Содержание к диссертации
Введение
1. Конституционно-правовое регулирование деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 13
1.1 Правовая природа контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 13
1.2 Проблемы создания и организации контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 52
1.3 Вопросы сотрудничества контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации с участниками финансово-бюджетных отношений 89
2. Организация деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 115
2.1 Принципы организации деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 115
2.2 Цель и задачи контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 142
2.3 Полномочия контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации 156
2.4 Юридическая ответственность контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации и их должностных лиц 198
Заключение 212
Список использованной литературы 216
Приложение 246
- Правовая природа контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
- Проблемы создания и организации контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
- Принципы организации деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
- Цель и задачи контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Контроль за рациональным использованием государственных ресурсов всегда является приоритетной задачей в деятельности органов публичной власти. Решение проблем в области обеспечения функционирования всей государственной финансовой системы на региональном уровне во многом связано с новыми органами финансового контроля - контрольно-счетными палатами субъектов РФ. Однако отсутствие общей концепции контрольно-счетных органов, противоречивые теоретическая и правовая базы порождают различные, часто противоположные подходы к определению места контрольно-счетных палат в системе государственного управления. Неопределенность их правового статуса создает естественные трудности во внутренней организации, проблемы с принятием регламента и иных внутренних документов. Кроме того, наличие пробелов в федеральном законодательстве, также не позволяет повысить эффективность осуществляемого ими контроля.
В связи с возросшим масштабом деятельности органов государственной власти, сложностями реализации полномочий в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, очевидна актуальность создания в России системы органов независимого внешнего финансово-бюджетного контроля на всех уровнях государственной власти. Одной из главных задач является установление механизма осуществления контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений и, в то же время, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечения виновных к ответственности.
Решение данной задачи возможно только при соблюдении ряда условий: создания единой нормативно-правовой базы организации и деятельности контрольно-счетных органов на федеральном, региональном и местом уровнях; предоставление контрольно-счетным органам достаточного объема контрольных полномочий в сфере экономических, финансовых, бюджетных
4 отношений; в максимальном обеспечении их организационной, функциональной и финансовой независимости, выработке критериев качества работы контрольно-счетных палат; установление ответственности её сотрудников; внедрении передового опыта в вопросах организации и функционирования данных органов финансового контроля.
В настоящее время ни одно из вышеуказанных условий в полном объеме не реализовано ни в одном из субъектов России. Вышеизложенное позволяет заключить о необходимости и важности научных исследований по вопросам правового регулирования формирования и деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ, их институционной и компетенционной составляющих. Необходимо продолжить научные изыскания, в данной области предполагая тем самым их актуальность еще для многих будущих научных работ по данной проблематике.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Институт региональных контрольно-счетных органов для России в настоящее время является достаточно новым. Во многих субъектах РФ данные органы внешнего финансово-бюджетного контроля стали появляться только с середины девяностых годов прошлого века, а в большей части регионов уже после двухтысячного года. В связи, с чем федеральная и региональная законодательная база до настоящего времени продолжает постоянно развиваться и изменяться, а вместе с ней меняются и сами подходы в определении конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов. Подтверждение тому мы видим в содержании вносимых поправок как в сами законы, регламентирующие их деятельность, так и в конституции и уставы субъектов Федерации.
Вопросы организации и функционирования данного института финансового контроля пока еще не находит своего достаточного освещения в отечественной науке. Но все же некоторых ученых заинтересовали проблемы развития института контрольно-счетных органов России освещая в своих работах отдельные стороны их функционирования, среди них мы можем на-
5 звать таких представителей научных кругов как В. Андреев, А.А. Васильев, О.В. Роньжина, СВ. Степашин, Д.Н. Усатов, СО. Шохин. Однако исследования большинства ученых связаны во многом с деятельностью Счетной палаты РФ, но их идеи можно использовать и для организации региональных контрольно-счетных палат, это, например, А.Г. Волеводз, В.Я. Горелик, А.А Демин, В.А. Жуков, А.П. Корнеев, Н.Д. Погосян, PLC Столяров.
