Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Централизация государственной власти в России как объект конституционно-правовой науки 14
1.1 Конституционно-правовое содержание понятия централизации государственной власти в России 14
1.2. Формы юридического закрепления централизации государственной власти в России в условиях политико-правовой модернизации 38
Глава 2. Федеративные критерии централизации государственной власти в России 50
2.1 Территориально-интегрирующий критерий централизации государственной власти в России 50
2.2. Властно-стабилизирующий критерий централизации государственной власти в России 65
2.3. Бюджетно-распределительный критерий централизации государственной власти в России 80
Глава 3. Федеральные институты централизации государственной власти в России 97
3.1. Президент как консолидирующий институт функционирования государственной власти в современной России 97
3.2. Федеральное Собрание как ограничительный институт централизации государственной власти 109
3.3. Конституционный Суд как контрольный институт централизации государственной власти 128
Заключение 145
Список использованной литературы 152
- Конституционно-правовое содержание понятия централизации государственной власти в России
- Властно-стабилизирующий критерий централизации государственной власти в России
- Президент как консолидирующий институт функционирования государственной власти в современной России
- Конституционный Суд как контрольный институт централизации государственной власти
Введение к работе
з І.
Актуальность темы исследования обусловлена объективной конкуренцией централизации и децентрализации, параметры которых заложены в Конституции России и продолжают конкретизироваться в законодательных и подзаконных актах, отражающих определенную политическую волю. Так, под ее воздействием в течение последних двух десятилетий и в рамках действующей Конституции России характерно проявляли себя и децентрализация, и централизация. Последний процесс превалирует и сегодня, что подчеркивает необходимость дополнительного исследования его теоретико-методологических, конституционно-правовых, проблемно-практических и иных аспектов.
В этой связи, а также учитывая опыт СССР, сохраняют значимость правовые ограничения абсолютизации централизации и децентрализации власти, препятствующие разрушению основ конституционного строя России. Это, прежде всего, касается незыблемости базовых статусных характеристик нашего государства, закрепленных соответственно в ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4 Конституции России. При этом артикулированные в официальных заявлениях и документах интерпретации трактовок названных норм в совокупности с иными конституционными положениями, формируют основу для выстраивания адекватных политической воле, подчас диаметральных властно-структурных моделей.
Учитывая геополитические, территориальные, национальные, этнокультурные и иные особенности России, вызовы и угрозы внутреннего и внешнего свойства, представляется более конструктивным акцент в выстраивании конституционной модели государственной власти на ее централизации. Подчеркнем, такая конституционная модель не умаляет системной ценности федеративного устройства, республиканской формы правления, разделения власти на функциональные ветви, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации государственными органами, местного самоуправления. Представляется, что именно в их гармоничном сочетании кроется потенциал устойчивости и легитимности конституционно-правовой модели централизации государственной власти в современной России.
Указанными обстоятельствами определен выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы определена её комплексностью и многоаспектностью. Различным вопросам организации государственной власти посвящены работы таких исследователей как С. А. Авакьян,
A. Н. Аринин, С. Н. Бабурин, М. В. Баглай, Н. А. Боброва, Р. С. Болдырева,
И. И. Бушуев, Н. В. Варламова, В. И. Власов, Н. М. Добрынин, Б. П. Елисеев,
B. М. Капицын, Л. М. Карапетян, А. Ю. Карманов, В. В. Кистанов,
Е. М. Ковешников, И. В. Плюгина, А. Н. Чертков.
Конституционно-правовым аспектам федеративных отношений посвя
щены работы Л. Ю. Грудцыной, П. М. Кандалова, А. А. Кондрашева,
И. И. Конкина, О. В. Красных, М. М. Курманова, И. Ю. Манаковой,
Т. О. Матюшкина, Т. Ю. Нестерова, А. А. Панова, А. А. Саурина,
К. В. Черкасова.
Институт главы государства исследован в трудах таких авторов как В. М. Ведяхин, А. М. Волков, И. С. Иксанов, Е. И. Козлова, В. В. Комарова, В. Б. Кувалдин, О. Е. Кутафин, Е. А. Лютягина, Ш. Б. Магомедов, Л. А. Окуньков, А. В. Щипанов, В. Е. Чиркин.
Роль законодательной власти в России рассматривалась в трудах П. А. Астафичева, О. Н. Булакова, М. В. Демидова, Е. В. Ковряковои, И. А. Конюховой, И. В. Левакина, С. П. Перегудова, Г. Д. Садовниковой, А. В. Скокова, В. Е. Усановой, А. Н. Шерина.
