Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы развития территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 13
1. Теоретико-правовые подходы к исследованию территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации 13
2. Принципы правового регулирования территориальной организации в Российской Федерации 61
3. Конституционно-правовое обеспечение единства территориальной организации субъектов Российской Федерации : и местного самоуправления 82
Глава II. Развитие территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 102
1. Правовые основы территориальной организации местного самоуправления 102
2. Особенности развития территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе 123
3. Концепция совершенствования правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации 145
Заключение 167
Список использованной литературы 176
- Теоретико-правовые подходы к исследованию территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации
- Принципы правового регулирования территориальной организации в Российской Федерации
- Правовые основы территориальной организации местного самоуправления
- Особенности развития территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Проблемы территориальной организации местного самоуправления, вопросы развития территориальной основы муниципального управления остаются в нашей стране одними из наиболее сложных как для правового регулирования, так и для правоприменительной практики. Особую актуальность для российской юридической науки приобрели исследования проблем территориальной организации субъектов Российской Федерации. Связано это с тем, что развитие организации публичной власти в Российской Федерации претерпело существенные изменения. Существовавшую в советский период систему органов государственной власти и управления, охватывавшую все звенья территориальной организации государства, сменила относительно децентрализованная система организации власти, включающая два в целом самостоятельных уровня государственной власти (федеральная власть и власть субъектов Российской Федерации) и местного самоуправления. Территория субъекта Российской Федерации служит предметом деятельности органов, представляющих все три вида публичной власти, и от эффективности ее организации зависят качество, результаты решения многих важнейших вопросов социально-экономического развития страны. Изменившиеся конституционно-правовые условия потребовали применения новых подходов к регулированию территориального устройства субъекта Российской Федерации - института, выражающего территориальную организацию публичной власти в субъекте Российской Федерации.
Тем не менее, в теории конституционного права до сих пор неоправданно мало внимания уделяется территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. И если в
настоящее время стало появляться все больше1, исследований, посвященных отдельным аспектам территориальной организации Российского государства, то вопросы территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации остаются пока слабо изученными. Проблемы современной России в социальной, экономической и политической областях взаимосвязаны, прежде всего, с проблемами не достаточно эффективной территориальной организации местного самоуправления, субъектов Российской Федерации. Отсутствие в федеральном законодательстве четко выраженных подходов к решению данной проблемы поставило реализацию многих важнейших конституционных прав граждан, связанных с территориальной организацией власти, в зависимость от регионального нормотворчества, которое далеко не всегда развивается по оптимальному пути.
В связи с этим требуется анализ эффективности территориального
устройства, механизмов взаимодействия различных уровней власти в
обеспечении устойчивого развития территорий. Необходимо более четкое
определение принципов и критериев, практических методов оптимизации
территориальной организации местного самоуправления. Процессы
реформирования территориального устройства многогранны, охватывают
различные уровни публичных отношений и требуют четкой правовой
регламентации, которая должна включать и федеральный и региональный
компонент. Безусловно, территориальная организация местного
самоуправления должна проходить в точном соответствии с
законодательством, что обусловило выбор темы диссертационного
исследования и определило ее актуальность. і
'Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. - М: Изд. МГУ, 1997; А.Г.Гранберг, В.В.Кистанов, А.А.Адамеску и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы). - М., 2003; Н.М.Добрынин Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. - Новосибирск, 2003; В.В.Иванов Автономные округа в составе края, областей - феномен сложносоставных субъектов Российской Федерации: Конституционно-правовое исследование/Под. ред. С.А. Авакьяна. - М., 2002.
Степень научной разработанности темы. Избранная для диссертационного исследования тема не получила широкой разработки и рассматривалась, как правило, в рамках проблемы реформирования государственных структур, федеративного устройства России и местного самоуправления. В этой связи необходим комплексный анализ различных аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по развитию территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и ее законодательному урегулированию.
