Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Правительство российской федерации как главный субъект осуществления федеральной исполнительной власти 13
1. Ретроспектива государственно-правового становления исполнительной власти в России 14
2. Конституционно-правовое закрепление статуса Правительства Российской Федерации 34
3. Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, формирования состава и отставки Правительства Российской Федерации 48
4. Конституционные полномочия Правительства Российской Федерации и организация его деятельности 61
ГЛАВА II. Система и структура федеральных органов исполнительной власти в их конституционном измерении: проблемы теории и практики . 73
1. Конституционная парадигма понимания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти 74
2. Роль контроля в обеспечении системного подхода к организации федеральной исполнительной власти на современном этапе развития российского конституционализма 106
Заключение 142
Список использованных
Нормативных источников и литератуы 145
- Ретроспектива государственно-правового становления исполнительной власти в России
- Конституционно-правовое закрепление статуса Правительства Российской Федерации
- Конституционная парадигма понимания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти
- Роль контроля в обеспечении системного подхода к организации федеральной исполнительной власти на современном этапе развития российского конституционализма
Введение к работе
Актуальность темы исследования
Научный анализ проблематики конституционных основ организации и регулирования федеральной исполнительной власти в России на современном этапе ее политико-правового реформирования представляет собой важнейшую задачу ученых-юристов. Это обусловлено и тем, что в общей системе государственной власти Российской Федерации исполнительная власть играет высокую роль в жизни общества. Причем, не в смысле нарушения принципа разделения и взаимного уравновешивания ветвей единой федеральной государственной власти, а по части множества организационно-правовых форм ее осуществления, общей численности государственных служащих, занятых в сфере исполнительной власти.
Так, в литературе приводилась оценка, согласно которой 85% государственных служащих сконцентрировано в органах исполнительной власти и лишь 15% в президентских и парламентских структурах вкупе с аппаратом судебной власти и некоторых иных государственных органов1.
Несмотря на ту большую роль, которую играет исполнительная власть, и ее положение в государстве и обществе, в отечественной науке конституционного права недостаточно глубоко и полно раскрыты как теоретические, так и методологические вопросы организации и функционирования федеральной исполнительной власти, совершенствования механизма ее реализации, а также проблемы ее ответственности. Как отмечают исследователи, за последние двести лет для разъяснения понятия исполнительной власти в научном отношении в России сделано очень мало2.
Обращение к научному осмыслению конституционных проблем организации и регулирования федеральной исполнительной власти дает возможем.: Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. №2. С. 26.
2 Подробнее об этом см.: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. - М., 2003. С. 19.
ность вскрыть суть происходящих в стране преобразований политико-правового характера, включая и провозглашенную Президентом России В.В. Путиным административную реформу, непосредственно затрагивающую оптимизацию системы федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности ее деятельности1. Здесь, на наш взгляд, уместно и возможно провести и некую историческую параллель с тем, что сказал семьдесят лет тому назад Президент США Франклин Д. Рузвельт, провозглашая знаменитый «новый курс» своей политики, а именно: «правительство - «выражение единства и руководитель всех групп в стране», а обязанность президента - «найти среди многих противоречивых элементов единство цели, наилучшим образом устраивающей всю нацию»2.
Конечно, Россия не США, по Конституции которой Президент возглавляет исполнительную власть, но мы убеждены, что ив рамках российской конституционной системы вполне можно и необходимо выстроить гармоничное взаимодействие главы государства и федеральной исполнительной власти, возглавляемой Правительством Российской Федерации. Для этого необходимо и действенное научное обоснование механизма такого «симбиоза» исполнительной власти, не позволяющего низвести последнюю до роли «прислуживающей» и «обслуживающей» Президента РФ структуры, а создающего эффект интегрального системного качества в управлении государственными и общественными делами.
Степень научной разработки проблемы и круг использованных источников. Несмотря на то, что большинство отечественных ученых, специализирующихся в области конституционного права, признают серьезное значение и важность исследования государственно-правовой проблематики организации и осуществления федеральной исполнительной власти, все же
1 См.: Указ Президента Российской Федерации «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» от 23 июля 2003 г. №824 // Российская газета. 2003.25 июля. №148 (3262). С. 9.