Становлению и развитию конституционного судопроизводства посвящены исследования A.M. Барнашова, А.В. Безрукова, Н.С. Бондаря, О.В. Брежнева, К.А. Будаева, А.С. Бурмистрова, Н.В. Витрука, В.В. Гончарова, А.О. Казанцева, В.А. Кряжкова, А.В. Мазурова, М.А. Митюкова, С.Э. Несмеяновой, Г.А. Шмавоняна, Ю.Л. Шульженко, A.M. Цалиева.
Ряд авторов рассматривают актуальные проблемы централизации власти в своих деиссертационных исследованиях. М. В. Гличич-Золотарева, А. Ю. Карманов, И. Ф. Ляпин, В. И. Савин, Н. В. Ходов.
В то же время, в настоящий момент отсутствует комплексное исследование конституционно-правовой модели централизации власти в России на современном этапе развития ее государственности.
Объектом диссертационного исследования выступила совокупность общественных отношений, возникающих по поводу формирования и функционирования конституционно-правовой модели централизации государственной власти в Российской Федерации.
Предмет диссертационной работы составила совокупность конституционных и иных правовых норм, касающихся формирования и функционирования конституционно-правовой модели централизации государственной власти в Российской Федерации.
Целью диссертационной работы явилось исследование конституционно-правовой модели централизации государственной власти в России с учетом современных условий.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
рассмотрение конституционно-правового содержания понятия централизации государственной власти в России;
анализ форм юридического закрепления централизации государственной власти в России в условиях политико-правовой модернизации;
раскрытие территориально-интегрирующего критерия централизации государственной власти в России;
характеристика властно-стабилизирующего критерия централизации государственной власти в России;
обоснование бюджетно-распределительного критерия централизации государственной власти в России;
представление Президента в качестве консолидирующего института функционирования государственной власти в современной России;
определение ограничительного потенциала Федерального Собрания в сфере централизации государственной власти;
исследование Конституционного Суда как контрольного института централизации государственной власти;
формулирование предложений, направленных на совершенствование российской конституционно-правовой модели централизации государственной власти.
Методологической основой диссертационного исследования явилась система общенаучных (системный, анализа и синтеза) и частнонаучных (формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой) методов познания. Используя их, была проведена систематизация, анализ, толкование и интерпретация конституционных и иных норм, определяющих содержание конституционно-правовой модели централизации государственной власти.
Специфика объекта диссертационной работы обусловила необходимость
применения статистических и социологических методов. Кроме того, был при
влечен метод моделирования, позволивший представить конституционно-
правовую модель централизации государственной власти в современной России.
Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом
разработок и выводов таких авторов, как С.С. Алексеев, М.В. Баглай,
Г.А. Борисов, Л.В. Бутько, В.Г. Ермаков, Г.Н. Комкова, Г.В. Мальцев,
М.В. Мархгейм, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, О.О. Миронов, B.C. Нерсесянц,
А.Н. Нифанов, О.Н. Полухин, И.В. Ростовщиков, В.Н. Самсонов,
Ю.Н. Старилов, Е.Е. Тонков, Б.Н. Топорнин, СВ. Тычинин и др.
Правовую основу исследования составили: Конституция России, федеральные конституционные законы: от 25 марта 2004 № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», от 14 октября 2005 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», от 12 июля 2006 № 2 ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Ко-
рякского автономного округа», от 30 октября 2006 № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа», от 21 июля 2007 № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»; федеральные законы: от 5августа 2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», от 4 апреля 2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», от 27 декабря 2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», от 14 февраля 2009 № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»; от 17 декабря 2009 № 319-ФЗ «О внесении изменений в статьи 18 и 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статью 26.1 Федерального закона «О политических партиях»; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирическая основа диссертационного исследования представлена решениями Конституционного Суда Российской Федерации, содержащими соответствующие правовые позиции; информационно-аналитическими материалами, статистическими данными, материалами научно-практических конференций, результатами социологических исследований.
Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что на основании выполненных диссертантом исследований:
- разработана модель централизации государственной власти с учетом современных условий развития российской государственности, обогащающая научную концепцию организации публичной власти;
предложены федеративные критерии конституционно-правовой модели централизации государственной власти; направления проведения комплексной конституционной реформы; меры по совершенствованию системы разделения властей и механизма сдержек и противовесов в условиях централизации государственной власти;
доказана перспективность основанной на конституционно-правовом регулировании централизации власти в федеративном демократическом правовом государстве без изменения основ конституционного строя России;
введено в научный оборот определение выявленной автором модели централизации государственной власти в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
-
На основе анализа различных концепций, доктринальных позиций, конституционно-правовых норм и политико-правовых документов раскрыты признаки и с их учетом предложено определение выявленной автором модели централизации государственной власти в Российской Федерации. Это исторически обусловленная, функционирующая в конституционных параметрах такая совокупность политико-территориальных и производных от них элементов и механизмов, посредством которой осуществляется одноуровневая концентрация власти для сохранения основ конституционного строя, повышения ее эффективности и объективирующаяся как динамический атрибут государственности.
