Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовая природа правового статуса депутата представительного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения
1. Эволюция правового статуса депутата местного (муниципального) представительства в городе Москве 20-41
2. Понятие, структура, основные элементы и особенности правового статуса депутата муниципального Собрания
3. Мандат депутата представительного органа внутригородского муниципального образования - основа его
правового статуса: понятие, публично-правая природа, основные признаки, (черты) 64-92
Глава II. Конституционно-правовое содержание статуса депутата представительного органа внутригородского муниципального образования городов федерального значения .. 93-165
1. Основания возникновения и прекращения полномочий депутата 91-119
2. Права, обязанности и муниципально-правовая ответственность депутата 119-141
3. Основные гарантии депутатской деятельности и ограничения, связанные с осуществлением полномочий депутата, депутатский иммунитет 141-167
Заключение 168-172
Список литературы 173-191
- Эволюция правового статуса депутата местного (муниципального) представительства в городе Москве
- Понятие, структура, основные элементы и особенности правового статуса депутата муниципального Собрания
- Основания возникновения и прекращения полномочий депутата
- Права, обязанности и муниципально-правовая ответственность депутата
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
В условиях продолжающегося весьма сложного и противоречивого процесса формирования в Российской Федерации местного самоуправления в качестве самостоятельной формы народовластия, по-прежнему остро стоят проблемы совершенствования, детальной правовой регламентации механизма муниципального представительства, одним из важнейших элементов которого является институт депутата представительного органа муниципального образования. Заложенный в Конституции Российской Федерации демократический принцип организации и деятельности всех органов публичной власти отражает сущность органов местного самоуправления, призванных в максимальной степени обеспечить выражение интересов населения.
Актуальность темы исследования обусловлена наличием целого ряда конкретных причин, которые условно можно разделить на две группы.
Первая группа причин связана с недостаточной научной разработанностью конституционно-правовой природы и содержания статуса депутата представительного органа муниципального образования, как в части теоретических основ, так и в части специальных вопросов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе его многообразной деятельности.
До настоящего времени федеральное и региональное законодательство, в частности законодательство города Москвы, муниципальные правовые акты, как правило, не содержат детальной правовой регламентации статуса депутата. Ситуацию осложняет также отсутствие федерального закона о статусе депутата представительного органа муниципального образования. Поэтому исключительно актуальной остается проблема исследования на региональном и муниципальном уровнях положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который в сравнении с положениями одноименного Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ по-новому регламентирует отдельные вопросы статуса депутата представительного органа муниципального образования. В частности, определена численность депутатов, работающих на постоянной основе, закреплен перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата, гарантии депутатской деятельности и т.п.
Особую научную и практическую значимость приобретает исследование проблематики правового статуса депутата внутригородского муниципального образования городов федерального значения с учетом закрепляемых в ст.79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ особенностей правового регулирования организации местного самоуправления в этих субъектах Российской Федерации. Очевидно, что указанные особенности, в частности, связанные с правом органов государственной власти данных субъектов Российской Федерации определять в своих законах перечень вопросов местного значения, оказывают влияние не только на объем и содержание полномочий представительных органов внутригородских муниципальных образований, но и на круг тех вопросов, которые их депутаты призваны решать в процессе своей деятельности. Проблема осложняется отсутствием специального федерального закона, регламентирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве достаточно четкой правовой регламентации особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения во многом способствовало тому, что в период с 1995 по 2002 годы в Москве была сформирована система региональных нормативных правовых актов, которые при определении такого рода особенностей, как это признанно в ряде последующих судебных решений, выходили за рамки требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов по вопросам организации местного самоуправления. В результате этого, процесс формирования системы муниципального представительства начался в городе Москве значительно позже, чем в других субъектах Российской Федерации – в апреле 2004 г., когда были проведены первые выборы депутатов муниципальных Собраний.
Вторая группа причин, обусловливающих актуальность данного исследования, связана с тем, что в настоящее время в отдельных субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, несмотря на новизну указанного муниципально-правового института, сложилась определенная практика правового регулирования деятельности депутатов представительного органа муниципального образования по выражению интересов населения, которая не подвергалась в достаточной степени анализу и системному изучению. Продолжается процесс разработки муниципальных правовых актов, призванных регламентировать в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации содержание отдельных элементов правого статуса депутата.
