Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Остаточная компетенция субъектов федерации (теория вопроса) 13
1.1. Понятие остаточной компетенции субъектов федерации в науке конституционного права 13
1.2. Значение остаточной компетенции субъектов федерации для сбалансирования федеративных отношений 42
Глава 2. Конституционно-правовое регулирование остаточной компетенции субъектов российской федерации 60
2.1. Федеральное конституционное законодательство и остаточная компетенция субъектов Российской Федерации 60
2.2. Региональное конституционное (уставное) регулирование остаточной (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации 101
Глава 3. Остаточная компетенция субъектов российской федерации и реализация конституционного принципа федерализма 145
3.1. Пределы однородности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации 145
3.2. Проблема адекватности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации конституционно-правовому статусу субъекта федеративного государства 171
Заключение 205
Библиографический список 208
- Понятие остаточной компетенции субъектов федерации в науке конституционного права
- Значение остаточной компетенции субъектов федерации для сбалансирования федеративных отношений
- Федеральное конституционное законодательство и остаточная компетенция субъектов Российской Федерации
- Пределы однородности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. В любом федеративном государстве наряду с разделением власти по горизонтали (на законодательную, исполнительную и судебную) проводится разделение власти по вертикали -между федерацией и субъектами федерации. Такое разделение власти выражается в закреплении в конституции федеративного государства принципа разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции). Не является исключением и Конституция Российской Федерации, закрепляющая в ч. 3 ст. 5 принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Схема разграничения компетенции между федерацией и ее
составными частями (субъектами федерации) в различных государствах
может закрепляться конституциями и законами по-разному. Анализ
основных законов федеративных государств позволяет отечественным
ученым выделить пять основных моделей разграничения компетенции между
федерацией и ее субъектами. Первая модель предполагает закрепление в
конституции только вопросов, отнесенных к исключительной компетенции
федерации. Все остальные вопросы, не закрепленные в конституции,
относятся к компетенции субъектов федерации. Вторая модель размежевания
компетенции федерации и ее субъектов предполагает установление только
исключительной компетенции субъектов. При третьей модели
разграничения компетенции в конституции закрепляются две сферы компетенции - компетенция федерации и компетенция ее субъектов. Четвертая модель, принятая Конституциями Индийской Республики и Малайзии, предполагает регламентацию всех трех сфер компетенции. И, наконец, пятая модель, принятая Конституцией Российской Федерации,
предполагает закрепление двух сфер компетенции - компетенции федерации и совместной (конкурирующей) компетенции федерации и ее субъектов.
Конституция РФ устанавливает закрытые перечни предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и субъектов федерации (ст. 71 и 72), а все вопросы, не содержащиеся в этих перечнях, относит к ведению субъектов (ст. 73). Таким образом, компетенция субъектов Российской Федерации определяется как остаточная. При этом остаточная компетенция является одновременно исключительной компетенцией субъектов Российской Федерации, поскольку осуществляется субъектами федерации самостоятельно и независимо от самого федеративного государства. Остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации имеет особое значение в их характеристике. Она определяет степень полноты и реальности основных прав субъектов федерации как своеобразных политических организаций, претендующих на статус государств1. Являясь ядром правового статуса субъектов Российской Федерации, остаточная (исключительная) компетенция представляет несомненный интерес для углубленного изучения.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование понятия, содержания и значения остаточной компетенции субъектов Российской Федерации. Соответственно поставленной цели выдвигаются следующие задачи:
определение понятия и признаков федерации как одной из форм государственно-территориального устройства;
анализ видов и содержания моделей разграничения компетенции в федеративном государстве;
выявление роли остаточной компетенции федерации или субъектов федерации в федеративных отношениях;
См.: Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск, 1986. С. 9-Ю.
анализ места и значения остаточной компетенции в конституционно-правовом статусе субъекта федерации;
исследование конституционно-правового регулирования остаточной компетенции субъектов Российской Федерации;
определение пределов однородности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации;
исследование проблемы адекватности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации конституционно-правовому статусу субъекта федеративного государства.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является форма государственно-территориального устройства, ее разновидности. Принцип разграничения компетенции. Содержание и ролевое значение остаточной компетенции субъектов Российской Федерации. Предмет настоящего исследования - принцип разграничения компетенции в федеративном государстве. Конституционно - правовые акты Российской Федерации и ее субъектов, регулирующие разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также остаточную компетенцию субъектов Российской Федерации, решения Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в исследуемой сфере, практика реализации остаточной компетенции субъектов федерации, располагающихся в Дальневосточном, Сибирском, Уральском и других федеральных округах. Юридические конструкции и умозаключения российских и зарубежных ученых по теме исследования.
