Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические основы исследования 26
1. Органы государственной власти: понятие и признаки 26
2. Система и виды органов государственной власти 50
3. Концепции независимости центрального банка от других органов государственной власти 90
Глава II. Правовой статус Центрального банка в России и зарубежных государствах (на примере Великобритании, ФРГ, Франции, Испании, США) 127
1. История становления и развитие законодательства о Центральном банке 127
2. Основные функции Центрального банка 173
3. Органы управления Центральным банком 210
4. Взаимоотношения Центрального банка с финансово-кредитными учреждениями 242
Глава III. Место Центрального банка в системе органов государственной власти 274
1. Взаимоотношения Центрального банка с органами государственной власти 274
2. Особенности правового положения и места Центрального Банка России в государственном аппарате 306
3. Современные подходы к реформированию законодательства Российской Федерации о Банке России 353
4. Авторская концепция развития правового статуса Центрального банка России 385
Заключение 418
Список использованной литературы
- Органы государственной власти: понятие и признаки
- Система и виды органов государственной власти
- История становления и развитие законодательства о Центральном банке
- Взаимоотношения Центрального банка с органами государственной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования
В условиях продолжающейся политической и, так следствие, экономической нестабильности особенно важно определить основные государственные институты, способные самостоятельно и независимо от политических колебаний в обществе и изменения политической власти реализовать обязанности государства по отношению к обществу и человеку.
Российская Конституция 1993 года в ст. 75 закрепила, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. С одной стороны, это свидетельствует о высокой степени независимости ЦБ при принятии решений, связанных с реализацией поставленных перед ним задач. С другой стороны, на практике многие государственные органы могут оказывать реальное влияние на устойчивость рубля. Это обясняется отчасти тем, что принцип независимости деятельности Центрального банка РФ закрепляется в Конституции России только применительно к исполнению Центробанком своей основной функции (обеспечение стабильности национальной валюты). В то же время, при реализации других своих функций (по развитию и укреплению банковской системы России, обеспечению эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов), которые косвенным образом влияют на исполнение его основной функции, Банк России, в соответствии с действующей Конституцией, не обладает аналогичной независимостью. Именно поэтому возможности ЦБ осуществлять защиту устойчивости рубля перед
лицом других органов государственной власти и участников хозяйственно-правовых отношений должна быть концептуально осмыслена и подкреплена, как минимум, обсужденной и опубликованной совместно Конституционным Судом и Высшим Арбитражным судом России юридической концепцией, а лучше всего - системой законодательных норм, позволяющих ЦБ оперативно противостоять другим ведомствам, действия которых подрывают устойчивость национальной валюты.
В связи с этим, необходимо незамедлительно разработать конституционно-правовую концепцию правового статуса ЦБ как органа государственной власти с точки зрения его положения и роли в системе органов государства при исполнении Банком России своей главной конституционной функции - защиты и обеспечения устойчивости рубля, осуществляемой им независимо от других органов государственной власти.
В свою очередь стабильность и независимость Центрального банка - есть залог слаженной и бесперебойной работы всего государства, т.к. Центральный банк обеспечивает стабильность национальной валюты, осуществляет проведение денежно-кредитной политики в государстве, выполнение финансовых поручений правительства, поддержание коммерческих кредитных организаций, контроль и надзор за их деятельностью.
Успешная деягельность ЦБ во многом способствует достижению стабильности национальной валюты и, как следствие, гиіаномерному развитию экономики сграны. Главный банк должен быть мотором государства, по возможности снабжающим страну безинфляционными денежными средствами. Вместе с тем, диапазон деятельности ЦБ намного шире, что предопределено условиями рыночной экономики.
Стабильность и независимость - два важных взаимодополняющих друг друга принципа. Т.к. стабильность в определенном смысле (в контексте настоящей работы) есть независимость: стабильный рубль возможен только при независимом центральном банке. Однако независимость не предполагает бесконтрольность.
В этой связи возникает вопрос о месте и роли Центробанка в системе органов государственной власти. В зарубежных странах не существует общего эталона, по которому можно было бы определить место и роль ЦБ в государстве. Державы с рыночной экономикой законодательно решают эту задачу исходя из: формы организации власти, периода развития государственного режима, сложившихся традиций в стране, особенностей экономики. Если попытаться обобщить картину взаимодействия ЦБ с государственными органами, то, в общем плане, можно выделить две разнополюсные макросистемы:
ЦБ имеет статус агента министерства финансов и реализует правительственную экономическую политику;
В целях реализации независимой от исполнительной власти финансовой политики ЦБ наделяется самостоятельным независимым статусом.
Однако ни одна из этих систем не действует в чистом виде в связи с многообразием форм организации политической класти. В условиях периодического финансового кризиса, развала банковской системы вопрос о месте и функциях ЦБ в государстве стал особенно актуальным еще и потому, что Центробанк, как главное звено в банковской системе государства, играет значительную роль в формировании и обеспечении стабильности деятельности всех кредитных институтов в государстве. Задачей
ЦБ является также контроль за денежно-кредитной политикой, проводимой в стране.
Не однозначна роль ЦБ РФ в событиях августа 1998 года. Многочисленные публикации о спланированном ЦБ и Министерством финансов РФ дефолте ГКО, а также о роли ЦБ России в этих событиях, вызвали интерес1 у Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. И как следствие, - возобновление борьбы за возможность контролировать и влиять на деятельность ЦБ.
В данной ситуации может оказаться интересным опыт зарубежных государств в этой области. Конечно, речь не идет о полной и необдуманной рецепции зарубежных институтов. Глубокая убежденность диссертанта заключается в том, что основой для формирования практически любого правового института в России должны быть историко-социальные, национальные особенности, а уже во вторую очередь наиболее успешно применяемый опыт зарубежных стран, исходя из идентичности поставленных задач.