Специальное исследование проблематики правового статуса депутата внутригородского муниципального образования городов федерального значения (на примере города Москвы) представляется важным направлением современных муниципально-правовых исследований в России, поскольку в этой области существует ряд актуальных как в теоретическом, так и практическом плане проблем, требующих своего решения. К их числу можно отнести необходимость:
- детальной правовой регламентации в законодательстве и муниципальных правовых актах правового статуса указанного депутата, исходя из определяемых в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также публично-правовой природы и специфики мандата депутата представительного органа муниципального образования;
- детальной правовой регламентации оснований и порядка отзыва депутата внутригородского муниципального образования, выступающего в качестве санкции их муниципально-правовой ответственности;
- правовой регламентации порядка проведения отчетов таких депутатов перед избирателями;
- сохранения применительно только к правовому статусу депутата представительного органа муниципального образования таких элементов императивного мандата депутата как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и отзыв депутата;
- определения порядка оплаты труда части депутатов, работающих в представительном органе муниципального образования на постоянной (штатной) основе и возмещения всем остальным депутатам, расходов связанных с исполнением обязанностей народного избранника;
- правовой регламентации сроков начала и окончания полномочий депутата представительного органа муниципального образования;
- закрепления обязанностей депутата по участию в заседаниях представительного органа муниципального образования и соблюдению как общепринятых, так сугубо профессиональных этических норм и правил поведения по время проведения заседаний указанного представительного органа местного самоуправления;
- определения четкого перечня и содержания ограничений, связанных с осуществлением полномочий депутата;
- определения перечня и содержания конкретных санкций, применяемых к депутатам внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на примере города Москвы) за неисполнение своих обязанностей народного избранника, непосещение заседаний представительного органа, невыполнение поручений муниципального Собрания, формальный подход к наказам избирателей и отчетам депутата перед населением.
Таким образом, исследование совокупности проблем, связанных с правовым статусом депутата внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на примере города Москвы) выдвигается в число актуальных задач науки муниципального права, что послужило основанием для выбора темы диссертации.
Степень научной разработанности темы исследования.
Исходную научную базу исследования составляют монографические труды российских ученых в области конституционного и муниципального права, в которых осуществлено теоретическое осмысление конституционно-правовых основ публичной власти в Российской Федерации, идей народного представительства на государственном и местном (муниципальном) уровнях: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.А. Вешнякова, И.В. Выдрина, Л.А. Велихова, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокотова, Е.И. Ковешникова, Г.Н. Комковой, Е.И. Козловой, М.А. Краснова, Г.В. Мальцева, И.И. Овчинникова, Ж.И. Овсепян, А.Н. Писарева, Б.Н. Страшуна, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, Н.Н.Черногора, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др.
Историко-правовой опыт становления и развития в России представительной демократии, в том числе на местном (муниципальном) уровне, исследован в работах как современных, так дореволюционных ученых: И.Д.Беляева, В.И. Еремяна, А.В. Зимина, В.Д. Иванова, И.А. Ильина, В.О.Ключевского, Н.М. Коркунова, В.Н. Латкина, Н.И. Лазаревского, В.А.Маклакова, Н.В. Постового, Л.Г. Протасова, С.Г. Пушкарева, С.М.Соловьева, М.В. Федорова, В.З. Черняка, Б.Н.Чичерина, В.М.Чернова и др.
Проблемы правового статуса депутатов различных уровней публичной власти стали предметом научных исследований: И.А.Алексеева, М.В.Варлен, В.К. Васенина, А.В. Гогиа, А.А. Гурьева, И.С. Данилова, И.В.Захарова, А.В. Зиновьева, С.Н. Иванова, В.С. Кабышева, Д.А. Ковачева, А.И. Кима, В.М. Карабута, Н.Э. Лебедевой, О.М. Матвеевой, Л.А. Нудненко, B.C. Основина, Н.А. Петровой, Ю.Г. Просвирнина, П.И. Савицкого, С.Ю. Суменковой, В.А. Сивова, Н.Г. Старовойтова, С.Е. Чаянова, А.А.Югова, А.Я. Ярматова и др.
Однако многие из работ указанных авторов были написаны еще в советский период либо в первые годы становления местного самоуправления в нашей стране, основывались на анализе предшествующего законодательства и отражали существовавшие тогда научные концепции и практические подходы. С момента их завершения произошли значительные социально-политические изменения, обновилось законодательство, сложилась определенная практика его применения, в том числе и судебная, формируется система муниципальных правовых актов. Все эти изменения требуют комплексного исследования особой роли народного представительства в выражении интересов населения муниципального образования, обеспечении демократического характера всей системы местного самоуправления.
Ряд диссертационных исследований по данной проблематике, основан на анализе соответствующих положений Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ", которые в настоящее время прекратили свое действие.