Данное исследование проведено с использованием теоретического
фундамента, созданного трудами отечественных и зарубежных ученых по
конституционному праву, по вопросам государственного устройства,
государственной территории, административно-территориального
устройства, обеспечение территориальной целостности субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Для формирования собственных научных положений и выводов относительно территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации и ее правового обеспечения автор диссертационного исследования опирался на труды известных отечественных ученых в области государства и права, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна А.С.Автономова, Г.В.Атаманчука, С.Н.Бабурина, М.И.Баглая, И.Н.Барцица, В.Г.Вишнякова, В.Н.Кудрявцева, О.В.Кутафина, В.В.Лазарева, В.О.Лучина, В.С.Мокрого, И.И.Овчинникова, М.И.Пискотина, А.И.Попова, Н.В.Постового, А.С.Саломаткина, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, И.А.Умновой, Т.Я.Хабриевой, В.Е.Чиркина, Е.С.Шугрина, Б.С.Эбзеева -и многих других исследователей.
Для комплексного анализа темы диссертационного исследования автор использовал работы отечественных ученых XIX - начала XX века,
достижения мировой правовой мысли С.Ю.Витте, У.Гелена, И.А.Ильина, Ф.Ф.Кокошкина, М.М.Сперанского,К.Штадлера, Э.Харлофа.
Однако, несмотря на значительное количество монографической и публицистической литературы по вопросам формирования и развития территориального устройства Российской Федерации, территориальной основы местного самоуправления вопросы территории и территориального устройства субъектов остаются недостаточно исследованными и до конца не урегулированными в отечественном государствоведении и законодательстве. Комплексные монографические и диссертационные исследования, посвященные проблемам развития территориального устройства субъектов Российской Федерации, процессу его реформирования практически отсутствуют.
Нормативно-правовая основа исследования включает Конституцию Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, нормативно правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы административно-территориального устройства субъектов, организацию местного самоуправления, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является анализ и выявление проблем правового обеспечения территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, процесса ее реформирования, исследование современных моделей территориальной организации местного самоуправления, поиск эффективных правовых механизмов, их практической реализации.
В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:
исследование теоретико-правовых подходов к территориальной организации местного самоуправления в субъектах, анализ исторического развития территориальной организации в России;
анализ понятия территории субъекта Российской Федерации и территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации;
изучение принципов правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
обоснование предпосылок основных видов преобразований территориальной организации местного самоуправления (преимущественно на примерах Тамбовской области);
установление особенностей развития территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе;
выявление перспектив развития правовых основ территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Объектом исследования выступают правоотношения, возникающие в процессах функционирования и развития территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации,, а также осуществление взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по вопросам правового регулирования территории субъекта Российской Федерации.
Предмет исследования составляют теоретические вопросы организации территории местного самоуправления, процесс правового обеспечения развития и трансформации территориальной организации местного самоуправления в субъектах и его законодательное обеспечение.
Методологическая основа исследования. При исследовании правового обеспечения реформирования территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации автором использовался, прежде всего, системный подход к анализу правовых проблем. Применение
разнообразных методов исследования: общенаучные, исторические, логические, сравнительные, функциональные и частноправовые методы.
Диалектический метод позволил всесторонне и объективно исследовать процесс развития территориального устройства местного самоуправления в субъектах России и его теоретическую разработанность в юридической науке. Исследование основано также на требовании конкретности и полноты познания, единства анализа и синтеза. Широко использованы такие методы теоретического познания как восхождение от конкретного к абстрактному, конкретно-исторический методы. В частности, конкретно-исторический метод использован при исследовании вопросов становления современного территориального устройства Российской Федерации и ее субъектов.
