Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Концептуальные основы становления парламентаризма как политико-правового явления
1. Сущностные и функциональные аспекты существования парламентаризма 19
2. Социально-экономическая обусловленность парламентаризма как политического режима и формы организации 43
3. Структура и содержание теоретической концепции российской модели парламентаризма 67
Глава 2. Содержание процесса становления парламентаризма в России
1. Зарождение и основные этапы развития парламентаризма в России . 96
2. Современная характеристика конституционной модели парламентаризма в России 125
3. Проблемы становления и развития парламентского права как подотрасли конституционного права 141
Глава 3. Развитие парламентаризма в России на рубеже XX-XXI столетий
1. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России 162
2. Парламентаризм в условиях федерализма как одного из принципов конституционного строя России 197
3. Многопартийность как необходимое условие парламентаризма и основа конституционного строя 222
Глава 4. Парламентаризм и современные проблемы деятельности Федерального Собрания Российской Федерации
1. Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации в условиях развития конституционализма в России 247
2. Конституционный статус Федерального Собрания Российской Федерации 275
3. Взаимодействие парламента с элементами политической системы со временной России 304
4. Перспективы развития парламентаризма в Российской Федерации 327
Заключение 343
Список использованной литературы 371
- Сущностные и функциональные аспекты существования парламентаризма
- Зарождение и основные этапы развития парламентаризма в России
- Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России
- Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации в условиях развития конституционализма в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Для российского конституционализма принцип разделения властей достаточно нов. Принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Конституция РФ отнесла принцип разделения властей к основам конституционного строя. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Теория разделения властей исходит из принципа равенства всех трех ветвей власти. Вместе с тем, еще со времен ее основателей подчеркивается особая роль, которая отведена власти законодательной и органу, призванному его осуществлять - парламенту. Именно парламент - это орган, который выражает волю носителя суверенитета - народа. Поэтому с разделением властей тесно связана идея парламентаризма.
Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства правовым, на сегодняшний день, надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества. А на сегодняшний день именно парламентаризм становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами непосредственной и прямой демократии.
При этом парламентаризм представляет собой не только комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы, но и, прежде всего, достаточно хрупкую, неустойчивую и подверженную постоянным изменениям материю. В ней проявляются особенности исторического момента, общественного и государственного бытия каждой конкретной страны или группы стран, национальных традиций, правовой культуры и политической воли народа.
Существующие на сегодняшний день нормативно-правовые акты,
которые можно отнести к источникам парламентского права, представляют собой достаточно объемный и разноплановый законодательный массив.
Российский федерализм как политико-правовой феномен также является одним из принципов существования современного российского конституционного строя, и, кроме того, непосредственным фактором, влияющим на парламентаризм как способ организации государственной власти. В частности, такие свойства федерального государства как двух-уровневость органов государственной власти; двухуровневость законодательства федеративного государства; разноплановость существующих систем взаимоотношений между органами государственной власти самой федерации (федеральными органами власти) и органами государственной власти субъектов данной федерации; разноплановость иерархии нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Федерации накладывают свой отпечаток на парламентские структуры Российской Федерации.
В юридической литературе среди ведущих проблем, составляющих научно-теоретические основы организации и деятельности парламентов, называется проблема разделения властей и ее роль в формировании парламентаризма в сегодняшней России. Нельзя не учитывать также реалии становления в России многопартийной системы. Без нее невозможно развитие парламентаризма и оптимальной избирательной системы.
Однако в стране не сложилась реальная многопартийная система, ее скорее можно было бы охарактеризовать как "множествопартийную", да и вообще лишь как псевдопартийную. По справедливому суждению видных специалистов в области социологии и политологии А. Галкина и Ю. Красина, "...большое количество партий на российской политической арене отражает не многообразие социальных интересов, которые еще не устоялись. Это не политический плюрализм, свойственный зрелому демократическому обществу. Их множественность выражает неупорядоченность, текучесть и бессистемность политических отношений"1.