В российской правовой науке пока отсутствуют диссертационные исследования по вопросам правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, основанные на анализе соответствующего законодательства отдельных субъектов Российской Федерации, в частности городов федерального значения.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что, несмотря на имеющиеся научные разработки, процесс комплексного исследования вопросов правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, применительно к городам федерального значения, нельзя считать завершенным.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют работы видных отечественных правоведов по проблемам конституционного права, теории права и государства, философии права, муниципального права, парламентского права.
Нормативная и эмпирическая база исследования.
Нормативную базу диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, Устав, законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, муниципальные правовые акты внутригородских муниципальных образований города Москвы.
Эмпирической базой диссертации является анализ практики применения соответствующих теме исследования положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-I "О статусе столицы Российской Федерации", Устава города Москвы от 28 июня 1995 г., Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве", Закона города Москвы от 25 февраля 2004 г. "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве", постановлений и определений Конституционного суда Российской Федерации, Городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г.
В работе также использованы материалы научных и научно-практических конференций, результаты и выводы научно-исследовательских работ, правовых исследований, статистические данные, аналитические материалы, посвященные проблемам правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве в целом и – правового статуса депутата внутригородского муниципального образования в частности, позволяющие судить об эффективности деятельности народных избранников по реализации стоящих перед ними задач.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления депутатом представительного органа внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на примере города Москвы) своей деятельности.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие статус депутата представительного органа внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на примере города Москвы), а также механизмы их реализации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
На основе правового анализа федерального и регионального законодательства, муниципальных правовых актов (на примере города Москвы), регламентирующих статус депутата, и практики их реализации, сформулировать с точки зрения предусмотренных федеральным законодательством особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения комплекс научно-обоснованных выводов, характеризующих структуру и содержание элементов правового статуса депутата внутригородского муниципального образования, а также разработать практические предложения и рекомендации, направленные на совершенствование федерального законодательства и законодательства города Москвы, закрепляющих права, обязанности, формы деятельности, срок полномочий депутатов, основные гарантии их деятельности, ограничения, связанные с осуществлением полномочий депутата; основания досрочного прекращения их полномочий.
Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие теоретические, прикладные и практические задачи.
Теоретические задачи:
а) на основе историко-правового анализа общероссийских тенденций развития взаимоотношений государства и местного самоуправления определить правовые механизмы взаимодействия в Москве органов государственной власти и местного самоуправления, позволяющие выявить наиболее принципиальные подходы к правовой регламентации статуса депутата внутригородского муниципального образования с учетом особенностей правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения;
б) на основе анализа советского опыта правового регулирования статуса депутатов местных Советов, в том числе Московского городского Совета районных Советов в городе Москве, выявить его характерные особенности, которые могут быть учтены при регламентации в современном законодательстве Российской Федерации статуса депутата внутригородского муниципального образования;
в) исследовать понятие правового и социального статуса депутата внутригородского муниципального образования, выявить их соотношение, определить состав основных элементов, выработать необходимый для этого понятийный и категориальный аппарат;
г) на основе анализа конституционных и уставных основ (начал) местного (муниципального) народного представительства определить публично-правовую природу и особенности мандата депутата представительного органа муниципального образования, сочетающего классические признаки, характеризующие императивный и свободный мандат депутата;
д) исходя из взаимосвязи элементов правового статуса депутата, проанализировать в системном плане конституционно-правовое содержание и особенности регламентации в федеральном законодательстве, законодательстве города Москвы и муниципальных правовых актах элементов правового статуса депутата внутригородского муниципального образования.
Прикладные задачи:
а) путем систематизации и определения иерархии нормативных правовых актов, регламентирующих правовой статус депутата представительного органа муниципального образования, выявить соотношение федеральных, региональных и муниципальных правовых актов по данной проблематике, пробелы и особенности правового регулирования общественных отношений в данной области;
б) на основе обобщения практики деятельности депутатов внутригородских муниципальных образований в городе Москве внести соответствующие предложения по совершенствованию муниципальных правовых актов, регламентирующих отдельные элементы правового статуса указанных депутатов, не только в соответствии с требованиями федерального законодательства, но и с учетом особенностей организации публичной власти в городах федерального значения, исторических и иных местных традиций;
в) выработка через призму существующих в Российском государстве муниципально-правовых институтов и механизмов предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства города Москвы по данной проблематике в соответствии с нормами международного права и принципами правового государства.
