Содержание к диссертации
Введение
1. Глава «Территориальная организация местного самоуправления: проблемы теории» 15
1.1. Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе основ местного самоуправления 15
1.2. Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы 30
1.3. Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России 65
2. Глава «Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация» 98
2.1. Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации 98
2.2. Определение границ и наделение статусом муниципальных образований 121
2.3. Обеспечение гарантий прав граждан при определении территориальной организации местного самоуправления 147
Заключение 162
Список литературы 168
- Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе основ местного самоуправления
- Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы
- Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации
- Определение границ и наделение статусом муниципальных образований
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.
Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую
актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления
придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»1 (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ), в соответствии с которым было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для
1 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ //Российская газета. - 08.10.2003.
определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.
К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.
В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования
территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы. Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и российского законодательства.
В последние годы проблемы территориальной организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных работах А.С. Автономова, Р.В. Бабуна, В.А. Горожанина, А.А. Замотаева, Л.Е. Лаптевой, В.Н. Лексина, Э. Маркварта, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, А.А. Саломаткина, А.А. Сергеева, М.С. Семеновой, В.А. Сивицкого, А.В. Томилова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.
Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности в современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также необходимостью решения
проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления.
Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, в диссертации проводится анализ взаимосвязей и взаимозависимостей территориальных основ с иными институтами местного самоуправления, исследуется сущность и развитие понятий, характеризующих объективированные формы территориальной организации муниципальной власти, обобщается отечественный исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах, исследуются проблемы развития и реализации российского законодательства, регулирующего территориальные основы местного самоуправления, анализируется аналогичный опыт зарубежных стран.
Целью диссертационного исследования является определение тенденций развития территориальных основ местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельных правовых институтов, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Исходя из поставленной цели, при подготовке диссертационного исследования решались следующие задачи:
- проанализировать место территориальных основ в системе основ
местного самоуправления, а также выявить теоретико-правовые и
методологические проблемы, связанные с пониманием сущности
территориальной организации местного самоуправления;
- установить взаимосвязи и взаимозависимости территориальных основ
местного самоуправления с важнейшими муниципально-правовыми
институтами;
исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих территориальную организацию муниципальной власти и установить закономерности их развития;
исследовать исторический опыт территориальной организации местного управления и самоуправления в России и соотнести его с осуществляемым реформированием территориальной организации местного самоуправления;
- определить возможности влияния реформирования территориальной
организации местного самоуправления на обеспечение целостного и
эффективного решения задач местного самоуправления;
выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальных образований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальных образований к тому или иному типу;
- проанализировать влияние реформы территориальной организации
местного самоуправления на компетенционную основу местного
самоуправления, в том числе на дифференциацию вопросов местного
значения и на оптимизацию передачи муниципальным образованиям
отдельных государственных полномочий, выработать предложения по этим
вопросам;
определить соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализацию государственной политики;
проанализировать проблемы реализации правовых норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности их возникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;
- предложить практические рекомендации по устранению проблем реализации законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления.
Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы и проекты правовых документов органов государственной власти, а также статистические данные.
Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован ряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Предпринята попытка определить влияние территориальных основ местного самоуправления на процесс правового регулирования местного самоуправления, проанализированы проблемы, связанные с реформированием территориальной организации местного самоуправления. В диссертации излагается видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как в правовых актах, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, так и в правоприменительной деятельности. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.
На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны положения диссертационного исследования:
1. Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом будучи
обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
2. Соотношение между территориальной организацией местного
самоуправления и территориальными основами местного самоуправления
состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного
самоуправления является более узким и используется для обозначения
сложившейся системы муниципальных образований и существующих между
ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного
самоуправления включает в себя не только территориальную организацию
местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.
3. Понятие «муниципальное образование» постепенно
трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в
обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает
использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в
практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более
конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами
местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ»,
«муниципальный район».
4. По результатам исследования типов муниципальных образований
были выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного
характера, которые могли бы стать основанием для практики определения
типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга
решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются:
отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или
иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень
финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой.
В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.
5. Предложенный в законодательстве вариант дифференциации
вопросов местного значения по типам муниципальных образований является
неоптимальным. Предлагается дифференцировать вопросы местного
значения двух разных типов муниципальных образований - городских и
сельских поселений как обладающих принципиально разной
инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего в части сельских
поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и
районом.
Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
6. В работе предложены решения, позволяющие субъектам Российской
Федерации оптимизировать процесс определения территорий
муниципальных образований, с точки зрения требований к предельному
размеру территорий муниципальных образований каждого из типов и гарантировать их соответствие задачам реформирования местного самоуправления. Сформулированы предложения по конкретизации правил определения территорий муниципальных районов, городских округов и поселений. Указанные предложения состоят, в частности, в уточнении понятий пешеходная и транспортная доступность. Кроме того, предлагается установить в замен существующих четкие численные критерии допустимости включения в состав территорий городских поселений иных территорий, помимо тех, которые входят в городскую черту, путем закрепления фиксированного расстояния от городской черты, на которое от нее может максимально отступать граница поселения, в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.
7. Административно-территориальное устройство субъектов
Российской Федерации и территориальная организация местного
самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два
самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача
более четко выразить в законодательстве цели административно-
территориального устройства субъектов Российской Федерации как
территориальной основы осуществления полномочий органов
государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной
разбивкой.
8. В результате анализа законодательства и судебной практики
выявлено несоответствие правового регулирования учета мнения населения
по преобразованию муниципальных образований и изменению их границ
требованиям, к соответствующим процедурам, высказанным
Конституционным Судом Российской Федерации.
В диссертационном исследовании сформулированы предложения о закреплении в законодательстве права населения на инициирование
голосования по вопросу проведения преобразования муниципального района, а также по вопросам изменения границ муниципального района и поселения, не влекущего отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям иных муниципальных районов или поселений.
9. В законодательстве отсутствует механизм разрешения противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного самоуправления, закрепленным законом. Эта проблема может быть решена посредством указания в законе, что в случае противоречия решений о территориальной организации местного самоуправления, в том числе принятых с использованием институтов непосредственной демократии, требованиям федерального законодательства, соответствующая территориальная организация местного самоуправления изменяется без повторного осуществления волеизъявления граждан по данному вопросу, а также посредством установления запрета изменения границ населенных пунктов (в том числе включения одного населенного пункта в состав другого населенного пункта) без учета мнения населения в соответствии с требованиями статей 12, 13 Федерального закона № 131-ФЗ, если в силу требований указанного закона такое изменение границ населенных пунктов должно повлечь обязательное изменение границ или преобразование муниципальных образований.
Практическая значимость исследования определяется
потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем территориальной организации местного самоуправления. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, при изучении истории государства и права, муниципального права Российской Федерации.
Предложения по совершенствованию российского законодательства о местном самоуправлении могут быть применены при разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались на заседаниях сектора муниципального права Института государства и права Российской академии наук, на заседании Экспертного совета правовой секции Союза российских городов, на семинарах Центра правовой поддержки местного самоуправления, посвященных реализации реформы местного самоуправления, проходивших во Владимирской, Вологодской, Ивановской, Нижегородской, Тульской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, использовались автором в ходе работы Рабочей группы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отвечавшей за разработку новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Материалы диссертационного исследования применялись при подготовке экспертных заключений и консультаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления во время работы автора в Центре правовой поддержки местного самоуправления. Результаты исследования использовались автором при подготовке к представлению интересов муниципального образования г. Буденновск Ставропольского края в Верховном Суде Российской Федерации по делу об оспаривании Закона Ставропольского края «Об установлении границ муниципального образования Покойненского сельсовета Буденовского района
Ставропольского края» № 73-КЗ от 17.08.2004 г. Ряд положений диссертационного исследования изложен в опубликованных научных статьях.
Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе основ местного самоуправления
За время, прошедшее с момента закрепления института местного самоуправления, его система неоднократно претерпевала различные изменения, законодательство о местном самоуправлении совершенствовалось, но, тем не менее, многие проблемы до сих пор так и остались нерешенными. Среди этих проблем особое место занимает проблема совершенствования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что институт территориальных основ местного самоуправления - один из базовых институтов муниципального права и поэтому проблемы территориальной организации местного самоуправления предопределяют возникновение или наоборот разрешение проблем в иных сферах организации и функционирования местного самоуправления. Правильное определение взаимосвязей и взаимозависимостей между территориальными и другими основами местного самоуправления необходимо для корректировки правового регулирования общих принципов его организации.