Отметим также, что такое явление как парламентская система в настоящее время является вполне состоявшимся фактом, способным не только существовать в объективном мире, но и развиваться, оказывая при этом определенное влияние на окружающую действительность. Кроме того,
Цит. по: Галкин А., Красин Ю. Сильная демократия - альтернатива авторитаризму -М., 1996. -С. 37.
развитие парламентской системы в определенной степени зависит от того, в рамках какой политической системы происходит данное развитие.
Вышеназванные обстоятельства обуславливают своевременность и оправданность обращения диссертанта к вопросам, очерченным темой данного исследования, в связи с чем, представляется необходимым рассмотреть процесс развития парламентской системы в России, определить тенденции данного развития и отметить определенные перспективы существования и развития парламентской системы в рамках существующих конституционных основ рассматриваемого феномена.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования парламентской системы как феномена общественно-политической жизни.
Предметом исследования является система конституционно-правовых норм, представляющих собой основу регулирования парламентской системы в Российской Федерации.
Целью исследования является выявление и разработка структуры конституционно-правового статуса парламентской системы в РФ, а также изучение динамики ее развития под влиянием основ конституционного строя РФ, определение тенденций и перспектив существования и эволюции парламентской системы в РФ.
Достижению поставленной цели способствовало решение следующих основных задач:
1. Изучить социально-экономическую обусловленность парламента
ризма как политического режима и формы организации государственной
власти, показать основные этапы становления парламентаризма в России и
парламентского права.
2. Изучить теоретические основы становления парламентаризма,
проанализировать содержание различных дефиниций, используемых в
науке для характеристики парламентской системы в России.
Определить место и роль парламентского права в правовой системе Российской Федерации.
Показать влияние основ конституционного строя Российской Федерации на динамику развития парламентаризма: определить степень самостоятельности парламента в осуществлении законодательной функции и возможности осуществлять контроль за исполнительной властью; рас-
смотреть особенности парламентаризма в условиях федерализма; выявить зависимость институционального существования парламентаризма от наличия многопартийности.
Определить конституционные основы деятельности Федерального собрания Российской Федерации, показать политический облик российского парламента Российской Федерации с момента начала его работы по настоящее время, провести сравнительно-правовой анализ.
Исследовать взаимодействие парламента России с элементами политической системы современной России.
На основе проведенного исследования разработать конкретные предложения и рекомендации по развитию и совершенствованию парламентского права.
Степень научной разработанности темы. Конституционно-правовые основы деятельности парламентаризма в России неоднократно анализировались отечественными и зарубежными учеными-юристами. Попытки комплексного анализа этого института предпринимались как специалистами в области конституционного права, так и учеными, занимающимися международным правом, теорией государства и права.
Общетеоретической основой исследования конституционно-правовых основ становления парламентаризма в России послужили работы таких отечественных ученых - правоведов: К.В. Арановского, М.В.Баглая, Н.А.Бобровой, Б.Н.Габричидзе, Е.И.Козловой, О.А.Колобова, Н.М.Коркунова, А.А.Корнилова, Б.И.Кретова, О.Е.Кутафина, Н.И.Лазаревского, В.С.Нерсесянца, А.А. Сергунина, Б.А.Страшуна, Б.Н. Топорнина и других.
Об истории становления и развития парламентаризма в России писали и пишут многие авторы, такие как: А.В.Дементьев, Л.В.Жмыхова, А.И.Ковлер, И.А. Кравец, В.Н. Лысенко, И.В.Лукоянов, О.О.Миронов, Л.С.Полнер, Я.А.Пляйс, В.А.Ржевский, К.Н.Соколов, Е.Д. Черменский., О.И.Чистяков, Б.Н. Чичерин и др.
Отдельного внимания заслуживают работы ученых-юристов, занимающихся исследованиями конституционных основ деятельности Федерального Собрания РФ. Основу диссертационного исследования составили работы современных авторов: С.А.Авакьяна, А.С. Автономова, Н.А. Богдановой, А.Г. Бегазяна, Н.А. Васецкого, А.А. Вихарева, Р.Я. Евзерова,
Л.М. Карапетяна, Ю.К. Краснова, А.Г. Мамонтова, Н.Н. Маслова и других.
