Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Представительная (законодательная) власть в России: общая характеристика и генезис 16
1. Представительная (законодательная) власть: понятие и общая характеристика 16
2 Становление представительной (законодательной) власти в России 41
2.1. Основы представительной власти в России в период с XVI века по 1905 год 41
2.2. Становление представительной (законодательной) власти в России в период с 1905 по 1917 гг 49
2.3. Представительная (законодательная) власть в России в период с 1917 по 1993 гг 62
Глава 2. Конституционно-правовая природа Федерального Собрания как высшего представительного (законодательного) органа Российской Федерации 94
1. Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный (законодательный) орган государственной власти (общая характеристика, порядок формирования, проблема реализации представительной природы) 94
2. Законотворческая функция Федерального Собрания Российской Федерации (пределы, практика реализации, проблемы) 129
3. Контрольная функция Федерального Собрания Российской Федерации (практика и проблемы реализации) 155
Заключение 189
Библиографический список 192
- Представительная (законодательная) власть: понятие и общая характеристика
- Становление представительной (законодательной) власти в России
- Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный (законодательный) орган государственной власти (общая характеристика, порядок формирования, проблема реализации представительной природы)
- Законотворческая функция Федерального Собрания Российской Федерации (пределы, практика реализации, проблемы)
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Представительная (законодательная) власть является безусловным элементом государственного аппарата любого современного демократического государства. Система разделения властей применяется почти во всех развитых странах, обеспечивая демократизм государственного управления, делая невозможным сосредоточение власти в одном государственном органе.
История общегосударственных представительных учреждений России относительна коротка - немногим более ста лет. Реальное же применение принципа разделения властей в отечественном государстве насчитывает немногим более десяти лет. Конституция РФ 1993 установила три, формально независимые, ветви власти: судебную, исполнительную и законодательную в лице представительного учреждения: Федерального Собрания. Установленные Конституцией РФ принципы формирования Федерального Собрания, статус палат, их полномочия в законотворческой и контрольной сферах но настоящее время вызывают острые дискуссии. Например, порядок формирования Совета Федерации за десять лет претерпел три реформы; законы об избрании Государственной Думы постоянно модернизируется, что свидетельствует об активном поиске более эффективной модели народного представительства.
Изучение функций и полномочий представительной (законодательной) власти в последние годы приобретает все большую значимость. Во всём мире наблюдается объективный процесс «перетекания» полномочий от законодательной ветви власти к исполнительной. Россия не является исключением. Исполнительная ветвь власти и глава государства пытаются расширить свои полномочия за счёт законодательной ветви. Необходимость обеспечить эффективное и демократичное функционирование различных ветвей власти порождает большое количество проектов в исследуемой сфере.
В этой связи особо ощущается необходимость научной оценки проблем организации и деятельности представительной (законодательной) власти в современный период с учетом имеющегося исторического опыта.
Актуальность поднимаемых в работе проблем, необходимость систематизации знаний накопленных как юридической наукой, так и практикой деятельности представительных (законодательных) органов власти в России на различных этапах развития нашего государства, разработка предложений по совершенствованию организации и деятельности представительной (законодательной) власти в Российской Федерации и предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. В последнее время представительная (законодательная) власть все чаще стала выступать объектом исследования юридической науки.
Различные вопросы, касающиеся представительной (законодательной) власти, разрабатывали такие ученые, как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, А.А. Безуглов, Р.С. Болдырев, О.Н. Булаков, А.А. Вихарев, В.В. Водовозов, В.Д.Горобец, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, Г. Еллинек, Д.А. Керимов, А.И.Ким, П.Н. Кириченко, Д.А. Ковачев, А.Н. Кокотов, Н.М. Коркунов, И.В. Котелевская, И.А. Кравец, Л.А. Кравченко, И.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Л.В. Лазарев, В.А. Лебедев, Х.Ю. Либман, СВ. Масленникова, Т.И. Новицкая, СВ. Поленипа, М.Н. Марченко, Ю.А. Тихомиров, Б.Н.Топорнин, В.Е. Усанов, И.Е. Фарбер, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.Н.Чичерин, B.C. Шевцов, Л.М. Энтин и другие.