Существует несколько подходов к определению понятия «основы местного самоуправления». Одни ученые определяют основы местного самоуправления через совокупность правовых норм, содержащихся в законодательстве1. Такое понимание основ местного самоуправления базируется на формально- юридическом анализе рассматриваемого понятия. Другие ученые определяют основы местного самоуправления как совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления1. Такое понимание является более широким и предполагает не только формально-юридический, но и политологический подход к определению рассматриваемого понятия. Однако в целях настоящего диссертационного исследования представляется правильным рассматривать основы местного самоуправления с различных позиций, позволяющих определить роль и место, занимаемое территориальными основами местного самоуправления в ходе комплексного анализа.
В юридической учебной литературе встречаются теоретические определения понятия территориальной основы местного самоуправления, однако в большей степени авторы обходят данный вопрос. По мнению Фадеева В.И.2 территориальная основа местного самоуправления как институт муниципального права представляет собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Некоторые авторы рассматривают понятие территориальных основ в более широком смысле. Так, по мнению Чиркина В.Е. , территориальная основа местного самоуправления - это его территориальная организация, она включает понятие территории, на которой создается местное самоуправление, ее состав, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования. Аналогичную позицию занимает Ревенко Л.А., по мнению которой структурный анализ понятия «территориальные основы местного самоуправления» позволяет выделить его следующие основные составляющие1: определенный законодательством круг территорий, на которых осуществляется местное самоуправление; зафиксированные законодательством положения, определяющие ведущую роль населения в решении вопросов территориального устройства муниципального образования; установленные законодательством виды земель, составляющих территорию муниципального образования; принципы формирования территорий муниципальных образований.
Такой подход к определению понятия «территориальные основы местного самоуправления» представляется правильным, поскольку он отражает специфику тех общественных отношений, которые являются его содержанием. Однако с учетом изменений федерального законодательства, регулирующего принципы территориальной организации местного самоуправления, можно добавить к упомянутым составляющим принципы наделения муниципальных образований статусом муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
Важным представляется определить различия между территориальными основами и территориальной организацией местного самоуправления. Проведенный анализ показывает, что понятие «территориальная организация местного самоуправления» является более узким и используется для обозначения пространственной формы организации муниципальной власти. Это подтверждается активным использованием в литературе такой правовой конструкции как «модель территориальной организации местного самоуправления», которая характеризует специфику формирования муниципальных образований в том или ином субъекте Российской Федерации. О таком понимании «территориальной организации местного самоуправления» позволяет говорить и путь, по которому пошел законодатель. Так, одинаковые по предмету правового регулирования главы в старой и новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» соответственно называются «Территориальные основы местного самоуправления» и «Принципы территориальной организации местного самоуправления». То есть территориальные основы представляются правилами, в соответствии с которыми осуществляется территориальная организация.
Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы
Важное значение не только в части исследования территориальной организации местного самоуправления, но и в части определения важнейших понятий муниципального права, имеет исследование объективированной формы территориальной организации местного самоуправления. В настоящий момент для обозначения такой формы в Российской Федерации используется понятие «муниципальное образование». За рубежом абсолютного аналога этого термина не существует. Во многом это объясняется тем, что в развитых странах вопрос о территориальных ареалах власти не стоит так остро, как в России, а территориальная структура местного самоуправления во многих государствах складывалась веками и не отделена от административно-территориального устройства. Однако для российского местного самоуправления значение этого термина очень велико, так как он играет ключевую роль при регламентации вопросов территориальной организации местного самоуправления.
Исходя из вышесказанного, представляется важным скорректировать существовавшие до принятия Федерального закона № 131-ФЗ подходы к определению сущности понятия муниципальное образование, а также определить тенденции его развития во взаимосвязи с тенденциями развития законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления. Для этого необходимо исследовать взаимосвязь понятия «муниципальное образование» с близкими по смыслу понятиями, предшествовавшими его появлению, а также проанализировать закономерности его развития и трансформации.