-
Исходя из комплексного исследования содержания и генезиса интерпретаций конституционных и конкретизирующих их норм, автор диссертации систематизировал формальные проявления процесса централизации власти. В их числе:
территориально-интегрирующие (к ним отнесены группировка субъектов по федеральным округам; укрупнение субъектов Федерации);
властно-структурные (к ним отнесены назначение полномочных представителей в федеральных округах; изменение партийно-избирательной системы; консолидация политической власти);
власте-организующие (к ним отнесены изменения порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; увеличение срока полномочий главы государства и депутатов Государственной Думы);
конституционно-унифицирующий (к ним отнесено приведение конституций / уставов и законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России и федеральными законами).
При этом подчеркнуто, что указанные проявления получали закрепление в нормах федеральных конституционных, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации.
3. Опираясь на доктринальные и правовые источники, положения ко
торых характеризуют конституционно-правовую модель централизации гос
ударственной власти, диссертант сформулировал и раскрыл следующие фе
деративные критерии исследуемого процесса:
территориально-интегрирующий;
властно-стабилизирующий;
бюджетно-распределительный.
4. Анализ конституционно-правового статуса полномочного предста
вителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с учетом
реально сложившихся правоотношений и соответствующей практики дал ав
тору основания определить его в качестве основополагающего и в целом эф
фективного института централизации государственной власти.
В целях дальнейшего совершенствования конституционного статуса данного института целесообразно:
- включить полномочного представителя Президента России в феде
ральном округе в законотворческий процесс путем адресации ему:
права законодательной инициативы по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов;
права внесения законопроекта в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов, входящих в состав определенного федерального округа;
обязанности давать заключения на соответствующие законопроекты,
функции оперативного конституционно-правового надзора с правом приостановления действия нормативных правовых актов субъектов в случае их противоречия Конституции Российской Федерации либо федеральному законодательству с последующим передачей дела на рассмотрение в федеральный Конституционный Суд или конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации;
- наделить полномочного представителя Президента России в феде
ральном округе функцией координации по разработке и реализации окруж
ных целевых программ, направленных на сбалансированное развитие всего
федерального округа.
5. Учитывая научные разработки, конституционные нормы и их
интерпретации, сложившуюся практику, а также опираясь на правовые
позиции Конституционного Суда Российской Федерации, автор привел
дополнительные аргументы в пользу назначения высшего должностного лица
субъекта Федерации со стороны федерального центра. При этом, по мнению
диссертанта, в целях сохранения альтернативности наделения полномочиями
данного лица нельзя исключать его выборов, но в усовершенствованной
модели, основанной на институционализации внутрипартийного голосования
(праймериз) для кандидатов на должность главы субъекта, выдвигаемых
политическими партиями.
6. Обосновывая предпочтительность в России централизации государ
ственной власти, диссертант сформулировал доводы в поддержку проведения
комплексной конституционной реформы. В ее рамках, по мнению автора
диссертации, необходимо осуществить:
- переход к традиционной модели президентской республики, что
позволит исключить в принципе конфликт между главой государства и феде
ральным Правительством;
оптимизацию взаимосвязанных систем разделения властей и сдер-жек и противовесов, позволяющих сформировать непреодолимые барьеры сверхцентрализации государственной власти, в том числе посредством дальнейшего развития института парламентского контроля во всех его правовых проявлениях;
переход к прямым выборам членов Совета Федерации.
7. Подчеркивая значимость судебного конституционного контроля в актуальном и перспективном государственном строительстве России, системную включенность Конституционного Суда Российской Федерации в централизацию государственной власти, сохранение территориальной целостности, обеспечение единства правового пространства страны, автор диссертации в целях дальнейшей централизации государственной власти в конституционных рамках предложил:
- наделить Конституционный Суд Российской Федерации правом
инициировать досрочное прекращение полномочий того федерального или
регионального органа государственной власти, который был обязан в связи с
решением Конституционного Суда привести установленные нормативные
правовые акты в соответствие с Конституцией России;
императивно закрепить на законодательном уровне требования о создании конституционных (уставных) судов на территории всех субъектов Российской Федерации;
законодательно регламентировать право обжалования решений конституционных (уставных) судов в федеральный Конституционный Суд.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена его актуальностью, научной новизной и сформулированными выводами, которые расширяют категориально-понятийный аппарат конституционно-правовой науки, способствуют развитию новых научных подходов к изучению проблем федеративных отношений в России, места и роли Президента в системе разделения властей, оптимизации механизма сдержек и противовесов, развития конституционного контроля в контексте централизации государственной власти.
Практическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что сформулированные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности органов государственной власти, в научной и учебной литературе. Материалы диссертации, а также сформулированные в ней обобщения и выводы могут быть применены в процессе преподавания конституционного права России и зарубежных стран, парламентского права, конституционного правосудия и ряда других дисциплин.
Изложенные в диссертационном исследовании предложения могут стать основой последующего совершенствования конституционно-правового регулирования отношений, касающихся оптимизации всех уровней государственной власти в России.
Апробация результатов исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права ФГАОУ ВПО «Белгородский государственный национальный исследовательский университет», посредством опубликования статей, в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, путем участия автора в международных, всероссийских и региональных научных конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в девятнадцати научных публикациях общим объемом около 5 п. л.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами, а также логикой поставленной проблемы. Работа состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Конституционно-правовое содержание понятия централизации государственной власти в России
Одним из главных направлений внутренней политики в сфере государственного управления начала XXI века стал процесс централизации власти, который выражался в изменении принципов и содержания федеративных отношений и укреплении государственных институтов. Данные преобразования проводись в первую очередь посредством конституционно-правового регулирования, и были диаметрально противоположны государственной политике предшествующего десятилетия, которая лучшего всего характеризуется фразой первого Президента России Б.Н. Ельцина «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить».
Видение дальнейшего конституционно-правового развития Российской Федерации было представлено Президентом России В.В. Путиным уже в первом ежегодном послании Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года: «При принятии Конституции России в 1993 году федеративная государственность рассматривалась как достойная цель, на которую придется много и кропотливо работать. В начале 1990 - х центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. На сегодняшний день принципиально иная ситуация диктует новые приоритеты. Опираясь на волю граждан России, руководство страны должно предпринять самые активные и решительные меры в целях устранения любых предпосылок, дающих почву для национализма и сепаратизма, и прежде всего, — противоречивых конституционных норм» \
Таким образом, Президентом была обозначена необходимость смены парадигмы конституционно-правового развития страны. Особенно хотелось бы подчеркнуть справедливое мнение Президента В.В. Путина о взаимосвязи нестабильности федеративных отношений с противоречивостью норм действующей Конституции. Данная позиция находит свое отражение и в юридической науке.
По мнению А.Ю. Карманова, противоречивость конституционных норм свидетельствует о переходном, кризисном характере действующей Конституции. По сути, конституционные нормы, регулирующие федеративные отношения лишь закрепили социально-политическое положение в стране в начале 1990-х гг. Инерция разрушительных процессов сверхцентрализованного СССР распространилось и на Россию, сформировав целое политико-правовое течение, именуемое «парадом суверенитета» .
Иными словами, модель федеративных отношений и организации государственной власти, существовавшая в период с 1991 г. (юридически оформилась в 1993 г.) по 2000-й год явилась результатом инерции перехода от советской сверхцентрализации к децентрализованной модели. Однако баланс между интересами субъектов федерации и территориальной целостностью не был найден, о чем свидетельствует военный конфликт в Чечне и ряд политических кризисов в других национальных республиках, что и привело к смене модели конституционно-правового развития.
Именно указанную выше смену парадигм целесообразно определить как процесс централизации власти на современном этапе. Прежде чем исследовать причины, лежащие в основе смены вектора конституционно-правового развития, раскрыть конституционную суть данного процесса, его основные характеристики и направления, необходимо выработать дефиницию, рассмотрев существующие теории и концепции централизации власти. Стоит оговориться, что изучению подлежат определения не только выработанные конституционалистами, но и представителями иных областей знаний, что подчеркивает синергетическую ценность исследования.
Прежде всего, понятие централизации связано с управлением, организацией управления, определением моделей и принципов управления.
Под централизацией управления понимают сосредоточение управления в одном центре, в одних руках, в одном месте; создание иерархической структуры управления, в которой преобладают вертикальные связи, при этом верхние уровни обладают определяющими полномочиями в принятии решений, а сами эти решения строго обязательны для нижних уровней1.
Н.В. Ходов дает следующие определения централизации: «Централизация публичной (государственной) власти - это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политико-правовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием управленческого решения и его реализацией . «Минусом» приведенной дефиниции является логическая ошибка определения понятия через само понятие (централизация - переход к централизованной подсистеме). При этом автором верно отмечено политико-правовое свойство централизации власти. Невозможно исследовать данный процесс без учета политических особенностей, равно как и без изучения конституционно-правовых норм, система которых институализирует процесс централизации.
Б.Н. Чичерин под централизацией понимал назначение местных властей и утверждение выборных лиц, надзор над местными властями, восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти, направление местной деятельности из центра посредством обязательных предписаний . Представляется, что данная позиция справедлива для крайней формы централизации власти. Зачастую процесс централизации включает в отдельные элементы правовой и политической системы институты децентрализации.