Отдельные аспекты статуса представительных (законодательных) органов в РФ рассматривали: И.В. Выдрин, Ю.Р. Гайзетдинова, Л.И. Дмитриева, Б.В, Дрейшев, И.А. Дубов, А.В. Иванченко, Ю.С. Каноненко, А.Т. Карасёв, Д.А. Ковачёв, Е.В. Коврякова, Е.И. Козлова, Н.И. Колдаева, А.А. Корнилаева, В.А. Кряжков, М.М. Курманов, А.Т. Лейзеров, С.А.Лихачев, В.О. Лучин, А.С. Локтионова, Е.А. Лукьянова, С.Э. Несмеянова, Л.А. Окуньков, ІО.Г. Просвирин, А.Я. Слива, Е.А. Тихонова,
5 В.А. Туманов, И.В. Филиппов, К.Ф. Шеремет, А.Н. Шохин, А.Я. Ярматов и другие.
Цель и задачи исследования. Целью представленной работы является комплексный анализ представительной (законодательной) власти в РФ на федеральном уровне, её организации и основных направлений деятельности, выработка предложений по улучшению качества представительной природы Федерального Собрания РФ и совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере полномочий федерального парламента.
Для достижения цели исследования необходимо решить следующие задачи:
рассмотреть многообразие определений категорий «представительная власть» и «законодательная власть», провести их сравнительное сопоставление и предложить авторское видение;
проанализировать характерные черты представительной (законодательной) власти, систематизировать, структурировать их и предложить соответствующий перечень;
-провести сравнительно-исторический анализ развития идей и представлений о представительной (законодательной) власти в России и их воплощение в практике;
рассмотреть статус и порядок работы высших представительных (законодательных) органов, существовавших в России до принятия в 1993 Конституции России;
проанализировать представительную природу каждой из палат парламента в отдельности и Федерального Собрания РФ в целом, выработать рекомендации по совершенствованию представительной природы российского парламента;
проанализировать законотворческую функцию Федерального Собрания РФ, выявить проблемы, возникающие в связи с осуществлением законотворческих полномочий парламента и предложить пути их разрешения;
рассмотреть контрольную функцию Федерального Собрания РФ, специфику её осуществления в контексте реализации принципа разделения властей и предложить меры по восстановлению баланса законодательной и исполнительной властей.
Объект и предмет исследования определяются тематикой работы, ее целью и задачами.
Объектом научного анализа настоящей работы являются общественные отношения по поводу формирования и функционирования высшего представительного (законодательного) органа России - Федерального Собрания РФ.
Предметом исследования выступают: исторический аспект становления представительной (законодательной) власти в России, проблемы формирования Государственной Думы и Совета Федерации, вопросы реализации Федеральным Собранием и его палатами законодательных, финансовых и контрольных полномочий.
Методологическая основа исследования базируется на принципе методологического плюрализма, выдвинутого и обоснованного выдающимися русскими учеными: М. Ковалевским, И.А. Ильиным и др. В работе применялись общенаучные, частнонаучные и специальные методы сбора, анализа и обобщения теоретического и эмпирического материала. Общими методами, использованными в работе, являются: анализ и синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция. Широко использовался в диссертационном исследовании метод диалектики. При исследовании развития законодательства о представительных органах использовались различные приемы формальной логики и формально-юридический метод исследования норм права. Исходя из содержания и специфики диссертации, широко применялся системно-структурный метод.
Для определения правовой природы Федерального Собрания РФ применялись такие частные методы исследования, как: проблемно-теоретический, сравнительно-правовой, функциональный, инструментальный
7 и формально-юридический. Использовались различные приемы толкования норм права (историко-политический, логический, функциональный, систематический, филологический и другие).
Цель объективного и комплексного анализа исследуемой проблемы потребовала согласования множества подходов - юридического, политического, социологического, философского, исторического, что обусловило обращение в работе к научным разработкам в области теории государства и права, философии, политологии, истории и других наук.
Эмпирическая база диссертационного исследования построена на нормативном материале и судебной практике.
Нормативную основу составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство России, нормативные акты Российской империи и Советского Союза. Судебная практика представлена решениями Конституционного Суда РФ.
Научная новизна работы заключается в том, что в исследовании предпринята попытка комплексного системного анализа представительной (законодательной) власти па высшем (общегосударственном) уровне. В диссертации рассматриваются: понятие представительной (законодательной) власти, вопросы формирования Федерального Собрания РФ и его статус в контексте реализации принципа разделения властей. Автором предлагается собственное видение путей совершенствования действующего законодательства, позволяющее значительно повысить представительность отечественного парламента, улучшить качество законотворчества, усилить его полномочия в контрольной сфере, обеспечив тем самым более эффективную реализацию принципа разделения властей.