Практические задачи:
а) формулирование и обоснование конкретных предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование основных элементов правового статуса депутата внутригородского муниципального образования в городах федерального значения (на примере города Москвы) в целях создания новых и совершенствования действующих правовых механизмов, позволяющих им с большей эффективностью осуществлять свою деятельность по выражению интересов местного сообщества;
б) приведение положений законодательства города Москвы, муниципальных правовых актов, регламентирующих вопросы статуса депутата муниципального Собрания, в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации, федерального законодательства и с учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения;
в) систематизация в едином законе, изучение, исследование, пропаганда действующего законодательства России, определяющего правовой статус депутата представительного органа муниципального образования.
Методология и методика исследования.
В диссертации использованы общенаучные философские методы и такие частнонаучные методы познания, как системно-правовой, сравнительно-правовой, исторический, формально-юридический и конкретно-социологический.
Используемый в диссертационном исследовании диалектико-материалистический метод познания предполагает всесторонний, объективный анализ правового статуса депутата представительного органа муниципального образования и правовых механизмов реализации правовых норм, регламентирующих его отдельные элементы через взаимосвязи субъектов права, единство количественных и качественных характеристик, логического и конкретно-исторического подходов.
Применяемый в диссертации системно-правовой метод исследования, позволяет правильно определить структуру анализа правового статуса депутата внутригородского муниципального образования городов федерального значения (на примере города Москвы); выявить наиболее существенные принципы, характер взаимоотношений органов публичной власти различных уровней; глубже понять механизмы воздействия права на общественные отношения, возникающие в процессе деятельности депутата по решению вопросов местного значения в интересах населения муниципального образования; охватить объективно необходимые и взаимосвязанные функции и задачи, для реализации которых депутат наделяется правами.
В диссертационном исследовании используется метод сравнительно-правового анализа. Применение сравнительного правоведения имеет большое практическое значение, поскольку позволяет автору предложить возможности выбора наиболее оптимального варианта юридической регламентации общественных отношений, возникающих в процессе деятельности депутата представительного органа муниципального образования, а также сформулировать предложения по совершенствованию федерального законодательства, законодательства города Москвы и муниципальных правовых актов в данной области.
Научная новизна исследования.
В диссертации впервые в правовой науке проведено комплексное исследование правового статуса депутата представительного органа муниципального образования на основе анализа федерального законодательства и законодательства отдельного субъекта Российской Федерации - города Москвы, а также муниципальных правовых актов представительных органов внутригородских муниципальных образований с учетом как определяемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения так и наличием у Москвы одновременно трех правовых статусов: во-первых, статуса равноправного субъекта Российской Федерации; во-вторых, статуса особого городского поселения, на территории которого осуществляется местное самоуправление; в-третьих, столицы Российской Федерации.
Кроме этого, на основе анализа конституционных и уставных основ местного (муниципального) народного представительства и классических признаков, характеризующих императивный и свободный мандат депутата, выработана авторская концепция публично-правовой природы и особенностей мандата депутата представительного органа внутригородского муниципального образования.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Предложено авторское определение правового статуса депутата внутригородского муниципального образования в городе Москве. Под ним понимается совокупность его прав, обязанностей и ответственности, закрепляемых нормами права с учетом предусмотренных законодательством особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, оказывающих влияние не только на объем и содержание полномочий муниципального Собрания, но и на круг тех вопросов, которые их депутаты призваны решать в процессе своей деятельности.
2. Исходя из конституционно-правовой сущности, предназначения и особенностей местного (муниципального) представительства, определены публично-правовая природа мандата депутата представительного органа внутригородского муниципального образования города Москвы и представительские функции народного избранника. На основе этого предлагается изложить п.2 ч.1 ст.13 Закона г. Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" в следующей редакции: “депутат призван представлять интересы населения внутригородского муниципального образования (местного сообщества), отражать эти интересы в решениях муниципального Собрания обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, экономическое, социальное и культурное развитие внутригородского муниципального образования”.
3. Выявлены признаки, отличающие местное (муниципальное) представительство от парламентского представительства, позволяющие сформулировать научно обоснованный вывод о необходимости использования, применительно только к правовому статусу депутата представительного органа муниципального образования, таких элементов императивного мандата депутата как наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и отзыв депутата.
4. Обоснован вывод о том, что установленная законом обязанность депутатов представительного органа муниципального образования отчитываться перед избирателями, детерминирует закрепление в уставе муниципального образования процедуры проведения отчетов. В процедуре проведения отчетов должны быть предусмотрены: периодичность отчетов депутатов, порядок организации и проведения собраний избирателей; требования, предъявляемые к содержанию их отчетов; кворум, необходимый для проведения указанных отчетов и принятия на них соответствующих решений; порядок и сроки информирования депутатом избирателей о своей работе через средства массовой информации; права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, ответственных за организацию проведение указанных собраний и т.п.