Основные положения, выносимые на защиту.
1. В большинстве федеративных государств компетенция федерации закрепляется в виде определенного перечня вопросов, а компетенция субъектов федерации четко не фиксируется. Лишь в конституциях немногих федераций закрепляется фиксированный перечень вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации (Индия, Канада, Малайзия). При этом,
6 сколько бы ни были подробны перечни предметов ведения и полномочий, они чаще всего, в силу многообразия человеческой жизни, сопровождаются ссылкой на принадлежность не зафиксированных предметов ведения и полномочий (остаточной компетенции), либо федерации, либо ее составным частям (субъектам).
2. В зависимости от того, кому - федерации или субъектам
федерации передана остаточная компетенция можно судить о федерации как
о централизованной или децентрализованной. В централизованных
федерациях остаточная компетенция закрепляется за федерацией. В
децентрализованных федерациях вопросы федеральной компетенции
закрепляются в конституции государства в форме закрытого их перечня, а
компетенция субъектов федерации закрепляется в форме открытого перечня
вопросов, либо, закрепляется по остаточному принципу.
3. Конституция Российской Федерации при регулировании
исключительной компетенции субъектов не устанавливает определенный
перечень вопросов их ведения. Следуя остаточному принципу, она
закрепляет, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее
полномочий по предметам совместного ведения с субъектами федерации,
субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной
власти (ст. 73 Конституции РФ). Тем самым вся остаточная компетенция
закрепляется за субъектами Российской Федерации, устанавливается
презумпция компетентности субъектов Федерации. Так как, только субъекты
Российской Федерации могут осуществлять правовое регулирование и
правоприменение по предметам, составляющим остаточную компетенцию, то
остаточная компетенция является одновременно исключительной
компетенцией субъектов Российской Федерации (ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции
РФ).
4. В Российской Федерации остаточная компетенция является
неотъемлемым элементом правового статуса субъектов федерации. Степень
полноты и реальности основных прав субъектов Российской Федерации определяется объемом их законодательной и исполнительной компетенции. Объем компетенции устанавливается путем юридического и фактического распределения предметной компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Таким образом, остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации составляет ядро их правового статуса.
5. Закрепляя остаточную компетенцию, Конституция РФ, не
предусмотрела перечень вопросов, отнесенных к исключительной
компетенции субъектов федерации. Тем не менее, из содержания
Конституции РФ и федеральных законов можно выделить ряд вопросов
исключительной компетенции субъектов Российской Федерации,
получивших достаточно четкую правовую регламентацию: наличие
собственной учредительной власти (право принятия, изменения и пересмотра
собственных конституций (уставов), системы органов государственной
власти, системы права (законодательства); полномочий по установлению и
изменению собственного статуса, границ; равное представительство в Совете
Федерации (по два представителя). Кроме того, отдельные виды субъектов
Российской Федерации обладают рядом специальных вопросов остаточной
(исключительной) компетенции, в частности республикам предоставляется
право устанавливать свой государственный язык, а края области и входящие
в них автономные округа могут заключать соглашения.
6. Поскольку в Российской Федерации правовой статус субъектов
федерации определяется Конституцией РФ лишь на принципиальном уровне,
а исключительная компетенция субъектов закрепляется по остаточному
признаку, субъекты Российской Федерации имеют возможность
самостоятельно очертить круг вопросов, в которых они могут действовать и
тем самым установить пределы вмешательства федерации. По этой причине в
Российской Федерации при установлении правового статуса ее субъектов
особую роль приобретают собственные учредительные акты субъектов федерации (конституции и уставы), а также договоры о разграничении компетенции между субъектами и федерацией. В них производится детализация остаточной (исключительной) компетенции.