Цит. по: Яковлев Н.Н., Франклин Д. Рузвельт - человек и политик. 5-е изд. - М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2003. С. 256.
сохраняется большой дефицит в трудах на эту тему. К сожалению, остаются единичными и диссертации по указанной проблематике1.
Сложный системообразующий характер темы диссертации обусловил наше обращение к широкому спектру отраслей юридических знаний, а также к научным трудам в области политики, экономики, социологии, истории, etc.
Сформулированные в диссертации проблемы не могли быть разрешены без изучения и обобщения наиболее весомых достижений научной мысли, теоретических, методологических и прикладных источников теории и истории права и государства, конституционного права, государственного управления в трудах таких российских ученых, как Р.Г. Абдулатипов, С.А. Авакьян, Л.В. Акопов, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Б.А. Барганджия, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, А.А. Безуглов, А.А. Белкин, Н.А. Боброва, А.И. Бобылев, Л.Ф. Болтенкова, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, О.Н. Волкова, П.А. Высоцкий, Б.Н. Габричидзе, Г.А. Хаджиев, Н.Г. Горшкова, И.В. Гранкин, Э.П. Григонис, М.С. Джунусов, Ю.С. Дулыциков, Б.П. Елисеев, В.Р. Енгибарян, Б.Б. Задарновский, Д.Л. Златопольский, В.И. Ивакин, И.А. Ильин, И.П. Ильинский, В.Г. Каменская, Л.М. Карапетян, Е.Р. Кастель, A.Hi Ким, А.В; Киселева, М.Г. Кириченко, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Ф.Ф. Ко-кошкин, А.Н. Кокотов, Ю.А. Колесников, Н.М. Колосова, К.Д. Коркмасова, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, В.В. Куликов, О.Е. Кутафин, В.И. Лафитский, И.Д. Левин, А.И. Лепешкин, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, М.В. Мархгейм, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, А.А. Мелкумов, Ф.Х. Мухаметшин, Ж.И. Ов-сепян, Л.А. Окуньков, A.M. Осавелюк, B.C. Пронина, Ю.М. Прусаков, В.А. Ржевский, В.Н. Синюков, Е.С. Строев, Ю.Г. Судницын, Г.Т. Тавадов, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, В.А. Тишков, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов,
1 См.: Павличенко Н.М. Принцип разделения государственной власти в конституционном регулировании Российской Федерации. Диссерт. на соиск. уч. степени канд. юрид. наук... 12.00.02 [РАГС при Президенте РФ]. М., 1999; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик-субъектов Российской Федерации. Диссерт. на соиск. уч. степени к.ю.н. 12.00.02 [РАГС при Президенте РФ]. М., 1999; Коновалов В.А. Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. - М., 2000 и др.
б И.А. Умнова, Н.А. Ушаков, Т.М. Фадеева, Г.М. Хачатрян, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Д.Ю. Шапсугов, СМ. Шахрай, Е.В. Шорина, И.Н. Шумский, Б.С Эбзеев, Э.С Юсубов, А.С Ященко и другие.
Для полноты научного анализа теоретических аспектов проблемы привлекались к рассмотрению труды выдающихся российских и; зарубежных ученых (юристов, историков, социологов, философов и других), творивших в прошлые эпохи. Из числа современных иностранных авторов изучались работы таких мыслителей, как: Елазар Д., Лейпхарт А.Р., Остром Винсент, Пьер Сандевуар, Солник Стивен, Сьюзен П., Уокер Э.,' Фридрих С, Хайек Ф. и других.
Различным аспектам исследуемой проблемы были посвящены работы таких российских ученых в области государственного управления, административного и финансового права, как: АЛ. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Е.Ю. Грачева, А.Б. Зеленцов, Н.А. Игнатюк, Ю.М. Козлов, Ю.А. Кро-хина, А.Ф. Ноздрачев, М.И. Пискотин, Н.Д. Погосян, А.Е. Постников, В.А. Прокошин, М.С Студеникина, А.Г. Чернявский, СО. Шохин, В.Ф. Яковлев и другие. Труды этих и других авторов не остались вне поля нашего исследовательского внимания.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. В работе отчасти были использованы международно-правовые документы, а также законодательство субъектов Российской Федерации.