Заслуживает внимания политологическая характеристика централизации власти, данная Р.Ф. Туровским. По его мнению, основной характеристикой централизованной власти является наличие властной вертикали, которая пронизывает все, или почти все, уровни власти, включая локальный. В условиях территориально неоднородных государств устойчивость такой модели обычно обусловлена типичным сочетанием пассивной политической культуры с авторитарной практикой центральной власти. Вертикальным направлением выражения центральных интересов является укрепление вертикали власти, централизованный контроль над политическими институтами и процессами регионального уровня.1 Нельзя полностью согласиться с приведенной позицией, поскольку формирование социального заказа на политическую стабильность, усиление роли государства неверно объяснять низкой правовой и политической культурой. В то же время верной считаем позицию автора в части определения политико-правового контроля федерального центра по отношению к её субъектам как ключевой составляющей процесса централизации.
М.В. Баглай и В.А. Туманов дают конституционно-правовое определение централизации через характеристику системы государственной власти: «Централизация - принцип и способы государственного управления, когда подавляющее большинство властных и управленческих полномочий сосредоточено в центральных государственных органах, а региональные местные власти ограничены в возможности решать многие финансовые, социальные и иные вопросы и находятся под жестким контролем центральных властей. Значимые признаки централизации - властная вертикаль, прямая подчиненность местных органов власти и управления центральным (советская система) или наличие на местах представителя центральной власти, наделенного широкими полномочиями (префекты, правительственные комиссары) и т.п.» .
При этом необходимо еще раз подчеркнуть, что степень жесткости контроля в централизованных государствах может быть различен в зависимости от формы государственного устройства. В частности, в федеративном государстве возможна реализация модели ограниченной централизации власти.
Для полноты рассмотрения сущности, правовой природы, содержания процесса централизации власти, его необходимо проанализировать во взаимосвязи с процессом децентрализации.
По мнению С.Н. Махиной, децентрализация государственного управления представляет собой комплексный сложный процесс, при котором в рамках правового демократического государства происходит передача полномочий компетентным субъектам, конституционно-правовой статус которых позволяет оказывать управляющее воздействие. Целью такого перераспределения полномочий является оптимизация государственного управления на всех уровнях публичной власти2.
Властно-стабилизирующий критерий централизации государственной власти в России
Одним из основополагающих направлений правового закрепления централизации власти является институциональная замена прямых выборов высших должностных лиц субъектов России процедурой наделения их полномочиями (так называемое «назначение губернаторов»).
Нормативно-правовую базу реформирования составили новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указ Президента Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 № 1603.
Процедура наделения полномочиями высших должностных лиц несколько раз претерпевала изменения.
Первоначально процедура выглядела следующим образом.
1. Полномочный представитель Президента в федеральном округе вносит предложения не менее чем по двум кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта руководителю Администрации Президента Российской Федерации. Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней.
2. Руководитель Администрации Президента Российской Федерации после рассмотрения кандидатур и проведения необходимых консультаций представляет их Президенту России.
3. Президент вправе как принять, так и отклонить предложенные кандидатуры. В первом случае кандидатуры вносятся в региональный орган законодательной власти, во втором новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента Российской Федерации в установленные Президентом сроки. Требование к срокам установлено лишь одно - обеспечение соблюдения норм федерального законодательства.
Позднее, в 2009 году, посредством внесения изменения в закон о политических партиях, исследуемая правовая процедура прошла трансформацию, включив в механизм право политической партии, победившей на выборах в законодательный орган соответствующего субъекта предлагать кандидатуру на пост высшего должностного лица субъекта.
Также стоит отметить, что при проведении указанной реформы была учтена позиция Конституционного Суда Российской Федерации1, в котором Суд истолковал норму Конституции таким образом, что Президент России вправе трижды представлять Государственной Думе одну и ту же кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации аналогичным образом. Президент имел право предлагать дважды одну и ту же кандидатуру для наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. После двукратного отклонения кандидатуры Президент обладал правом роспуска законодательного (представительного) органа субъекта.
Стоит признать, что именно данные преобразования окончательно сменили парадигму отношений между центром и регионами. Данная реформа последовала после трагических последствий Беслана, подчеркнувших несостоятельность региональной власти и, как следствие, паралич всего государственного аппарата.
Исследуемые правовые новеллы вызвали большой резонанс, создав лагерь противников и сторонников проводимой реформы.
Ряд авторов обращали внимание на противоречие рассматриваемой реформы Конституции Российской Федерации. Например, Л.Ю. Грудцына считает, что положения ст. 10 Конституции России относятся к организации государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и что Президент Российской Федерации ограничивает свободные выборы1.