5. На основе анализа конституционных и уставных основ местного (муниципального) представительства в городе Москве сделан вывод о том, что отзыв депутата внутригородского муниципального образования следует рассматривать не только в качестве формы (вида) муниципально-правовой ответственности депутата представительного органа муниципального образования, но и - важнейшего признака, характеризующего публично-правовую природу его мандата. Закрепляемая в уставе муниципального образования процедура проведения голосования по отзыву депутата представительного органа муниципального образования должна предусматривать стадии: определения оснований отзыва; назначения голосования об отзыве; формирования комиссий по проведению такого голосования; регистрации и составления списков участников голосования; образования участков для голосования; информирования участников голосования и проведения агитации; голосования и определения его результатов.
6. Обоснован тезис о необходимости разграничения понятий “статус депутата представительного органа муниципального образования”, “правовой статус депутата представительного органа муниципального образования”, “социально-политический статус депутата представительного органа муниципального образования”. В связи с этим предлагается преамбулу Закона города Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" изложить в следующей редакции: “Настоящий Закон определяет правовое положение депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве, устанавливает основы его социально-политического статуса и основные гарантии депутатской деятельности”.
7. Предложены рекомендации по совершенствованию правового статуса депутата внутригородского муниципального образования города Москвы в части законодательного определения:
- порядка оплаты труда части депутатов, работающих в муниципальном Собрании на постоянной (штатной) основе и возмещения всем остальным депутатам, расходов связанных с исполнением обязанностей народного избранника;
- обязанностей депутата по участию в заседаниях муниципального Собрания и соблюдению профессиональных этических норм и правил поведения по время проведения заседаний представительного органа местного самоуправления;
- перечня и содержания конкретных санкций, применяемых к депутату муниципального Собрания за неисполнение им своих обязанностей, пропуск без уважительных причин заседания представительного органа, не выполнение поручений представительного органа, не принятие мер по реализации наказов избирателей и нарушение сроков отчетов депутата перед населением.
В этой связи, предлагается дополнить Закон города Москвы от 25 февраля 2004 г. № 9 "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве" ст.15.2 следующего содержания: “Депутаты, осуществляющие свои полномочия на непостоянной основе, освобождаются от исполнения обязанностей по основному месту работы в связи с участием в заседаниях муниципального Собрания и работе комиссий муниципального Собрания. Депутатам компенсируются за счет средств местного бюджета расходы, связанные с участием в мероприятиях, присутствие на которых, в соответствии с законами города Москвы и муниципальными правовыми актами является обязательным. Размеры указанных компенсаций определяются муниципальным Собранием”.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Материалы диссертации расширяют представление о конституционно-правовой природе правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, конституционно-правовом содержании его элементов и их правовой регламентации в законах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах исходя из определяемых в федеральных законах особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Ряд впервые введенных в научный оборот данных, концептуальных подходов к решению проблем правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, могут служить основой для дальнейших теоретических исследований в области муниципального права. Материалы диссертации могут быть использованы при проведении государственно-правовых исследований, отражающих особенности организации и осуществления публичной власти в городе Москве.
Содержащиеся в диссертации выводы, обобщения и научно-обоснованные предложений по совершенствованию действующего законодательства могут быть использованы в процессе деятельности органов государственной власти города Москвы, представительных органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по совершенствованию правового статуса депутата внутригородского муниципального образования.
Итогом проведенного автором диссертационного исследования стало решение задачи имеющей существенное значение для муниципального права Российской Федерации, связанной с разработкой концепции, отражающей конституционно-правовую природу и содержание правового статуса депутата внутригородского муниципального образования городов федерального значения (на примере города Москвы), которые стали основой для внесения предложений по совершенствованию законодательства города Москвы и муниципальных правовых актов в данной области с учетом закрепляемых в федеральном законодательстве особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Апробация и внедрение результатов исследования.
Положения и выводы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и активно используются в научно-исследовательской работе кафедры конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы. Результаты диссертационного исследования применяются в процессе проведения учебных занятий при преподавании учебных курсов «Муниципальное право Российской Федерации», «Уставное право города Москвы» и внедрены в практическую деятельность ряда внутригородских муниципальных образований города Москвы.