Серьезное влияние при работе над диссертацией оказали труды, посвященные влиянию основ конституционного строя РФ на динамику развития парламентаризма ученых-правоведов: Ю.А. Дмитриева, Л.Н. Доброхотова, Р.Я. Евзеров, С.А. Егорова, СЕ. Заславского, Т.Д. Зражевской, Ю.Г. Коргунюка, В.В Лапаевой., A.M. Николаева, Л.А.Окунькова, О.Г. Румянцева, М. С. Саликова, И.А. Умновой и других.
Вопросы, связанные с проблемами парламентаризма в России, приобрели особую актуальность в современный период. По этому поводу появляется множество публикаций в журналах, газетах, интернет-сайтах. В этой связи следует отметить работы П.А. Астафичева, И.Н. Барциц, М.В. Глигич-Золотаревой, В.Б. Исакова, А.Д. Керимова, С.А.Котляревского, С.А.Мндоянц, ОА.Редичкиной, Р.М.Романова, Е.С.Строева, В.Г.Ткаченко, В.В. Чернышева и многих других.
Специально отметим работы И.И. Алипулатовой, Ю.Н. Бацева, О.Н. Булакова, Н.С. Волковой, О.В. Вырыпаева, Г.А. Гасанова, В.Д. Горобец, И.В. Гранкина, М.В. Золотаревой, В.И. Ивановой, М.А. Могуновой, Ж.И. Овсепяна, А.П. Любимова, И.П. Рыбкина, И.М. Степанова,- Т.Я.Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.А. Шеховцова и других авторов, непосредственно исследующих и раскрывающих проблемы парламентаризма в России.
Нормативную основу исследования конституционно-правовых основ становления парламентаризма в России составили международные и внутригосударственные нормативно-правовые акты.
К числу внутригосударственных актов следует отнести: Конституцию РФ 1993 г., Федеральный закон от 8 мая 1994 № 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 5 августа 2000 № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", Федеральный закон от 20 декабря 2002 № 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации"; Федеральный закон от 6 октября 1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный закон от 11 июля 2001 № 95-ФЗ "О политических партиях", Федеральный закон от 10 января 2003 №
19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" и др.
Стремление России обеспечить права человека, соответствовать высоким нормам демократии, установленным в цивилизованном мире, поддерживать стабильные мирные отношения с иностранными государствами; кроме того, желание установить высокий уровень престижности государства в целом диктуют необходимость опираться на положения таких международно-правовых актов, как: Всеобщая Декларация прав человека ООН (1948 г.), Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.) и иные международные документы.
В историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты Российской империи и СССР. Исследованы современные источники: указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, Постановления палат парламента России, законы и подзаконные акты Союза ССР, действующие в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, акты Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судебная практика, законопроекты, находящиеся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания России.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, историко-правовой, метод сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили:
Обзоры, разъяснения, статистические данные Фонда "Общественное мнение" за период 1998 - 2005 гг.
Анализ сведений о деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации за период 1993-2006 гг.; результатов выборов предыдущих лет.
Анализ нормативных и рабочих материалов, материалов парламентских слушаний комитета и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Комитета по Регламенту и ор-
ганизации работы Государственной Думы, Комиссии по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики, Комиссии по противодействию коррупции; комиссий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Комиссии по Регламенту и организации парламентской деятельности, Комиссии по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации, Комиссии по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.
4. Результаты социологических опросов с применением методов интервьюирования, свободного рассказа и разведывательного опроса (Агентство региональных политических исследований) с целью выявления особенностей организации парламента в России, а также отношения к нему в 2003-2006 гг. 852 государственных служащих федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти: сотрудников аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
5.Аналитические материалы государственных и негосударственных научных центров, результаты социально-правовых и иных исследований:
а) мониторинга политических партий в России. Мониторинг прово
дился с 2002 по 2006 гг. по следующим разделам: электоральные предпоч
тения россиян; изучение деятельности партий, политических блоков, дви
жений; исследование тенденций развития многопартийности в России;
б) деятельности федеральных органов государственной власти.
