформулированы предложения по совершенствованию механизма правового регулирования в области гражданской службы как города Москвы, так и Российской Федерации в целом, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности. Кроме того, представлено предложение по устранению существующего, по мнению диссертанта, пробела правового регулирования отношений, связанных с деятельностью лиц, замещающих государственных должности Российской Федерации и ее субъектов.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась и была одобрена на кафедре конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы. Основные положения исследования прошли апробацию на конференциях, изложены в публикациях, а также в комментарии к Закону города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», одним из авторов которых является диссертант.
Диссертант также принял участие в подготовке:
Устава города Москвы и комментария к нему;
Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы»;
Закона города Москвы «О Правительстве Москвы»; иных правовых актов города Москвы, направленных на реализацию Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы».
Структура диссертации: Диссертация состоит из введения, трех глав (восьми параграфов), заключения, приложения, библиографического списка.
Понятие и сущность государственной гражданской службы города Москвы
С принятием Федерального закона «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» , а затем и Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» произошла трансформация понятия «государственная служба». " Если ранее профессиональная деятельность граждан в государственных органах рассматривалась как государственная служба, то в настоящее время этот вид деятельности обозначается термином «государственная гражданская служба». Однако следует отметить, что каких-либо доктринальных, концептуальных изменений такая замена терминов не повлекла.
Государственная служба в Российской Федерации, являющейся федеративным государством, является единой и для федерального уровня и для субъектов Федерации. Государственная служба субъектов Российской Федерации рассматривается как составная часть системы государственной службы Российской Федерации. Согласно статье 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Соответственно, и понятие государственной гражданской службы, установленное Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также определения государственной службы, представленные учеными и специалистами, в равной степени справедливы по отношению и к федеральной государственной гражданской службе и государственной гражданской службе города Москвы.
В научной литературе встречается много определений государственной службы. Так, например, в самом широком смысле трактует это понятие Ю.А. Тихомиров, определяя государственную службу как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий не только государственных органов, но и учреждений публичной власти. М.В. Манохин считает, что государственная служба есть одна из функций государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов, а также сама деятельность этого личного состава. Однако такое определение представляется неполным, поскольку не позволяет отделить деятельность государственных служащих от иных работников, также осуществляющих свою деятельность в государственном органе. Интересным представляется понятие государственной службы, предложенное Б.М. Лазаревым. Государственная служба определяется им как служение государству, то есть выполнение по его поручению и за плату от него деятельности по реализации задач и функций государства в государственных органах.3
Близко к определению, закрепленному в законодательстве о государственной гражданской службе, дает свое видение понятия гражданской службы В.Д. Граждан, указывая, что гражданская служба (или государственная административная власть) — это профессиональная деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов». Трактовки понятия государственной гражданской службы Российской Федерации, в том числе и гражданской службы субъекта Российской Федерации, аналогичные легитимному определению, приводятся и иными учеными.
Л.В. Лукьянчикова определяет государственную гражданскую службу как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения функций государства на государственных должностях государственной гражданской службы в федеральных государственных органах, государственных органах субъектов Российской Федерации, в аппарате лиц, замещающих государственных должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации. По ее мнению, привязка гражданской службы не к исполнению функций государства, а только государственных органов, как это сделано в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», позволяет толковать гражданскую службу «как службу отдельным государственным органам, что противоречит самой сущности государственной службы - служению обществу и государству».
Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы города Москвы
Государственная гражданская служба регулируется нормами целого ряда отраслей права — административного, трудового, финансового и т.д. Однако, бесспорно, ее основу составляют нормы конституционного права. С конституционно-правовой позиции гражданская служба города Москвы строится на нормах Конституции Российской Федерации о конституционном строе государства, об отдельных конституционных правах и обязанностях гражданских служащих. Помимо этого, институт государственной службы содержит нормы, предусматривающие связанные со статусом гражданского служащего ограничения, и запреты, которые являются ограничением прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции Российской Федерации." А эти вопросы лежат в плоскости конституционного права. Как указывает М.В. Баглай, одной из сфер общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, является «охрана прав и свобод человека (отношения между человеком и государством)».