Однородность остаточной (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации определяется закреплением в Конституции РФ закрытых перечней исключительных предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В настоящее время существует устойчивая тенденция свертывания полномочий (прежде всего законодательных) субъектов федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но в федеративном государстве должны существовать объективные пределы однородности предметов ведения и полномочий субъектов федерации. Эти пределы, вытекают в первую очередь, из конституционного принципа федеративного государства. Соответственно, формальное выравнивание компетенции субъектов федерации допустимо до тех пор, пока составные части Российской Федерации будут отвечать квалифицирующим признакам субъекта федеративного государства.
Несмотря на конституционную неопределенность остаточной компетенции субъектов Российской Федерации, к ней должны быть отнесены вопросы, характерные для государствоподобного, а не административно-территориального образования. Иными словами остаточная (исключительная) компетенция субъектов Российской Федерации должна быть соответствующей правовому статусу условного субъекта федеративного государства. Исходя из квалифицирующих признаков федеративного государства, можно выделить два основных вопроса исключительной компетенции субъектов федерации: во-первых, учреждение собственных органов законодательной (представительной) и исполнительной власти; во-вторых, формирование собственной системы права
(законодательства) путем принятия законов и подзаконных актов.
Степень разработанности темы. В науке конституционного права России вопрос об остаточной (исключительной) компетенции субъектов федерации получил определенное развитие. Постановку его можно обнаружить уже в трудах дореволюционных ученых-юристов. Рассматривая общие проблемы понятия, признаков, причинной обусловленности формирования, видов, механизма функционирования федераций, они затрагивали и вопрос о компетенции составных частей союзного государства.
В советской науке государственного права компетенция субъектов федерации рассматривалась под углом зрения марксистско-ленинского учения о демократии и федерализме. При этом компетенция субъектов федерации анализировалась в основном в комплексе с другими институтами федеративного устройства СССР и РСФСР. Хотя были и отдельные работы по компетенции СССР и союзных республик.
В последние пятнадцать лет происходит обновление теоретических основ федеративного устройства вообще и правового положения субъектов федерации в частности. Появились научные труды, посвященные исследованию принципа разграничения компетенции в федеративном государстве, а также вопросам правового статуса субъектов Российской Федерации. Вместе с тем системное исследование остаточной (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации до сих пор отсутствует, поскольку основное внимание уделяется предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами федерации. Таким образом, исследование остаточной (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации требует углубленного и специализированного подхода.
Теоретическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых. Одними из первых важность учреждения федеративного устройства отстаивали «отцы основатели»
Конституции США А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон. Заметный вклад в развитие учения о федерализме вообще и вопроса о компетенции субъектов федерации в частности внесли российские и германские государствоведы конца XIX - начала XX веков В.М. Гессен, Г. Еллинек, А. А. Жилин, Н. М. Коркунов, П. Лабанд, Н.Н. Палиенко, А. С. Ященко и др. В советский период вопрос о правовом статусе и компетенции субъектов федерации нашел более или менее завершенное развитие во взглядах известных ученых того периода Г. В. Александренко, Д. Л. Златопольского, И. П. Ильинского, Е. Р. Кастеля,
A. И. Кима, А. И. Лепешкина, А. А. Мишина, С. И. Русиновой, Ю. П. Урьяса,
B. Е. Чиркина, М. А. Шафира и др. Нельзя не упомянуть и зарубежных
ученых занимавшихся проблемами федерализма (Д. Д. Басу, Т. Маунц, К.
Хессе, М. П. Шарма и др.). На современном этапе вопросы государственно-
территориального устройства, принципов разграничения предметов ведения
и полномочий между федерацией и ее субъектами, правового статуса
субъектов федерации, в том числе Российской Федерации, активно
исследуются Р. Г. Абдулатиповым, С. А. Авакьяном, К. В. Арановским, М. В.
Баглаем, Л. Ф. Болтенковой, Н. А. Варламовой, Н. В. Витруком, Г. А.
Гаджиевым, Н. М. Добрыниным, Л. М. Карапетяном, А. Н. Кокотовым, Б. С.
Крыловым, В. А. Кряжковым, В. В. Невинским, П. И. Савицким, М. С.
Садиковым, Б. А. Страшуном, И. А. Конюховой (Умновой), Г. Н.
Чеботаревым, Б. С. Эбзеевым и др.
Методологические основы исследования составляют обще- и частнонаучные методы, используемые в работе. Среди них методы диалектического материализма, сравнительно-правового, формальнологического, исторического, конкретно-социологического, статистического анализа теоретических, правовых и эмпирических материалов, используемых для обоснования авторских положений и выводов.