В процессе написания диссертации, при исследовании отдельных вопросов, применялись такие частноправовые методы научного познания, как сравнительно-правовой и формально-юридический методы, которые позволили учесть зарубежный опыт в рассматриваемой проблематике и выработать практические рекомендации по совершенствованию правовых актов и отдельных нормативно-правовых норм в сфере территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Научная новизна работы состоит в том, что в диссертации с позиций современных научных подходов проведено комплексное исследование конституционно-правовых вопросов территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации и в систематизированном виде представлен их анализ как конституционно-правового института. Обоснована необходимость всестороннего исследования вопросов трансформации территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, происходящей в рамках реформ территориальных основ местного самоуправления и федеративных отношений.
Рассматриваются вопросы реформирования территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе; выявляются особенности и специфика изменений территориальной организации местного самоуправления применительно для данной совокупности регионов. Проанализированы проблемы правового обеспечения развития территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены возможные изменения законодательства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:
- обосновано правовое обеспечение территориальной организации
местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, которое
должно представлять собой единую систему актов, определенным образом
структурированную, основанную на единстве нормативно закрепленных
общих принципов регулирования, единстве правовой терминологии,
обозначающей различные элементы территориальной организации;
установлено, что вопросы административно-территориального деления субъектов Российской Федерации и деление субъектов Федерации на территории муниципальных образований относятся к процедурам, имеющим различное правовое регулирование; обоснован институт административно-территориального деления муниципального образования, регулирующийся нормами конституционного и муниципального права;
установлено, что федеральным законодательством не решены вопросы общих принципов административно-территориального устройства Российской Федерации, в результате чего происходят разночтения в возможности определения тех территориальных уровней, на которых создаются либо органы государственной власти, либо органы местного самоуправления;
рассмотрен и проанализирован в территориальном аспекте публично-правовой институт территориальной организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации как процесс, включающий в себя проведение комплекса мероприятий связанных с изменением его территориальной организации, исходя из политических и социально-экономических потребностей развития субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом;
показаны взаимоотношения между субъектам Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые носят многоотраслевой характер; установлено, что законодательство, позволяющее проведение территориальных изменений, включает нормы Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов и нормы их законодательства по вопросам административно-территориального устройства и организации местного самоуправления, а исходя из отраслевой принадлежности его составляют нормы конституционного, муниципального, гражданского, финансового права;
установлено, что реформы территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе, имеют свои особенности, так в большинстве субъектов ЦФО (Брянская, Воронежская, Курская, Липецкая, Орловская, Тамбовская и другие области) взяли за основу систему исторически сложившегося административного территориального деления;
на основе анализа законодательства о местном самоуправлении выдвинуты и аргументированы предложения по оптимизации территориальных основ местного самоуправления в субъектах Центрального федерального округа Российской Федерации; обосновано положение о специфичности модели территориальной организации местного самоуправления в каждом конкретном субъекте Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его теоретические положения, анализ и оценка позволяют уточнить, скорректировать и усилить уже имеющиеся идеи, подходы, мнения в области территориальной организации местного самоуправления в субъектах
*
Российской Федерации и вопросов ее развития. Анализ правовых актов, обеспечивающих реформирование территориальной организации субъектов, позволит создать представление об их месте и роли в правовом механизме процесса модернизации органов власти; определить проблемы и пути совершенствования проводимых изменений и законодательства их регулирующих.
Выводы и предложения относительно дальнейшего развития территориальной организации местного самоуправления позволят расширить и дополнить направления исследования вопросов территориального устройства российского государства. Работа содержит материал для более глубокого и всестороннего исследования вопросов механизма реформирования территориальной основы местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов. Выводы и рекомендации, предложенные в ходе исследования и выносимые на защиту, могут представлять интерес, прежде всего для органов законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, использованы в законотворческой деятельности, при принятии политических и правовых решений, касающихся различных аспектов проведения территориальной реформы местного самоуправления в субъектах.