Диссертационное исследование опиралось и на анализ специальных нормативных источников вкупе с обобщением практики деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием соответствующих документов.
Цель и задачи диссертационной работы. Основной целью диссертационного исследования является выработка конституционно-правовых понятий и принципов организации и регулирования федеральной исполнительной власти, более четкое определение ее места и роли в общей системе разделения властей и взаимодействия с институтом Президента Российской Федерации.
Эта цель достигалась на пути решения следующего комплекса задач:
ретроспективный и сравнительно-правовой анализ организации исполнительной власти на различных этапах развития Российского государства;
исследование конституционно-правовых основ регулирования федеральной исполнительной власти;
обоснование федеральной исполнительной власти как относительно самостоятельного вида власти в общей системе разделения и взаимодействия ветвей единой государственной власти Российской Федерации;
характеристика роли и места Правительства Российской Федерации в единой системе федеральной исполнительной власти в качестве высшего государственного органа исполнительной власти;
разработка модели оптимизации взаимоотношений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в процессе осуществления федеральной исполнительной власти на современном этапе;
определение путей совершенствования организации и функционирования федеральной исполнительной власти в условиях проведения административной реформы в России.
Объектом исследования выступают отношения, характеризующие систему конституционно-правовых и государственно-регулятивных связей, складывающихся в процессе функционирования федеральной исполнительной власти в лице ее органов с другими субъектами (участниками) социальных взаимоотношений в этой сфере.
Предмет диссертационного исследования составляют закономерности и проблемы построения, функционирования и развития системы федеральной исполнительной власти в российской науке конституционного права.
Теоретико-методологическую базу диссертационной работы представляют испытанные методы научного познания как обобщающего (всеобщего) характера (историко-логический, системно-аналитический, диалектический, социально-психологический, политико-правовой),, так и специальные (компаративно-правовой, функциональный, нормативный, формальнологический, структурологический, дедуктивный и другие). Применение указанных универсальных и частных методов позволило реализовать в процессе достижения вышеупомянутых целей и задач вполне определенную консолидацию разнообразных аспектов многозначных и противоречивых проявлений федеральной исполнительной власти под углом зрения их оптимизации и совершенствования.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем осуществлен системный конституционно-правовой анализ проблем регулирования федеральной исполнительной власти в Российском государстве. Комплексному осмыслению подвергнуты различные аспекты предмета исследования, изученные в отечественной государственно-правовой науке явно недостаточно; вскрыты и показаны объективные и субъективные факторы, а также противоречия в законодательном регулировании, не нашедшие до настоящего времени должного разрешения; предложены пути и механизм снятия этих противоречий, способы обеспечения высокой эффективности в деятельности Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти в условиях административной реформы и реформирования государственной службы.
Научная новизна работы обусловлена также и тем, что в рамках общей теории конституционного права России - это практически одно из первых комплексных исследований проблем осуществления федеральной исполни-
тельной власти как одной из ветвей общегосударственной системы власте-отношений, основанной на принципе разделения и взаимного уравновешивания («сдержках» и «противовесах») властей.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, отражающие научную новизну диссертации, а именно:
федеральная исполнительная власть включает в себя (состоит из) власть(и) Правительства Российской Федерации как высшего государственного органа, осуществляющего исполнительную власть на всей территории Российской Федерации, а также власть(и) федеральных органов исполнительной власти, входящих в единую систему, которая должна быть нормативно закреплена федеральным законом;
конституционно-правовые основы организации и регулирования федеральной исполнительной власти рассматриваются в качестве важнейшей подотрасли конституционного права («правительственного права») и как относительно самостоятельная система государственно-правовых отношений, регулирующих организацию и осуществление функций исполнительной ветви власти. Подробное рассмотрение системы органов федеральной исполнительной власти осуществляется под углом зрения общей концепции управления государством;
федеральная исполнительная власть играет особую («стержневую») роль в соблюдении и воплощении основ конституционного строя Российской Федерации в качестве универсального способа решения проблем («General Problem Solver») управления государственными и общественными, делами. В этой связи деятельность федеральных органов исполнительной власти в единой системе осуществления государственной власти в Российской Федерации обеспечивает непосредственную реализацию конституционного принципа верховенства закона на всей территории государства;
нестабильность системы федеральных органов исполнительной власти продолжает оставаться одним из главных препятствий для обеспечения