Эмпирическую основу исследования составили Конституция РФ, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и
11 полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, иные федеральные нормативные правовые акты, решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, нормативные правовые акты субъектов федерации, а также международные правовые акты. Кроме того, использовались официальные сведения о практике реализации остаточных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, социологические и статистические данные.
Научная новизна исследования определяется: всесторонним исследованием сущности, содержания и значения остаточной компетенции субъектов Российской Федерации; признанием остаточной компетенции субъектов Российской Федерации одновременно исключительной их компетенцией, составляющей ядро государственно-подобного статуса субъектов федерации; выявлением и анализом минимального перечня вопросов ведения субъектов Российской Федерации позволяющих сохранять основы конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации; установлением пределов однородности остаточной (исключительной) компетенции различных видов субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов).
Теоретическое и практическое значение исследования. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования федеративного устройства России, статуса субъектов Российской Федерации, в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации при разграничении их предметов ведения и полномочий. Материалы исследования могут найти также применение при преподавании учебного курса «Конституционное право России» и спецкурса
«Конституционное (уставное) право субъектов федерации».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Алтайского государственного университета, где она прошла обсуждение. Материалы диссертационного исследования применяются при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право России».
Основные положения и выводы диссертации апробированы в докладах и сообщениях на всероссийских научных конференциях «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2001, 2003, 2005); «Наука и образование» (Белово, 2003, 2004); всероссийском научно-методическом симпозиуме «Перспективы развития межрегионального образовательного пространства на базе гуманитарных кафедр российских университетов» (Барнаул, 2003, 2004); региональной научно-практической конференция «Медико-правовые проблемы региона» (Новокузнецк, 2002); российско-германском научно-практическом семинаре «Федерализм и местное самоуправление в России и ФРГ» (Барнаул, 2004).
Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в шести опубликованных научных статьях и тезисах докладов.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, включающих себя шесть параграфов, заключение, библиографический список.
Понятие остаточной компетенции субъектов федерации в науке конституционного права
Одной из основных характеристик государства является его форма государственного устройства, то есть внутритерриториальная организация государства. По этому критерию государства делятся на два основных вида: государства унитарные - единые и государства федеративные - союзные. Иногда в качестве третьей разновидности формы государственного устройства выделяют конфедерацию. Однако, придерживаясь более распространенной точки зрения, следует признать конфедерацию не «союзным» государством, а союзом суверенных государств, объединившихся на время для решения каких-либо стратегических задач. Принципиальное отличие конфедерации от федерации заключается в том, что конфедеративная надстройка не превращается в самостоятельное государство, не получает государственного суверенитета1. Именно поэтому федерация - это объединение государственно-правовое, а конфедерация -международно-правовое. Федерация есть союзное государство. В то время, как конфедерация - союз государств2.
В юридической науке существует множество определений федерации. При этом авторы расходятся во мнениях об основных признаках, характеризующих федерацию. Наиболее часто возникает дилемма о суверенности субъектов федерации3. Например, профессор Корельский В.М. определяет федерацию как «сложное союзное государство, части которого (республики, штаты, земли, контоны и т.д.) являются государствами или государственными образованиями, обладающими суверенитетом» . В свою очередь, В. А. Четверний, при определении федерации, утверждает, что «федерация — это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих «часть суверенитета» в пользу федеральной власти» . С ним следует согласиться, так как субъект федерации в решении вопросов ограничен рамками федеральной власти и, как правило, лишен права выхода из состава федерации. Там же, «где нет полной независимости, там вообще нет независимости, так как понятие независимости, т.е. юридической неограниченности, не может быть логически ограничено» .