В определении финансового контроля, его места в сфере финансово-экономической жизни страны и особенностей его осуществления мы обратились к научным трудам А.Г. Андреева, А. Анисимова, В.Г. Белолипецкого, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Л.Е. Горемыкина, СВ. Землюкова, В.М. Ро-дионовой, А.Д. Соменкова, Н.И. Химичевой, Е.Б. Чернобровкиной, В.В. Шевлокова, В.И. Шлейникова.
В исследовании вопроса о правовом статусе контрольно-счетных органов и определении их места в системе органов государственной власти в диссертации использовались работы В.М. Баглая, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, А.Н. Головистиковой, В.В. Гошуляка, Л.Ю. Грудценой, С.А. Денисова, Х.М. Кармохова, В.Д. Карповича, Л.Н. Кокотова, И.В. Котелевской, В.А. Кряжко-ва, МИ. Кукушкина, А.Ф. Малого, Л.А. Окунькова, A.M. Осавелюка, И.М. Степанова, Д.Л. Суркова, Б.Н. Топорнина, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина.
Объектом диссертационного исследования являются правовая природа контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, общие основы их формирования и организации деятельности, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления ими внешнего государственного финансового контроля.
Предметом диссертационного исследования выступают федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, материалы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, корпоративные акты.
Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационного исследования является определение правового статуса контрольно-счетных органов, анализ нормативной базы и практики их деятельности, разработка предложений по решению правовых проблем организации и деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации.
Для достижения этой цели в диссертации были поставлены следующие основные задачи:
определение правовой природы контрольно-счетных палат субъектов РФ в системе региональных органов государственной власти;
разработка наиболее оптимального способа и порядка формирования, внутренней организации работы региональных контрольно-счетных палат;
исследование статуса должностных лиц контрольно-счетных палат субъектов РФ, определение требований к кандидатам на должность председателя палаты, его заместителя (ей) и аудиторов (инспекторов), а так же оснований и порядка досрочного прекращения их полномочий;
определение оптимального круга задач решаемых данными органами внешнего финансово-бюджетного контроля на региональном уровне;
исследование основных сфер деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ и определение необходимого объема полномочий для осуществления эффективного финансово-бюджетного контроля в регионе;
выработка предложений по совершенствованию законодательства о контрольно-счетных палатах субъектов РФ, прежде всего, в части построения единой системы государственного внешнего финансово-бюджетного контроля.
Методологическая основа исследования. В процессе диссертационного исследования были использованы диалектический метод, а также общенаучные и специально юридические методы исследования, в том числе: системно-структурный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический, статистический, а так же иные методы научного познания.
Эмпирическую и нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.
В работе использованы материалы практической деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации в сфере осуществления финансово-бюджетного контроля.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное теоретико-правовое исследование организации и функционирования контрольно-счетных палат субъектов РФ, как самостоятельных органов независимого внешнего финансово-бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие элемент новизны результаты исследования:
1. Контрольно-счетные палаты необходимо рассматривать в качестве региональных органов государственной власти с особым статусом, как финансово-контрольные органы непосредственно не входящие ни в одну из трех ветвей власти, создаваемые и организующие свою работу в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституцией (уставом) субъекта РФ, региональными законами, регламентирующими их деятельность. Цель деятельности контрольно-счетной палаты субъекта РФ, выражается в обеспечении реализации демократической формы осуществления финансово-экономического, хозяйственного и правового контроля деятельности органов государственной власти субъекта РФ с целью защиты прав, свобод и интересов граждан, общества, государства. Основы их правового статуса должны быть закреплены в конституции (уставе) субъекта РФ.
В диссертации сформулированы конкретные предложения, направленные на совершенствование правового регулирования деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ, и их должностных лиц.
Проведенный анализ существующего законодательства в области регулирования деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ, приводит к выводу о необходимости принятия Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации». Соблюдая принцип федерализма в части создании собственной системы органов государственной власти в субъектах РФ данный закон должен урегулировать лишь основные начала создания и организации деятельности института региональных контрольно-счетных органов. При этом нормы Закона должны регулировать статус данного органа с позиции определения его как постоянно действующего органа государственного внешнего финансового контроля субъекта РФ, обладающего организационной и функциональной независимостью, формируемого на региональных выборах или законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, и ему подотчетный.