Бесспорно, достижения мировой науки могут быть весьма полезны для России в период пересмотра и уточнения концепции правового статуса ЦБ России. Выбор автора для сравнительно-правового анализа таких стран как Великобритания, ФРГ, Франция, США и Испания не случаен.
Во-первых, эти страны относятся к различным правовым системам (континентальной и англо-саксонской); анализ института ЦБ именно в названных государствах позволяет наглядно продемонстрировать различные подходы к правовому
положению верхнего звена банковской системы.
1 См: Эксперте» 12, 1999стр.47
Интерес к правовому положению Банка Англии заключается в том, что, последний, в отличие от большинства центральных банков других стран мира, как, кстати, и Центральный банк РФ, является единственным государственным органом банковского контроля и надзора за кредитными институтами Великобритании. Причем, монопольное сосредоточение контрольно-надзорных функций в рамках одного государственного органа - центрального банка - ничуть не снижает эффективность этого контроля и не является дестабилизирующим фактором для всей кредитной системы Великобритании.
Опыт ФРГ для России интересен, в первую очередь тем, что Германия, как и Россия, является федеративным государством и это не смогло не отразиться на принципах организации Немецкого Федерального банка. Во многом, успех слаженной денежно-кредитной политики, проводимой НФБ, объясняется участием немецких земель в ее разработке и реализации.
Конституционно-правовые институты Франции вообще очень близки российским аналогам и их изучение всегда представляло для российской правовой науки большой интерес.
Федеральная резервная система США не похожа ни на одну другую систему центрального банка в мире, что не мешает ей эффективно работать и обеспечивать финансовую стабильность в стране. Несмотря на это, ни одна страна в мире не переняла опыт США и не рискнула сформировать у себя аналогичную резервную систему. В то же время, именно американская концепция организации верхнего звена банковской системы наиболее активно обсуждалась в научных кругах России как возможный вариант реализации ее на российской почве. В настоящем исследовании диссертант попытался показать ее плюсы и минусы, а также несостоятельность доводов некоторых ученых,
считающих, что в России необходимо создавать резервную систему по образу и подобию американской.
Испания - государство, перед которым, после падения диктатуры Франко, стояла задача формирования демократических государственных институтов, развития рыночной экономики, перехода от командно-административных методов управления экономикой к рыночным, и одну из главных ролей в ликвидации экономической отсталости и формировании новой надежной и стабильной банковской системы должен был сыграть Центральный банк. Аналогичные задачи стоят сейчас и перед Россией.
Кроме того, именно центральные банки этих государств наглядно иллюстрируют различную степень независимости ЦБ от органов государственной власти и демонстрируют характер взаимоотношений центральных банков с правительственными учреждениями. Немецкий Федеральный банк один из наиболее независимых центральных банков, это же можно сказать и про ФРС США. Банк де Франс наиболее зависим от правительства. В свою очередь Английский Банк и Банк Испании занимают промежуточное положение между этими двумя крайними позициями.
Степень разработанности темы и круг источников.
Проблемы, рассматриваемые в настоящей работе, привлекают внимание многих ученых, причем как юристов, так и финансистов, экономистов, социологов. Среди них: Агапов Ю.Н., Алышевский Н., Андреев В.Б., Антонов Н.Г.,Алехин А.П., Баглай М.В., Баренбойм П., Белов В., Беляев М.П., Блиох И.О., Богданова О.М., Бобраков Ю.А., Бричко Л.В., Буковецкий А., Бубнов И.В., Бунте Н.Х., Буторина О.Н., Бух Л.К., Василенков Т.П., Василишен Э.А., Вольский А., Гейвандов ЯЛ., Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю.,
Грязнова А.Г., Гуревич И.С., Гурьев А.Н., Делягин М, Денисов А.И., Дмитриев Ю.А., Добкин Л.З, Додонов В.Н., Егоров С.Е., Еремян В. В., Ефимова Л.Г. , Жданов А.А., Загряцков М.Д., Зак А., Залесский В.В., Захаров B.C., Зубченко Л.А., Исаев Д.П., Кауфман И.И., Киселев Д.Н., Козенко Ю.А., Козлов Н.Н., Козлов Ю.М., Коган М.Л., Королев В.Д., Корриган Е., Копьев В., Коркунов Н.М., Котов Г.Н., Кранистер В., Крылова М.А., Кузнецов Н.И., Кумок СИ., Куник А.Я., Кутафин О.Е., Куфакова Н.А., Кучма Ю., Лаврушин О.И., Лепешкин А.И., Лунтовский Г. Н., Лопатников Л., Макаров B.C., Максимова Л.М., Марченко М.Н., Матук Ж., Меламед В., Мехряков В.Д., Миловидов В.Д., Мизалева Н.А., Мишальченко Ю.В., Мамонова И.Д., Матузов Н.И., Малько А.В., Молчанов А.В., Московкина Л.А., Наумченко О.В., Нерсесянц B.C., Нуреев P.M., Олейник О.М., Ольхова Р.Г., Пепеляев С.Г., Перламутров В., Пессель М. А., Печникова А.В., Поляков В.П., Панова Г.С., Петров Г.И., Погребинский А.П., Потапов А., Пульянов В.З., Радько Т.Н., Ремизов А., Родин Ю.А., Садиков О.Н., Симановский А.Ю., Смирнов Е.П., Степанов Ю., Соболев М., Суровцева В.И., Судейкин В.Т., Соколинская Н.Э., Топорнин. Н.Б., Торкановский Е., Тосунян Г.А., Туманов К.Г., Федоров Б.Г., Флейшиц Е.А., Халфина P.O., Химичева Н.И., Хандруев А., Хорошенькая И.Г., Хропанюк В.Н., Цейтлин М., Чиркин В. Е., Шварцман А.О., Шенаев В.Н., Шеремет К.Ф., Шестаков А.В., Ширинская З.Г., Щербатов А.Г., Эриашвили Н.Д., Юровицкий В., Ямпольский М.Н., Яснопольский Л.Н. и другие.