Результаты диссертационной работы могут служить теоретической основой в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем конституционного, муниципального, административного и других отраслей права, в преподавании этих дисциплин, разработке научно-
методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации диссертации обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях, изложены в выступлениях на научно-практических конференциях по проблемам регулирования территориального устройства субъектов, муниципальных отношений в Российской Федерации и в практической деятельность диссертанта.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Теоретико-правовые подходы к исследованию территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации
Вопрос о необходимости совершенствования территориальных основ органов власти Российской Федерации и определение оптимальной модели территориального устройства субъектов России на сегодняшний день является одним из самых дискутируемых. Административно-территориальное деление страны, выступая важным инструментом комплексного экономического и социального развития соответствующей территории, представляет собой достаточно сложное явление. Его значение особенно возрастает в условиях, когда российскому государству приходится решать сложнейшие задачи в условиях реформации бюджетных федеративных отношений. Политико-экономические перемены современной России создали несоответствие между прежним административно-территориальным устройством субъекта РФ и потребностями в новой территориальной организации с целью развития общественного самоуправления. В условиях России такое противоречие может быть решено на основе трансформации принципов советского административно-территориального устройства и корректировке, в соответствии с ними, организации территории.
Формирование современной системы публичной власти началось в 1993 г. в связи с принятием Конституции Российской Федерации. При этом территориальной основой новой власти стала сложившаяся в СССР система административно-территориального деления. Реформирование системы властных отношений в 90-х гг. прошлого столетия не сопровождалось пересмотром административно-территориального устройства. На начальном этапе становления нового государственного устройства России этому фактору не придали должного значения.
Вместе с тем необходимость пересмотра территориальной основы публичной власти подтверждается исторической практикой1, которая свидетельствует, что успешные реформы государственного устройства, как правило, сопровождались пересмотром его административно-территориального устройства. Современная конституционная реформа России не является исключением: оптимизация административно-территориального устройства - одно из необходимых условий укрепления государственности, повышения уровня социально-экономического развития и конкурентоспособности России.
Проблема пересмотра административно-территориального устройства стала актуальной уже в 50-60-е гг. прошлого века. В работах отечественных авторов 1950-1980-х годов территориальная организация республик, краев, областей в составе РСФСР рассматривалась в рамках общего учения о территориальной организации советского государства. Отметим, что многие теоретические выводы, сформулированные в работах М.А.Шафира, Р.С.Павловского, В.А.Ржевского, В.А.Рянжина, В.А.Немцева, А.В.Лужина, А.А.Югова не потеряли своего научного, да и практического значения. Особо выделим работы В.А.Ржевского и М.А.Шафира2, в которых существенное внимание уделено методологии исследования проблем территориальной организации как системного явления, понятийному аппарату.
Проблемы территориальной организации местного самоуправления наиболее интенсивно в литературе разрабатываются с начала 1990-х годов, что закономерно в силу относительной новизны данного публично-правового института. Значительное внимание указанной проблематике уделяется в работах В.И.Васильева, И.В.Выдрина, А.Н.Кокотова, В.С.Мокрого, Е.С.Шугриной, Н.В.Постового и других авторов.
Территориальное разграничение местного самоуправления и выбор базового уровня, на котором оно должно осуществляться, относится к числу наиболее сложных, а потому дискуссионных проблем конституционного и муниципального права, поскольку их решение напрямую зависит от административно-политического устройства государства, ибо организация власти или функционирование образуемых органов немыслимы без ограничения определяемой компетенцией юрисдикции, соизмеримой с границами административно-территориальных единиц. При этом следует отметить, что государственная власть на местах организуется в соответствии с административно-территориальным делением, которое имеет несколько иерархических территориальных уровней, что предопределяет соподчиненность в построении единой центральной системы государственных органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих принципах административно-территориального устройства страны, поэтому и не представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых создаются, как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления.
Многими авторами, хотя и подчеркивается научный характер проблемы территориального устройства государства, значение и необходимость учета различных условий: экономических, естественноисторических, географических, демографических, национальных и т.д., тем не менее, без должного внимания остаются вопросы самоорганизации территорий, подчеркивающие связь органов государственной власти и местного самоуправления с населением, а также раскрывающие социальную сущность и принципы территориального устройства. Все это свидетельствует о том, что до сих пор не сложилось единого подхода к определению территориального устройства государства, а все имеющиеся не учитывают в должной мере принцип комплексного и междисциплинарного подхода к рассматриваемому общественному явлению.