Как отмечается, по своему значению в системе местного самоуправления понятие «муниципальное образование» близко к таким, употребляемым в англосаксонской и континентальной системах права понятиям, как «местное сообщество» и «территориальный коллектив». Однако в отличие от этих понятий, которые идут от «естественной» природы данных структур, понятие «муниципальное образование», введенное российским законодателем, скорее носит на себе печать исторического компромисса, чем выражает собственно природу этого явления1. И действительно, развитие российского законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления, а также дискуссии, сопутствовавшие этому развитию, наглядно показывают взаимосвязь этих трех понятий. Применение терминов «террториальный коллектив» и «местное сообщество» можно рассматривать как этапы эволюции понятия, обозначающего форму территориальной организации местного самоуправления, а термин «муниципальное образование» - как определенный промежуточный итог его трансформации. Рассмотрим, какие закономерности и тенденции предопределяли упомянутую эволюцию.
В Советском государстве для определения субъектов пространственного устройства власти использовался термин административно-территориальные единицы. Уже тогда некоторые исследователи, отмечая узость этого понятия, предлагали заменить его другим - «территориальные коллективы» , однако попытки обновить терминологию, сохраняя сущность данного государственно-правового института, не были успешными.
В период восстановления института местного самоуправления (1991-1993 г.г.), когда понятие «муниципальное образование» еще не было введено законодательством, в научной литературе вновь стал активно использоваться термин «территориальные коллективы», но уже применительно к характеристике самоуправляющихся территориальных единиц. В федеральном законодательстве термин «территориальные коллективы» использован не был, однако, закрепление в Конституции Российской Федерации термина "население" для обозначения субъекта права на самостоятельное решение вопросов местного значения, т.е. права на местное самоуправление в его обобщенном, собирательном смысле представляется отнюдь не случайным.
Нельзя не обратить внимание на качественные особенности субъекта комплексного права на осуществление местного самоуправления, каковым является население муниципального образования как некая социально-территориальная общность. В целях отграничения понятия населения в этом его значении от простой совокупности граждан, проживающих на определенной территории, в научной литературе стал активно использоваться термин "территориальный коллектив", а также появился новый термин "местное сообщество".
В советское время в государственно-правовой литературе территориальный коллектив определялся как «объединение людей, складывающееся в результате объективно необходимого разделения территории государства на составные части, в каждой из которых обеспечивается функционирование единой государственной власти, а также партийных и общественных организаций»1. По мнению Страшуна Б.А., под территориальными коллективами следовало понимать самоуправляющиеся объединения граждан по месту жительства2. Бойцов В.Я. полагал, что территориальные коллективы представляют собой своеобразные коллективы трудящихся, скрепленные территориальной общностью .
Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации
Вопрос соотношения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления является одним из самых дискуссионных вопросов муниципального права. Не имеет смысла отрицать тот факт, что административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации сыграло значительную роль при формировании территориальной организации местного самоуправления, однако два этих института существенно отличаются друг от друга. Определение указанных различий представляется чрезвычайно важным с точки зрения осуществления грамотного правового регулирования соответствующих общественных отношений, однако цели данного исследования не должны ограничиваться лишь этим. Для построения эффективной территориальной организации публичной власти на местах требуется определить взаимосвязи и взаимозависимости административно-территориального устройства и территориальной организации, установить тенденции развития правового регулирования этих институтов и выявить способы разрешения существующих в этой области проблем.
Выше уже определялось понятие «территориальная организация местного самоуправления, теперь рассмотрим какие подходы существуют к определению понятия «административно-территориальное устройство» .
Так, по мнению коллектива авторов «Большого юридического словаря» , под административно-территориальным устройством (делением) следует понимать разделение территории унитарного государства или субъектов федеративного государства на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которыми функционирует система местных органов. В.И.Фадеев не только предлагает рассматривать административно-территориальное деление как подразделение территории государства на определенные территориальные единицы, в границах которых осуществляется функционирование органов власти, но и подчеркивает, что в соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть. Схожие позиции просматриваются в работах Чиркина В.Е.4 и Васильева В.И.5, которые, соответственно, предлагают различать понятия «административно-территориальная единица» и «муниципальное образование», «государственное административно-территориальное устройство» и «территориальное устройство местного самоуправления».
Несколько иного мнения придерживается Кутафин О.Е.6 Он предлагает понимать под административно-территориальным устройством государства разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система не только местных органов государственной власти, но и органов местного самоуправления.
Аналогичный взгляд на определение понятия «административно -территориальное устройство» встречается в законодательстве отдельных субъектов РФ. Например, в ст. 2 Закона Белгородской области от 18.02.1997 г. № 105 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области»1 под административно-территориальным устройством предлагается понимать территориальную организацию Белгородской области, представляющую собой систему муниципальных образований и административно - территориальных единиц.