Автором сформулированы конкретные предложения по развитию полномочий контрольно-счетных палат субъектов РФ в следующих направлениях деятельности:
а) контрольно-ревизионной:
необходимо предоставить контрольно-счетной палате субъекта РФ право самой утверждать годовые и текущие планы и программы. Ограничив круг субъектов, предложения которых обязательны к включению в планы, и расширить его в отношении тех, чьи предложения носят рекомендательный характер;
распространить полномочия региональных контрольно-счетных палат на субъекты бюджетно-финансовых отношений, которые получают, перечисляют и используют средства из территориальных государственных внебюджетных фондов данного региона.
б) экспертно-аналитической:
- наделить контрольно-счетные палаты субъектов РФ правом законода
тельной инициативы по предметам своего ведения;
- дополнить перечень обязательных документов прилагаемых к зако
нопроектам по финансово-бюджетным вопросам экспертным заключением
контрольно-счетной палаты субъекта РФ.
в) контрольно-счетная палата субъекта РФ, должна занять ведущее по
ложение в региональной системе органов финансово-бюджетного контроля,
и иметь право, в случаях оговоренных законом координировать деятельность
органов внутриведомственного контроля исполнительной власти субъекта
РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований, которые
получают средства из регионального бюджета, с целью создания единой сис
темы финансового контроля в регионе.
г) в области правоохранительной деятельности необходимо развивать
ее полномочия направленные на защиту нарушенных прав и интересов субъ
ектов финансово-бюджетных отношений, в том числе и самого региона пу
тем возврата в судебном порядке незаконно использованных бюджетных
средств, а также привлечения к ответственности виновных в нарушении фи
нансового и бюджетного законодательства.
д) информационной:
информация о проделанной работе должна относиться к категории обязательной для опубликования;
обязательное представление информации о своей деятельности и полученных результатах высшему должностному лицу субъекта РФ;
публиковать в средствах массовой информации утвержденный годовой план работы контрольно-счетной палаты.
4. В целях совершенствования вопроса о юридической ответственности контрольно-счетной палаты субъекта РФ и ее должностных лиц предложено: 1) установить дисциплинарную ответственность работников палаты за нарушение этических норм установленных «Этическим кодексом сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации»; 2) в региональном законодательстве урегулировать вопрос, связанный с возмещением материального вреда причиненного незаконными действиями контрольно-счетной па-
10 латы субъектам финансово-бюджетных отношений за счет средств регионального бюджета; 3) установить бюджетную ответственность должностных лиц контрольно-счетной палаты за нарушение бюджетного процесса в субъекте РФ; 4) председателя, заместителя (ей), аудиторов включить в перечень лиц, в отношение которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, в соответствии с которым решение о возбуждении уголовных дел будет принимать прокурор субъекта РФ.
По мнению автора в вопросе наведения правопорядка в области финансово-бюджетных отношений и привлечения к ответственности виновных лиц перспективной представляется идея о более активном задействовании в данном процессе контрольно-счетных палат субъектов РФ. Формами такого участия по нашему мнению могут стать: 1) предоставление возможности сотрудникам палаты (аудиторам, ревизорам, инспекторам) право участвовать в предварительном расследовании и на суде в качестве специалистов (экспертов) в области вопросов их ведения; 2) закрепить право составлять административные протоколы по вопросам ведения палаты; 3) коллегия контрольно-счетной палаты должна иметь право рассматривать административные протоколы, составленные ее работниками; 4) выносимые контрольно-счетной палатой представления по результатам контрольных мероприятий должны стать основанием для проведения внутреннего расследования на проверенном объекте и привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности; 5) наделить контрольно-счетную палату правом самостоятельно обращаться в судебные органы с гражданскими исками в защиту нарушенных интересов региона.
По мнению автора, нет необходимости создавать властную вертикаль между контрольно-счетной палатой субъекта РФ и Счетной палатой РФ. Отношения между ними должны строиться на принципе равноправия и в рамках соглашений. Аналогичным образом следует выстраивать отношения и с иными федеральными, региональными и зарубежными контрольными органами и иными органами государственной власти. Исключение составляют
органы внутриведомственного контроля исполнительной власти субъекта РФ и контрольно-счетные органы муниципальных образований, которые получают средства из регионального бюджета, в отношении них, контрольно-счетная палата должна обладать координационными полномочиями.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что обобщенный опыт организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ позволит использовать его для дальнейшего развития федерального и регионального законодательства регулирующего институт данных органов финансово-бюджетного контроля для того, чтобы наиболее верно определить их место в системе органов государственной власти и иных контрольных органов субъекта Федерации; установить наиболее приемлемый способ формирования и организации их работы; определить оптимальный круг задач решаемых ими и обеспечить их для этого соответствующими полномочиями; предусмотреть необходимые гарантии их работы, а также гарантии защиты законных интересов, как объектов контроля, так и самого региона.