Во взглядах на суверенитет в федеративном государстве можно выделить четыре основные позиции7. Во-первых, в теории разделенного суверенитета или дуалистического федерализма, возникшей под влиянием идей американских мыслителей А. Гамильтона, Д. Джея, Д. Мэдисона, французского исследователя А. Токвиля и немецкого государствоведа Г. Вайца, утверждается, что в федеративном государстве суверенитет принадлежит одновременно и федерации, и ее субъектам . Во-вторых, в доктрине, признающей наличие государственного суверенитета лишь у субъектов федерации (идеологи американский судья Д. Кальгун и немецкий юрист М. Зейдель), подчеркивается, что субъекты федерации являясь унитарными государствами, обладают суверенитетом и могут делегировать союзной власти не сами права, которые продолжают у них сохраняться, а лишь осуществление этих прав9. В-третьих, в теории единого государственного суверенитета или централизованного федерализма (сторонники и активные проводники Е. Борель, Г. Еллинек10, П. Лабанд, К. Маркс, Г. Мейер) государственный суверенитет признается лишь за целым, федеративным государством; субъекты федерации таковым не обладают11. Эта точка зрения сегодня разделяется большинством отечественных и зарубежных исследователей, а также Конституционным Судом РФ . В-четвертых, особый взгляд на эту проблему высказал в начале 20 века российский государствовед А. Ященко: суверенитет синтезирован в единении общесоюзной власти и власти членов федерации. Отдельно ни федерация, ни ее составные части суверенитетом не обладают.
Факт наличия или отсутствия суверенитета у составных частей политического союза является главенствующим при определении конфедерации или унитарного государства. По этому поводу П. Кинг пишет: «Систему, где сувереном считается центральное правительство, называют «унитарной». Систему, где суверенами признаются местные правительства, называют «конфедеративной»... Поэтому систему, где ни центральное, ни местное правительство не наделено верховной властью, называют «федеративной»»14. Федерацию отличает от конфедерации и унитарного государства не наличие или отсутствие у ее составных частей суверенитета, а ряд иных признаков. При этом можно выделить квалифицирующие признаки, присущие любому федеративному государству, и факультативные признаки, находящие отражение не во всех федерациях.
Федерации характеризуются двумя неотъемлемыми квалифицирующими признаками: во-первых, они предполагают наличие, по меньшей мере, двух отдельных, самостоятельных, легитимных уровней управления; во-вторых, за каждым из этих уровней сохраняются, по крайней мере, в принципе определенные независимые сферы управления.
Значение остаточной компетенции субъектов федерации для сбалансирования федеративных отношений
Независимо от того, какая модель разграничения компетенции сложилась в конкретной федерации, всегда остаются предметы ведения и полномочия, не включенные ни в один из перечней - остаточная компетенция. Однако механизм разграничения компетенции должен гарантировать, что все полномочия, в конечном счете, обретут своего хозяина, иными словами, разграничение компетенции должно быть исчерпывающим90. Соответственно возникает вопрос: кому - федерации или ее составным частям передать остаточную компетенцию. Этот вопрос решается неоднозначно. Существует два варианта передачи остаточной компетенции.
Первый. Остаточная компетенция закрепляется за федерацией. Тем самым усиливается вес федерации по отношению к ее субъектам и предполагается возможность расширения компетенции федерации. Как отмечает индийский профессор М. П. Шарма, «ее цель - сделать правительство Союза сильнее, а правительство штатов соответственно слабее»91. В этом случае остаточная компетенция становится исключительной компетенцией федерации. В целом, исключительная компетенция федерации строится по формуле: конституционно закрепленный перечень вопросов исключительной компетенции федерации, плюс остаточная компетенция. Такая модель разграничения компетенции применяется в Канаде и Индийской Республике.
Второй. Остаточная компетенция передается субъектам федерации. Такой вариант способствует усилению самостоятельности субъектов федерации за счет расширение сфер, в которых они вправе осуществлять государственную власть. Он реализуется в США, ФРГ, Швейцарии, Австралии и Российской Федерации.