Оценка направлений повышения эффективности государственного управ
ления. Информационные технологии в деятельности федеральных органов
государственной власти. Итоги контрольной деятельности федеральных
органов государственной власти в связи с возможностью коррупции в 2005
г.;
в) мониторинга законодательства и правоприменительной практики в
деятельности верхних палат парламентов. Мониторинг проводился 14-15
ноября 2003 г. в г. Москве.
6. Участие в научно-исследовательском проекте "Федерализм и представительная власть в России: новые перспективы для Совета Федерации" в течение 2001-2003 гг. Предмет изучения проекта - процесс развития
верхней палаты российского парламента, законодательного органа, состоящего из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем в монографической форме предложена концепция развития российского парламентаризма и его современная конституционно-правовая характеристика, выявлена зависимость степени развития парламентаризма от уровня развития социально-экономических и политических отношений в стране.
Показано влияние на развитие парламентаризма таких консти туци-онно - правовых институтов как разделение властей, федерализм, многопартийность и др.
Определен конституционно-правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации и его палат, предложены пути дальнейшего их развития и совершенствования порядка формирования.
На защиту выносятся следующие выводы, отражающие позицию диссертанта по теоретическим проблемам концептуальных основ парламентаризма в России:
1. Дано определение парламентаризма как социально-правового яв
ления в широком и узком смыслах слова.
В широком смысле парламентаризм - это политический режим, характеризующийся наличием демократии, разделением властей, их балансом между собой при доминирующей роли избираемого населением одно-или двухпалатного парламента.
В узком смысле парламентаризм - это порядок и результаты деятельности избираемых народом высшего и иных представительных органов публичной власти, не образующих единую соподчиненную систему органов, но входящих в единую ветвь законодательной (представительной) власти.
2. Вывод о том, что парламентаризм - это исторически обуслов
ленный этап развития общественных отношений в государстве, наступле
ние которого знаменуется формированием следующих совокупных факто
ров:
- превращение народного представительства в способ формирования сословного или общенародного коллегиального органа государственной
власти;
Сущностные и функциональные аспекты существования парламентаризма
Уже сейчас понятно, что парламентаризм, являясь фундаментальным понятием в государствоведении и политологии, представляет собой одно из сложнейших явлений общественно-политической жизни, однако современная юриспруденция только начинает осознавать сущность и многогранность данного явления.
Вместе с тем, до сих пор ряд сущностных и функциональных аспектов существования такой категории как "парламентаризм" не подвергались достаточно подробному изучению. Попытаемся восполнить данный пробел.
В юридической литературе часто констатируется, что пока не сложилось достаточно четкого, развернутого, общепринятого и вполне устоявшегося представления о парламентаризме как существующей во многих странах государственно-правовой реальности и не сформировалась единая точка зрения относительно истолкования, содержательного наполнения, определения данного понятия1.
Так, депутат Государственной Думы О.О. Миронов трактует парламентаризм как сложный и многогранный феномен, некую шкалу социальных ценностей, "где господствует закон, утвердились принципы верховенства права и разделения властей, где гражданское общество характеризуется демократизмом и высокой политико-правовой культурой"2.
Расширительную трактовку парламентаризму дает И.П.Рыбкин. Он определяет его как "политическую систему, где суверенная воля народа находит свое воплощение в избираемом в условиях многопартийности и разделения властей, а также на основе всеобщего и тайного голосования в высшем представительном учреждении, которое осуществляет законодательную деятельность и контроль за органами исполнительной власти и гарантирует защиту интересов как большинства, так и меньшинства граж дан" . Данное определение парламентаризма представляется излишне громоздким и переполненным вторичными признаками исследуемого явления.