Среди зарубежных авторов, занимающихся названными проблемами можно назвать: Брайолт К., Гарнер Д., Годме. П.М., Гумплович Л., Долан Э. Дж., Жайе П., Кэмпбелл Х.Д., Кэмпбелл Р. Дж., Леворн С, Локкк Дж., Маркс К., Мюллер Х.И., Поллард A.M., Пассейк Ж.Г., Стерн Г., Энгельс Ф., Эллис К.Х., A.Alesina.,
Bianc J., Eijffmger S.C.W., Efiros R.C., Faugere I., Forder J., Haan J., Hoeberichts M., Jordan T.J., Ishigaki Kenichi, Virieux F.-M., Vaguet Ph., Downes Patric, Vaez - Zaden Resa, Macey J. R., Mangano G., Miller G. P., Martin-Retortillo, Muscatelli V.A., Sebastian, Paprotzki M., Posen A., Pieper D., Santiago Javier, Sikken B.J., Schroder K., Fernandez Valbuena, Seifert E., Wintenberg J.M., Zdrachal P. и Другие.
В научной среде взгляды на проблему независимости ЦБ разделились на два течения:
А) «процентробанковское»;
Б) «антицентрбанковское».
Несмотря на то, что вопрос о месте ЦБ в системе органов государственной власти и степени его независимости в настоящее время активно обсуждается и в научных, и в политических кругах, следует отметить недостаточную разработанность этих проблем. В большинстве случаев вопрос о независимости Центробанка рассматривается только с точки зрения политических интересов, при этом не учитываются возможные экономические последствия принятия тех или иных политических решений. Также нередко встречаются научные работы, в которых очень подробно рассматриваются проблемы правового регулирования положения ЦБ и высказываются предложения по совершенствованию законодательной основы деятельности центрального банка государства, но почему-то не учитываются ни общие законы развития экономики, ни экономическая ситуация, сложившаяся в настоящий момент в России, в которой эти законы должны действовать. В тех же статьях, в которых рассматриваются именно экономические аспекты влияния ЦБ на развитие государства в целом и его экономику, не принимаются во внимание ни политическая обстановка в стране, ни отсутствие
грамотного и полноценного законодательного регулирования правового положения Центробанка. Кроме того, в России пока еще недостаточно информации о зарубежных центральных банках, их задачах, полномочиях, функциях, степени независимости. А публикаций, содержащих сравнительно-правовой анализ правового положения такого важного финансового института, каким является Центральный банк, в различных зарубежных странах, вообще единицы. В то время как опыт экономически развитых стран представляет не только научный, но и большой практический интерес.
Кроме того, в большинстве случаев, проблемы правового статуса ЦБ в России интересуют либо цивилистов, либо финансистов, в крайнем случае, специалистов в области административного права. На взгляд диссертанта, игнорирование или недопонимание именно конституционно-правового статуса Центрального банка, во многом объясняет ту неопределенность, которая характеризует нынешнее правовое положение ЦБ в системе органов государственной власти. Более того, перемещение вопросов управления банковской системы высшего уровня из сферы конституционно-правовой в область административного права дезориентирует как практиков, работающих в ЦБ, так и судебные органы высшего уровня, включая Конституционный суд РФ.
Именно в связи со всеми вышеперечисленными проблемами, диссертант попытался проанализировать правовое положение ЦБ России и некоторых зарубежных государств в его взаимосвязи с экономическими и политическими факторами. И на основе этого внести практические предложения по совершенствованию российского законодательства о Центральном банке.
Предмет, иель и задачи исследования.
Предметом настоящего исследования является правовой статус Центрального банка государства как органа государственной власти, как главного звена банковской системы страны, как органа надзора и контроля над всеми кредитными учреждениями государства.
Объектом исследования - законы и иные нормативно-правовые акты России, Великобритании, ФРГ, Франции, США и Испании, регулирующие правовое положение и деятельность ЦБ в перечисленных странах.
В соответствии с предметом исследования, его основная цель состоит в том, чтобы, на основе анализа теоретических положений, действующего отечественного и зарубежного законодательства, проектов нормативно-правовых актов и накопленного исторического опыта, определить место ЦБ в системе органов государственной власти, а также степень его независимости, которая необходима Центробанку для успешной реализации возложенных на него задач.
Для создания более полной картины положения ЦБ, о направлениях реформирования данного государственного института представляется целесообразным провести сравнительно-правовой анализ положения, функций и роли ЦБ в некоторых зарубежных государствах.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе анализа работ отечественных и зарубежных ученых сформулировать понятие «орган государственной власти», выделить наиболее существенные признаки, отличающие властные органы государства от органов, не обладающих государственно-властными полномочиями;
классифицировать органы государственной власти с точки зрения исполняемых ими функций государства и в соответствии с этой классификацией построить систему государственных органов;
на основе анализа существующих в зарубежных странах подходов к проблеме положения центрального банка в системе органов государственной власти, выявить те факторы, которые наиболее существенным образом влияют на степень независимости центрального банка от иных государственных органов;
определить общие для различных государств тенденции возникновения института центрального банка и развития банковского законодательства, а следовательно объяснить идентичность функций, исполняемых современными центральными банками, общность их структурной организации;
проанализировав взаимоотношения центральных банков в России и зарубежных странах с другими органами государственной власти, определить место ЦБ в государственном механизме и степень его независимости;
основываясь на действующем законодательстве определить особенности правового положения ЦБ России и его места в системе органов государственной власти;
изучив различные научные концепции реформирования
правового статуса Центрального банка, сформулировать
предложения по совершенствованию российского
законодательства о Центральном банке РФ.