Положения, выносимые на защиту, определяются содержанием исследования и заключаются в следующем:
1. Исторический анализ показывает, что представительная (законодательная) власть - это относительно новое явление для российского государства. Более того, в России нет сколько-нибудь значимых традиций и
8 устоев, определяющих порядок формирования высшего законодательного органа, а также опыта реализации принципа разделения властей.
Идея представительности высшего законодательного органа обосновывалась отечественными мыслителями с середины XVI века, но до 1905 года так и не была реализована на практике. Избрание Государственной Думы, половины членов Государственного Совета (в период с 1905 по 1917гг.) и созыв Учредительного собрания (1918 г.) были явно недостаточными для формирования избирательных традиций. Признание за парламентом исключительного права принимать законы, а также принцип разделения властей в отечественном законодательстве до принятия Конституции РФ 1993 года вообще не закреплялись.
2. Представительная (законодательная) власть - это государственная власть, осуществляемая высшим выборным государственным органом, коллегиальным по составу и порядку выработки и принятию решений, с особым характером связи депутатов с избирателями, наделённым исключительным правом принятия законов, правом контроля за исполнительной ветвью власти и финансовыми функциями.
Таким образом, сущностными характеристиками представительной (законодательной) власти, являются: а) выборность и представительство интересов народа; б) коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; в) особый характер связи народных представителей с избирателями; г) системность; д) исключительное право принятия законов; е) контрольная функция, прежде всего контроль за работой исполнительной ветви власти; ж) осуществление финансовой функции.
Только в совокупности эти свойства дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующее учреждение как орган народного представительства. Отдельные из перечисленных свойств привносят лишь определенные элементы отношений представительства в природу того или иного органа власти, но не дают оснований относить их к представительной (законодательной) власти.
3. Системность как признак представительной власти РФ проявляется в
разделении законодательной власти между федерацией и её субъектами «по
вертикали» и характеризуется мягкими внутрисистемными связями.
Действующее законодательство устанавливает, что роспуск парламента
субъекта РФ осуществляется непосредственно указом Президента РФ, что
может рассматриваться как отступление от принципа системности и ведет к
ослаблению вертикальных связей в представительной власти и ослаблению
всей законодательной ветви. Поэтому предлагается право роспуска
законодательного органа субъекта РФ закрепить за Федеральным Собранием
РФ.
Действующий Совет Федерации РФ, в силу специфики своего формирования, обеспечивает представительство лишь законодательной и исполнительной властей субъекта. Прямым и непосредственным представителем народа (населения субъекта) он не выступает. Данный вывод вступает в очевидное противоречие с конституционно провозглашенной характеристикой Совета Федерации как палаты представительного органа -Федерального Собрания РФ (ст. 94 Конституции РФ). Поэтому представляется, что формирование половины Совета Федерации РФ (составного элемента федеральной законодательной власти) исполнительной властью субъекта РФ, является отступлением от положений ст. 10 Конституции РРФ
В связи с заменой избрания глав субъекта РФ населением на «наделение полномочиями» решением законодательного (представительного) органа субъекта федерации, указанные выше противоречия ещё более обнажились. Сама процедура наделения полномочиями главы субъекта, а также основания и порядок их прекращения свидетельствуют о подконтрольности главы субъекта РФ Президенту России. В сочетании с возможностью досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации приходится констатировать зависимость такого представителя и от главы субъекта, и от Президента РФ.
10 Названные и другие противоречия заложены во многом конструкцией соответствующих статей Конституции РФ и могут быть преодолены путем прямого избрания членов Совета Федерации населением субъекта РФ на основе мажоритарной избирательной системы по двухмандатным избирательным округам.
6. Несмотря на то, что действующее законодательство содержит
определенные гарантии реализации пассивного избирательного права при
новом пропорциональном порядке формирования нижней палаты
Федерального Собрания, право гражданина избираться депутатом
Государственной Думы ставится в зависимость от решения, принятого
руководящим органом партии. Соответственно, формирование парламента на
основе пропорциональной системы можно рассматривать как определенное
отступление от принципа всеобщего избирательного права.
При этом, использование электронной системы подсчета голосов при голосовании теоретически позволяет установить волеизъявление конкретного избирателя, что нарушает принцип тайности голосования. Признавая неотвратимость проникновения технического прогресса в сферу избирательного права, следует предусмотреть дополнительные гарантии тайности волеизъявления при использовании электронных средств голосования.