Также разработанный нами в качестве приложения к диссертационному исследованию проект Федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации», учитывающий интересы, как Федерации, так и в первую очередь самих регионов в рамках соблюдения принципа федерализма, может быть использован как образец для разработки и принятия в ближайшее время одноименного Федерального закона.
Кроме того, материалы настоящей работы могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике, а также в учебном процессе при изучении системы государственной власти в регионах, бюджетного процесса, контроля, развития института контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы проведенного исследования были предметом обсуждения на научно-
практических конференциях. Отдельные идеи диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных работах и могут представлять интерес для научной общественности и практических работников. Материалы исследования используются в учебном процессе Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева при проведении семинарских занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации».
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Правовая природа контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
В настоящее время в России на федеральном и региональном уровне создана значительная база теоретических и правовых основ по организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ1. Однако существующее многообразие способов в организации финансово-бюджетного контроля в субъектах РФ, отсутствие четко определенного подхода к решению данного вопроса на федеральном уровне и наличие противоречий в самих правовых актах создает значительные трудности в их использовании и в выстраивании единой эффективной системы финансово-бюджетного контроля Российской Федерации в целом.
Исследование современных теоретических работ, посвященных конституционно-правовому статусу Счетной палаты РФ2 и контрольно-счетных органов субъектов РФ, обнаруживает наличие различных мнений ученых в определении их места в системе органов государственной власти и системе разделения властей.
Так, например, А.А. Демин считает, что наиболее оптимальным направлением для развития статуса контрольно-счетных палат РФ является отнесение их к судебной ветви власти, определяя их как суды административной юстиции. По его мнению, «необходимо постепенно реформировать статус Счетной палаты РФ и счетных палат в субъектах РФ, с тем, чтобы пре вратить их в органы административной юстиции (статус, обычно принятый для данных органов в странах буржуазной демократии)».
«В зарубежных странах счетная палата - это орган административной юстиции, т.е. такой системы государственных органов, специализацией которых является разрешение споров (отсюда слово «юстиция») с администраци-ей (отсюда термин «административная»)» , а «Счетная палата, создававшаяся практически во всех буржуазных странах, исторически являлась первым видом судов административной юстиции»3. «В них истец, каковым может быть любой гражданин, ущемленный действиями административной власти, по своей инициативе и со своим правовым риском возбуждает правовое преследование должностного лица, ущемляющего, по мнению заявителя, его права. Такое преследование должностного лица отличается значительно большей результативностью, чем такое же преследование посредством органов прокуратуры, уполномоченного по правам человека и любых других посредников, по своей должности обязанных стоять на защите прав граждан и режима законности». Однако, по его же мнению, «без полномочия применять санкции относить Счетную палату РФ к разновидности судов административной юстиции невозможно» .
Основной целью такого преобразования, по мнению А.А. Демина, является «создание Счетной палаты со статусом суда административной юстиции, разрешающей споры по доходам государства, Бюджетного суда по вопросам надлежащего расходования бюджетных средств и Налогового суда для разрешения споров по суммам и порядку взыскания налоговых платежей, а также придание обязательной силы их решениям, содержащим меры взыскания, являются одним из путей совершенствования юрисдикционного процесса в области финансов, лучшим путем, соответствующим мировому опыту развития судов административной юстиции»
Так, по его мнению, «предлагаемым разновидностям судов административной юстиции по финансовым вопросам, следует передать все споры в области финансов, хотя бы одной стороной в которых является лицо, наделенное государственно-властными полномочиями по предмету спора; отнесение к области гражданской юрисдикции таких споров не является логичным. При этом статус судов административной юстиции по финансовым вопросам, в том числе и Счетной палаты, должен быть урегулирован законом, т.е. актом представительного органа власти. За законодательной властью закрепляется право участвовать в формировании их состава и принимать отчеты этих органов. Образуются такие суды по согласованию законодательной, исполнительной и судебной властей. Но действовать при реализации своей компетенции они должны самостоятельно, отчетность обязательно публиковать ежегодно для сведения населения. Органы административной юстиции должны иметь территориальные структуры. Судьи назначаются на определенный срок, ответственность за ошибки судьи должны нести перед административными судами по дисциплинарным вопросам. Процесс в этих судах должен иметь характер административного процесса» .