Большинство моделей разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами предусматривает закрепление в конституции либо только исключительной компетенции федерации (Конституция США), либо исключительной компетенции федерации и совпадающей компетенции федерации и субъектов федерации (Конституция ФРГ, Конституция РФ). Не закрепленные в конституции вопросы относятся к остаточной компетенции и закрепляются в ведении субъектов федерации. В этом случае вся остаточная компетенция является исключительной компетенцией субъектов федерации. Как правило, к вопросам остаточной (исключительной) компетенции субъектов относятся: местное управление; местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидации местных предприятий; местные налоги; учреждение и замещение местных должностей; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организация местной полиции, городского устройства и другие92. Исключительная компетенция субъекта федерации имеет особое значение в его характеристике. Представляющая собой совокупность полномочий субъекта по закрепленным за ним предметам ведения, исключительная компетенция субъектов является величиной относительной. Причем можно проследить ее соотношение с суверенитетом. Суверенитет необходимо рассматривать как максиму, к которой стремится субъект федерации. Положение субъекта федерации на пути к достижению суверенитета отражает объем закрепленной за ним исключительной компетенции. По этому поводу профессор Невинский В. В. отмечает: «Объем компетенции субъектов федерации свидетельствует о степени единства, централизации федеративного государства»93. Чем децентрализованнее федерация, чем больше объем закрепленной за субъектом исключительной компетенции, тем ближе его статус к статусу суверенного государства, а федерация в свою очередь ближе к конфедерации. По этой причине при разграничении компетенции между федерацией и субъектами федерации должны существовать объективные пределы компетенции федерации и субъектов федерации. С одной стороны, это тот минимальный объем компетенции федерации который позволяет ей существовать в качестве суверенного государства. С другой стороны, это такой объем компетенции субъектов федерации, который не дает возможности рассматривать субъект федерации в качестве суверенного государства, но в то же время не позволяет свести его до уровня территориальной единицы унитарного государства. В рамках такого подхода А. И. Лепешкин показал взаимосвязь между объемом компетенции и суверенитетом, их взаимообусловленность. «Если компетенция государства в силу каких-либо обстоятельств сужается до определенного минимума, то такое государство теряет свойство суверенного Тот минимум компетенции, за пределами которого суверенное государство превращается в автономное государство, можно было бы определить как суверенные права государства. Последние составляют ядро его компетенции. Следовательно, компетенция суверенного государства можно уменьшить, не затрагивая его суверенных прав, т.е. того минимума полномочий, которые характеризуют важнейшие свойства государственной власти - ее верховенство и независимость как внутри государства, так и вне пределов его границ» .
Федеральное конституционное законодательство и остаточная компетенция субъектов Российской Федерации
Само понятие конституционно-правового статуса субъекта федерации предполагает регламентацию его компетенции (предметов ведения и полномочий) нормами конституционного права. Поскольку в федеративном государстве правовая система двухуровневая, то компетенционные нормы содержатся как в законодательстве субъектов федерации, так и в законодательстве федерации. При этом в качестве критерия отнесения конкретного нормативного правового акта к федеральному конституционному законодательству следует избрать не его формальное наименование или юридическую силу (Конституция РФ, федеральный конституционный закон, федеральный закон и т.д.), а предмет правового регулирования нормативного правового акта - общественные отношения, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. При таком подходе к федеральному конституционному законодательству, устанавливающему компетенцию субъектов Российской Федерации, следует относить: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. В науке конституционного права спорным является вопрос об отнесении к источникам права решений Конституционного Суда РФ и договоров о разграничении компетенции1 (Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и отдельными субъектами федерации) . В соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» акты или их отдельные положения, признанные решением Конституционного суда РФ неконституционными, утрачивают силу, а признанные не соответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях (ст. 79) . Таким образом, решение Конституционного Суда РФ может изменять или прекращать действующие правовые нормы, а, следовательно, является источником права и может быть отнесено к федеральному конституционному законодательству. Кроме того, по своей природе конституционный прецедент (на судебном уровне) есть функциональное включение нормативного судебного решения в связи с конкретным конституционным казусом, не предусмотренным законодательством, в систему конституционного права. Решая конституционный казус, не предусмотренный конституционным законодательством, Конституционный Суд РФ как бы предваряет, предвосхищает общее конституционное решение вопроса на уровне законодательной власти4. Изучение правовых позиций Конституционного Суда РФ, особенно по делам о толковании отдельных положений Конституции РФ, позволяет утверждать, что суд зачастую формирует новое положение нормативного характера, развивающее и обогащающее нормы конституции и находящееся с ней в неразрывной связи5.
В соответствии с Конституцией РФ Федеративный договор и договоры о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами разграничивают предметы ведения и полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 11). Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона (ч. 9 ст. 26.7)6. Следовательно, Федеративный договор и договоры о разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами, также относятся к актам федерального конституционного законодательства, устанавливающим компетенцию субъектов РФ.
Развитие федерального конституционного законодательства о компетенции субъектов РФ связано с процессом развития российского федерализма, включая развитие принципа разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. В этом процессе можно выделить три основных этапа.