Функции Федерального Собрания РФ напрямую проистекают из его конституционного положения в системе разделении властей как представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, нормативные акты высшей юридической силы, а также наделено значительным количеством контрольных и финансовых полномочий.
В целях упорядочивания законотворческой инициативы депутатов представляется необходимым установить требование, согласно которому законопроект может быть внесен депутатом только после одобрения депутатским объединением, в которое входит инициатор законопроекта.
9. Подписание закона главой государства - это общепринятая практика
в демократических парламентских государствах, не умаляющая принципа
исключительности принятия закона парламентом в силу его
представительной природы. Более того, вето Президента РФ может
рассматриваться как один из важных элементов системы сдержек и
противовесов. Вместе с тем, Конституционный Суд РФ фактически узаконил
существующую практику, когда глава государства вначале может не
подписывать закон, ссылаясь па процессуальные нарушения, а потом
использовать право вето «по сути вопроса». Это, в определенной мере, есть
отступление от положений Конституции РФ, так как добавляет
дополнительную стадию в законотворческий процесс.
Отклонение закона без рассмотрения вряд ли допустимо. Функцию проверки соблюдения процедуры принятия закона, в данном случае, целесообразно закрепить за Конституционным Судом РФ, который должен давать соответствующее заключение по запросу Президента РФ, что требует уточнения положений ч. 2 ст. 125 Конституции РФ в части дополнения её пунктом «д», а именно: «федеральных конституционных и федеральных законов Российской федерации, принятых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, но не подписанных Президентом Российской федерации».
10. Кадровые полномочия, реализуемые в рамках контрольной
функции Государственной Думы (т.е. право палаты утверждать в должности
выдвигаемых Президентом РФ должностных лиц) в какой-то мере являются
формальными. Нормативное закрепление права главы государства
неоднократно вносить одну и ту же кандидатуру подряд лишает
представительную (законодательную) власть возможности самостоятельного
выбора. В этой связи представляется необходимым ввести универсальное
правило, в соответствии с которым Президент не вправе предлагать одну и
туже кандидатуру два и более раза подряд. Это возможно и как путем
дополнения ст. 111 Конституции РФ, так и в какой-то мере,
12 соответствующим толкованием данной нормы Конституционным Судом РФ. При этом, новая редакция ч. 4 ст. 111 Конституции РФ может выглядеть следующим образом «В случае трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, Государственная Дума Российской Федерации вправе предложить свою кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации, которая должна быть одобрена двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты», а ч. 5 ст. 111 Конституции РФ может быть сформулирована так, что «если после трёхкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственная Дума РФ в течение недели не утвердит Председателя Правительства Российской Федерации, предложенного по собственной инициативе, Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».
Недостатком в предложенной концепции можно считать то, что назначенный Государственной Думой Председатель Правительства оказывается формально незащищенным перед Президентом РФ и может быть незамедлительно отправлен им в отставку. Соответственно, желательно и реформирование модели Президент - Правительство - Парламент.
12. Нормы, защищающие Государственную Думу от роспуска (ст. 109 Конституции РФ), являются недостаточно действенными. В частности, Конституция РФ позволяет Президенту распустить Государственную Думу даже непосредственно после избрания, в случае трехкратного отклонения ею кандидатуры Председателя Правительства. Это искажает идею представительной природы власти, так как позиция вновь избранного коллегиального органа, обладающего максимальной легитимностью, может быть перечеркнута позицией ранее избранного Президента, возможно, уже не пользующегося доверием избирателей. В связи с чем предлагается конституционно закрепить положение о том, Государственная Дума
13 Федерального Собрания РФ не может быть распущена в течение года после её избрания.
Основания ст. 109 Конституции РФ, предусматривающие запрет роспуска Государственной Думы, требуют некоторых уточнений. В связи с чем предлагается в ч. 5 ст. 109 Конституции РФ закрепить, что Государственная Дума Российской Федерации не может быть распущена в период действия военного или чрезвычайного положения на территории пяти и более субъектов Российской Федерации, а также по истечении трех с половиной лет после принесения присяги Президентом Российской Федерации.
Действующая процедура отрешения Президента РФ от должности, центральную роль в которой играет законодательная (представительная) власть, является трудно осуществимой. Поэтому предлагается установить новую процедуру импичмента, которая должна отличаться от действующей в следующих моментах. Во-первых, необходимо установить более широкий перечень оснований отрешения. Во-вторых, отрешение Президента от должности должно осуществляться по итогам референдума, решение о проведении которого должна принимать Государственная Дума (или обе палаты совместно, при условии, что Совет Федерации будет избираться непосредственно населением),
15. Финансовая функция Федерального Собрания РФ занимает
промежуточное положение между законодательной и контрольной функцией.