Тем самым как следует из вышеизложенного будет решена проблема с рассмотрением споров в области финансовых отношений.
Схожей позиции придерживается Л.Е. Горемыкина. Она пишет, что «весьма своевременным могло бы быть создание специализированных судебных органов для проверки балансовой отчетности административных учреждений, а также предоставление в законодательном порядке широких судебных полномочий Счетной палате, являющейся во всех развитых странах высшим судебным и независимым органом контроля за формированием и использованием государственных средств». Данная идея Л.Е. Горемыкиной основана на практике Франции, где «Счетная палата Франции осуществляет судебный контроль» . Однако, по ее же мнению «создание и приспособление подобной системы контроля к условиям России - весьма сложная задача, требующая длительного времени»3.
Проблемы создания и организации контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
Современная Россия представляет собой сложносоставную многоуровневую активно развивающуюся государственную систему управления. Цель, которой повышение уровня духовно-нравственного состояния общества и уровня благосостояния населения. Достижение названных целей невозможно при отсутствии крепкой финансовой основы государства в целом и его субъектов. При этом немаловажное значение имеет вопрос эффективности и целесообразности расходования средств, сосредоточенных в бюджетах разных уровней. Контроль над данным процессом возлагается на созданные в большинстве субъектов Российской Федерации, постоянно действующие органы внешнего финансового контроля (контрольно-счетные органы). Результаты их работы, дают возможность оценить правильность и результативность принятых управленческих решений, осуществить контроль над целевым использованием бюджетных средств, а в случае возникновения неблагоприятных последствий устранить их. Как показала практика, работа данных органов финансового контроля во многих регионах РФ оказалась результативной. Это позволило возвратить в бюджеты данных субъектов десятки миллионов рублей израсходованных по нецелевому назначению и выявить сотни нарушений в организации и осуществлении учета по использованию бюджетных средств, и формировании отчетности.
Однако в субъектах РФ сложилось многообразие подходов к процедуре формирования и организации работы контрольно-счетных органов субъектов РФ.
В настоящее время в субъектах РФ можно выделить две группы контрольно-счетных органов. Они различаются способом законодательного обеспечения организационной, функциональной и финансовой независимости, являющиеся составными частями «принципа независимости» утверждаемого большинством законов субъектов РФ регламентирующих их деятельность. К первой группе относятся контрольно-счетные палаты являющиеся структурными подразделениями законодательных органов субъектов РФ и финансируемые зачастую из средств выделенных на содержание данного органа (Чувашская Республика, Ставропольский край, Самарская, Нижегородская, Тульская, Ульяновская области и др.). Поэтому вполне логично, что срок полномочий руководителей палаты и их заместителей (если они есть) совпадает со сроком полномочий самого законодательного органа (Ставропольский край, Тульская обл., Ненецкий автономный округ).
Ко второй группе, которых подавляющее большинство, относятся палаты обладающие статусом юридического лица, финансируемые из средств бюджета соответствующего субъекта РФ (прописаны отдельной строкой в бюджете). Срок полномочий в данном случае может, как совпадать со сроком полномочий различных органов государственной власти субъекта РФ, так и превышать его, в том числе и срок полномочий законодательного органа субъекта РФ. К примеру, срок полномочий Председателя контрольно-счетной палаты Республики Алтай составляет - 4 года, Кировской области -5 лет, Воронежской области - 6 лет, Республики Карелия - 7 лет. При этом срок полномочий законодательных органов и глав (президентов) большинства субъектов РФ в среднем составляет 4-5 лет (Республики , Карелия, Тыва, Алтай и другие). Однако даже статус юридического лица, отдельное финансирование и провозглашение принципа независимости деятельности палаты не всегда гарантирует ей организационную и функциональную независимость в реальной жизни. Зачастую региональные контрольно-счетные палаты по-прежнему находятся в непосредственной зависимости от законодательного (представительного) органа субъектов РФ, как в вопросах финансирования, так и в вопросах организации своей деятельности (например, утверждения рабочих планов контрольно-счетной палаты). И это на наш взгляд совершенно не свидетельствует о реализации принципа независимости установленного в самом законе. Управление контрольно-счетной палатой субъекта РФ должно осуществляться исключительно избранным председателем палаты, его заместителем и формируемого внутри нее коллегиального органа управления.