Отдельные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на международной научно-практической конференции «Московское законодательство – 15 лет развития» (г.Москва, февраль 2009 г.), межвузовской научно-практической конференции «Современные тенденции и актуальные проблемы развития столичного мегаполиса». Основные итоги диссертационного исследования нашли свое отражение в 4 публикациях автора, из них 2 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами логикой достижения результатов исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка.
Эволюция правового статуса депутата местного (муниципального) представительства в городе Москве
Местное самоуправление играет важную роль в механизме народовластия. В Российской Федерации сложилась определенная система форм реализации принадлежащей народу власти, единственным источником которой он и является. В соответствии со ст. 3 Конституции народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В отличие от советского периода развития государства и права, когда все представительные органы составляли единую систему формально полновластных органов государственной власти в лице Советов, в настоящее время представительные органы муниципальных образований входят в отдельную подсистему органов публичной власти.
Можно утверждать, что заложенный в Конституции демократический принцип организации и деятельности всех органов публичной власти в большей степени отражает сущность органов местного самоуправления, призванных в полном объеме представлять интересы населения, выражать его права и законные интересы.
По мнению, В.И.Фадеева "развитие системы местного самоуправления одновременно означает и развитие гражданского общества, институтов местной демократии, демократических начал в организации и деятельности государства в целом. Значение местного самоуправления, муниципальной демократии определяется также и тем, что муниципальные ценности и идеалы, реализуемые в деятельности муниципальных органов, органов территориального общественного самоуправления, иных общественных организаций, действующих на местном уровне, позволяют наряду с другими факторами гарионизировать взаимоотношения государства, общества, власти и человека. Осуществление муниципальной реформы преследовало в качестве одной из своих целей повышение роли представительных органов муниципальных образований в системе местного самоуправления.
Достижение указанной цели во многом зависит от депутатов - членов представительных органов муниципальных образований: от их общественной активности, гражданской позиции, готовности взять на себя ответственность за принятие решения, компетентности, умения работать с населением"
Несомненно, что по мере становления и развития местного самоуправления в России всегда весьма остро стояли проблемы совершенствования, детальной правовой регламентации статуса депутата местного (муниципального) представительного органа публичной власти, поскольку данный институт представительной демократии призван в максимальной степени обеспечить выражение интересов населения, способствовать развитию системы народовластия.
В этой связи представляется, что изучение отечественной истории развития указанного публично-правового института крайне важно для использования накопленного опыта в определении конкретных направлений построения наиболее оптимальной, современной модели правового регулирования деятельности народных избранников местного самоуправления в современной России в целом и в городе Москве в частности.
Обращение автора к истории становления и развития правового статуса такого депутата объясняется не требующими особых доказательств положениями о том, что: во-первых, местное самоуправление в России берет свое начало в глубокой древности, имеет весьма сильные теоретико-правовые корни; во-вторых, большинство современных проблем, связанных с регламентацией правового статуса депутата представительного органа муниципального образования, а также — практической его деятельностью имеют свои аналоги в прошлом; в-третьих, преемственность отдельных моментов российской истории объясняется, к сожалению повторяющейся на различных этапах развития России весьма опасной тенденцией - противостояния реформ и контрреформ в области местного самоуправления, следствием чего является незавершенность отдельных циклов исторического процесса и его «круговое» движение1.
Развитие местного самоуправления в Москве всегда осуществлялось с учетом отечественного опыта организации местной власти, а также зарубежной муниципальной практики. Поэтому нужно согласиться с тем, что правовой статус депутатов местных представительных органов публичной власти в Москве в принципе не отличался от общероссийских и мировых представлений о нем, но всегда имел ряд специфических особенностей2.
Общероссийские тенденции развития взаимоотношений государства и местного самоуправления - от осуществления в разной мере опеки, надзора, контроля до постепенного предоставления автономии в пределах переданной компетенции и в соответствии с принципами правового государства оказали влияние и на принципы формирования, организацию и деятельность местных представительных органов публичной власти в городе Москве и соответственно на правовой статус депутатов таких органов.
Понятие, структура, основные элементы и особенности правового статуса депутата муниципального Собрания
Определение и законодательное закрепление правового статуса депутата местного народного представительства всегда ставило перед государством сложные задачи. В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена не только на законодательном уровне, но еще и подкреплялась бы достаточно глубокими теоретическими разработками.
Практическое значение законодательного определения понятия "правовой статус депутата представительного органа муниципального образования" состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении его представителей в органах публичной (муниципальной) власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы жителей.