С одной стороны, бюджетные полномочия Федерального Собрания
укладываются в рамки его права на принятие законов, другой стороны,
позволяют контролировать исполнение Правительством бюджета. Однако
признание деятельности Правительства РФ по исполнению бюджета
неудовлетворительной не влечет никаких юридических последствий, а
является лишь мерой политической ответственности. Совершенствование
финансовой функции представительной власти должно идти по пути
14 создания эффективного механизма парламентского контроля за расходованием бюджетных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования обусловливается возможностью использования содержащихся в диссертации положений, выводов и предложений в решении проблем теоретического и прикладного характера, касающихся представительной (законодательной) власти п РФ.
Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы развивают, дополняют и уточняют определенные разделы конституционного права-Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты анализа законодательства, практики Конституционного Суда РФ, а также выработанные выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию законодательства в области формирования палат Федерального Собрания, его правовой природы и полномочий, а также в дальнейшей исследовательской работе по данной тематике. Материалы работы могут применяться в преподавании курса конституционного права Российской Федерации, при подготовке учебных программ, методических рекомендаций, учебных пособий для студентов, в учебно-методических разработках преподавателей, аспирантов и соискателей.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обусловливается обширной теоретической, информационной и практической базой исследования. В частности, в работе использовалось утратившее силу законодательство Российской империи, Советского Союза и РСФСР, действующее законодательство РФ, практика деятельности Конституционного Суда РФ, а также теоретические положения, содержащиеся в трудах ученых.
Апробация результатов диссертации заключается в ее рецензировании и обсуждении на кафедре конституционного права Уральского юридического института МВД России; в научных докладах, сообщениях на научно-практических конференциях; в научных публикациях диссертанта и могут представлять практический интерес для государственных служащих, политиков, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Частично, результаты исследования изложены: а) в работе «Становление представительной (законодательной) власти в России (сер. XVI - нач. XX вв.)», представленной на Всероссийский конкурс научных работ, проводившийся Министерством образования РФ в 2002 году и отмеченной медалью Министерства образования РФ «За лучшую научную студенческую работу»; б) в работе «Реформирование статуса Государственной Думы Федерального Собрания РФ», представленной на всероссийский конкурс научных работ «Моя законотворческая инициатива» в 2006 году. Материалы исследования также используются в учебном процессе при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право РФ» в Уральском юридическом институте МВД России.
Структура обусловлена целью и задачами работы, а также методологией исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и библиографического списка.
Представительная (законодательная) власть: понятие и общая характеристика
Понятия "власть" и "государственная власть" широко используются в литературе, а также в формулировках нормативных актов. Их нормативное использование предполагает формализацию данных понятий и включение в правовой категориальный аппарат.
В литературе можно выделить, как минимум, четыре подхода к пониманию государственной власти: как волевое отношение1, как орган государства2, как функция3 и как совокупность полномочий
В то же время важно иметь в виду, что не каждое научное определение может быть формализовано, т.е. найдено адекватное отражение в норме закона. Например, понимание государственной власти как волевого отношения вряд ли может быть переведено на язык права.
Исследователи, определяющие государственную власть через функцию, указывают на следующие обстоятельства: во-первых, государственная власть представляет собой разновидность публичной власти; во-вторых, она может быть определена как система особых общественных отношений и деятельности государственных органов, направленных на обеспечение эффективного управления обществом и контроля над ним1. Таким образом, понятие государственной власти связывается с ее основной функцией - государственным управлением. Управление неотделимо от понятий власть и государственная власть. Власть это необходимое средство регулирования социальных процессов, обеспечивающее подчинение участников совместной общественной деятельности желанию (воле) субъекта управления.
Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками: Во-первых, в процессе управления осуществляются функции государства при соблюдении интересов государства (публичных интересов).
Во-вторых, функции управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами, по поручению и от его имени, для чего государство передает им часть своих полномочий.
В-третьих, все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативно-правовыми актами .
Существует два подхода к определению государственного управления. Государственное управление в узком понимании - это административная деятельность, т.е. деятельность только органов исполнительных власти. В частности, административное право рассматривает государственное управление только в узком его значении
Государственное управление в широком понимании - это регулирующая деятельность государства в целом (т.е. деятельность всех органов). Ст. 10 Конституции РФ устанавливает, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, деятельность как представительных (законодательных), так и исполнительных, а также судебных органов государства подпадает под понятие государственная власть, то есть управление государством.