В отличие от И. П. Рыбкина, русский юрист П. Г.Мижуев в начале XX века достаточно кратко определял парламентаризм как "такую организацию государственного управления или, точнее, такие отношения между законодательным собранием и исполнительной властью, в которых парламенты играют доминирующую роль"2. Вместе с тем, представляется, что данное определение весьма далеко от идеального, и, прежде всего, по причине своей однобокости в понимании такого многогранного явления как парламентаризм.
В этой связи, более адекватным исследуемому явлению следует признать определение И. М.Степанова, который считает, что "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка"3. Так, в отличие от предыдущих авторов, И. М. Степанов отразил в своем определении парламентаризма практически все его основные признаки.
С другой стороны, перечисленные точки зрения на исследуемую категорию сходны в одном: в них парламентаризм отождествляется с верховенством или привилегированным положением центрального представительного учреждения по отношению к иным политическим институтам. Как подчеркивает В.Е.Чиркин, первое место среди ветвей государственной власти принадлежит власти законодательной .
Однако имеются и иные мнения. Например, А. Д. Керимов полагает, что парламентаризм не предполагает приоритетной роли высшего законодательного органа. Так, безусловно, наличие в государстве представитель ного учреждения относится к обязательным признакам парламентаризма. Без парламента немыслим и парламентаризм, это аксиома, разделяемая всеми исследователями. Верно и то, что парламент, законодательствуя, определяет порядок функционирования как исполнительной, так и судебной властей, что, однако, не должно быть причиной абсолютизации его роли в системе разделения властей. При парламентаризме особую важность приобретает баланс властных полномочий, когда ни один государственный орган не имеет возможности единолично осуществлять государственную власть.
А. Д. Керимов справедливо указывает на еще один аспект парламентаризма, который не учитывается в большинстве определений данной категории. Он, в частности, пишет: "Содержание этого понятия включает в себя и некий чрезвычайно значимый идеолого-мировоззренческий аспект, систему представлений и убеждений, аксиологических установок, ценностных ориентации относительно должной организации и должного функционирования государственного механизма"1. Со своей стороны, автор предлагает следующее определение парламентаризма: парламентаризм есть принимаемая властью и обществом система взаимодействия, определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.
Правильно позиционируя парламентаризм как некую систему организации власти в стране, А. Д. Керимов, вместе с тем, также как и П. Г. Мижуев, не сумел отразить в своем определении парламентаризма всех основных свойств данного политико-правового явления, подменив категорию "ведущая роль парламента в системе управления государством" категорией "адекватное положение парламента в государственном механизме".
Зарождение и основные этапы развития парламентаризма в России
История становления парламентаризма на территории России включает в себя три довольно специфических этапа формирования указанного политико-правового института в рамках трех чрезвычайно различных политических и правовых систем. Так, первый этап становления парламентаризма представляет собой эпоху становления российского конституционализма на пути преобразования абсолютной монархии в некое подобие монархии конституционной. Второй этап следует отнести, скорее, к периоду стагнации демократических процессов на территории России, его характерной особенностью следует признать замену парламентских механизмов квазипарламентскими, а иначе - Советами. И, наконец, третий этап становления парламентаризма, который продолжается и в настоящее время, характеризуется тем, что на территории российского государства, на основе вновь принятой конституции создается политическая и правовая системы, основанные на принципах разделения властей, федерализма и республиканской формы правления.
Попытаемся представить развернуто данные этапы: 1. Этап зарождения российского конституционализма и парламентаризма (со второй половины XVIII в. до 1917 года):
1.1. Период формирования научных идей и взглядов в области конституционализма и парламентаризма (со второй половины XVIII в. до начала XX в.);
1.2. Период практического строительства конституционных и парламентских институтов (с 5 августа 1905 г. по 6 октября 1917 года): стадия формирования первого российского парламентского законодательства (с 5 августа 1905 г. по 27 января 1906 года); стадия деятельности первой Государственной Думы (с 27 января 1906 г. по 8 июля 1906 года); стадия деятельности второй Государственной Думы (с 20 февраля 1907 г. по 3 июня 1907 года); стадия деятельности третей Государственной Думы (с 1907 г. по 1912 год); стадия деятельности четвертой Государственной Думы (с 1912 г. по 1917 год).