Что же касается самого срока полномочий контрольно-счетной палаты субъекта РФ и ее должностных лиц, то он на наш взгляд должен быть больше срока полномочий формирующего ее органа (парламента и высшего должностного лица субъекта РФ) и составлять 6-7 лет. При этом срок полномочий палаты необходимо рассчитывать в зависимости от срока полномочий самого регионального парламента. Так, например, если срок полномочий парламента составляет 4 года, то срок полномочий контрольно-счетной палаты должен составлять 7 лет, а если срок полномочий парламента составляет 5 лет, то срок полномочий палаты должен составлять 6-7 лет.
Принципы организации деятельности контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
В современном праве используется механизм установления правовых принципов в качестве основополагающих, фундаментообразующих элементов системы регламентации той или иной сферы или вида деятельности. Правовые принципы формируют основу организационной и функциональной составляющей каждого элемента государственного аппарата Российской Федерации1, в том числе и контрольно-счетных палат субъектов РФ.
Принцип (лат. Principium - начало, основа, первопричина) - основание некоторой совокупности знаний, исходный пункт объяснения или руководства к действиям2, основное начало, на котором построено что-нибудь
В общем виде принципы деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ - это объективно обусловленные, научно обоснованные, законодательно закрепленные основополагающие начала деятельности контрольно-счетных палат субъектов РФ.
Большинство законов субъектов РФ регламентирующих деятельность контрольно-счетных органов содержат перечень принципов организации и деятельности данных органов внешнего финансового контроля. При этом нормативное регулирование принципов организации и деятельности палат в разных субъектах РФ различается как по количеству закрепления их в законе, так и по содержанию.
Например, в Республике Бурятия, Томской области, Ярославской области, Хабаровском крае контрольно-счетные палаты организуют свою работу на основе трех принципов - законности, объективности и гласности, а в Кабардино-Балкарской Республике на основе шести - законности, объективности, гласности, системности, плановости и независимости. В других же субъектах, помимо указанных принципов, выделяются принципы подотчетности, самостоятельности, ответственности, экономической целесообразности.
Помимо законов о контрольно-счетных органах субъектов РФ, принципы организации и деятельности данных органов содержатся в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации1, а так же в таких нормативных актах как Лимская декларация2, Киевская декларация3, так как установленные в них принципы закладывают основы функционирования контрольных палат на всех уровнях осуществления финансового контроля (международном, федеральном, региональном), охватывают все стороны их жизни от организации и структуры, до момента составления отчетности и выработки рекомендаций по совершенствованию бюджетного процесса в целом. К тому же опыт организации работы данных органов внешнего финансового контроля на федеральном и международном уровне, безусловно, будет полезен и для повышения его качества в регионах.
Анализ содержания принципов закрепленных в законодательстве, регламентирующем деятельность контрольно-счетных органов в разных субъектах РФ, а также в указанных международных и межрегиональных нормативных актах приводит нас к убеждению, что порой один и тот же принцип законодатель в разных регионах понимает и реализует по-разному. Кроме того, устанавливая определенные нормы, касающиеся реализации какого то принципа, сам принцип как таковой непосредственно в законе не устанавливается, и как следствие это приводит к трудностям в организации работы палат. Поэтому чем полнее они будут воспроизведены в законодательстве, и чем меньше будет подходов со стороны законодателя в их понимании, тем качественнее будет выстроен сам процесс контроля.
Представляется, что работа контрольно-счетных палат субъектов РФ должна основываться на следующих принципах: 1. законности, 2. независимости, 3. сочетания единоначалия и коллегиальности, 4. профессионализма, 5. гласности, 6. системности, 7. систематичности, 8. плановости, 9. экономической целесообразности (приоритетности), 10. объективности, 11. ответственности, 12. эффективности. Рассмотрим их более подробно.