Важнейшей чертой правового статуса депутата представительного органа муниципального образования является его стабильность и неизменность, что позволяет ему играть большую роль в противодействии развитию негативных тенденций в обществе и государстве. Это особенно актуально для современной России, где весьма динамично на уровне местного самоуправления изменяются или исчезают старые и появляются новые правовые отношения и институты, происходит болезненный процесс реформирования местной (муниципальной) власти.
До настоящего времени федеральное и региональное законодательство, в частности законодательство Москвы, по вопросам организации местного самоуправления, не достаточно четко регламентирует правовой статус депутата муниципального Собрания. Отсутствует федеральный закон о статусе такого депутата, в котором было бы дано четкое определение данного юридического понятия, детально регламентированы в нормах права его основные элементы. Более того, с принятием Закона города Москвы от 25 ноября 2009 г. №9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве" утратил силу Закон города Москвы от 25 февраля 2004 г. "О статусе депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве", в котором регламентировались понятие указанного статуса, его основные права, обязанности, формы деятельности и механизмы муниципально-правовой ответственности перед избирателями. Закон города Москвы от 25 ноября 2009 г. №9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве" не регламентирует указанные признаки правового статуса депутата, что приводит к фактическому отсутствию у них обязанностей и мер ответственности за их неисполнение.
Юридическое понятие (категория) "правовой статус депутата представительного органа муниципального образования" является относительно новым для отечественного государствоведения. Достаточно сказать, что до 60-х годов двадцатого века проблемы правового статуса (положения) вообще не выделялись в отечественной науке в качестве самостоятельного направления исследований. Только начиная с 70-х годов двадцатого века указанные проблемы получили достаточно широкую научную разработку в работах специалистов по теории государства и права, советскому государственному праву, советскому строительству и других юридических дисциплин .
Впервые в России понятие "статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" нашло отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2. До настоящего времени отсутствует федеральный закон, определяющий правовой статус депутата представительного органа муниципального образования. В субъектах Российской Федерации только в последние годы начался процесс принятия законов о правом статусе таких депутатов .
В этой связи, представляется, что, прежде всего, в связи с новизной такой категории как "правовой статус депутата представительного органа муниципального образования" в российской юридической науке существуют различные точки зрения по поводу, прежде всего ее понятия и структуры.
При определении данного понятия, в отечественной юридической науке большинство споров традиционно происходит вокруг использования применительно к указанным народным избранникам юридических терминов "правовое положение депутата", "правовой статус депутата", "статус депутата". Кроме этого, неоднозначные оценки ученых существуют относительно определения взаимосвязи специального правового статуса депутата с правовым положением гражданина в целом.
Так, в научной литературе советского периода развития государства и права при анализе правового положения депутатов Советов часто допускалось смешение понятий "правовой статус депутата" и "статус депутата". Для большинства советских ученых не существовало разницы между указанными понятиями, поскольку только государство могло детально и довольно жестко регламентировать в нормах права многообразную деятельность депутатов. Поэтому, статус депутатов, в том числе и местных Советов, определялся например, как "регламентированное правовыми нормами положение депутатов"1 или "урегулированное нормами права положение депутата, выполняю-щего функции представителя народа в обществе и в государстве" , или "закрепленные в юридических нормах задачи, обязанности и права народных избранников, а также гарантии осуществления их депутатских полномочий"
Основания возникновения и прекращения полномочий депутата
В соответствии со ст.З Конституции Российской Федерации, а также исходя их теории народного представительства деятельность всякого депутата, в том числе - представительного органа муниципального образования, должна носить срочный характер.
В соответствии с Федеральным закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.40, п.З) срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва1.
Аналогичные формулировки продолжительности, начала и прекращения срока полномочий депутата содержатся в Законе города Москвы от 25 ноября 2009 г. №9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве" (ст.9). Единственным исключением является указание в указанной статье на возможность прекращения срока полномочий депутата также в случаях: письменного заявления о сложении своих полномочий; смерти; признания судом безвестно отсутствующим или объявления его умершим; признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; отзыва избирателями в порядке, установленном законом города Москвы, если отзыв предусмотрен уставом муниципального образования; досрочного прекращения полномочий муниципального Собрания; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством
Не останавливаясь пока на случаях досрочного прекращения депутатских полномочий, автору представляется необходимым проанализировать моменты начала и окончания деятельности депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве.
Как уже было сказано выше, течение срока депутатских полномочий начинается со дня его избрания. По мнению некоторых авторов, это означает, что депутата следует считать избранным со дня, на который были назначены выборы по избирательным округам2.