эффективности их работы. В диссертации предлагается последовательность мероприятий и ряд способов по созданию устойчивой и результативной федеральной системы правительственной власти наряду с моделью оптимизации ее взаимоотношений с институтом Главы Российского государства. В частности, обоснована необходимость принятия федерального конституционного закона о статусе и полномочиях Президента РФ, а также связанных с ним норм модернизационного характера в порядке изменений и дополнений к Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»;
системную организацию федеральной исполнительной власти и ее совершенствование невозможно обеспечить вне и за рамками концептуальных российских реформ. Реализация і мер по модернизации системы федеральных органов исполнительной власти и оптимизации ее структуры должна осуществляться в увязке с совершенствованием института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, особенно, в плане усиления их контрольных полномочий и встраивания в федеральный орган государственного контроля под эгидой Главы государства;
предложены пути согласования и консолидации юридических новелл, о конституционных основах организации и регулирования федеральной исполнительной власти;
следует закрепить юридические гарантии соблюдения и воплощения на деле конституционно-правовых основ регулирования федеральной исполнительной власти, в том числе и деятельности Правительства Российской Федерации, что будет способствовать созданию режима наибольшего благоприятствования в области разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
необходимо обеспечить закрепление правовых гарантий и способов обеспечения подконтрольности институтам гражданского общества деятель-
11 ности Правительства Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти; большей открытости и гласности в социально значимых проявлениях федеральной исполнительной власти.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и рекомендации вкупе с творческим осмыслением наиболее актуальных проблем конституционно-правового регулирования организации и деятельности федеральной исполнительной власти (всей системы ее органов) позволяют сформулировать необходимую научно-теоретическую базу практической реализации мер, направленных на совершенствование функционирования этой важнейшей ветви власти и повышение ее эффективности.
Исходя из этого, ряд положений; концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендаций и предложений автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной деятельности органов государственной власти, как федерального масштаба, так и на уровне субъектов Федерации.
Полученные в диссертации результаты имеют, на наш взгляд, важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм реализации федеральной исполнительной власти, равно как и обеспечения действенного контроля за соблюдением конституционной законности в деятельности ее органов.
Материалы диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также использованы в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных должностных лиц и государственных служащих. Они представляют интерес и для развития исследований в сфере государствоведения, конституционного права, правительственного права как его подотрасли.
Апробация результатов диссертации осуществлялась следующим образом: посредством их внедрения в практику преподавания автором юри-
дических дисциплин; выступлений с докладами и сообщениями на научно-теоретических симпозиумах и научно-практических конференциях, «круглых столах», на совещаниях различных уровней; были опубликованы научные статьи и тезисы в сборниках материалов научных конференций.
По проблематике диссертационного исследования автором опублико
ваны работы общим объемом п.л.
Диссертация обсуждена на заседании кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы.
Структура работы отражает логику научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение, а также список использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Ретроспектива государственно-правового становления исполнительной власти в России
Раскрытие обозначенной темы предварим некоторыми общими положениями, которые полагаем важными для определения сути и назначения исполнительной власти в социуме в ее зародышевых проявлениях. Речь идет о догосударственном этапе развития человеческой цивилизации. В указанном контексте заслуживает пристального внимания вывод Герберта Спенсера о том, что «прежде, чем явилось правительство в том смысле, в каком мы понимаем его теперь, отношения людей в обществе регулировались разного рода и вида обычаями и обрядностями»1. «Этот вид контроля над поведением, - отмечал Г. Спенсер, - можно поэтому считать одним из первобытных зачатков правительственного элемента в обществе»2 (подчеркнуто нами — Д.В.). Этот тезис хорошо иллюстрируется примером обеспечения власти в рамках единой родственной организации племени Нюер (Судан), которое существовало без законодательной и судебной власти, как это отмечает Нор-бер Рулан в своей фундаментальной «Юридической антропологии», где он, в частности, пишет следующее (анализируя далее отношения власти в указанном племени): «Когда разногласие разделяет двух индивидуумов, являющихся близкими родственниками и живущих в одной и той же деревне, то конфликт, как правило, регулируется с помощью предводителя, облаченного в шкуру леопарда, который выступает в качестве посредника»3 (подчеркнуто нами - Д.В.).