Следует отметить, что, разделяя точку зрения о государственном характере административно-территориального деления, не следует отрицать возможности влияния административно-территориального устройства на территориальную организацию местного самоуправления и осуществления местного самоуправления в границах административно-территориальных единиц.
Исходя из этих позиций, предлагается понимать под административно-территориальным устройством (делением) субъекта РФ разделение территории субъекта РФ на административно-территориальные единицы, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и может строиться система органов местного самоуправления. Территориальная же организация местного самоуправления - это пространственная форма организации исключительно муниципальной власти.
Для того чтобы показать отличия территориальной организации местного самоуправления от административно-территориального устройства субъектов РФ, рассмотрим признаки двух этих понятий.
1. Территориальная организация местного самоуправления подразумевает установление территорий муниципальных образований, в границах которых действуют органы местного самоуправления. Административно-территориальное устройство же подразумевает создание административно-территориальных единиц, в границах которых действуют территориальные органы государственной власти субъектов РФ. Поскольку органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, а полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления являются различными, можно сделать вывод о том, что задачи определения территориальной организации местного самоуправления должны отличаться от задач определения административно-территориального устройства субъекта РФ.
Определение границ и наделение статусом муниципальных образований
Определение границ и статуса муниципальных образований является ключевым фактором формирования территориальной организации местного самоуправления. Это связано с тем, что принципы формирования территорий, в границах которых осуществляется местное самоуправление и закрепление их правового положения, определяют модель территориальной организации местного самоуправления. До принятия Федерального закона № 131-ФЗ полномочия по правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления, распределялись между Российской Федерации и ее субъектами в пользу последних. Так, в федеральном законодательстве практически не закреплялись принципы определения границ муниципальных образований, что в сочетании с открытым перечнем муниципальных образований и незакреплением порядка учета мнения населения, а также учета исторических и иных местных традиций, давало субъектам Российской Федерации фактически неограниченные возможности по формированию любой модели территориальной организации местного самоуправления. К 2003 году в Российской Федерации было создано около 12000 муниципальных образований , которые существенно отличались друг от друга, как, например, города с миллионным населением и деревни с численностью жителей в несколько сотен человек. Примечателен тот факт, что почти половина субъектов Федерации (43) пошли по пути превращения в муниципальные образования крупных территориальных единиц - районов и городов и не создавали муниципальных образований на территориях, входящих в районы и города. Еще 23 из 89 субъектов Российской Федерации избрали путь создания двухуровневого местного самоуправления в сельской местности и всего лишь 7 субъектов Федерации свели местное самоуправление на уровень сельских округов (волостей, сельсоветов). Выбор модели территориальной организации местного самоуправления в значительной мере предопределял форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион - районы и города), в других субъектах Российской Федерации бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы - поселки, сельские округа). Встречались и ситуации, когда на районном уровне одновременно были представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления. Благодаря разнообразию практики правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, существовавшей в этот период, появилась возможность для анализа самого широкого спектра проблем определения границ и статуса муниципальных образований, возникавших при внедрении различных моделей территориальной организации местного самоуправления. Анализируя законодательство субъектов Российской Федерации, можно говорить о том, что к 2003 году сложились 4 основных модели территориальной организации публичной власти на местах, реализуемых в различных регионах. Первая модель характеризовалась одноуровневой территориальной организацией государственной власти субъекта Федерации и одноуровневой территориальной организацией местного самоуправления (на уровне крупных городов и районов). Она применялась в 43 субъектах Российской Федерации, ее отличительными чертами являлось следующее. 1. Исполнительные органы государственной власти субъекта Федерации не имели территориально-административных подразделений, расположенных в районах и городах, а муниципальные образования формировались главным образом на базе крупных городов и районов в соответствии с традиционным административно-территориальным делением. 2. Муниципальные образования обладали бюджетными правами в рамках, определенных федеральным законодательством, их финансовые взаимоотношения с органами власти субъекта Федерации (объемы предоставляемой им финансовой помощи и нормативы отчислений от регулирующих налогов) в соответствии с законодательством определялись непосредственно последними. 3. На уровне ниже районного при этой модели обычно формировались территориальные органы районных администраций, которые находились на смете.