Методологической основой исследования является общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-
социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту проанализировать финансово-правовой институт Центрального банка в России и некоторых зарубежных государствах в его взаимосвязях с другими органами государственной власти и финансово-кредитными институтами с правовой, экономической и политической точек зрения.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые на современном этапе общественного развития России с позиций конституционно-правовой науки рассматривается институт Центрального банка, как органа государственной власти, проблемы его взаимоотношений с другими органами государственной власти и его место в системе государственных органов, намечаются пути дальнейшего совершенствования законодательства о ЦБ РФ.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на
1.Определение органа государственной власти как организационно и структурно обособленной части государственного аппарата, созданной в порядке, предусмотренном нормативно-правовым актом, с целью осуществления определенных функций государства, и наделенной для этого в соответствии с законом государственно-властными полномочиями, которые он реализует строго в рамках своей компетенции в установленной форме, и состоящей из государственных служащих.
При этом выделяются семь существенных признаков органа государственной власти:
A. Организационная и структурная обособленность от
других органов государственной власти;
Б. Особый, предусмотренный нормативно-правовым актом, порядок создания;
B. Осуществление определенных функций государства;
Г. Наличие государственно-властных полномочий;
Д. Строго определенная в нормативно-правовом акте компетенция;
Е. Особые формы и методы деятельности; Ж. Состоит из государственных служащих.
2.0пределение понятия «механизм государства» как совокупность системы государственных органов, организаций и объединений и методов, с помощью которых названные органы осуществляют функции государственного управления.
З.Определение понятия «государственный аппарат современного демократического правового государства» как эволюционизирутощей системы государственных органов, с помощью которой реализуются основные социальные, экономические, правоохранительные, финансовые и иные функции государства, выполняются стоящие перед государством задачи по созданию демократического режима, гражданского общества, позволяющие в максимальной степени защитить интересы индивида и способствующие самореализации человека.
4.Утверждение о том, что усложнение и изменение государственных функций, связанное с современным этапом развития государства (как политической организации общества), позволяет провести новую систематизацию органов государственной власти. В связи с чем можно выделить органы законодательной, исполнительной, судебной, избирательной (центральная избирательная и нижестоящие комиссии),
контрольной (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека), денежно-кредитной власти (центральный банк).
5.Поэтому, на взгляд диссертанта, не целесообразно, фиксировать в Конституции государства то или иное количество независимых друг от друга «властей», а точнее, функций органов государственной власти, заведомо обрекая себя на вынужденное принятие новых конституций1 в связи с постоянным изменением функций государства и возникновением новых государственных органов.
б.Основными объективными и субъективными факторами, влияющими на степень независимости ЦБ являются:
возможность вмешательства государства в денежно-кредитную политику правительства;
процедура назначения председателя главного банка страны;.
возможность прямого и косвенного финансирования ЦБ бюджетного дефицита;
7.3аключение о том, что Центральные банки создавались
приблизительно в одно время и, что самое главное, предпосылки
создания единого эмиссионного центра в Великобритании,
Германии, Франции, Испании, США и России были вызваны
наличием нескольких эмиссионных центров, что способствовало
росту инфляции, нестабильной политической обстановки (войны)
и, как следствие, - экономическому кризису. Все
вышеперечисленные факторы продиктовали необходимость создания единого финансового органа, который осуществлял бы в первую очередь эмиссионные функции, мог быть промежуточным звеном, связывающим в условиях развитых капиталистических отношений органы государственной власти, банковскую систему
Соответствующая статья будет располагаться в первой главе Конституции РФ, содержание которой не может быть пересмотрено Федеральным Собранием.
и интересы общества (обеспечение свободы
предпринимательства, с одной стороны, и контроль, взвешенное, продуманное управление и реализацию обшей экономической политики, с другой стороны). Этим объясняется общность задач, которые ставятся перед Центральным банком и, следовательно, идентичность их функций в различных государствах.
8.Вывод о том, что, обладая всеми признаками, присущими органам государственной власти, ЦБ РФ, несомненно, является государственно-властным органом.
По своей организационно-правовой форме Банк России является государственным учреждением, имущество которого, закрепленное за ним государством в момент создания, принадлежит ему на праве оперативного управления с некоторыми изъятиями из полномочий собственника указанного имущества (Российской Федерации), необходимость которых объясняется «особым правовым статусом ЦБ РФ».
9.0пределение действующего правового статуса Банка России: Центральный банк Российской Федерации - это федеральный орган государственного денежно-кредитного регулирования экономики, наделенный монопольным правом денежной эмиссии, управления денежным обращением, хранения и управления золотовалютными резервами государства, регулирования банковской системой в целях обеспечения устойчивости национальной валюты, независимый от других органов государственной власти при осуществлении своих функций. Банк России создан и существует сегодня правовой форме некоммерческого государственного учреждения, финансирование которого со стороны собственника ограничено лишь формированием уставного капитала, отчисляющий в федеральный бюджет часть своей прибыли в размере 50%,
имущество которого, закрепленное за ним в момент создания, находится в полной собственности Российской Федерации. Центральный банк РФ не отвечает своим имуществом по обязательствам Российской Федерации, в том числе и тем, которое находится в оперативном управлении ЦБ России, а РФ не отвечает своим имуществом по обязательствам Банка России.
Ю.Положение о том, что ЦБ России не является органом исполнительной власти и, следовательно, не входит в систему органов исполнительной власти государства.