Таким образом, можно с большой уверенностью «гипотетически» утверждать, что в безгосударственном обществе (в условиях родоплеменной организации социума) имеет место доминирование прото (зародышевой) ис полнительной власти в ее отдаленном «зачаточном» виде. Справедливо также предположить, что именно «исполнительный» (функциональный) характер властеотношений в первобытном сообществе Homo Sapiens предшествует последующему становлению предпосылок законодательной и судебной функций в протогосударственных образованиях. Здесь интересно привести утверждение Джона Локка о том, что «... в естественном состоянии каждый обладает исполнительной властью, вытекающей из закона природы...»1, а также его представление о трансформации исполнительной власти, как функции всех людей в естественном состоянии в функцию специального исполнительного органа в государстве (подчеркнуто нами - Д.В.).
Проецируя эти суждения на периоды происхождения и развития древних, а затем и современного государств, вполне можно согласиться с общим выводом К.С. Вельского, подчеркивающего более активную и созидательную роль исполнительной власти в сравнении с другими ветвями власти и прямо указывающего на то, что «исполнительная власть более всего копирует государство в целом и осуществляет те же функции, но на своем уровне: «законодательствует» - занимается правотворчеством, применяет право, «судит» - осуществляет юрисдикцию»2.
Примечательно, что в своем описании порядка «княжеского владения Русской землей по смерти Ярослава» В.О. Ключевский писал: «Но, руководя Русью и родичами, великий князь (речь идет о великом князе Киевском -Д.В.) в более важных случаях действовал не один, а собирал князей на общий совет, заботился об исполнении постановлений этого родственного совета, вообще действовал как представитель и исполнитель воли всего державного княжеского рода».
В XIII в. исполнительная власть превращается в высшую правительственную власть, которую в Новгороде Великом осуществлял князь, с которым
заключался т.н. «ряд», т.е. договор1. Причем князя приглашало или изгоняло Новгородское вече. Последнее в качестве своих исполнительных органов избирало посадника и тысяцкого, которые вели текущие дела управления и суда. Посадник и тысяцкий правили с помощью целого штата подчиненных или низших агентов2.
В Московском государстве XV в. воля государя (царя) выражалась через т.н. грамоты: жалованные и уставные. Причем первыми даровались отдельным лицам и учреждениям имущество или права и привилегии, либо обеспечивалось применение той или иной нормы (заповедные и правовые грамоты). Уставными же грамотами вводились правила в сфере управления: например, уставные грамоты наместничего управления, губного и земского управления. Кроме этих двух видов существовали и указные грамоты, адресованные разным должностным лицам и содержащие в себе распоряжения правительства по отдельным вопросам3.
Конституционно-правовое закрепление статуса Правительства Российской Федерации
В начале XX века Ю. Гачек, анализируя проблемы организации исполнительной власти в своей фундаментальной работе «Общее государственное право на основе сравнительного правоведения», писал: «Основной догмой современной демократии служит то положение, что во главе исполнительной власти, а также важнейших государственных учреждений должно стоять по возможности не одно лицо, а совокупность нескольких лиц, потому что одно лицо может стать опасным для народной свободы, между тем как кол-легия или, лучше, ее отдельные члены, стоя во главе исполнительной власти, взаимно ограничивают друг друга»2 (подчеркнуто нами - Д.В.).
Формулируя общее понятие «правительства» в конституционном праве, авторы энциклопедического словаря «Конституция Российской Федерации» отмечают: «Правительство — один из важнейших государственных органов, возглавляющий исполнительную ветвь власти и всю систему входящих в нее органов. Независимо от партийной характеристики Правительство (однопартийное, коалиционное, беспартийное), а также порядка его формирования (парламентом или президентом) оно всегда играет огромную, часто определяющую роль в механизме государственной власти как ключевое звено государственного управления, принятия важнейших внутригосударственных и внешнеполитических решений»1 (подчеркнуто нами — Д.В.). В связи с выделенным нами контекстом уместно привести симптоматичное высказывание Президента России В.В. Путина из его Послания Федеральному Собранию РФ в мае 2003 г., а именно его слова о том, что он поддерживает общий курс на усиление партий в общественной жизни и с учетом итогов выборов в Государственную Думу считает возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство2.