Действительно, функции государственного управления присущи всем государствам на протяжении их развития и реализуются всеми государственными органами, составляющими единую государственную власть. Вместе с тем, данный подход не отражает существенных различий в методах и формах реализации управления. Преодолеть эту однобокость можно, если исследовать государственную власть через категории «полномочие» и «орган государства».
Полномочия - это те юридические средства, посредством которых государственный орган реализует свои функции. В отечественной юридической литературе полномочие традиционно рассматривается в тесной связи с такими категориями как «компетенция» и «предметы ведения». Термин компетенция обычно используется для обозначения объема предоставляемых конкретному государственному органу прав и обязанностей по определенным предметам ведения . К предметам ведения относятся «вопросы, в рамках которых субъект права реализует свою власть».
Становление представительной (законодательной) власти в России
Возникновение зачатков представительной власти в России приходится на XVI-XVII века, период, именуемый как сословно-представительная монархия1 и связывается с появлением нового органа - Земского Собора.
Историю развития Земских соборов можно разбить на два этапа: первый - формирование основных государственных и политических институтов сословно-представителыюй монархии и развитие их до конца XVI века; второй - достижение максимального представительства в период «смуты» и его дальнейшее угасание.
Изначально, по мнению князя Курбского, альтернативой тирании царя должна была стать монархия с выборным сословно-представительным органом, решающим наиболее важные государственные и политические вопросы. Представительный орган не должен был наделяться законодательной функцией.
В сложном составе Соборов XVI века можно различить четыре группы их членов, характеризующие представительную составляющую соборов: одна представляла собою высшее церковное управление, другая — высшее управление государства, третья состояла из военно-служилых людей, четвертая — из людей торгово-промышленных . Только лицам последних двух групп можно придавать представительное значение, но и они не были представителями своих сословий в подлинном смысле этого слова, выборными депутатами. Это были должностные или служилые люди, поставленные во главе местных обществ по назначению или выбору и исполнявшие юеппо-административные, либо финансовые поручения правительства. Как метко подметил Ключевский «Земский Собор XVI в. был в точном смысле совещанием правительства с собственными агентами».
Главным достижением второго этапа развития Земских Соборов стало расширившееся представительство". Помимо назначаемых, появились соборные представители избиравшиеся: от высшего столичного дворянства и купечества по чинам; от дворян городовых по сословным корпорациям; от приборных служилых людей в столице по строевым частям; от приборных городовых, как и от всех тяглых людей, столичных и городовых по мирам, представители от сельского населения.
Главным итогом второго этапа стала замена правительственного агента (XVI в.) на выборного народного челобитчик (XVII в.); соборное челобитье стало нормой народного представительства, высшим порядком взаимодействия верховной власти и народа3.
Именно в практике формирования Земских Соборов впервые появляются: профессиональные работники, которые обеспечивали организацию выборов; прообраз мандатной комиссии; протоколы, фиксирующие волеизъявление избирателей. Условия формализации всё более проникают в избирательный процесс, внося в него новое качество.
Земский собор был, в какой-то мере, органом сословного представительства, по представительство это не было полным. Главным же итогом деятельности «первых русских парламентов» стало широкое распространении идеи представительства среди населения русского государства. Это была первая масштабная попытка привлечь выборных от населения к участию в управлении делами государства. Идея Земских соборов оказалось столь популярной, что весь XVIII век (особенно правление Екатерины II) прошёл в поисках новой модели представительства.
Прежде чем коснуться сущности конституционных проектов в России XVIII - начала XX в., необходимо отметить, что достаточно решительные политические альтернативы формировались в России именно в переломные годы. Так было в 1730 г. после смерти Петра I, когда в стране возник политический вакуум. Так было в период острейшей борьбы за власть на рубеже XVIH-X1X вв., когда в результате заговора был убит Павел I и новые политические мотивы определенно зазвучали в окружении нового императора Александра I. Так было в эпоху декабристов и «великих реформ». Наконец, так было в начале XX века, когда Россия подошла к первой своей революции.
А в промежутках между этими критическими этапами российской истории накапливались идеи, осваивались новые европейские политические реалии применительно к русской социально-экономической и политической эволюции. Именно с этих позиций "мирного" развития русского конституционализма следует оценивать в XVIII в. конституционные проекты П.И. Шувалова и Н.И. Панина, конституционные материалы министра внутренних дел М.Т. Лорис-Мсликова.