Банк России относится к органам государственной власти, обладающим «особым статусом». В соответствии с предложенной диссертантом классификацией органов государственной власти, Центральный банк РФ следует отнести к денежно-кредитным органам государственной власти.
11.Заключение о том, что отсутствие продуманной, обоснованной и последовательной законодательно закрепленной концепции сильного и независимого Центрального банка дестабилизирует как банковскую, так и денежно-кредитную системы государства.
12.Вывод о том, что в целях изменения существующего неопределенного положения Банка России в Конституцию РФ нужно внести следующие изменения:
необходимо исключить ст. 10 Конституции РФ, в которой говорится об осуществлении разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
Очень важно отмстить, что диссертант не является противником «теории разделения властей» и ни в коей мере не пытается опровергнуть ее. Более того, именно грамотная реализация принципа функциональной независимости различных органов государственной власти в России, с точки зрения
диссертанта, в значительной степени позволит ускорить процесс формирования правового государства.
Такое предложение вызвано лишь его глубокой убежденностью, что не совсем верный перевод термина, предложенного Ш.Л. Монтескье, повлек за собой слишком формальный подход к реализации этой теории в России. С точки зрения диссертанта, более правильным было бы употребление термина «обособление функций государственной власти» вместо «разделение властей». Кроме того, теория обособления трех функций государственной власти (законодательство, управление, суд) была сформулирована в XVIII веке. С тех пор функции государства неоднократно поменялись и в значительной степени усложнились, в связи с чем их невозможно «уместить» в рамках этой трехчленной структуры, в то время как сам принцип обособления не стал менее ценным для развития демократического государства. Именно поэтому было бы неверно юридически сдерживать естественное развитие государственных функций, закрепляя исчерпывающий перечень «функций государственной власти» в основном законе государства. Как показал опыт развитых демократических государств, совсем не обязательно в отдельной статье Конституции закреплять «теорию разделения властей». А для того, чтобы система сдержек и противовесов работала и ни один орган государственной власти или должностное лицо не могло узурпировать власть, необходимо последовательное и четкое закрепление и разграничение полномочий органов государственной власти.
С точки зрения диссертанта, отмена 10 статьи Конституции России не повлечет за собой «возврат в советскую эпоху» всевластия какого-либо государственного органа, должностного лица, партии, поскольку в Конституции Российской Федерации
(во многом непоследовательной и несовершенной) обособление различных функций государственной власти закреплено достаточно последовательно, чтобы не допустить этого.
в ст. 11 необходимо внести изменения, а именно: «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации и иные органы государственной власти на основе самостоятельности и обособления различных функций государственной власти». Такая формулировка обеспечит большую стабильность российской Конституции в условиях естественного изменения функций государства и, как следствие этих изменений, появления новых органов государственной власти, обладающих особым статусом, а также не допустит сосредоточения всей власти в руках одного лица или органа государственной власти;
чЛ и ч.2 ст: 75 выделить в отдельную статью, особо подчеркнув в ее тексте наличие исключительного права ЦБ на эмиссию и его независимость от других органов государственной власти при осуществлении им его основной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. А также перенести эту статью в 1 главу Конституции под № 9, т.к. ст. 8 закрепляет экономические основы конституционного строя и такая последовательность была бы логична. Кроме того, необходимо новую ст. 9 дополнить третьей частью, в которой будет закреплено, что правовой статус Центрального банка РФ определяется Федеральным Конституционным законом.
ІЗ.Предложение о необходимости разработать Федеральный Конституционный закон о Центральном банке РФ, закрепив в нем:
организационно-правовую форму центрального банка и право, в соответствии с которым он владеет, пользуется и распоряжается своим имуществом;
что Центральный банк России, являясь органом государственной власти не подчиняется Правительству РФ и не входит в систему органов исполнительной, законодательной и судебной власти и осуществляет свои функции независимо от других государственно-властных органов;
формы нормативно-правовых актов, издаваемых Банком России;
другой порядок формирования высших органов Центрального банка РФ, изменив субъектов права предложения кандидатур на должности Председателя ЦБ и членов Совета директоров Банка России;
формы взаимодействия центрального банка РФ с другими органами государственной власти на основе принципов конструктивного взаимодействия и равноправия;
что служащие Банка России, включая высших должностных лиц ЦБ РФ, являются государственными служащими Российской Федерации. Однако в связи с тем, что Центробанк является органом государственной власти с «особым статусом» его служащие получают заработную плату не из бюджетных средств, а из собственных средств Банка России. Такое исключение из общего правила вполне обосновано и допустимо поскольку является дополнительной гарантией слаженной и бесперебойной работы Центрального банка и его независимости (в том числе и материальной) от иных органов государственной власти;
четкое правовое разграничение и отдельный учет имущества и средств Центрального банка и Российской Федерации,
хранящихся на счетах в ЦБ РФ, в том числе дать четкое правовое определение золото-валютных резервов государства, юридически определить их состав, внести необходимые в связи с этим изменения в порядок их хранения и учета.
1 ^Предложение трансформировать Национальный
банковский совет при Банке России из консультативного в коллегиальный надбанковский орган, наделив его следующими полномочиями:
право представлять Государственной Думе кандидатуры на пост Председателя ЦБ и кандидатуры членов Совета Директоров;
право инициировать отстранение от должности Главы Банка России и членов Совета Директоров;
право выбора аудиторской фирмы для проведения аудиторской проверки финансовой деятельности ЦБ РФ;
право утверждать заключение аудиторской фирмы о финансовой деятельности Центробанка и последующее представление его Государственной Думе;
право вынесения решения по результатам аудиторской проверки, в случае выявления нарушения законодательства, о передаче материалов в Генеральную Прокуратуру РФ;
право утверждения годового отчета ЦБ с последующим его направлением Государственной Думе и Президенту РФ для дачи заключений.