Заметим, однако, что эффективность деятельности Правительства лишь с очень большой «натяжкой» можно связать с условием его опоры на партию(и), завоевавшую большинство мест в парламенте. В то же время полностью разделяю вывод главы Российского государства о том, что объединение усилий возможно, если: основные политические силы обладают гражданской ответственностью для коллегиальной работы»
Предваряя непосредственное рассмотрение проблематики обоснования конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации, полагаю весьма важным оговорить следующее. В свое время в отдельных работах по государственному (конституционному) праву указывалось, что социальные отношения, складывающиеся в сфере осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, включая правительственные структуры, следует относить исключительно к административно-правовым
Справедливо критикуя такой подход, О.Е. Кутафин убедительно доказывает, что Правительство России и иные федеральные органы исполнительной власти вполне могут и должны рассматриваться в качестве полноправных субъектов конституционного права вообще и государствен-но(конституционно)-правовых отношений, в частности2. Он же демонстрирует и то, что в качестве объекта конституционно-правовых отношений может быть рассмотрена и проанализирована государственная власть, осуществляемая Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 11 Конституции Российской Федерации3.
Исследуя с научных позиций вопрос о конституционно-правовом статусе Правительства Российской Федерации, хотим подчеркнуть, что нами сознательно избрана методология, предложенная Н.А. Богдановой, рассматривающей теоретическую конструкцию «конституционно-правовой статус» как основу систематизации знаний4. Как верно отмечено Н.А. Богдановой: «Статус в конституционном праве зависит от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений, и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает устойчивостью, относительным постоянством, внутренней согласованностью и системообразующей значимостью»5 (подчеркнуто нами — Д.В.).
Конституционная парадигма понимания системы и структуры федеральных органов исполнительной власти
В соответствии со статьей 71 («г») Конституции Российской Федерации в ведении федеральной государственной власти находится установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка ее организации и деятельности, формирование этих органов.
В то же время в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (статья 77, часть 2) (подчеркнуто нами - Д.В.). Вместе с тем, согласно первой части той же статьи система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом1 (подчеркнуто нами — Д.В.).
Обращает на себя внимание, что не принят закон о системе федеральных органов исполнительной власти, отсутствие, которого лишь частично и не вполне эффективно компенсирует Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 3142 дополненный от 20 мая 2004 г. №649 новым Указом Президента РФ.
Изданный буквально перед последними выборами Главы Российского государства Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее Указ) весьма существенно изменил конструкцию федеральной исполнительной власти. В последствии 20 мая 2004 г. был издан еще один Указ Президента РФ, который внес изменения в предыдущий2.
Обращает на себя внимание, что содержащаяся в преамбуле вышеназванного Указа ссылка на статью 112 Конституции Российской Федерации и Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не стала помехой для включения в пункт 26 Указа нормы (очевидно, в порядке «de lege ferenda» — законодательного предположения) о том, что положения данного Указа в отношении порядка назначения федеральным министром заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, кроме руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, вступают в силу со дня вступления в силу Федерального конституционного закона о внесении соответствующих изменений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Последнее обстоятельство вовсе не исключает необходимости обратить внимание на имеющиеся в Указе несоответствия (коллизии) букве и духу некоторых конституционных постулатов. Ниже приводится их анализ.
К сожалению, разработчики текста Указа оказали «медвежью услугу» Главе государства, убедив его оставить всего лишь одного-единственного заместителя Председателя Правительства РФ в составе этого конституционного федерального органа государственной власти, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации (часть 1 статьи ПО Конституции РФ). Содержащийся в пункте 8 Указа Президента РФ от 9.03.2004 г. №314 тезис о том, что «Председатель Правительства Российской Федерации имеет одного заместителя Председателя Правительства Российской Федерации»1 (подчеркнуто нами - і.Л , Д.В.), расходится с нормами Конституции Российской Федерации, а именно: с пунктом «д» статьи 83 Конституции Российской Федерации, закрепляющей назначение заместителей Председателя Правительства РФ Президентом РФ; с частью 2 статьи 110 Конституции РФ, в которой прямо указано, что «Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров»2; с частью 2 статьи 112 Конституции РФ (на которую и содержится ссылка в преамбуле президентского указа), которая закрепляет следующую норму: «Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров»
Нельзя не заметить, что в контексте поименованных статей Конституции Российской Федерации слово «заместитель» употреблено трижды во множественном числе, - «заместителей...», «заместителей...» и «заместителей», - но никак не в единственном числе.