Конституция является актом, имеющим высшую юридическую силу, положения которого имеют прямое действие и применяются на всей территории страны. Предлагаемые учеными и специалистами в области конституционного права определения Конституции в основном схожи: это единый, нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, определяющий основы конституционного строя, взаимоотношения между личностью и государством, систему органов власти.
На основании статьи 66 Конституции Российской Федерации город Москва имеет свой Основной закон - Устав города Москвы. Будучи Основным законом, согласно статье 10 Устава, он имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Москвы, правовым актам города Москвы, имеет прямое действие и применяется на всей территории города Москвы. То есть по отношению к городу Москве Устав обладает такими же свойствами, как и Конституция по отношению к Российской Федерации. Устав является источником конституционно-правового регулирования в городе Москве, но при этом вместе с Конституцией Российской Федерации формирует единое конституционное поле, составляя лишь его федеративный аспект.
Как отмечает И.А. Конюхова, одной из важных характеристик конституции является широта и всеохватывающий характер регулирования. Конституция содержит ключевые, базовые положения по всем сферам общественных отношений - государственное устройство, правовое положение человека и гражданина, отношения собственности, полномочия высших органов государственной власти и др. Такая характеристика справедлива и по отношению к Уставу города Москвы — Основной закон, определяющий статус города, его полномочия, территориальное устройство, систему государственных органов и др. (часть 1 статьи 10). Оба правовых акта, каждый на своем уровне, являются основой системы федеральных правовых актов и правовых актов города Москвы соответственно. Законы города Москвы, правовые акты органов государственной власти города Москвы и органов местного самоуправления, их должностных лиц не могут противоречить Уставу города Москвы. Законы и иные правовые акты, включая правовые акты субъектов Российской Федерации, не могут противоречить Конституции (часть 1 статьи 15 Конституции). Соответственно, все последующее нормативное регулирование в городе, в том числе и отношений по организации гражданской службы города Москвы, должно строится на положениях Конституции и Устава города Москвы.
Понятие «государственная служба» встречается в Конституции только три раза: статья 32, закрепляющая право на равный доступ к государственной службе, статья 71, относящая федеральную государственную службу к ведению Российской Федерации, статья 97, запрещающая депутатам совмещать свою деятельность с замещением должности государственной службы. Однако это не свидетельствует о том, что Конституция России не заложила основы организации государственной службы Российской Федерации, соответственно и государственной гражданской службы города Москвы. При выявлении положений Конституции, затрагивающих отношения, связанные с осуществлением государственной службы, нельзя руководствоваться только "буквой" Конституции. Как указывает Г.В. Атаманчук, говоря о Конституции, следует «ощущать ее дух, комплексное смысловое значение ее в существовании государства и общества.»
Теоретические основы конституционно-правового статуса государственных гражданских служащих города Москвы.
Как указывалось в главе 1, статус гражданских служащих рассматривается учеными — правоведами как основной, значимый элемент института государственной службы.1 Деятельность гражданских служащих города Москвы - это деятельность по исполнению полномочий государственных органов. Для ее эффективной, успешной реализации служащими важно определить их правовые возможности, меры должного и возможного поведения. Иными словами, гражданский служащий наделяется определенным объемом прав и обязанностей, что и составляет ядро правового положения служащего.
Будучи гражданским служащим, лицо обладает также и статусом человека и гражданина. В.А. Козбаненко выделяет следующие составляющие части статуса служащего: общую (правовой статус личности и гражданина), специальную (совокупность общих служебных прав и обязанностей), особенную (комплекс специфических правомочий, характеризующих правовое положение соответствующих категорий служащих), единичную (должностные полномочия, определяющие правовое положение конкретного служащего), индивидуальную, «которая проявляется, когда конкретный гражданский служащий правомочен вступать в особые правоотношения (например, при его направлении в командировку со специальным заданием и наделении при этом специальными полномочиями т.п.).».