По мнению И.И. Конкиной формирование органа государственной власти непосредственно населением обеспечивает сближение источника власти к институтам её осуществления, т.е. в большей степени легитимирует власть. С этой точки зрения выборы глав субъектов федерации представляются более демократическим способом наделения властью, поскольку в результате непосредственных выборов должностное лицо получает мандат непосредственно от народа .
На наш взгляд, подобные сентенции содержат логическую ошибку, создавая корреляцию между федеративным устройством и демократическим политическим режимом. Из подобной конструкции можно сделать вывод и о недемократичности всех унитарных государств.
Как отмечает Э. Гиббсон «федерализм - это всего лишь принцип организации территории государства. Демократия же - система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии. Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным»1.
Так, по мнению Т.Я. Хабриевой, народ каждой страны имеет право выбирать способ организации власти в соответствии со своими национальными интересами на конкретном историческом этапе развития государственности, обычаями, традициями. Смена форм и методов конституционно-правовой организации власти - естественный процесс генезиса2.
Анализ зарубежного опыта позволяет выделить следующие способы формирования органов исполнительной власти субъектов в федеративных государствах:
1) наследование поста в монархических государствах;
2) прямое назначение главой государства без проведения согласительных процедур с иными государственными органами;
3) процедура утверждения кандидатуры главой государства, предложенной законодательным либо исполнительным органом региональной власти;
4) субъект федерации возглавляет глава партийной фракции, победивший на выборах в региональный парламент;
5) непосредственные прямые выборы главы субъекта .
Таким образом, механизм формирования органов исполнительной власти субъектов федерации достаточно разнообразен, его выбор является суверенным правом отдельного государства. Способ организации федеративных отношений не влияет на степень демократичности существующего конституционно-правового строя.
Не менее интересно мнение самого автора и проводника реформы В. В. Путина. В интервью журналу Time в 2007 году он отмечал: «... как только человек путем различных инструментов, которые оказываются у власть предержащих и у тех, у кого много денег, забирается в губернаторское кресло, у него сразу начинается отрыв от населения, с помощью которого он якобы попал в эти властные структуры. А влияние на него других властных институтов является минимальным. В условиях сегодняшнего дня я считаю, что тот вариант, который был предложен мной, является для России оптимальным. Таким образом, мне кажется, мы добиваемся ситуации, при которой руководитель региона кровно связан с общенациональными интересами, но обязан быть чувствительным к региональным проблемам» . Из приведенной цитаты Президента следует, что, по его мнению, прямые выборы глав субъектов не обеспечивали реализацию гражданами своих конституционных, и прежде всего, социально-экономических прав и свобод в каждом субъекте Российской Федерации.
Противники реформы не единожды ссылались на неконституционность преобразований. В этой связи, целесообразно рассмотреть позицию Конституционного Суда по данному вопросу.
Президент как консолидирующий институт функционирования государственной власти в современной России
Процесс централизации власти в России, начавшийся в начале 2000-х гг., был инициирован Президентом В.В. Путиным, более того, именно последнего в полной мере можно назвать субъектом данного процесса и не только в силу его личностных особенностей, но и с учетом специфики института Президента в России, который, по-прежнему, играет ключевую роль в развитии российской государственности. От места Президента в системе разделения властей зависит движение государственного механизма или в сторону децентрализации (предложение некоторых политиков, экспертов, ученных о реформировании государственной системы России в парламентскую республику), или в сторону сверхцентрализации (суперпрезидентской республики), или нахождения баланса между децентрализацией и диктатурой.
Для дальнейшего исследования вопроса о генезисе института президента в России необходимо проанализировать существующую форму правления в России. Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции Россия является государством с республиканской формой правления». При этом не указывается, к какому типу республики оно относится, что, в свою очередь, вызывает определенные разногласия, обусловливает определенный дискурс в научной среде, который сводится к трем основным позициям: 1) Россия является президентской республикой; 2) Конституция устанавливает республику смешанного типа; 3) в России установлена своеобразная форма правления, не входящую в стандартную систему классификации. По мнению М.А. Краснова по классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель смешанной (полупрезидентской) формы правления1. И.В. Левакин относит Россию к президентской республике, подчеркивая тот факт, что Президент Российской Федерации имеет возможность воздействовать на решения парламента через проявляющее лояльность большинство во фракциях Государственной Думы2.
О.Е. Кутафин определяет российскую форму правления как смешанную полу президентскую3. О. Зазнаев предполагает трансформацию одного вида республиканской формы правления в другую4.