Обладая такого рода функциями и полномочиями Федеральный банковский совет станет независимым негосударственным органом общественного контроля за деятельностью Центрального банка России. В его состав будут входить признанные специалисты в области экономики, финансов и кредита, назначаемые на должность Президентом РФ, палатами
Федерального Собрания РФ, правительством РФ и всероссийской ассоциацией банкиров. Однако, в отличие от членов существующего ныне Национального банковского совета все члены ФБС будут выступать в личном качестве при реализации своих полномочий, а не представителями какого-либо государственного органа или должностного лица, что обеспечит объективность при принятии решений и независимость от изменения политических настроений в правительстве или парламенте.
15.Вывод о необходимости в перспективе более четкого разделения функций денежно-кредитного регулирования экономики и надзора и контроля за банковской системой. На первом этапе в тамках специального органа в структуре ЦБ России, в дальнейшем - специально создаваемого федерального управления (агентства) по контролю и надзору за кредитными учреждениями.
Практическое значение исследования и апробация результатов.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области как в рамках конституционно-правовой, так и в других отраслях юридической науки (науки административного права, науки финансового права и др.).
Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы при проведении работы по совершенствованию законодательства о Центральном банке РФ, а также при разработке концепции независимого и сильного Центрального банка.
Положения, изложенные в исследовании, могут получить развитие в преподавании курсов конституционного и
административного права Российской Федерации, а также финансового права России и зарубежных стран.
Ряд теоретических и практических предложений автора нашли свое отражение в его монографиях и статьях.
Структура исследования определена содержанием темы и поставленными задачами. Оно состоит из 11 параграфов, объединенных в три главы, введения и заключения. Основные выводы и предложения представлены в работе по параграфам и в заключении.
Органы государственной власти: понятие и признаки
Все функции государства реализуются посредством деятельности его органов, которые в своей совокупности образуют механизм государства или его аппарат. В юридической литературе нет единства мнений по поводу определения понятия государственный аппарат2, однако все ученые сходятся в одном, что его важнейшими и неотъемлемыми частями неизменно выступают государственные органы.
В юридической науке существует мнение, что понятия «орган государства» и «орган государственной власти» не идентичны/ Однако, диссертант придерживается иной точки зрения и разделяет мнение другой группы ученых, к которым относятся Баглай М.В., Байтин М.И., Скуратов Ю.И. и др., считающих, что понятия «орган государственной власти», «орган государства» и «государственный орган» имеют одинаковый смысл. Именно в этом понимании перечисленные термины использованы в настоящем исследовании.
В научной литературе нет единого понятия органа государственной власти. Например, в одних случаях под государственным органом понимается "учреждение, выполняющее определенные задачи в той или иной области общественной жизни (например, орган здравоохранения, орган образования)"1.
На взгляд автора, данное определение не может претендовать на юридически корректное. Существенным признаком органа государственной власти является исполнение им не каких-либо задач (функций) в различных сферах общественной жизни, а именно исполнение государственных функций, т.е. таких функций общественной жизни, которые имеют государственное значение и реализация которых обеспечивает выполнение задач, стоящих перед государством.
Задачи, стоящие перед государством и обществом во многом сходны, но не идентичны: обычно вторые значительно шире первых и включают в себя, помимо прочего, проблемы нравственности и морали, т.е. таких сфер общественной жизни, которые государством не регулируются. В условиях развитого гражданского общества государство не стремится охватить своим регулированием и поставить под контроль все сферы общественной жизни, как правило, оно ограничивается охраной и управлением наиболее важных отношений между его гражданами и органами государственной власти. Большинство государственных учреждений, впрочем как и большинство частных организаций, «выполняют определенные задачи в той или иной области общественной жизни», но далеко не все выполняют государственные функции. Даже среди тех организаций, учреждений, которые решают отдельные задачи, стоящие перед государством, не все можно назвать государственными органами. Например, муниципальная больница выполняет функцию государства по охране здоровья граждан, частная клиника также способствует решению этой же задачи, однако, ни первое учреждение, ни второе не являются государственными органами, несмотря на то, что решают вроде бы государственные задачи; аналогичный пример можно привести и с учреждениями образования (школами, училищами, вузами), как частными, так и государственными. Совсем другой статус у министерства здравоохранения или министерства образования -их можно с полной уверенностью назвать органами государственной власти. Эти учреждения наделены государственно-властными полномочиями, т.е. правом принимать от имени государства юридически значимые решения и обязанностью обеспечивать их реализацию, что и дает основания отнести их к органам государственной власти.
Таким образом, вышеназванное определение, являясь слишком общим, не отражает сущность государственного органа и не позволяет выделить наиболее существенные его признаки.
В других случаях государственный орган рассматривается как составная часть механизма государства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически взаимодействующая с другими частями государственного механизма, образующими единое целое.1
. С точки зрения автора, в данном определении отмечены некоторые несущественные признаки органа государственной власти с одной стороны, и не выделены наиболее существенные, наличие или отсутствие которых позволяет отнести или не отнести конкретное учреждение к органу госвласти. Бесспорно, государственный орган это часть механизма государства, а следовательно он должен взаимодействовать с другими такими же частями этого механизма. Вместе с тем, структура далеко не каждого органа государственной власти определяется на уровне закона. Необходимо отметить, что только структура высших органов госвласти закреплена в законах, в то время как большинство государственных органов (особенно это касается исполнительной власти) действуют на основе положений о них, т.е. на основе подзаконных актов, в которых и предусматривается их структурная организация и полномочия.