Впервые вопрос о политическом переустройстве страны поставили акондиции», предъявленные Анне Иоаиновне (1730 год) и отдельные проекты «верховников»1. В одном из таких проектов говорилось о создании специального юридического органа, избираемого дворянами. Специальный орган, по разным проектам, должен был получить право составлять и утверждать законы, решать важнейшие государственные вопросы, избирать состав высших государственных учреждений .
Федеральное Собрание Российской Федерации как представительный (законодательный) орган государственной власти (общая характеристика, порядок формирования, проблема реализации представительной природы)
Генезис современного российского парламента начался еще в недрах советского механизма осуществления власти. Всем был очевиден факт, что одних изменений в Основной закон РСФСР 1978 года было явно недостаточно (таких изменений только с 1990 по 1993 набралось около 300). Корректировки требовала не только система власти и принципы её формирования, но и обширный круг иных вопросов. Поэтому не случайно, что уже первый Съезд народных депутатов РСФСР образовал конституционную комиссию, и поставил задачу разработки и принятия новой конституции. Разработкой нового основного закона занималась не только комиссия, но и партии, группы политиков и даже отдельные политики, и во всех проектах содержались положения, посвященные будущему парламенту.
В большинстве проектов конституций предлагалось сохранить двухпалатную структуру будущего парламента. В проекте Конституционной комиссии парламент именовался Верховным Советом, одна из палат которого - Совет народных Представителей - формировалась путем всеобщих выборов, а вторая - Федеральный Совет - должна была избираться на основе равного представительства от каждой из республик, при этом представительство от федеральных территорий предполагалось установить федеральным законом. Осенью 1991 года по переработанному проекту Конституционной комиссии Верховный Совет включал уже Государственную Думу, избираемую по территориальным округам с примерно равной численностью населения, и Федеральный Совет, состоящий из избиравшихся гражданами представителей (по 3 от каждой республики, земли). В ходе дальнейшей работы, к апрелю 1992 года, название Федеральный Совет было заменено на Федеральное Собрание, нормы представительства которого устанавливались по 2 депутата от каждой республики, края, области, и по 1 от каждого автономного округа. В окончательном варианте, обнародованном в июле 1992 года, Верховный Совет состоял из Государственной Думы (300-450 избираемых депутатов) и Совета Федерации (по 2 представителя, избираемых населением от каждого субъекта РФ).
В 1992 году появился проект Конституции, подготовленный Государственно-правовым управлением Президента РФ . В указанном проекте парламент РФ состоял из Федерального Собрания и Народного Собрания. В Федеральное Собрание должны были входить делегации от субъектов РФ (в составе не более двух человек), причем каждая делегация обладала одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов - 3 года. В Народное Собрание должны были входить избираемые на четыре года 400 депутатов, каждые два года его состав должен был обновляться на половину.
В 1992 году Российское движение демократических реформ опубликовало свой проект Конституции . Согласно ему Федеральное Законодательное Собрание должно было состоять из Государственной Думы и Сената, избираемых на 5 лет. 200 депутатов Думы предлагалось избирать по территориальным округам с примерно равной численностью избирателей, а в Сенат должны были входить по 2 представителя от каждой республики (губернии). От субъектов, в составе которых окажется автономное национальное сообщество, предлагалось избирать одного дополнительного сенатора. Бывшие Президенты РФ должны были становиться пожизненными сенаторами.
В мае 1993 года был опубликован проект Конституции, выдвинутый непосредственно Президентом РФ1. Парламент, именовавшийся Федеральным Собранием, должен был состоять из Совета Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации предлагалось избирать по два депутата от каждого субъекта федерации, но вместе с тем от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избирать депутатов для того, чтобы в данной палате представителей от этих образований было не менее половины от общего состава Совета Федерации. В Государственную Думу предлагалось избирать 300 депутатов по одномандатным избирательным округам.
Представленный обзор основных конституционных проектов (а их было гораздо больше, но другие не оказали серьезного влияния на содержание действующей Конституции), причем только в части, касающейся структуры и порядка формирования представительного (законодательного) органа, показывает, что стереотипы и ценности правового, и политического сознания, сформировавшиеся на протяжении многих десятилетий, при самом горячем желании не могут быть просто и быстро преодолены. К таким стереотипам можно отнести, например, обязательную двухпалатность в федеративном государстве, при которой верхняя палата отражает интересы субъектов.