В основу анализа, позволяющего определить форму правления в России, можно положить два основных критерия: функциональный (объем полномочий) и способ формирования правительства. Так, если правительство формируется парламентом, председателем правительства становится глава победившей партии или правящей коалиции, то такую форму правления можно однозначно квалифицировать как парламентскую республику. Правительство, формируемое президентом, определяет республику как президентскую. В случае формирования правительства с участием и президента, и представительного органа, такую форму правления можно определить как республику смешанного типа или полупрезидентскую. Порядок формирования Правительства России определяет ст. 111 Конституции Российской Федерации. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы. Не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой вносится предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации. Таким образом, исходя из порядка формирования высшего органа исполнительной власти, Россию можно отнести к полупрезидентсткой республике.
Тем не менее, считаем верным утверждение В.Е. Чиркина о необходимости при определении формы правления исходить не только из правовых норм, закрепляющих форму правления де-юре, но и фактически складывающиеся конституционные правоотношения между органами государственной власти.1
Таким образом, исследуя форму правления необходимо рассмотреть институт президента сквозь призму объема полномочий в системе разделения властей и механизме сдержек и противовесов.
Президент России обладает мощными рычагами воздействия на законодательную и исполнительную ветви государственной власти. На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагательного вето. При этом Конституция не закрепляет за Президентом обязанности предоставлять юридическое обоснование этого действия. Кроме того, конституционалистами отмечается, что целый ряд законопроектов был возвращен в Государственную Думу без рассмотрения, что можно охарактеризовать как затягивание процесса законотворчества, связанное с отклонением законопроектов лишь по мотивам нецелесообразности их принятия . Подобная практика не может положительно сказываться на взаимоотношениях между Президентом и законодательной властью. Кроме того, не стоит забывать о праве Президента на роспуск Государственной Думы по основаниям, предусмотренными ст.ст. 111, 117 Конституции Российской Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией и федеральными законами, а также нормативными указами Президента.
Конституция России 1993 г. изменила конституционно-правовой статус правительства, значительно повысив его статус, выделив в отдельную ветвь государственной власти. Напомним, что социалистическая правовая доктрина не принимала принцип разделения властей и механизма сдержек и противовесов. С конституционно-правовой точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнение всех нормативно-правовых актов: принимаемых Федеральным Собранием (федеральные конституционные законы, федеральные законы), Президентом (Указы) и самим Правительством.
Именно через реализацию указанной функции осуществляется взаимодействие (в рамках системы сдержек и противовесов) как с парламентскими, так и с президентскими структурами.
Несмотря на то, что конституционно-правовой статус исполнительной власти презюмирует её самостоятельность, необходимо отметить значительное влияние Президента на органы исполнительной. Данное влияние реализуется через такие конституционно-правовые институты и нормы как полномочия Президента по формированию правительства (представление кандидатуры председателя Правительства в Государственную Думу Российской Федерации, самостоятельное назначение председателя Правительства в случае роспуска Государственной Думы, утверждение состава правительства, а так же структуры всей вертикали исполнительной власти).
Значительно влияние Президента и на органы судебной ветви власти. В формировании судейского корпуса высших инстанций (Высший арбитражный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, Конституционный суд Российской Федерации) в соответствии с Конституцией участвует Президент и Совет Федерации.
Кроме того, Президент назначает судей федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов по представлению соответственно Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда.
Таким образом, вполне очевидно, что Президент обладает широкими полномочиями по формированию судебной власти, главным образом влияя на её кадровый состав.
А. Зуйков отмечает зависимость судебной власти от Президента и по материально-технической линии. Главой государства издается значительное количество указов, регулирующих вопросы материально-технического обеспечения судов. Так, социально-бытовое обслуживание судей Конституционного Суда возлагается на Управление делами Президента Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 февраля 2000 года «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей»1.
Таким образом, краткий анализ полномочий Президента в сфере взаимоотношений с другими ветвями власти показывает особую институциональную роль Президента в системе разделения властей.
Конституционный Суд как контрольный институт централизации государственной власти
Важное место в системе разделения и механизме сдержек и противовесов играет орган судебного конституционного контроля - Конституционный Суд Российской Федерации.
Конституционалистами отмечается, что первой моделью конституционного судебного контроля является «американская» (первоначально возникла в США), которая включает широкие возможности по использованию судебной системы, право обращаться в суды всех инстанций. Данная модель получила свое распространение во многих странах, хотя и с определенными трансформациями. Так, в Индии право конституционного судебного контроля принадлежит Верховному суду и высоким судам штатов. Аналогичная система действует в Швейцарии.
Кроме «американской модели» конституционалистами выделяется «европейская», суть которой заключается в создании специализированного судебного органа, занимающегося рассмотрением сугубо конституционно-правовых споров. Стоит отметить, что в некоторых государствах (Франция, Алжир, Казахстан) созданы специальные органы с целевым назначением - квазисудебные органы1.