По мнению А.Н.Жигло, устройство в большей степени подходит под описание естественно сложившейся и саморазвивающейся системы, чем деление для детерминированной, жесткой конструкции, но вместе с тем подчеркивается, что используемый часто в отечественной литературе термин «государственное устройство» также не в полной мере отражает комплексный характер этого государственно-правового института, поскольку рассматривается односторонне1. Л.А.Морозова под государственным устройством понимает политико-территориальную организацию государства, включая характер взаимоотношений между центральными и местными властями2. Сходной позиции придерживается В.А.Четвернин, полагая, что территориальная организация государства характеризует уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных (местных) органов государства3. Иными словами территориальная организация государства рассматривается ими с точки зрения распределения государственной власти в центре и на местах, их разделения между составными частями.
Принципы правового регулирования территориальной организации в Российской Федерации
В сфере территориального устройства до сих пор не найдено оптимального решения, синхронизованного со всей совокупностью экономического, социального, политического, национального развития, базирующегося на учете объективных факторов (географические факторы, уровень экономического развития регионов, динамика социальной, национальной, демографической структуры населения, социокультурные традиции и прочее). Об этом пишет ряд авторов в научных исследованиях, посвященных государственному устройству. Так, В.В.Шелохаев полагает, что это происходит из-за того, что, «осуществляя те или иные преобразования в области административно-территориального устройства, высшая власть (киевские князья, московские великие князья, цари, императоры, генеральные секретари, президенты), как правило, исходили не из творчески осмысленных и долговременных интересов государства, а из сиюминутных династических, идеологических, личных интересов, суть которых сводилась к одному: сохранению и упрочению власти. Иными словами, необходимость административно-территориального переустройства ими воспринималась не как объективно назревшая потребность, а, прежде всего, ситуативно, когда на первый план выдвигались вопросы сохранения политического режима, а также задачи некоторой оптимизации управления страной для удержания контроля над местными политическими элитами»1.
Но в основе изменений территориальной организации России и ее субъектов должны лежать не интересы властных структур, а, прежде всего, интересы личности, гражданского общества и правового государства. Административно-территориальные преобразования должны способствовать созданию условий и предпосылок для формирования единой российской нации, единого правового и культурного пространства, снятию разного рода этнических перегородок и барьеров на пути всестороннего раскрытия потенциальных возможностей личности, эффективного использования природных ресурсов и создания единого экономического пространства.
Конституционные реформы начала 1990-х годов, ознаменовавшие новый этап развития российской государственности, обусловили существенную трансформацию подходов к регулированию территориальной организации публичной власти в стране, особенно на уровне субъектов Российской Федерации.
Определяя основные принципы правового регулирования территориального устройства субъектов Российской Федерации, проанализируем их правовые основы, которые составляют нормы федерального и регионального законодательства.
Необходимость правового закрепления новой системы территориальной организации публичной власти и определенная точка отсчета в развитии данного процесса были обозначены Законом Российской Федерации от 03.07.92 № 3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»1, который, «учитывая изменившиеся правовые основы государственного устройства в Российской Федерации после подписания Федеративного договора», установил переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации (до 1 июля 1995 года), предусмотрев, в частности, необходимость разработки законодательных актов Российской Федерации о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации. Названные правовые акты пока до сих пор не приняты.
В развитии законодательства Российской Федерации, на основе которого складывалось существующее территориальное устройство субъектов Российской Федерации, можно выделить два основных этапа, разделенных датой вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации.
