Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовое структурирование системы исполнительной власти в России
1.1. Юридические основания институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве
1.2. Конституционная модель институционализации системы исполнительной власти в современной России
1.3. Конституционно-правовой опыт институционализации системы исполнительной власти в зарубежных федерациях
Глава II. Конституционные уровни институциональной оптимизации системы исполнительной власти в Российской Федерации
2.1. Федеральный уровень институциональной модернизации системы исполнительной власти
2.2. Институциональная оптимизация исполнительной власти субъектов Российской Федерации
2.3. Муниципальный компонент межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти
Заключение 142
Список использованной литературы
- Юридические основания институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве
- Конституционная модель институционализации системы исполнительной власти в современной России
- Федеральный уровень институциональной модернизации системы исполнительной власти
- Институциональная оптимизация исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена выраженным вектором возрастания роли исполнительной власти в публичном механизме современных государств. В Российской Федерации данная тенденция приобретает специфику в связи с исторически сложившимся доминированием исполнительной власти при недостаточности конституционно-доктринальной поддержки и фактическом отсутствии законодательного обеспечения. Это неизбежно сказалось на конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти в последние десятилетия.
Конституция Российской Федерации постулировала исполнительную власть в контексте определения ее места в государственном механизме и роли в системе разделения власти, предусмотрев при этом определенные гарантии баланса между ее ветвями. Принципы, уровни и структура системы исполнительной власти, что следует из совокупного толкования п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции России, предполагают законодательное объективирование. Однако необходимой совокупности федеральных законов не сформировано. Акцент в силу необходимости организационно-правовой унификации сделан лишь на установлении общих принципов институционализации исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный уровень такой институционализации с учетом государственно-правовых преобразований формализуется указами Президента России.
Необходимо также отметить, что для исполнительной власти в России характерна существенная внутрифункциональная и межуровневая дифференциация ее органов. Подобному многообразию сложно обрести атрибутивное качество системности без надлежащей научно-обоснованной концепции, которая ляжет в основу законодательного регулирования сферы исполнительной власти в ее институциональном выражении.
Исходя из трансформации функций и социальных задач современного государства, в России в условиях инновационного государственного строительства по-особому востребована институциональная оптимизация исполнительной власти, которая позволит в полной мере использовать ее структурно-ресурсный потенциал и приращивать его за счет межуровневого взаимодействия соответствующих органов.
Изложенное, помимо прочего, и определило выбор проблем конституционно-правовой институционализации исполнительной власти в современной России для анализа в рамках настоящей диссертации.
Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов институционализации системы исполнительной власти в конституционно-правовой теории и практике.
Проблемы государства и государственной власти были предметом разработок ученых XIX в. Исследования А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова, С.Л. Корфа, Г.Ф. Шершеневича и других проводились с целью выявить особенности организации государственного управления в современной им России.
Советский период характеризуется активными исследованиями государственного управления, организации и деятельности государственных учреждений, что нашло свое отражение в трудах С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, П.Т. Василенкова, В.А. Власова, Н.А. Волкова, Б.Н. Габричидзе, Д.Л. Златопольского, М.П. Ирошникова, Ю.М. Козлова, Т.П. Коржихиной, Б.М Лазарева, В.М. Манохина, А.В. Мицкевича, А.А. Нелидова, B.C. Прониной, Т.М. Смирновой, В.А. Цикулина, Е.В. Шориной, Ц.А. Ямпольской и других.