Государственный служащий, это гражданин Российской Федерации, обладающий наряду с общепризнанными правами, свободами и обязанностями человека и гражданина, также комплексом дополнительных права и обязанностей, необходимых для исполнения полномочий государственных органов. Таким образом, статус человека и гражданина выступает общим по отношению к статусу гражданского служащего города Москвы. В этой связи, целесообразно рассмотрение статуса гражданского служащего города Москвы вести от общего к частному - от статуса человека и гражданина Российской Федерации, на базисе которого следует рассматривать особенности статуса гражданина Российской Федерации, являющего государственными гражданским служащим города Москвы.
В научной литературе приводится множество определений понятия правовой статус личности (или правовое положение. Указанные термины признаются тождественными ). Так, например, ученые в области теории государства и права рассматривают данную категорию как сердцевину нормативного выражения основных принципов взаимоотношений между личностью и государством. По своей сути - это система эталонов, образцов поведения людей, поощряемых и защищаемых от нарушения государством и, как правило, одобряемых обществом. Н.В. Витрук определяет это понятие как «слепок социального положения личности, который характеризуется системой складывающихся социальных возможностей и жизнедеятельности индивидов, направленных на удовлетворение их потребностей и интересов.4 Как указывает В.А. Козбаненко, «под правовым статусом личности в самом широком смысле понимается юридический аспект положения ее в обществе».5 Несмотря на многочисленность определений понятия правового статуса, суть их сводится к одному - правовой статус личности представляет собой совокупность параметров, по которым возможно определить ее место в общественной системе, во взаимоотношении с обществом и государством.
Так же говоря и о статусе гражданских служащих, следует исходить из того, что правовой статус государственных гражданских служащих города Москвы представляет собой совокупность положений, позволяющих определить место служащего в его взаимоотношении с обществом, с публичными образованиями - городом Москвы и государством в целом.
Гражданская служба города Москвы регулируется комплексом правовых актов. В первую очередь, это Конституция Российской Федерации, федеральные законы о государственной службе, трудовое законодательство, законодательство в области уголовного, финансового права, Устав города Москвы, Закон города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы» и иные нормативные правовые акты города Москвы. Как отмечает В.А. Козбаненко, поскольку в содержание института государственной службы включаются нормы различных отраслей права, то, соответственно, и «статус гражданского служащего, в зависимости от тех отношений, субъектом которых он выступает, рассредоточивается на виды: публично-правовой (конституционно-правовой, административно-правовой, уголовно-правовой, международно-правовой) и частно-правовой (трудоправовой, гражданско-правовой) статусы». 1 Сфера действия конституции отличается всеохватывающим характером. «Она затрагивает все области жизни общества - политическую, экономическую, социальную, духовную и др., регулируя в этих сферах базовые, фундаментальные основы общественных отношений»." Справедливо указывает Е.И. Козлова, что «конституционно-правовой институт, нормы которого закрепляют основы личности, отражает наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений». Всеобъемлющий, фундаментальный характер Конституции как основополагающего правового акта, где правовому регулированию подверглись все сферы общественных отношений, позволяет вычленить положения, которые представляют конституционно-правовой аспект правового положения государственных служащих города Москвы. Именно конституционно-правовой статус гражданских служащих является фундаментом для законодательного закрепления их административного статуса.
Содержание конституционно-правового статуса гражданского служащего города Москвы раскрывается посредством составляющих его элементов. Однако в научной литературе вопрос об элементах правового статуса гражданского служащего остается открытым. Конституционно-правовой статус гражданских служащих и его содержание крайне редко становились предметом научного исследования. Так, Старилов Ю.Н., рассматривая конституционно-правовой статус государственных служащих, включает в его структуру такие элементы, как права, свободы, обязанности служащего, ограничения, запреты и ответственность, установленную законодательством и гарантированную государством. Его позицию поддерживают авторы учебника «Служебное право» Габричидзе Б.Н. и Чернявский А.Г."