Далее, в определении назван такой признак госоргана, как закрепление за ним строго определенных полномочий по управлению конкретной сферой общественной жизни. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что наличие не просто определенных полномочий, а государственно-властных полномочий по управлению конкретной сферой общественной жизни характеризует орган государственной власти. По мнению автора, более корректным и юридически грамотным в данном случае было бы употребление «осуществление отдельных функций государственной власти» вместо «управление конкретной сферой общественной жизни».
Система и виды органов государственной власти
На протяжении столетий задачи и функции государства реализуются посредством деятельности его механизма. На разных этапах развития человеческою оощесгва механизм государства отличался своими особенное тями, различием в структуре и составляющих его элементах и применяемыми ими меюдами. Это объясняегея многими причинами: социальным, экономическим уровнем развития, политическим режимом, национальным составом населения государства, особенностями географического положения и, конечно же, задачами, которые стояли перед государством в конкретный период его развития. Поэтому понятие механизм государства весьма обширно, включает в себя многие составляющие.
На сегодняшний день в научных трудах юристов-правоведов не сложилось единого, общепризнанного понятия механизма государства.
Одними учеными государственный механизм рассматривается как совокупность различных государственных органов, организаций, вооруженных сил, материальных средств государственной власти, а государственный аппарат — лишь как система государственных органов.1
Наряду с данной точкой зрения имеется и другое мнение, в соответствии с которым понятие "государственный механизм", вполне обоснованно, с точки зрения диссертанта, раскрывается как система специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов .
Это мнение кажется весьма логичным так как, во-первых, механизм государства всегда состоит из людей профессионально занимающихся управлением в различных областях государственной деятельности (законотворчество, реализация законов, нравоохрана и т.д.). Во-вторых, весь государсі венный механизм нредсгавлясг собой определенную систему, основанную на общих принципах закрепленных в основном законе государства. Каждая его часть наделена необходимой самостоятельностью для реализации общих целей и задач, но одновременно находится в тесной взаимосвязи с другими частями. В-третьих, механизм государства призван гарантировать и охранять законные права и интересы граждан государства. Реализация возложенных функций обеспечивается организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях принудительным воздействием. Однако, и ло определение представляется диссертанту .не совсем полным.
На взгляд диссертанта, механизм государства можно определить как совокупность системы государственных органов, организаций и объединений и методов, с помощью которых названные органы осуществляют функции государственного управления.
Понятие «механизм государства» іесно связано с понятием «государственный аппарат», который рассматривается в широком и узком смыслах.
В.Е. Чиркин в учебнике «Конегигуционное право зарубежных стран» шеударсгвенный аппарат рассматривает в узком смысле как систему органов только исполнительной власти и их должностных лиц.1 Аналогичного мнения придерживается и Байтин М.И., определяя аппарат государсіва в узком смысле как совокупность только исполнительно-распорядительных органов государства, т.е. только так называемые органы «исполнительной власти».2 Именно в этом значении термин «государственный аппарат» используется в науке административного права.
С точки зрения диссертанта, выделение из общего понятия «государственный аппарат» узкого смысла на сегодняшний день является неоправданным в силу того, что произошли объективные изменения в российской правовой доктрине и системе российского нрава.
В Советской России под государственным аппаратом понимался аппарат государственного управления. Само по себе такое толкование не может быть неверным, но существенное значение имеет то, что подразумевается под «аппаратом государственного управления». Б советском праве этим понятием обозначалась совокупность только тех органов, которые сейчас мы бы назвали исполнительными. Действительно в условиях социалистического государства только они и занимались государственным управлением, поэтому такое толкование термина государственный аппарат было вполне логичным.
История становления и развитие законодательства о Центральном банке
Центральные банки являются главным звеном денежно-кредитных систем практически всех государств, имеющих банковские системы.
Особые место и роль центрального банка в финансовой системе современного государства определяются уровнем и характером развития рыночных отношений. Последние не следует рассматривать как нечто неизменное, противостоящее различным историческим вариантам командно-административньїх отношений. Товарно-денежные отношения на разных этапах своего развития претерпевают существенные изменения. Одним их наиболее ярких проявлений этого является изменение роли кредитных институтов, в частности банков.
В эпоху господства принципа lassie fair, lassie passez (пусть все идет, как идет) рынок был стихийным, а денежное обращение - золотомонетным. Банки в этот период были просто посредниками в осуществлении торговых операций. Правда, и тогда какой-нибудь банк обычно выделялся из общего числа как наиболее крупный или обслуживающий нужды правительства. В течение многих веков подобную роль выполняли известные, обладающие значительным состоянием и внушавшие доверие банкиры. Но в целом в тех исторических условиях (чисто стихийное развитие плюс то, что государство стояло в стороне от экономики) банки отличались друг от друга своими размерами, а не специализацией. Даже близость к правительству не делала какой-либо банк центральным в современном понимании.
Идея ЦБ зародилась в условиях относительно развитых кагшталистически-рыночных отношений, когда стало ясно, что дальнейшее развитие рынка вообще и финансового рынка в частности без ЦБ как органа государственного (общественно организованного) контроля и надзора чревато неоправданными потерями.
В большинстве западных стран функции ЦБ были закреплены за определенными банками с середины XIX -начала XX в. Так, Банк Франции стал единым эмиссионным центром в 1848 г., Рейхсбанк и Банк Испании - с 1874 г.