2. Этап существования квазипарламентских институтов - Советов (с 1917 г. по 1991 год): 2.1 Период становления Советов как представительных органов государственной власти - период действия Конституций РСФСР 1918 и 1925 годов - (с 1917 г. по 1936 год): стадия становления Советов как массовых политических организаций (с 1905 г. по 4 июня 1917 года); стадия трансформации Советов в органы государственной власти (с 4 июня 1917 г. по 1937 год); 2.2. Период действия Конституции РСФСР 1936 г. (с 1937 г. по 1978 год); 2.3. Период действия Конституции РСФСР 1978 г. (с 1978 г. по 1992 год); 2.4. Период упадка системы Советов (период "перестройки") (с 1985 г. по 1993 год). 3. Этап формирования современной парламентской системы (с 1993 г. по настоящее время).
Отметим, что попытки найти закономерности, связывающие столь непохожие друг на друга этапы становления российского парламентаризма в единый поступательный (а может, и колебательный) процесс, предпринимались и ранее. При этом большинство исследователей рассматривали этапы развития российского парламентаризма в отрыве друг от друга1. Причина тому очевидна - история российского парламентаризма имеет две точки отсчета: 05 августа 1905 г., когда были подписаны Николаем II Ма-нифест об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Государственную думу3, а также 12 декабря 1993 г., когда была принята Конституция РФ. В обоих случаях становление парламентаризма в России происходило не только с самого начала, но и осуществлялось, как уже было сказано, в рамках совершенно несхожих друг с другом политических и правовых систем. Иными словами, ни о каком правопреемстве традиций российского парламентаризма на сегодняшний день не может идти и речи. 1. Этап зарождения российского конституционализма и парламентаризма (со второй половины XVIII в. до 1917 года).
Как пишет А. В. Гоголевский во вступительной статье к сборнику документов: "Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии", "Стремясь преобразовать самодержавие в конституционно-правовое государство, русский конституционализм с момента своего зарождения в конце XVIII в. целеустремленно двигался в направлении парламентской монархии, справедливо усматривая в ней важнейшую веху реформирования авторитарного режима". Однако вплоть до 1905 г. его развитие заключалось, главным образом, в составлении правительственных и общественных проектов реформ, не имевших шансов на практическое воплощение. Ситуация кардинально изменилась с началом Первой русской революции, когда, столкнувшись с широким общенациональным протестом, власть вынуждена была пойти на принципиальную уступку и согласиться не только на объединенное правительство, но и на народное представительство. К этому рубежу русский конституционализм подошел в виде разрозненных движений, не представляя собой цельного течения политико-правовой мысли, объединенного общей концепцией1.
1.1. Период формирования научных идей и взглядов в области конституционализма и парламентаризма (со второй половины XVIII в. до начала XX в.).
Однако здесь следует согласиться с мнением Ю. А. Дмитриева и А. М. Николаева, которые считали, что сама идея парламентаризма на территории России зародилась задолго до того, как исторические предпосылки побудили власть к внедрению ее на практике.
Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России
В ст. 1 Конституции РФ Россия провозглашена демократическим правовым государством. Тем самым Конституция РФ определяет цель развития российской государственности. Одним из неотъемлемых признаков (атрибутов) правового государства является разделение властей. В соответствии с Конституцией РФ разделение властей является одной из основ конституционного строя России (ст. 10)
Исторически идея разделения властей зародилась еще в трудах античных философов, в частности Аристотеля. В Новое Время она получила бурное развитие, обрела черты особого учения, теории. Это было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма, и потребности в идеологическом обосновании требований ограничения королевской власти. К формированию теории разделения властей имеют отношения множество мыслителей того периода, но обычно ее основателем называют Ш.-Л. Монтескье, который наиболее последовательно изложил эту концепцию в своих трудах, в том числе, в своей фундаментальной работе "О духе законов" (1748 г.).
После того как учение о разделении властей было воплощено в законодательстве ряда государств, оно приобрело статус конституционного принципа демократического государства, определяющего основные начала построения системы органов власти.