Начиная с 1924 года высшими органами государственной власти РСФСР было принято более десяти законодательных актов, специально посвященных регулированию отдельных вопросов административно-территориального устройства краев, областей, автономных республик в составе РСФСР2. 17 августа 1982 года Президиумом Верховного Совета РСФСР был утвержден нормативный правовой акт, комплексно регулирующий основные сферы отношений в области административно-территориального устройства - Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, определившее критерии и порядок отнесения территорий к соответствующим категориям административно-территориальных единиц, порядок установления и изменения границ, присвоения наименований и переименования административно-территориальных единиц, учета и регистрации административно-территориальных единиц. С принятием новой Конституции Российской Федерации многие нормы указанного Положения вступили в противоречие с ней. В частности, реализованный в Положении дифференцированный подход к определению прав в сфере регулирования административно-территориального устройства, принадлежащих краям, областям, автономным краям, с одной стороны, и автономным республикам -с другой, противоречит конституционному принципу равноправия субъектов Российской Федерации. Необходимость существенной модернизации подходов к регулированию административно-территориального устройства обусловили и конституционные положения о местном самоуправлении, его территориальной организации.
Правовые основы территориальной организации местного самоуправления
Анализ территориального устройства как самостоятельного объекта реформирования, возможно, возможно в случае, если в процессе общественного развития, оно вошло в противоречие с системой властных отношений и становится сдерживающим фактором для развития системы власти и повышения ее эффективности. Подобного рода ситуация может сложиться, если реформа системы власти осуществляется без должной коррекции территориального устройства. Именно эта ситуация сложилась к настоящему времени в России. Административно-территориальное устройство России не претерпело существенных изменений, несмотря на то, что система публичной власти изменилась кардинально: появился новый институт (местное самоуправление), произошло существенное перераспределение полномочий между структурами власти, а также изменились формы взаимодействия властных подсистем.
Проблемы организации местного самоуправления являлись и являются предметом государственной политики и власти, вследствие чего предметом научных обсуждений на всероссийских форумах, международных научных и научно-практических конференций с участием авторитетных зарубежных специалистов и ученых. Различные аспекты совершенствования организации местной власти отражены в заключительных документах и материалах, принятых на этих мероприятиях1.
Реформирование системы местного самоуправления и ее территориальной основы в конце 80-х - начале 90-х годов происходило из сложившегося к тому времени административно-территориального деления, что и нашло отражение в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1 и Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»2. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Однако понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало ив соответствии со ст. 23 местное самоуправление в Российской Федерации осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления, и не допускал возможности осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях. Это свидетельствовало о том, что принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного уровня, по существу, были перенесены на систему местного самоуправления. Однако жизнь подсказывала, что органы местного самоуправления должны быть образованы на базе не просто существующей административно-территориальной единицы, а населенного пункта, где должны решаться все вопросы его жизнедеятельности.
В настоящее время ведется оживленная дискуссия ученых юристов по ряду общетеоретических вопросов соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. Есть точка зрения, что административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации как механизм организаций государственной власти и административно-территориальное деление как способ организации местного самоуправления могут не совпадать, поскольку преследуют различные цели1. Существующие проблемы территориальной организации местного самоуправления во многом обусловлены тем, что в современных условиях, к сожалению, отсутствует необходимое единство в правовом регулировании вопросов территориального устройства субъектов Российской Федерации.
При рассмотрении территориальной организации местного самоуправления основным является вопрос о целесообразности организации двухуровневой системы местного самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ он решается однозначно -двухуровневая система местного самоуправления становится обязательной для всех субъектов Российской Федерации и действует на всей территории Российской Федерации2. Вышеуказанный Закон по своему замыслу должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если ранее эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте.
Одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании организации местного самоуправления послужили серьезные пробелы в нормативной базе о местном самоуправлении. И хотя субъекты Российской Федерации сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации местного самоуправления, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.
С принятием нового Федерального закона существенно изменилась система всех правовых актов о местном самоуправлении. Смысл этих изменений состоит в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.