Среди работ современных отечественных авторов, посвященных перспективам развития системы исполнительной власти, ее месту и роли в государственном механизме заслуживают внимания труды С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, А.С. Автономова, Н.М. Азаркина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.Г. Барабашева, Ю.М. Батурина, А.И. Бобылева, Л.Ф. Болтенковой, А.В. Бутакова, Ю.А. Веденеева, В.И. Гавриленко, В.В. Гошуляка, Э.П. Григониса, Б.П. Елисеева, А.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Е.В. Колесникова, Н.М. Колосовой, Ю.В. Кудрявцева, Б.С. Крылова, Г.Н. Манова, М.Н. Марченко, М.А. Могуновой, В.В. Лазарева, А.В. Оболонского, Р.Г. Орехова,
И.Л. Петрухина, Б.В. Россинского, М.С. Саликова, Ю.Н. Старилова,
Б.А. Страшуна, В.Г. Стрекозова, В.Н. Суворова, Ю.А. Тихомирова, Л.Б. Тиуновой, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Г.Н. Чеботарева, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, И.Г. Шаблинского, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и др.
В связи с целесообразностью учета зарубежного опыта в работе над диссертацией использовались исследования таких авторов, как Л. Арнхарт, Д. Беркли, С. Бойд, Е. Вильямсон, А. Генри, Е. Корвин, М. Крозье, Р. Листон, Д. Мэйси, Т. Сиглиано, М. Сидэнфилд, Г. Эдвардс и др.
Отдельные вопросы исследуемой темы, касающиеся ответственности, порядка формирования, предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти, нашли отражение в трудах A.M. Барнашова, К.С. Вельского, В.А. Виноградова, Н.М Добрынина, А.Н. Кокотова, А.А. Кондрашева, М.М. Курманова, В.И. Майорова, Ю.В. Манахова, М.А. Митюкова, В.В. Невинского, В.А. Прокошина, В.И. Савина, С.С. Собянина, В.А. Черепанова и др.
Несмотря на столь активную разработку системы исполнительной власти Российской Федерации и отдельных ее элементов в научной юридической литературе отсутствует комплексный, всесторонний анализ ее конституционно-правовой институционализации на современном этапе. Имеющиеся в этой сфере труды во многом утратили свою актуальность, что связано с изменениями федерального и регионального законодательства. Это обусловливает необходимость обращения к вопросам конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.
Объектом диссертационного исследования выступили конституционно значимые отношения, складывающиеся по поводу правовой институционализации, функционирования и взаимодействия органов исполнительной власти с учетом задач инновационного развития Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-правовых норм, определяющих принципы, уровни и структуру системы исполнительной власти в Российской Федерации в условиях современного государственного строительства.
Целью диссертационного исследования явился конституционно-правовой анализ институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации для ее дальнейшей нормативно-правовой оптимизации и выработки предложений по совершенствованию функционирования с учетом современных требований.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
– выявление юридических оснований институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве;
– характеристика конституционной модели институционализации системы исполнительной власти в современной России;
– сравнительный анализ конституционно-правового опыта институционализации системы исполнительной власти в зарубежных федерациях;
– исследование федерального уровня институциональной модернизации системы исполнительной власти;
– обобщение и систематизация опыта институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– рассмотрение муниципального компонента межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы познания. Использованы диалектический, конкретно исторический, структурно-функциональный методы, методы анализа и синтеза; формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-логический, статистический и иные методы. Применение диссертантом указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей и задач вполне определенную концепцию исследования: от анализа состояния объекта и предмета исследования – к конкретным предложениям по оптимизации и совершенствованию системы исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды по теории и истории государства и права, по общим проблемам конституционного права и конституционного законодательства, государственного управления и местного самоуправления. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как Л.В. Акопов, П.А. Астафичев, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Г.А. Борисов, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, Г.А. Гаджиев, Н.Г. Горшкова, С.Б. Глушаченко, И.В. Гранкин, В.Р. Енгибарян, В.П. Касаткин, А.Н. Ким, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, И.Д. Левин, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, Г.В. Мальцев, М.В. Мархгейм, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, А.А. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, А.Н. Нифанов, Н.Н. Олейник, Е.Д. Проценко, В.Н. Самсонов, Е.Е Тонков, В.А. Туманов, С.В. Тычинин, С.М. Шахрай, Е.В. Шорина, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и др.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
– конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции (уставы) субъектов Российской Федерации);
– федеральные конституционные законы: от 21 апреля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»;
– федеральные законы от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и др.;
– подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации);
– законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Проанализированы также имеющие отношение к теме постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации.