По мнению А.С. Бурмистрова «Конституционный Суд играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между органами публичной власти на различных уровнях, Конституционный Суд выступает как орган компромисса и примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного строя в стране»2.
Именно в силу своей значимости как органа конституционного контроля Конституционный Суд Российской Федерации сыграл огромную роль в процессе централизации власти, сохранения территориальной целостности, преодолении сепаратистских тенденций.
Считаем возможным выделить два основных направления деятельности Конституционного суда, способствующих формированию должной конституционно-правовой основы централизации власти. Во-первых, это приведение конституций и уставов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации, особенно в части решения вопроса суверенитета. Во-вторых, как уже отмечалось выше, отмена прямых выборов глав субъектов, введение процедуры наделения их полномочиями Президентом было признано органом конституционного контроля соответствующим Основному закону. При этом важно отметить, что концептуальной основой толкования конституционных норм, определяющих основные институты централизации власти, основывались на теории «живой конституции». Иными словами учитывали особенности конкретного периода исторического развития российской государственности. По мнению Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина это является одной из главных достижений органа конституционного судебного контроля . Один из разработчиков действующей Конституции России Конституция СМ. Шахрай Основной закон был написан как очень небольшой по объему и во многом процедурный документ. То есть она не содержит готовых ответов на вопросы, которые объективно появляются в ходе нового государственно-политического строительства, а описывает порядок и процедуры, которые следует применять для решения возникающих проблем. Например, в Конституции описаны правила и процедуры, которые применяются, если возник конфликт, например, между парламентом и президентом или между центром и регионом .
На наш взгляд, развитие российской государственности, сохранение территориальной целостности требует укрепления конституционного правосудия по двум ключевым направлениям. Во-первых, это расширение полномочий Конституционного суда Российской Федерации как органа конституционно-правового контроля и создание институтов, способствующих повышению обязательности исполнения решений Конституционного Суда. Во-вторых, необходимо создание полноценной системы конституционного контроля, поскольку в настоящий момент существует две, в большей степени автономные части: Конституционный Суд Российской Федерации и конституционные (уставные) суды субъектов. По мнению В.В. Гончарова «отсутствие у Конституционного Суда России координационных полномочий в отношении региональной конституционной юстиции отнюдь не способствует централизации системы власти в стране и формированию единого правового пространства на её территории»1.
Что касается первого направления, нами предлагается, прежде всего, ввести надлежащий механизм обеспечения исполнения решений Конституционного Суда.
Статья 80 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» устанавливает обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации. Анализ статьи позволяет сделать вывод о том, что исполнение решения Конституционного Суда Российской Федерации возложено на тот орган, который издал соответствующий нормативный правовой акт. Исключение составляет Федеральное Собрание Российской Федерации. В случае если решением Конституционного Суда Российской Федерации, нормативный акт признан не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично, либо из решения Конституционного Суда Российской Федерации вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке.
По мнению А.В. Мазурова, «указанная статья обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства Российской Федерации и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Такое ограничение не имеет конституционного обоснования, особенно с учетом того, что в решениях Конституционного Суда регулярно встречаются установления вроде «законодателю надлежит». «Довольно подробно регламентировав действия различных органов государственной власти по приведению неконституционных актов в соответствие с Конституцией, статья 80 Закона пренебрежительно «забыла» о Государственной Думе и Совете Федерации и обеспечении конституционности их нормативных актов»1.
В соответствии со статьей 81 указанного федерального конституционного закона определяя последствия неисполнения решения, по сути, отсылает к статье 315 Уголовного кодекса России, предусматривающей уголовную ответственность за неисполнения приговора суда, решения суда или иного судебного акта.
Н.С. Бондарь отмечает: «Очевидно, что применение мер ответственности к целому ряду субъектов, указанных в соответствующей статье, является, по меньшей мере, проблематичным. Достаточно вспомнить о конституционно закрепленной неприкосновенности Президента России и строго очерченном перечне оснований для реализации мер конституционно-правовой (никакой иной в данном случае и не может быть) ответственности в отношении Государственной Думы. Данная юридическая ситуация осложняется тем обстоятельством, что для федерального законодательного процесса, связанного с приведением нормативного регулирования в соответствие с решением Конституционного Суда Российской Федерации, установлен единственный обязывающий срок - срок внесения Правительством России в Государственную Думу проекта закона об отмене (изменении, дополнении) законодательного акта, признанного противоречащим Конституции. Иными словами, федеральный законодатель как в силу объективных причин, вытекающих из сущности парламентского процесса, так и руководствуясь политико-конъюнктурными соображениями, имеет возможность не спешить с принятием конституционализирующего акта».1