Конституционные права и обязанности государственных гражданских служащих города Москвы.
Как было указано в 1 данной главы, в конституционно-правовой статус гражданского служащего города Москвы входят конституционные права и обязанности, которые им реализуются при прохождении государственной гражданской службы города Москвы.
Часть 3 статьи 32 Конституции закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе, что означает гарантированные государством равные для граждан возможности занятия любой должности государственной службы в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой и исполнения своих должностных обязанностей, без какой-либо дискриминации по национальному, политическому, имущественному, религиозному или иному признаку. Это положение основывается на конституционной норме о равноправии граждан и недопустимости дискриминации по различным обстоятельствам - имущественному признаку, убеждениям, взглядам и т.д. (статья 19 Конституции Российской Федерации). Установленные Законом города Москвы о гражданской службе города Москвы квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы, при несоответствии которым гражданин, претендующий на поступление на гражданскую службу, не может быть допущен к замещению должности гражданской службы, как ограничение права на равный доступ к государственной службе не рассматриваются.
Следует отметить, что право на равный доступ к государственной службе в свою очередь гарантирует реализацию положений основ конституционного строя о народе как единственном источнике суверенитета, об осуществлении им государственной власти непосредственно или через органы государственной власти, выборы и референдум.
Трактовка конституционного права на равный доступ к государственной службе не должна ограничиваться только поступлением на службу. Данное право подразумевает под собой и право гражданина на равные условия при прохождении государственной службы. Так, например, Гусев А.В. относит к данному праву такие правомочия, как право участи в конкурсе на замещение вакантной должности, получения необходимых для продвижения по службе профессиональной подготовки, должностной рост на конкурсной основе и др."
Трактовка права на равный доступ на государственную службу как права на равные условия прохождения гражданской службы ставит под сомнение необходимость заключения с гражданином при поступлении на государственную службу, а также с гражданским служащим при прохождении службы служебного контракта.
Соглашение между представителем нанимателя и гражданским служащим, как инструмент частно-правового регулирования отношений, по мнению диссертанта, не отвечает публичной природе гражданской службы. Отношения государственной гражданской службы являются публично-правовыми, и фактически все вопросы организации и прохождения гражданином гражданской службы города Москвы (оплата труда, служебное время, права и обязанности и т.д.) определены законами и подзаконными правовыми актами города Москвы. Содержащиеся в них нормы являются императивными, обязательными для исполнения представителем нанимателя и гражданскими служащими, и не могут быть изменены и путем заключения соглашения (служебного контракта) между ними.
На основе Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в Законе города Москвы о гражданской службе введено понятие «наниматель государственного гражданского служащего». Согласно статье 1 Федерального закона нанимателем выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации, соответственно город Москва. Гражданин устанавливает служебные отношения с государственно-публичными образованиями, а не с физическими или юридическими лицами, как это имеет место быть в трудовых отношениях. Руководитель государственного органа и иные должностные лица вступают в служебные отношения с гражданином (гражданским служащим) не как самостоятельные субъекты, а как представители нанимателя, то есть действуют от имени города Москвы. Таким образом, и законодатель указал, что при прохождении государственной службы города Москвы гражданин вступает в отношение не с руководителем государственного органа, где служащий осуществляет свою деятельность, а с соответствующим публичным образованием в лице уполномоченных органов или должностных лиц, что подчеркивает публичный характер гражданской службы.
Таким образом, одна из новелл Закона города Москвы «О государственной гражданской службе города Москвы», согласно которой нанимателем для гражданского служащего является город Москва - государственно-публичное образование, по всей видимости, это можно расценить как первый шаг к легитимному закреплению взгляда на государственную службу как публично-правовые отношения.