Первые центральные банки возникли значительно раньше. По свидетельству историков, первым центральным банком был Риксбанк (1668г.) - центральный банк Швеции, однако обстоятельства его организации теперь мало известны. Немного позже появился Банк Англии - 1694 год.1
Выделение из ряда банков одного из них на роль Центрального означает начало формирования двухуровневой банковской системы, на верхнем уровне (ярусе) которой располагается ЦБ. В свою очередь
необходимость создания двухуровневой системы банков обусловлена противоречивым характером рыночных отношений: с одной стороны, они требуют свободы предпринимательства и распоряжения частными финансовыми средствами, и это обеспечивается элементами нижнего уровня - коммерческими банками и кредитными учреждениями; с другой стороны, этим отношениям необходимо регулирование (контроль и целенаправленное воздействие), и это обстоятельство требует, в частности, особого института в виде центрального банка.
История многих стран в муках доказала, что централизация и общественный контроль, нравятся они или нет, служат обязательными предпосылками эффективности работы банковской системы. Сугубо децентрализованное функционирование и развитие банковского дела из-за разнородности бумажных денег, плохого регулирования и денежного предложения, не соответствующего нуждам экономики, вносит дополнительный беспорядок в и без того стихийную экономику. С этой точки зрения, создание центральных банков с функциями регулирования кредитно-денежных отношений явилось историческим открытием, позволившим эффективно обуздать стихию рынка при сохранении свободы частного предпринимательства.
Первоначально термин "центральный банк" подразумевал самый крупный банк, находящийся в центре банковской системы. Затем такие банки постепенно монополизировали некоторые специфические функции, а на определеном этапе развития власти национализировали их (акционерный статус при этом может сохраняться).
В большинстве случаев капитал ЦБ полностью принадлежит государству (Великобритания, Франция, ФРГ, Испания, Нидерланды и др), но акционерами могут быть коммерческие банки и другие финансовые институты (США, Япония, Италия, Австрия и др.). Центральные банки по сравнению с коммерческими стали скромными по масштабам капиталов, операций и балансов, их функции и методы воздействия на банковскую систему модифицировались. Вместе с тем их сущность в принципе осталась неизменной и заключается в посредничестве между государством и экономикой, регулировании кредитных потоков.
ЦБ, прежде всего, посредник между государством и остальной экономикой через банки. В качестве такого учреждения он призван регулировать денежные и кредитные потоки с помощью инструментов, которые закреплены за ним в законодательном порядке и реже по традиции.
Взаимоотношения Центрального банка с органами государственной власти
Банк Англии подотчетен Парламенту и является банком правительства. В нем открыты счета Казначейства и других правительственных департаментов. Через краткосрочные казначейские векселя и облигации он организует краткосрочные займы.
Формально Банк Англии пользуется институциональной, операционной и организационной автономией.
Взаимоотношения между государством и Банком регулируются в параграфе 4 ст. 1 «Закона о Банке Англии» 1946 года, согласно которому казначейство может время от времени после предварительной консультации с управляющим Банка Англии давать Банку рекомендации, которое правление обязано выполнить.1 Таким образом, законодательно закреплены очень широкие права правительства в отношении регулирования политики Банка Англии, а последний утратил функциональную независимость и не может оказывать существенного противодействия политике правительства.
Точка зрения администрации Банка Англии заслушивается Казначейством и принимается во внимание при решении вопросов денежной политики, однако денежно-кредитная политика центрального банка страны является простым отражением решений Казначейства. Только профессионализм, деловые связи и престиж членов администрации Банка делают его относительно автономным по отношению к органам государственной власти. У Банка Англии больше возможности влиять, чем действовать самому. На практике эти законодательные положения не имеют особого значения, т.к. казначейство и Банк Англии работают в тесном контакте.
Как уже отмечалось выше, новый министр финансов Великобритании предложил законодательно расширить степень оперативной независимости Банка Англии.1
В Банке Англии открыты все основные счета правительства и правительственных ведомств. Все доходы правительства поступают на счет казначейства в Банке Англии, все расходы покрываются с этого счета. Банк предоставляет правительству ссуды в форме покупки государственных обязательств или под залог их и осуществляет управление государственным долгом.2
Хотя Банк Англии хранит в своем портфеле часть государственных обязательств, большая часть правительственных потребностей в фондах удовлетворяется с помощью рынка, т.е. размещения Банком государственных обязательств (как краткосрочных, так и среднесрочных и долгосрочных) на рынке ссудных капиталов. Продажа новых выпусков казначейских векселей на рынке осуществляется Банком Англии на еженедельных торгах. Средне- и долгосрочное кредитование обеспечивается с помощью операций Банка на рынке золотообразных бумаг, т.е. на рынке государственных и гарантированных правительством облигаций.1
От имени правительства Банк Англии регулирует резервы иностранной валюты и золота, осуществляет валютный контроль и денежно-кредитное регулирование экономики.
Одним из способов кредитования государства Банком Англии является выпуск государственных ценных бумаг (госзаймов и казначейских векселей) и эмиссия банкнот.
Интерес представляет механизм операций по купле-продаже государственных обязательств. Существует различие между механизмом краткосрочного кредитования государства и долгосрочным. В первом случае Банк Англии еженедельно выпускает облигации и размещает среди публично-правовых организаций казначейские векселя, а также размещает на рынке краткосрочных государственных облигаций. В свою очередь, долгосрочное кредитование осуществляется посредством выпуска долгосрочных государственных облигаций, покупаемых эмиссионным департаментом. Они служат обеспечением выпуска банкнот. В дальнейшем эти облигации размещаются в банковской системе и вне ее. !
Значительную роль при размещении ценных бумаг играют учетные дома, скупающие бумаги и осуществляющие их первичное размещение. Учетные дома - специфические банкообразные институты, специализацией которых является переучет векселей. Эта их деятельность тесно связана с посредничеством: они являются связующим звеном между Банком Англии и депозитными банками и между банками и Правительством. Большая часть средств, полученных учетными домами в виде онкольных ссуд, направляется на покупку государственных ценных бумаг, которые затем размещаются в банковских учреждениях.2
