Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая природа муниципальной службы в городах федерального значения (на примере города Москвы)
1. Понятие и сущность муниципальной службы 14
2. Конституционно-уставные основы муниципальной службы в городах федерального значения (на примере города Москвы) 30
3. История развития муниципальной службы в городе Москве 62
Глава II. Конституционно-правовое содержание муниципальной службы в городах федерального значения (на примере города Москвы)
1. Правовой статус муниципального служащего в городах федерального значения 90
2. Порядок прохождения муниципальной службы и правовые проблемы его совершенствования 112
3. Проблемы и основные направления развития законодательства города Москвы о муниципальной службе 141
Заключение 159
Список использованных источников
- Конституционно-уставные основы муниципальной службы в городах федерального значения (на примере города Москвы)
- История развития муниципальной службы в городе Москве
- Порядок прохождения муниципальной службы и правовые проблемы его совершенствования
- Проблемы и основные направления развития законодательства города Москвы о муниципальной службе
Конституционно-уставные основы муниципальной службы в городах федерального значения (на примере города Москвы)
Публично-правовой статус муниципальной службы подтверждается и возможностью наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, глава 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
По мнению СЮ. Фабричного, «реализация на муниципальном; уровне отдельных государственных полномочий обуславливается как необходимостью приближения к населению ряда услуг, находящихся в ведении государства, так; и вхождением в систему государственного управления Российской Федерации подсистемы местного самоуправления ш вытекающей из этого обязанности органов местного самоуправления! осуществлять, задачи; поставленные системотболее высокого уровня»2.
Как справедливо считает В-А. Козбаненко;; «осуществление муниципальными служащими отдельных государственных полномочищ переданных органам местного самоуправления; в соответствии І с федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации; является важным; фактором взаимодействижоргановгосударственнойшласти и местного самоуправления, подчеркивающим общность юридической природы публично-правовой составляющей в структуре статуса:государственных и муниципальных служащих»3. Схожего мнения придерживаетсяш ВШ- Еремян4.
Необходимо отметить, что государственные полномочия могут быть переданы органам государственной власти более низкого уровня (с федерального на региональный) либо органам местного самоуправления (с федерального или регионального на муниципальный). При этом Федеральным законом от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»1 запрещено наделение хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей, коммерческих организаций, некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход) правами и функциями органов государственной власти и органов местного самоуправления; (часть 3; статьи 15). Это также подчеркивает то, что; муниципальная служба?; является/ службой
Выполнение муниципальной службой специфических задач- связанных с обеспечением полномочий местного самоуправления-: На органы местного самоуправления.возлагаются обязанности по осу ществлению повседневной .работы на территорию муниципального образова ния: Прежде всего, это относится к решению.вопросов? местного значения, выражению интересов населения: , . Как отмечают 0;Е. Кутафин и В;И1. Фадеев; «на-муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы;по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления: При: этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения но ш отдельные государственные полномочия... Муниципальная: служба призвана также стоять назащите прав и законных интересов муниципального образования, его населения»2.
Таким образом, без муниципальной службы органы местного самоуправления и лица, замещающие муниципальные должности, не смогут эффективно реализовать. свои? полномочия-: Следовательно, сущность муницит пальнош службы заключается в том, что; она является самостоятельным; ви 26 дом публичной службы, обеспечивающим реализацию властных полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности, на территории муниципального образования.
Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов Федерации и муниципальный. Данная система правового регулирования обусловлена федеративным характером российского государства, а также наличием собственной компетенции органов местного самоуправления по регулированию муниципальной службы. Это позволяет, с одной стороны, установить общие основы муниципальной службы для всей страны, а с другой стороны, учитывать региональные и местные особенности при формировании системы муниципальной службы.
Как отмечает Е.Ю. Киреева, «в рамках федеративного государства, где существует два уровня государственной власти и соответственнодве законодательные системы - федеральная и субъектов Федерации, важным, фактором, влияющим на развитие общественных отношений1 в самых различных сферах, в том числе в сфере муниципальной службы, является- определение соотношения централизованного и децентрализованного начал при і осуществлении правового регулирования. Речь, прежде всего, идет о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Поскольку в соответствии ее ст. 1 2 Конституции; Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, появляется еще один уровень в правовом регулировании - муниципальный, так как муниципальная служба - одна из составляющих местного самоуправления»1.
Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. Как профессиональная деятельность, муниципальная; служба является оплачиваемой! Следовательно, необходимо определить источник её финансирования. Финансирование муниципальной службы из местного бюджета гарантирует её финансовую самостоятельность от органов государственной власти.
Как отмечает В.И. Фадеев, «самостоятельность местного самоуправления возможна лишь при наличии соответствующих материально-финансовых ресурсов, которые должны быть соразмерны темі функциям и полномочиям, которые законодательство закрепляет за органами г местного самоуправления»- . Поскольку функции и полномочия;органов г местного самоуправления исполняются муниципальными служащими; то; и средства на.их содержание, оплату труда, предоставление гарантийдолжныбыть предусмотрены;в«мест-ном бюджете.
Статья 34 Федерального;закона;« муниципальной? службе в Российт ской Федерации» прямо предусматривает,. что финансирование муниципаль ной І службы осуществляетсяізашчет средствшестныхг бюджетов; Аналогичная норма содержится и в московском Законе « муниципальной службе в.горо де Москве».
История развития муниципальной службы в городе Москве
Современная муниципальная служба имеет глубокие корни в истории России. Она вобрала в себя отечественный опыт развития как государственной службы, так и службы, которую по совокупности признаков можно назвать муниципальной, хотя формально, в дореволюционный период, она таковой не являлась.
Однако о возникновении муниципальной службы-в её современном, понимании можно говорить лишь после принятия Конституции Российской Федерации, определившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12). Эта статья.в совокупности с главой 8 Конституции заложила правовые основы для возникновения нового вида службы в,Российской Федерации — муниципальной службы.
Необходимо отметить, что муниципальная, служба напрямую зависит от системы и полномочий органов местного самоуправления, определяемых множеством факторов: территорией, населением, местными традициями, политическим курсом, развитием соответствующей отрасли законодательства и. т.д. Поэтому для понимания современного-состояния муниципальной службы в городе Москве необходимо проанализировать её становление и развитие в контексте особенностей построение системы местного самоуправления в столице с момента принятия Конституции Российской» Федерации и по настоящее время.
Москва является уникальным городом в Российской Федерации, совмещающим в себе функции субъекта Российской Федерации - города федерального значения и столицы России. Кроме того, это крупнейшее городское поселение страны. Все эти факторы не могли не наложить отпечаток на способы управления в городе, в том числе на местное самоуправление.
Как отмечает В.Ю. Виноградов, «особенность любого большого города в том, что одни потребности человека обеспечиваются городом в целом, дру 63 гие - разными его районами. Так, например, человек живет в одном районе, работает в другом, ездит к родственникам в третьем, отдыхает в четвертом и т.д. Социальная и экономическая роль каждого района зависит от его роли в городе»1. Учитывая это, а также отсутствие реальных границ между районами в московских территориальных образованиях вряд ли возможно образование какого-либо местного сообщества, объединенного общими интересами на определенной территории. Более того, большинство вопросов местного значения в Москве «не может решаться на уровне отдельного района или округа из-за угрозы разрушения целостности и работоспособности систем жизнеобеспечения города»".
Эти особенности и привели к формированию в столице по своему уникальной для Российской Федерации системьгместного самоуправления:
Принятый в 1995 году Устав города Москвы установил двойной статус органов власти города Москвы. Так, статья 6 Устава определяла, что представительный и исполнительный органы, власти города Москвы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и, органами государственной власти субъекта Российской-Федерации!
Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская Дума. Исполнительным; органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы была Московская городская администрация, возглавляемая Мэром Москвы. Префекты административных округов осуществляли» в пределах своих полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях соответствующих округов, а также переданные Мэром полномочия городской-администрации на данной территории. В качестве исполнительного органа городского. самоуправления у районах города Москвы - районные Управы, являвшиеся органами власти районов. Районная Управа обеспечивала решение вопросов местного значения, руководство хозяйственными и социальными службами соответствующей территории.
Более подробно статус районной Управы был установлен в Законе города Москвы от 11 сентября 1996 года № 28-91 «О районной Управе в городе Москве»1. В нем особо подчеркивалось, что районная-Управа-это именно орган власти района, но не орган местного самоуправления; Управа лишь осуществляет установленные законодательством функции? органа местного самоуправления по вопросам местного г значения; за-исключением? вопросов, отнесенных законодательством; города Москвы ю компетенции- городского (местного) самоуправления1.