Законотворческая функция Федерального Собрания Российской Федерации (пределы, практика реализации, проблемы)
Термин функция как категория самого широкого плана выражается через всю совокупность другого явления - компетенция. Последняя предстает в виде предметов ведения и властных полномочий. Предметы ведения - это юридически установленные сферы общественных отношений в которых надлежит действовать государственному органу, а также объекты воздействия. Полномочия - это соединение прав и обязанностей, характерное для публичной сферы, которая и образует главное содержание компетенции.
Следует подчеркнуть разноречивое использование данных понятий применительно к российскому парламенту. Так, М.В. Баглай вопросы ведения Совета Федерации (ст. 102 Конституции РФ) именует специальной компетенцией. В то же время иные вопросы именуются им как полномочия. Применительно к контрольной сфере Баглай М.В. использует термин функция1.
Функции Федерального Собрания РФ напрямую проистекают из его конституционного положения в системе разделении властей как представительного и законодательного органа. Конституционную основу взаимодействия представительной (законодательной) власти с иными ветвями власти составляют смежные конституционные полномочия Федерального Собрания и иных государственных органов.
В отличие от Конституций СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года, наделявших высшие представительные органы контрольными и распорядительными полномочиями, Конституция РФ 1993 года аналогичных норм не содержит. Но это не означает, что парламент только законодательствует и лишен контрольной функции. Конституция РФ и федеральное законодательство наделяют палаты Федерального Собрания значительным количеством контрольных полномочий. Скорее нужно говорить о смене приоритетов, отхода от позиции всевластия Советов и построения сбалансированного государственного аппарата. В этой связи изъятие распорядительных полномочий у Федерального Собрания является абсолютно обоснованным.
Полномочия Федерального Собрания условно можно разделить на основные и специальные. Основные - относящиеся к вопросам ведения РФ и совместного ведения РФ и сё субъектов. Перечень таких вопросов определен ст. 71 и 72 Конституции РФ. Это основная часть предметов ведения российского Парламента, реализуемая палатами совместно путем принятия законов РФ. Представляется, что принятие законов о поправках к конституции, федеральных конституционных и федеральных законов - это основное конституционное полномочие Федерального Собрания. Оно обусловлено самой природой парламента, заложенной в формулировке ст. 94 Конституции РФ, определяющей Федеральное Собрание РФ как представительный и законодательный орган государственной власти.
Вместе с тем, учитывая двухпалатную структуру Федерального Собрания, можно выделить специальные полномочия, установленные ст.ст. 102, 103 Конституции РФ. Отличие специальных полномочий от основных в том, что они закреплены за каждой палатой в отдельности и решения по ним палаты принимают самостоятельно.
Исключительным правом принимать законы в России обладает только Федеральное Собрание. В этом контексте заслуживает внимание ст. 90 Конституции, позволяющая Президенту принимать указы, не противоречащие Конституции и федеральным законам (речь идет об «указном праве»1). На сегодняшний день отсутствует нормативный акт, ограничивающий или как-то регламентирующий нормотворческие полномочия главы государства. В отличие от Президента СССР, нынешний глава государства не наделён правом отменять (изменять) законы, а осуществляет оперативное нормотворчество в «свободном поле» (в сфере, не урегулированной законодательно). В случае принятия закона по вопросу, уже урегулированному указом Президента РФ, последний утрачивает юридическую силу.
Отсутствие пределов нормотворчества главы государства берет свое начало с предоставления Президенту СССР в 1990 году, (а в последующем в 1991 году Президенту РСФСР) «особых полномочий». Предоставление широких (ничем не ограниченных) правотворческих полномочий было актуально в период бурных реформ начала 90-х годов, в условиях сильнейшего дефицита нормативных актов в самых разных сферах жизни общества. Еще столетие назад Коркунов Н.М., обосновывая допустимость чрезвычайного указного нормотворчества, отмечал, что оно противоправно по своей сути: «Издание чрезвычайного указа, - утверждал он, - есть, собственно, правонарушение, оправдываемое только требованиями необходимости»3. Однако вряд ли широкое применение «указного нормотворчества» допустимо в современных российских условиях.
Несмотря на некоторые разногласия между Федеральным Собранием и Президентом4 по поводу принятия последним указов нормативного характера, по мнению Лукьяновой Е.А., вряд ли можно говорить о нарушении принципа принятия законов исключительно представительной (законодательной) властью