Вместе с тем, однозначность приведенных положений о начале срока депутатских полномочий может быть поставлена под сомнение нормами других законов, призванных регулировать общественные отношения в данной области. Так, Закон города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 "Избирательный кодекс города Москвы", регламентируя юридические стадии избирательного процесса проведения муниципальных выборов, предусматривает, что вслед за стадией голосования следуют стадии подведения итогов голосования и оп- ределения его результатов. Только после их завершения можно говорить об окончании процесса избрания депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве. Это означает, что в день проведения муниципальных выборов не возможно официально назвать имя избранного депутата и утверждать, что именно он уполномочен народом осуществлять предусмотренные законом полномочия. Так, согласно ст.76 указанного Закона комиссия муниципального образования на основании данных протоколов об итогах голосования участковых комиссий определяет результаты выборов в органы местного самоуправления не позднее, чем на четвертый день после дня голосования.
Кроме этого, согласно ст.81 Избирательного кодекса города Москвы регистрация депутата представительного органа муниципального образования производится после официального опубликования результатов выборов на основании данных протокола о результатах выборов и представления кандидатом, избранным депутатом представительного органа муниципального образования не позже чем в семидневный срок со дня официального опубликования результатов выборов копии приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, не совместимых со статусом депутата представительного органа муниципального образования, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей. В случае не представления таких документов соответствующая избирательная комиссия может отменить свое решение о признании избранным кандидата, набравшего необходимое для избрания число голосов избирателей.
Права, обязанности и муниципально-правовая ответственность депутата
В ст.3-6 Закона города Москвы от 25 ноября 2009 г. №9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве" определяются следующие формы (виды, сферы) его деятельности: 1) участие в заседаниях муниципального Собрания ; 2) участие в работе комиссий муниципального Собрания ; 3) обращение к должностным лицам органов государственной власти, органов местного самоуправления, руководителям организаций независимо от их организационно-правовой формы, общественным объединениям по вопросам, отнесенным законами города Москвы к предметам ведения муниципальных образований; 4) внесение депутатского запроса; 5) участие в разработке проектов правовых актов муниципального образования, принимаемых муниципальным Собранием; 6) участие в разработке проектов законов города Москвы, вносимых муниципальным Собранием в Московскую городскую Думу в порядке законодательной инициативы; 7) встречи с избирателями, работа с их обращениями, информирование избирателей о своей деятельности и деятельности органов местного самоуправления; 8) участие в организации и проведении местных референдумов, публичных слушаний, собраний, конференций и опросов граждан; 9) участие в организации территориального общественного самоуправления.
Кроме этого, в части второй указанной статьи предусматривается, что депутат может осуществлять свою деятельность и в других формах, предусмотренных уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы
Следует отметить, что приведенные положения Закона субъекта Российской Федерации находятся в полном соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2.
Для осуществления деятельности в указанных выше формах (сферах) депутат наделяется законом соответствующими правами и обязанностями, что является, по мнению диссертанта, важнейшим муниципально-правовым механизмом правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. От того, насколько полно закрепляются в правовых нормах права и обязанности депутата муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве, во многом зависит четкость и эффективность работы всего муниципального механизма, квалифицированное и своевременное разрешение разнообразных вопросов местного значения.
1. Как уже было отмечено выше, депутат муниципального Собрания внутригородского муниципального образования в городе Москве призван участвовать в заседаниях муниципального Собрания. Согласно ст.12 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" муниципальное Собрание осуществляет свои полномочия на заседаниях. Такие заседания правомочны, если на нем присутствуют более половины от установленного числа депутатов. Решения муниципального Собрания принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования1.
Закон города Москвы от 25 ноября 2009 г. №9 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального Собрания, Руководителя внутригородского муниципального образования в городе Москве" (ст.4) для осуществления указанного вида деятельности наделяет их следующими правами: высказывать мнение по вопросам формирования создаваемых муниципальным Собранием органов и кандидатурам должностных лиц, избираемых или назначаемых муниципальным Собранием; предлагать вопросы для рассмотрения муниципальным Собранием; вносить проекты правовых актов муниципального Собрания для рассмотрения на его заседаниях; вносить предложения и замечания по повестке дня, по порядку рассмотрения и существу обсуждаемых вопросов, поправки к проектам решений и другим актам муниципального Собрания; вносить предложения о заслушивании на заседании муниципального Собрания внеочередного отчета или информации любого органа или должностного лица, подотчетного или подконтрольного муниципальному Собранию; участвовать в прениях в установленном порядке; оглашать на заседаниях муниципального Собрания обращения граждан, имеющие, по его мнению, общественное значение2.