В этой связи В1Б: Зотова и Н;Н: Мусинова отмечают, что «районные Управы не;признавалисьорганамиїместногоісамоуправления,аїлишь осуществляли их функции. Органами; местного; самоуправлениящо-прежн ему оставались Московская город екая Дума и мэрия»".
Полномочия- представительного органа населения вг Управе; осуществляло районное Собрание,, в\ состава которого входили советники; районного Собраниями глава Управы. Советники избирались на 2 года жителями района - гражданами Российской Федерации; постоянно; проживающими в Москве, обладавшими активным избирательным правом на- основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Закон; определял, что свои полномочия советник осуществляет как об-; щественное и почетное поручение без отрыва от постоянного места работы. Как член районного Собрания советник получал денежную компенсацию. Компенсация: выплачивалась в зависимости от участия советника в заседаниях районного Собрания; а также выполнения других; обязанностей;
Очевидно, что советники районного Собрания не были государственными либо муниципальными служащими, поскольку являлись выборными должностными лицами, осуществляли свою деятельность на непрофессиональной основе, совмещали её со своей основной деятельностью.
Иной статус имел глава Управы, избираемый районным Собранием по представлению Мэра Москвы тайным голосованием. На данную должность Мэр был вправе предложить как одного из советников районного Собрания, так и иное лицо. Глава Управы в случае систематического неисполнения своих обязанностей или грубого их нарушения мог быть досрочно освобожден от должности Мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта с учетом мнения районного Собрания. Таким образом, глава Управы находился в подчинении Мэра Москвы.
Глава Управы возглавлял администрацию района- и руководил ее деятельностью на принципах единоначалия. В состав администрации также входили заместители главы Управы и руководители структурных подразделений администрации.
Закон города Москвы «О районной Управе в городе Москве» относил главу Управы, его заместителей, руководителей структурных подразделений администрации района, а также других служащих администрации района, наделенных исполнительно - распорядительными полномочиями, к должностным лицам администрации. Кроме того, согласно Закону они являлись муниципальными служащими, работающими на постоянной основе:
Порядок прохождения муниципальной службы и правовые проблемы его совершенствования
В связи со сказанным закономерен вопрос: как все же регулировалась муниципальная служба в городе Москве в рассматриваемый период?
Представляется, что на муниципальных служащих распространялось действие трудового законодательства. Кроме того, в соответствии с принятым 29 октября 1997 года Законом города Москвы № 43 «О государственной службе города Москвы» до вступления в силу федерального закона.об основах муниципальной службы в Российской Федерации и соответствующего закона города Москвы действие Закона № 43 и иных нормативных правовых актов города Москвы в части основных прав, обязанностей, ответственности, ограничений и гарантий распространялось на.муниципальных служащих города Москвы.
Московский-законодатель был вправе ввести» такую норму на основании статьи 21 Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»", устанавливавшей, что правовая, регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной, службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов. Российскойг Федерации и федеральным, законом.
Таким образом, с конца 1997 года на служащих районных Управ распространялись отдельные нормы Закона города Москвы «О государственной службе города Москвы». В частности, это касалось положений, закрепляющих основные права, и обязанности государственных служащих. Большинство из них совпадало с правами и обязанностями работника, выполняющего свои обязанности по трудовому договору. Однако имелись и особенности, присущие именно «служебному праву». Например, среди основных прав служащего было право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации. Среди служебных обязанностей можно выделить обязанность своевременно рассматривать обращения граждан и общественных объединений, а также предприятий, учреждений и организаций, государственных органов и органов местного самоуправления и принимать по ним решения, а также хранить государственную и иную охраняемую законом тайну (статьи 9, 10 Закона города Москвы от 29 октября» 1997 года № 43).