Пределы однородности остаточной компетенции субъектов Российской Федерации
Конституция РФ в качестве основополагающего принципа федеративного устройства закрепляет равноправие субъектов федерации. При этом равноправие субъектов федерации провозглашается ст. 5 Конституции РФ в двух аспектах. Во-первых, равноправие субъектов федерации, как обладание субъектами федерации одинаковым, равноценным статусом. Конституция РФ (ч. 1 ст. 5) вводит термин «субъекты Российской Федерации», охватывающий республики, области, края, города федерального значения, автономную область, автономные округа. В этом кроется не просто результат логической операции охвата одним термином родственных явлений, а отражается в оригинальной терминологии принцип равноправия всех составных частей Российского государства1. Во-вторых, равноправие субъектов федерации в сфере взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, предполагающее запрет какой-либо дискриминации среди субъектов федерации в их взаимоотношениях с едиными для всего государства федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).
Однако специфика российского федерализма (деление в субъектов федерации на виды (ч. 1 ст. 5), провозглашение республик государствами (ч. 2 ст. 5), вхождение автономных округов в состав края или области) дает основание для вывода об асимметричности Российской Федерации. По мнению многих исследователей, сама российская конституционная модель содержит нормативные положения, не соответствующие принципу равноправия субъектов федерации, в ней изначально заложено противоречие между конституционно закрепленным равноправием и фактическим неравенством субъектов федерации. Так, например, В.В. Невинский указывает: «... с точки зрения формально-юридической и фактической ни федеративный договор от 31 марта 1992 года, ни Конституция РФ 1993 года полного, адекватного равноправия, с равным объемом прав и обязанностей, не признают» . Солидарную позицию занимает и И.А. Умнова, которая отмечает, что «принцип равноправия субъектов федерации, закрепленный в Конституции РФ в таком виде опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты РФ находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности»3. Аналогичные точки зрения высказываются и другими авторами.
Для правильного уяснения конституционного принципа равноправия субъектов РФ необходимо определиться с базовыми понятиями: равноправие и равенство. Равноправие и равенство - не равнообъемные, а соподчиненные понятия. Равенство - это тождество (идентичность, одинаковость) объектов по определенным свойствам и признакам. Соответственно, неравенство — это различие объектов по определенным свойствам и признакам. Абсурдно говорить о равенстве объектов во всем многообразии их единичных свойств и признаков; такого равенства вообще быть не может. Как известно, единичное - это «категория, выражающая отграниченность друг от друга во времени и пространстве объектов с присущими им особенностями, составляющими их неповторимую определенность»5. С этой точки зрения все субъекты любой федерации неравны друг другу, так как каждый из них имеет свои, только ему присущие единичные признаки (геополитические, демографические, национальные, экономические, социальные и т.п.). Однако субъекты федерации могут иметь ряд тождественных (идентичных, одинаковых) свойств и по ним быть равными между собой. Конституцией РФ закреплено не равенство, а равноправие субъектов, причем в конкретной сфере: взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Следовательно, равноправие субъектов РФ - это только их равенство (тождество, идентичность, одинаковость) между собой в федеративных правоотношениях с Российской Федерацией.
Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в одинаковой остаточной (исключительной) компетенции закрепляемой федеральным конституционным законодательством в равной мере за всеми субъектами федерации. Иными словами, субъектам федерации предоставляются равные правовые возможности. Однако для воплощения равных правовых возможностей в правовой действительности необходимы равные условия, которые на практике не могут быть обеспечены. В результате возникает противоречие между одинаковыми правовыми возможностями субъектов федерации в правоотношениях с Российской Федерацией по поводу разделения государственной власти и различными реальными предметами ведения и полномочиями, приобретаемыми субъектами федерации в действительности. Такому положению есть множество объективных и субъективных причин. К числу объективных причин относятся различия природно-климатических условий, природных ресурсов, сложившейся структуры и уровня развития основных отраслей промышленности, демографических, социальных процессов и пр. Одинаковые правовые возможности, реализуясь в отличающихся объективных условиях, порождают различную правовую действительность. К субъективным причинам следует относить широкий комплекс политических отношений федерального центра с конкретными регионами, межличностные отношения их руководителей, политические устремления и психологические особенности личности самого руководителя субъекта федерации. Одинаковые правовые возможности, реализуясь в разных, иногда противоположных субъективных условиях, порождают серьезные диспропорции в правовой действительности.
Похожие диссертации на Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации : Конституционно-правовые аспекты