Эмпирической базой диссертационного исследования охвачены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, политико-правовые акты главы российского государства, а также статистические материалы.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в ней осуществлен конституционно-правовой анализ институционализации системы исполнительной власти в Российской Федерации, предложены направления ее нормативно-правовой оптимизации и сформулированы предложения по совершенствованию функционирования ее органов.
Конкретно научная новизна выразилась в:
– формулировании авторского определения феномена институционализации исполнительной власти;
– обосновании интегративного понимания сущности исполнительной власти с позиции ее триединства;
– выявлении тенденции взаимопроникновения свойств федеративной и унитарной форм государственного устройства и ее влияния на институционализацию системы исполнительной власти России и зарубежных стран;
– характеристике формально-юридической и структурно-функциональной специфики моделей институционализации систем исполнительной власти в России, США и ФРГ;
– обосновании необходимости принятия базового Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации»;
– раскрытии конституционно-правовых ресурсов институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– авторской трактовке понятия «муниципальный компонент межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных и правовых источников, касающихся проблем конституционно-правового закрепления, организационного обеспечения и развития системы исполнительной власти в России, позволил сформулировать авторское определение феномена ее институционализации.
Она представляет собой научно обоснованный, конституционно опосредованный и юридически оформленный процесс учреждения, упорядочения, структурирования и функционирования исполнительной власти как самостоятельного сегмента публичного механизма для придания ему устойчивых параметров с учетом особенностей формы государства и его социальной направленности.
Помимо юридического аспекта, институционализация рассмотрена в научном и практическом смыслах.
2. Исходя из имеющихся в науке конституционного права подходов к определению сути исполнительной власти в корреляции с конституционными положениями, в работе обосновано интегративное понимание ее сущности. По мнению диссертанта, исполнительная власть предстает в триединстве основы конституционного строя, формы осуществления народовластия и сегмента публичной власти. Названное триединство позволяет раскрыть правовую природу и инновационное назначение системы исполнительной власти в современной России.
3. Основываясь на анализе исторического опыта конституционно-правовой институционализации системы исполнительной власти России и зарубежных стран, сделан вывод о сложившейся тенденции политико-правовой конвергенции свойств федеративной и унитарной форм государственного устройства. Это непосредственно сказывается на институционализации и структурировании системы исполнительной власти, что выражается в усилении ее централизации при характерном для федерации территориальном обособлении.
4. Сравнительное конституционно-правовое исследование российской и зарубежных (США, ФРГ) систем исполнительной власти позволило выявить формально-юридическую и структурно-функциональную специфику моделей их институционализации.
При этом общими для данных государств являются проблемы правового и организационного свойства. Первые выражаются в размытости и дублировании полномочий органов исполнительной власти, в неоднозначности разграничения компетенции между органами федерального и регионального уровней исполнительной власти. Вторые – в необоснованном разрастании структуры аппаратов органов исполнительной власти и чрезмерном росте их служащих.
По мнению диссертанта, прямая экстраполяция в России зарубежных образцов институционализации исполнительной власти не обеспечит повышения ее надлежащей эффективности.
5. Современное состояние нормативного правового регулирования институционализации федерального уровня российской системы исполнительной власти дает основание утверждать, что решению задач модернизации государственного механизма вообще и его исполнительного функционального сегмента в частности будет способствовать принятие, следуя логике ст. 10, п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, базового Федерального закона «Об органах исполнительной власти Российской Федерации». В нем необходимо отразить принципы и порядок их учреждения, организации, структурирования, функционирования, гарантий деятельности и ответственности. При этом, не нарушая законодательную стабильность, вопросы структурирования федеральных органов исполнительной власти в соответствии с процедурами и сроками, определенными ч. 1 ст. 112 Конституции Российской Федерации, юридически оформляются указом главы государства.