Принцип законности. Принцип законности состоит в том, что в своей деятельности контрольно-счетные органы субъектов РФ руководствуются Конституцией РФ, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов РФ, законами субъектов РФ о контрольно-счетных органах, иными нормативно-правовыми актами субъекта РФ. Данная позиция отражена во всех законах о контрольно-счетных органах субъектов РФ. Однако по нашему мнению к перечню актов регламентирующих их работу следует также относить регламент палаты и соглашения о сотрудничестве, так как они дополнительно устанавливают и конкретизируют их права и обязанности, помогают им реализовать свои полномочия.
Цель и задачи контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации
Вся важность и необходимость создания того или иного органа государственной власти заключается в поставленных перед ним целях и задачах, а также наделения конкретными функциями и полномочиями1. Особенно актуален этот вопрос в отношении контрольно-счетных органов субъектов РФ. В область интересов данных органов внешнего финансового контроля входят государственные органы всех ветвей власти региона в связи, с чем они находятся под постоянным и пристальным вниманием с их стороны. Поэтому для эффективной работы им необходимо соблюдать нейтралитет по отношению ко всем ветвям власти, но при этом, активно взаимодействовать с ними в области организации бюджетно-финансового контроля, обеспечивая тем самым экономическую безопасность Российского государства.
Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ устанавливает, что главной целью внешнего государственного и муниципального финансового контроля в РФ является повышение эффективности управления государственными и муниципальными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы общества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государства.
Надо сказать, что в законах субъектов РФ регламентирующих деятельность контрольно-счетных палат конкретно статьи посвященной определению целей создания данных органов нет. Однако в ряде регионов указанные законы в своих преамбулах, определяют не только цели их принятия, но и иногда цели стоящие перед созданными в соответствии с ними контрольно-счетными органами, при этом в разных субъектах они часто кардинально отличаются. Так в Преамбуле закона Республики Алтай «О Контрольно-счетной палате» записано, что «Настоящий закон содействует осуществлению народовластия в форме финансового контроля представительного органа власти за законностью и эффективностью использования средств, вносимых налогоплательщиками Республики Алтай в виде налогов и иных отчислений в республиканский бюджет, а также установлению законности в управлении республиканской собственностью». Преамбула закона Ульянов-ской области «О Контрольно-счетной палате Ульяновской области» устанавливает, что «Настоящий закон регламентирует форму финансового контроля представительного органа власти за формированием и расходованием бюджета области, внебюджетных государственных и негосударственных фондов области, других финансовых ресурсов области, а также распоряжением собственностью, принадлежащей области как субъекту РФ» Таким образом, из содержания данных преамбул следует, что: 1) создание указанных органов есть форма финансового контроля регионального парламента; 2) контрольно-счетные палаты указанных субъектов либо образуются парламентом (Республика Алтай), либо являются его структурным подразделением; 3) всегда подотчетны парламенту; 4) осуществляют контроль за законностью и эффективностью расходования средств регионального бюджета, внебюджетных фондов, а также управления и распоряжения собственностью субъекта РФ.
Несколько иначе данный вопрос решается преамбулой закона Республике Калмыкия «О Контрольно-счетной палате Республики Калмыкия» , в которой записано, что «Настоящий закон устанавливает единые правовые основы организации независимого государственного финансового контроля в Республике Калмыкия по распоряжению финансовыми и материальными ре-сурсами республики», и преамбулой закона Калининградской области «О Контрольно-счетной палате Калининградской областной Думы» определяющая, что «Настоящий закон ... устанавливает систему контроля за составлением и исполнением областного бюджета и расходованием средств областных внебюджетных и валютных фондов, использованием государственной областной собственности, а также осуществлением иных контрольных функций, установленных законодательством РФ, Уставом и законами области». В данном случае как следует из содержания этих преамбул основной целью законов, является создание в Республике Калмыкия и Калининградской области независимого и эффективно действующего органа финансового контроля, полноценного участника бюджетного процесса и область надзора которого шире. Целью же деятельности самих органов контроля является наведение правопорядка в финансово-бюджетных отношениях.