Таким образом, буква Конституции Российской Федерации вполне определенно предписывает, что у Председателя Правительства Российской Федерации должно быть как минимум два заместителя и никоим образом не один заместитель. Это подтверждается и статьей 6 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ (в редакции Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 года №3-ФКЗ)4, в которой записано:
Роль контроля в обеспечении системного подхода к организации федеральной исполнительной власти на современном этапе развития российского конституционализма
В системе исполнительной власти используются разнообразные средства обеспечения законности. Суть их сводится к тому, что в данной системе создаются контрольные механизмы, позволяющие отслеживать управленческие решения и действия с точки зрения их соответствия законам и иным нормативным правовым актам.
Принцип контроля - один из существенных принципов организации и функционирования органов исполнительной власти. Данная власть связана с взаимодействием интересов государства, общества и граждан. Следовательно, она подлежит постоянному наблюдению и контролю со стороны прокуратуры, судебных органов (правовой контроль), общественных объединений, средств массовой информации, граждан (общественный контроль). Важно найти баланс контрольных механизмов, которые бы не мешали исполнительной власти осуществлять свои функции. В каждом направлении функционирования исполнительной власти должна быть установлена своя мера контроля, обеспечивающая главное — действенность органов исполнительной власти по укреплению целостности государства и общества, реализации прав и свобод граждан.
Подконтрольность исполнительной власти, с одной стороны, законодательной власти, определяющей все ее проявления, и с другой - судебной власти, гарантирующей правопорядок и правовое разрешение конфликтов, тоже можно рассматривать как одно из ее характерных свойств.
Известный русский дореволюционный юрист Н.И. Лазаревский называл исполнительную ветвь властью административной1. Он подчеркивал, что именно она не только исполняет предписания закона, применяет его к частным случаям, но нередко и сама издает общие правила. Поэтому можно сказать, что в сферу деятельности исполнительной власти входит не только применение установленных законодательной властью норм по конкретным явлениям государственной жизни, но и контроль за этим процессом;
Следует постулировать концепцию, утверждающую, что конституционные функции исполнительной власти тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы их осуществления. На разных этапах развития государства меняются подходы к роли и функциям государства, к реализующим эти функции системам государственного управления. Это объясняется несколькими факторами: изменением условий функционирования государства и требований к нему со стороны общества с переходом к новой фазе его жизненного цикла; переменами в экономическом и социально-политическом строе; кризисными периодами, требующими усиления правительственной регламентации; наконец, развитием научного познания закономерностей цикличной динамики государства и права, лучшим пониманием роли и функций этих важнейших общественных институтов.
Функции: отражают содержание деятельности исполнительной ветви государственной власти и в известной степени характеризуют ее сущность. Ю.А. Тихомиров, определяя полномочия органов исполнительной власти как меру должного поведения органов, их самостоятельность в выполнении задач и функций, как выражение конкретного вида решений и других управленческих действий, предлагает следующую классификацию функций и полномочий органов исполнительной власти: A) руководящие функции - полномочия «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; Б) регулирующие функции - полномочия «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает»; B) расчетно-аналитические функции - полномочия «изучает», «разра батывает», «подготавливает», «рассматривает», «содействует»; Г) организационные функции - полномочия «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; Д) контрольные функции - полномочия «проверяет», «заслушивает», «контролирует»1.
Подробно рассматривая систему органов исполнительной власти, осуществляющих эти функции в России, важно выделить первый признак исполнительной власти. Исполнительная власть по своему существу активная, обязанная очень часто вмешиваться в жизнь граждан помимо их воли. Наконец, целый ряд существенных жизненных потребностей граждан находит удовлетворение только благодаря деятельности исполнительных органов: в их ведении находятся учебные и медицинские учреждения; от них зависят меры противопожарной безопасности и санитарные меры и т.д. Уже это позволяет заключить, что достоинства и недостатки исполнительной власти чувствуются населением особенно остро и непосредственно.