6. В диссертации раскрыты конституционно-правовые ресурсы институциональной оптимизации исполнительной власти субъектов Российской Федерации:
– поскольку Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» конкретизирована только часть нормы п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, обоснована необходимость принятия Федерального закона «О системе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;
– исходя из смысла ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, касающейся обеспечения Президентом России согласованного взаимодействия органов государственной власти, целесообразно законодательно закрепить принципы взаимодействия федерального и регионального сегментов системы исполнительной власти в нашей стране;
– основываясь на конституционных положениях ст. 78, и в целях упорядочения и повышения эффективности такого взаимодействия представляется логичным формализовать систему двойного подчинения для всех органов исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющих функции в рамках предметов совместного ведения.
7. Анализ конституционно-доктринальных и правовых источников способствовал раскрытию муниципального компонента межуровневого взаимодействия в системе исполнительной власти и трактовке его как конституционно детерминированной, законодательно опосредованной, компетенционно гарантированной конструкции, отражающей совокупность юридических процедур в рамках ресурсно-обеспеченного сотрудничества, подконтрольности и подотчетности соответствующих исполнительно-властных структур, действующих на условиях взаимной ответственности в целях оптимизации публичного механизма и дальнейшей социальной модернизации.
Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью совершенствования конституционно-правовой теории и регулирования отношений, складывающихся в сфере институционализации системы исполнительной власти Российской Федерации. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права России и зарубежных стран.
Практическая значимость работы выражается в выработке рекомендаций по совершенствованию федерального и регионального законодательства, затрагивающего исследуемую проблематику; нормотворческой практики законодательных (представительных) органов государственной власти; деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления.
Материалы проведенного исследования могут применяться также в учебном процессе в ходе преподавания таких учебных дисциплин, как «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Муниципальное право России», «Государствоведение», спецкурсов по актуальным проблемам развития исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры международного права и государствоведения БелГУ.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в монографии и девяти научных статьях общим объемом более 19 п.л.; представлены на научно-практических конференциях всероссийского и межрегионального уровней.
Структура исследования и его содержание подчинены обозначенным целям и задачам, которые и определили логику изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Юридические основания институционализации системы исполнительной власти в федеративном государстве
Исполнительная власть в современном государстве представляет собой сложную, многоуровневую систему, осуществляющую целый комплекс государственных функций. Конституционно-правовая деятельность исполнительной власти в Российской Федерации и других федеративных государствах выходит далеко за рамки внутригосударственной сферы. Органы исполнительной власти принимают участие во внешнеполитической деятельности государства, в создании международно-правовых норм, в обеспечении исполнения государственных международных обязательств.
Понятие «исполнительная власть» используется применительно к определенной категории органов государственной власти, основной задачей которых является исполнение нормативных правовых актов, принятых законодательным органом государственной власти. Подобное определение исполнительной власти содержится в Конституциях и нормативных актах большинства государств, следовательно, оно считается общепринятым .
Отмечается, что исполнительная власть носит подзаконный, вторичный характер по отношению к законодательной власти государства, ввиду того, что органы исполнительной власти государства осуществляют свою деятельность на основании и во исполнение законов, принятых законодательным органом государства".
В российской конституционно-правовой науке традиционно применяется термин «исполнительная власть», выражающий основную задачу - исполнение законов.
Статья 4 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации» содержит норму, определяющую основную задачу Правительства Российской Федерации: «организацию исполнения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации; осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации» .
В ряде европейских государств, на правовые системы которых значительное влияние оказала романо-германская цивилизация, используется понятие «административная власть». Этимология термина «administration» такова, что включает в себя несколько значений. Это «administrare», означает «служить для», или «ministries», что в переводе — «слуга» .
Англоязычные государства применяют термин, сходный по значению с «исполнительной властью» - «executive power» . Аутентичный перевод на русский язык имеет также несколько значений: «выполнять», «исполнять», «оформлять» и «казнить» .