Особенности развития территориальной организации местного самоуправления в Центральном федеральном округе
Если территориальное устройство субъекта не может рассматриваться как самостоятельный объект реформирования, поскольку оно представляет собой форму территориальной организации системы публичной власти, то вопросы административно-территориального устройства должны решаться в процессе реформирования властных отношений. Основная задача реформирования административно-территориального устройства в данном случае - содействие эффективному осуществлению властных полномочий. С этой точки зрения от выбранной модели административно-территориального устройства в значительной степени зависит эффективность публичной власти в регионе и в конечном счете темпы и устойчивость социально-экономического развития муниципальных образований и региона в целом.
Регионы Центральной России, образующие два экономических района (Центральный и Центрально-Черноземный), - историческое ядро страны. В Центральный федеральный округ входят следующие субъекты: Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская области, город Москва, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области. Этому макрорегиону принадлежит первенство в стране по численности населения (37 млн. человек) и основным фондам экономики (1/4), промышленному (свыше 1/5) и сельскохозяйственному производству (1/4), научно-техническому потенциалу (1/2 работников науки). Самая высокая плотность населения в России в ЦФО: 63 человека на 1 кв.км.1
Анализ законов, принятых субъектами Российской Федерации ЦФО об установлении границ и статуса муниципальных образований, проведен в настоящем разделе на основе правовой информации, содержащейся в официальных изданиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и информации, размещенной в правовых информационных системах «Консультант» и «Гарант».
Обобщение опыта практической реализация положений Федерального закона о двухтиповой модели территориальной организации местного самоуправления показывает, что субъекты Российской Федерации Центрального федерального округа существенно различаются по объему планируемых и проводимых организационно-правовых и организационно-технических мероприятий. В субъектах Российской Федерации ЦФО перед принятием законов об установлении границ и статуса муниципальных образований, проведен обширный комплекс мер правового характера, включающий в себя следующие: приняты законы, устанавливающие порядок установления границ и статуса муниципальных образований, в которых разграничены полномочия представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и процедуры взаимодействия с органами местного самоуправления1; проведена корректировка законов субъектов Российской Федерации об административном территориальном делении и местном самоуправлении с целью приведения его в соответствие с федеральным законодательством; отменены некоторые законы и положения законов, противоречащие федеральному законодательству; уточнены перечни труднодоступных территорий; приняты документы (законы субъектов Российской Федерации, постановления должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации) организационного характера (планы и программы по реализации положений Федерального закона).
Основы территориальной организации местного самоуправления в субъектах ЦФО были закреплены соответствующими законами субъектов. Нормы этих законов установили разделение территории на определенное количество территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями. Именно они и были призваны стать субъектами, в границах которых осуществляется местное самоуправление в субъектах Федерации. В настоящее время распределение муниципальных образований по вышеприведенным категориям несколько изменилось.
Действовавшее законодательство позволяло выбирать любую модель территориальной организация местного самоуправления с учетом местных политических, культурных, национальных, географических, исторических и других особенностей.
В результате в субъектах, входящих в состав Центрального федерального округа, сформировались территории муниципальных образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования).
Как свидетельствует практика, в большинстве случае исторически сложившиеся границы и территории муниципальных образований в ЦФО, как правило, удовлетворяют критериям закона и могут служить основой для установления территорий вновь создаваемых муниципальных образований.
Во всех регионах, входящих в ЦФО приняты планы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие подразделения в администрациях созданы и ведут работу. Установлена численность и сроки полномочий представительных органов первого созыва (первыми полностью завершили эту работу в муниципальных районах Липецкой области).
Происходит передача собственности и ее разграничение между муниципальными образованиями разных типов, но эта работа к ноября 2004 г. проведена не больше чем на 20%. К ноябрю 2004 г. установлены границы муниципальных образований в Липецкой, Рязанской областях и г. Москва. Частично он завершен в Воронежской, Ивановской, Калужской, Костромской, Орловской, Тамбовской и Тверской областях. Планомерно осуществляется этот процесс и в других регионах ЦФО. Идет работа и по установлению границ и наделением статусом поселения, городского округа, муниципального района.