Более выраженную служебную специфику имели ограничения и гарантии, связанные со службой. Большинство из них сохраняют свою актуальность в настоящее время и содержатся в действующем законодательстве о муниципальной службе. Так, служащий был не вправе: - заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческойдеятельности; - быть, депутатом- законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательного (представительного) органа города Москвы, органов местного самоуправления; - заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; - состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом или если участие (на безвозмездной основе) в органах управления коммерческой организации, имеющей в уставном капитале долю средств, находящихся в ведении органов государственной власти (органов городского (местного) самоуправления) города Москвы, ему не поручено Мэром Москвы или Московской городской Думой; - быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе, в котором он состоит на службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально 68 технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; - получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; - получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей; - принимать награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций без соблюдения порядка, установленного федеральным законом; - выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами. Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности! федеральных органов государственной власти и органов государственной власти города Москвы с государственными органами иностранных государств, международными и- иностранными организациями; - принимать участие в забастовках; - использовать, свое служебное положение в личных целях, а также в интересах политических партий, других общественных объединений, в том числе религиозных, для пропаганды отношения к ним (статья 11 Закона города Москвы от 29 октября 1997 года № 43).
Также служащий был обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом. Однако соответствующий федеральный закон так и не был принят, поэтому эта норма не действовала.
Проблемы и основные направления развития законодательства города Москвы о муниципальной службе
В Москве данная проблема не столь актуальна в связи, с транспортной доступностью внутригородских муниципальных образований и, следовательно, возможностью поступить на муниципальную службу в любой из них, а также из-за значительного количества граждан с необходимым образованием. Поэтому при разработке закона города Москвы о муниципальной службе квалификационные требования к должностям муниципальной службы определялись на уровне, сравнимом с тем, который установлен для государственных служащих города Москвы Законом города Москвы от 26 января 2005 года № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы»1.
Заключению трудового договора с гражданином, претендующим на замещение должности муниципальной службы, может предшествовать конкурс, в ходе которого осуществляется оценка профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия установленным квалификационным требованиями должности муниципальной службы.
Следует отметить, что норма о проведении конкурса имеет в,федеральном законодательстве лишь рекомендательный характер в отличие от законодательства о государственной- гражданской, службе, где конкурсный порядок замещения должностей гражданской службы является приоритетным.
Полагаем, что данное положение было принято с учетом существенных различий между муниципальными образованиями: если в у многонаселенном городе проблем с кандидатами для- участия в конкурсе быть не должно, то в малочисленных сельских поселениях проведение конкурса может быть весьма затруднительным:
В связи с этим федеральный законодатель предоставил право муниципальным образованиям в лице их представительных органов самостоятельно определять необходимо проведения конкурса и его порядок. При этом, указанный порядок должен предусматривать опубликование его условий, сведе 115 ний о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
С учетом приведенных аргументов полагаем, что решение о закреплении в Федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации» диспозитивной нормы о проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы представляется правильным, хотя по этому вопросу имеются и иные мнения1.
Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением СЮ. Кабашова, что конкурс является единственным способом реализации принципа равного доступа к муниципальной службе, поскольку дает возможность оценить профессиональный уровень всех претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствие установленным квалификационным требованиям к должности муниципальной службы и выбрать наиболее достойных2.
Так как в Москве должно быть достаточное количество кандидатов на участие в конкурсах на замещение должностей муниципальной службы, то в Законе города Москвы «О муниципальной службе в городе Москве» целесообразно было бы закрепить обязательность их проведения. Полагаем, что такая норма не противоречила бы федеральному законодательству, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 17 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальным правовым актом устанавливается порядок проведения конкурса, но не случаи. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе определить случаи проведения конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы.
Важным показателем профессиональной деятельности муниципальных служащих являются классные чины, выступающие важным стимулом их профессионального роста.
Ранее действовавший Федеральный закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в качестве показателя соответствия уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к муниципальным должностям муниципальной службы в соответствии с их классификацией, использовал квалификационные разряды. При этом сами квалификационные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные должности муниципальной службы, либо государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации, а также при увольнении муниципальных служащих с муниципальной службы должны были быть установлены законами субъекта Российской Федерации. Это было сделано в не действующем ныне Законе города Москвы от 24 марта 2004 года № 15 «О муниципальной службе в городе Москве».
Однако в первоначальной редакции- Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ.«0 муниципальной службе в Российской Федерации» не было упоминания о квалификационных разрядах муниципальных служащих. Как утверждает Є.Е. Чаннов, в ходе обсуждения проекта данного федерального закона в Государственной Думе Российской Федерации вносились предложения о закреплении в нем нормы, предусматривающей обязательное присвоение муниципальным служащим уже не квалификационных разрядов, а классных чинов (по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе)1. Однако в итоге классные чины в Федеральном законе также не были установлены.