В целом необходимо отметить, что при равнозначности задач, функций и методов деятельности органов исполнительной власти большинства государств применение термина «административная власть» в отечественной правовой науке имеет более узкое значение, так как происходит от слова «администрировать» - «управлять», «руководить». Очевидно, что сфера функционирования органов- исполнительной власти шире, нежели лишь управление или руководство отдельными-отраслями государственной деятельности3.
В данной связи уточним, что категория «исполнительная власть» также является весьма условной ввиду того, что не содержит исчерпывающей конституционно-правовой характеристики этой ветви государственной власти, заложенной в ст. 114 Конституции Российской Федерации , а также ст.ст. 13-22 Федерального конституционного закона Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации».
При этом терминология представляет собой важный правовой инструментарий для построения и развития любой системы права. В использовании адекватной описываемому явлению терминологии необходимо закладывать глубокий теоретический и практический смысл. Исследование деятельности системы органов исполнительной власти показывает, что функции органов этой ветви власти выходят далеко за рамки лишь исполнения законов.
При всем многообразии современных подходов к интерпретации исполнительной власти, как института государственной власти, в настоящее время отсутствует единое ее понимание, и, прежде всего, ее основных признаков.
Проделанный в настоящем исследовании анализ доктринальных и правовых источников, касающихся проблем конституционно-правового закрепления, организационного обеспечения и развития системы исполнительной власти в России позволил сформулировать ряд признаков ее институционализации.
Конституционно опосредованный н юридически оформленный характер. Содержание этого признака имеет двоякий смысл, раскрывающийся, с одной стороны, в характере учреждения исполнительной власти, а с другой, - в объективных границах ее функционирования.
Конституционная модель институционализации системы исполнительной власти в современной России
Система исполнительной власти Российской Федерации в том виде, в котором она функционирует в настоящее время, сформировалась в ходе сложного по своему содержанию процесса. В связи с этим считаем необходимым проследить путь, проделанный в этом направлении от момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. до нынешнего этапа осуществления политической реформы. Логика исследования указанного исторического периода заключается в том, что именно действующая российская Конституция заложила основы институционализации новой системы исполнительной власти государства, принципиально отличающейся от функционирующей ранее. Анализ показывает, что прошедшие более чем полтора десятилетия были периодом поиска оптимальной модели построения системы исполнительной власти, а с учетом новизны и масштабности проводимых преобразований — сопровождались ошибками и издержками.
Учитывая цель исследования, в процессе реформирования системы исполнительной власти условно можно выделить несколько этапов, отличающихся по своему содержанию. 991-1993 гг. — первый «подготовительный» этап, предшествовавший непосредственно конституционно-опосредованному периоду. Следует отметить, что перед первым Президентом России (сначала Президентом РСФСР в составе СССР) Б. Н. Ельциным, избранным на этот пост 12 июня 1991 г., не стояла и не могла сразу возникнуть задача проведения административной реформы, понимаемой как комплексное институциональное, структурное и функциональное преобразование государственного аппарата и системы исполнительной власти в целом. Однако в указанный период предпринимаются отдельные попытки такого реформирования, характеризующиеся внесением значительного числа изменений и дополнений в действовавшую российскую Конституцию 1978 г., а также акты указного регулирования, обеспечившим постепенное организационное обособление исполнительной власти в России.
Второй этап преобразований в сфере исполнительной власти России ограничен нами 1994-1999 гг. и связан с рядом значимых событий в жизни страны: - 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, существенно изменившая как принципы государственной власти, так и ее структуру. Естественно, что установление нового конституционного строя отразилось и на исполнительной власти, на ее взаимоотношениях с иными ветвями власти; - в июле 1996 г. впервые в истории России избранный Глава государства в открытой избирательной борьбе должен был передать свои полномочия тому Президенту, которого изберет народ (Президентом Российской Федерации вновь был избран Б. Н. Ельцин); - в 1996-1999 г. осуществляется разработка и попытка официального принятия Концепции реформы системы органов исполнительной власти, что позволяет сделать вывод о сформировавшейся в это время потребности в повышении ее эффективности и поиске оптимальных форм функционирования.
В целом отмеченный период характеризуется исходным конституиро- ванием системы исполнительной власти и ее встраиванием в государственный механизм России.
Третий этап (2000 г. — по настоящее врелт) реформирования системы исполнительной власти характеризуется деятельностью правительственной комиссии по проведению реформы системы органов исполнительной власти, Положение о которой было утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451Результатом этого стала разработка новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, закрепленная в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»", в который позднее - Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» — были внесены существенные изменения. Следует отметить, что к данному этапу имеется особый исследовательский интерес, что обусловлено его непосредственной связью с политико-правовыми процессами модернизации современного российского государства.
История с неудавшейся реализацией Концепции реформы системы ор- ганов исполнительной сыграла, тем не менее, свою положительную роль. Во-первых, как в передовой интеллигентной части общества, так и в политической элите, среди многих чиновников высшего и среднего звена утвердилось убеждение в необходимости менять принципы организации и функционирования государственного аппарата. Можно предполагать, что если бы не было настойчивых напоминаний в документах эпохи Б. Н. Ельцина о такой необходимости и основных направлениях трансформации, то идея реформы системы органов исполнительной власти оформлялась бы еще долго. Во-вторых, разработанная Концепция реформы стала достоянием если не всего общества, то хотя бы части элиты. А потому многие ее идеи, поначалу казавшиеся чем-то нереальным, к 2000 г. обрели вполне респектабельный характер и стали обсуждаться более серьезно.
В этих целях в начале декабря 1999 г. по инициативе В.В. Путина (тогда еще в качестве Председателя Правительства Российской Федерации) был учрежден Фонд под названием «Центр стратегических разработок», для работы в рамках которого были привлечены многие эксперты из числа тех, кто участвовал в разработке Концепции реформы системы органов исполнительной власти. Поэтому идеи, заложенные в первоначальной Концепции, были развиты и расширены в концептуальном документе, предназначенном уже для нового Президента Российской Федерации.
Федеральный уровень институциональной модернизации системы исполнительной власти
Федеративная структура Российского государства предполагает сложный, «многослойный» характер взаимодействия различных уровней государственной власти, а также местного самоуправления. В целях оптимизации функционирования управленческой структуры и организационно-правовых форм взаимодействия между тремя управленческим звеньями в федеративном государстве (федеральным, региональным и местным), необходим научный поиск путей оптимизации организационной структуры и деятельности системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах, а также закрепление законодательных гарантий самостоятельности региональных и местных органов, но, одновременно, и установление жестких форм правового контроля за их деятельностью в интересах сохранения государственной целостности России.
Важнейшим направлением оптимизации и совершенствования исполнительной государственной власти на федеральном уровне, по нашему мнению, является четкое закрепление полномочий и структуры федеральных органов исполнительной власти. При этом следует исходить из требований ст. 71 (п. «г») Конституции Российской Федерации о том, что в ведении федеральной государственной власти находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка ее организации и деятельности, формирование этих органов.
В то же время, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации). Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 77 Конституции России система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом1.
По нашему мнению, современное состояние нормативного правового регулирования институционализации федерального уровня российской системы исполнительной власти дает основание утверждать, что решению задач модернизации государственного механизма вообще и его исполнительного функционального сегмента в частности будет способствовать принятие, следуя логике ст. 10, п. «г» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, базового Федерального закона Российской Федерации «Об органах исполнительной власти Российской Федерации».
Представляется, что целесообразность принятия указанного Закона, основана, в первую очередь, на том, что его отсутствие лишь частично и не вполне эффективно компенсируется Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».
Обращает на себя внимание, что содержащаяся в преамбуле Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» ссылка на ст. 112 Конституции Российской Федерации и Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации», не стала помехой для включения в п.26 нормы (очевидно, в порядке «de lege ferenda» - законодательного предположения) о том, что положения данного Указа в отношении порядка на Федеральный закон Российской Федерации от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» (с поел. изм. от 28 декабря 2010 г.) // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005; wvvw.garant.ru значения федеральным министром заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, кроме руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, вступают в силу со дня вступления в силу Федерального конституционного закона Российской Федерации о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации».
Последнее обстоятельство вовсе не исключает необходимости обратить внимание на имеющиеся в Указе несоответствия (коллизии) букве и духу некоторых конституционных постулатов. В настоящее время текст данного Указа подкорректирован Главой государства. А согласно Указу Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», в составе этого конституционного федерального органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации, предусматриваются девять заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, в том числе, два Первых заместителей Председателя Правительства Российской Федерации.
Институциональная оптимизация исполнительной власти субъектов Российской Федерации
Опыт истории убедительно свидетельствует о том, что движение современной цивилизации к самоуправлению народов - длительный и весьма противоречивый процесс. Внедрение принципов самоуправления приносит пользу обществу только тогда, когда оно опирается на объективно назревшие экономические и социальные потребности, выражает требования общественного прогресса.
С принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации на местах стала постепенно восстанавливаться представительная власть. Однако следует отметить, что принципы местного самоуправления в нормативных правовых актах реализуются лишь в части или непоследовательно. Проведенный анализ показывает, что на практике полномочия местных представительных органов минимизируются, происходит изъятие их из сферы местного самоуправления районов и городов областного подчинения с административно подчиненными им территориями в сферу регионального управления. Представляется, что более эффективно процесс развития самоуправленческих начал на местах, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, стал осуществляться принятия Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» , в том числе, в контексте внесенных в него впоследствии изменений и дополнений.
Следует уточнить, что осуществляемая в России муниципальная реформа вынуждает отказываться от устоявшегося за советский период взаимодействия «Центра» и «мест». Вместе с тем, и предлагаемые зарубежные, традиционные подходы к формированию муниципальных органов не всегда применимы к российской действительности. Необходимо учитывать и сложность федерального законодательства в данной сфере. По нашему мнению, конституционная модель местного самоуправления в России не безупречна, что обусловливает сбои в деле реализации муниципальной реформы в России. В отечественной конституционно-правовой науке и практике сложилась, в основном, концепция негосударственного характера местного самоуправления, базирующаяся на устаревших западных конструкциях. Это выражается в стремлении внедрить негосударственную доктрину местного самоуправления, освободив тем самым государство от обеспечения насущных потребностей населения. Между тем, сущность, цель и задачи местного самоуправления состоят в том, чтобы помочь государству удовлетворять нужды каждого человека, поскольку местное самоуправление, будучи приближенным к населению, является первичным уровнем организации публичной власти . Ученые отмечают, что данный процесс приобрел несколько гипертрофированные формы, не имеющие адекватного теоретического обоснования. На проводившейся в 2004 г. конференции «Местное самоуправление в России. Теория и практика» подчеркивалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о самоуправлении привело к путанице терминов «власть» и «самоуправление», необоснованному противопоставлению понятий «государственное руководство», «управление» и «местное самоуправление». Иначе говоря, произошла подмена понятий, и с помощью категории «местное самоуправление» предпринимается попытка вывести муниципальную власть за пределы влияния государственного механизма.
Следует заметить, что в ряде современных европейских стран преобладает позиция, связывающая местное самоуправление с государством, сотрудничающим с ним в решении общенациональных задач. Так, Р. Граверт отмечает: «Чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны ориентирам государственной политики» .
Опыт английского местного самоуправления показывает, что центральное и местные правительства нацелены на выполнение общей задачи: обеспечить благосостояние общества. В этой связи российский исследователь В. А. Баранчиков отмечает, что, несмотря на различные оценки места муниципалитетов в системе органов публичной власти Великобритании, их государственная природа никогда не оспаривалась: современная практика взаимоотношений между Центром и местными органами управления показывает, что последние, в принципе, приблизились к статусу агентов центрального правительства .