Учение строится на выделении трех видов власти (законодательной, исполнительной и судебной) и требовании об их распределении между различными государственными органами. Разделения властей предполагает специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку. Основная функция законодательных органов власти - принятие законов как высших по юридической силе нормативно-правовых актов. Органы исполнительной власти организуют практическое выполнение законов и иных правовых актов: они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, которая носит подзаконный характер. Органы судебной власти осуществляют пра восудие, независимо от чьей бы то ни было воли и подчиняясь только законам.
Основная цель разделения властей - избежать злоупотребления властью. Чтобы пресечь такую возможность, "необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга"1.Благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. "Казалось бы, - писал Ш.-Л. Монтескье, - эти три власти должны прийти в состояние покоя и бездействия. Но так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут вынуждены действо-вать согласовано". Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный организм.
Организационно-правовое выражение принципа разделение властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Система сдержек и противовесов, устанавливаемая в Конституции РФ и законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной власти: законодательной, исполнительной, судебной, благодаря которым создаются дополнительные правовые гарантии, препятствующие развитию в государстве авторитарных и тоталитарных тенденций, обеспечиваются свобода в обществе, защита прав и свобод человека и гражданина.
Применительно к законодательной власти элементами такой системы выступает четкая процедура законодательного процесса (право законодательной инициативы, порядок обсуждения законопроекта, принятия закона и его опубликования), право вето главы государства, временные рамки действия депутатского мандата и др. В отношении исполнительной власти в качестве ограничительных мер выступают принцип подзаконности правотворческой деятельности, институт импичмента президента и вотума недоверия правительству, запрет ответственным работникам исполнительных органов избираться в состав законодательных структур и др. Для судебной власти тоже есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся, например, в презумпции невиновности, принципе гласности и состязательности, институте отвода судьи.
Свое законодательное воплощение теория разделения властей нашла сначала в Конституции США 1787 года и Французской декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года. На протяжении XIX-XX вв. разделение властей завоевало все более широкие позиции, превратившись со временем в общепризнанный принцип цивилизации и демократии.
Для российского конституционализма принцип разделения властей достаточно нов. В советский период развития российского государства этот принцип отвергался как неприемлемый для социалистического государства, декларировавшего полновластие Советов народных депутатов, которое в то же время носило формальный характер, ибо фактически власть находилась у партийно-административных органов. Впервые принцип разделения властей в России был провозглашен в принятой 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства1. Затем он был введен в Конституцию РСФСР 1977 г., ст. 1 которой провозгласила разделение властей в качестве незыблемых основ конституционного строя России
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации в условиях развития конституционализма в России
Существование современного демократического государства немыслимо без парламента1. Парламент сегодня - это высший орган народного представительства, выражающий насущную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
В соответствии со ст. 94 Конституции РФ высшим представительным и законодательным органов в России является Федеральное Собрание - парламент России. Основная функция парламента РФ - законодательная. Кроме того, Конституция РФ предоставляет Федеральному Собранию совокупность контрольных полномочий за органами исполнительной власти и судами.
Российский парламент функционирует уже более 10 лет. После распада СССР, принятия новой Конституции РФ, парламентаризм в России, по сути, должен был строиться с нуля. Очерченные Конституцией структура, компетенция и порядок деятельности парламента РФ - это всего лишь нечеткие границы развития парламентаризма и парламента. Облик современного парламента формировала и продолжает формировать непосредственная политическая жизнь, политическая практика.
За этот десятилетний период характер деятельности парламента значительно менялся, неравнозначным было взаимоотношение законодательного органа с исполнительной властью, а практика реализации предусмотренных Конституцией РФ полномочий имела определенные специфические для каждого этапа черты. Все это в свою очередь обуславливалось, прежде всего, политическим составом палат парламента.
В этой связи полезно проследить политический облик российского парламента РФ с момента начала его работы по настоящее время.
Парламент РФ первого созыва формировался в условиях абсолютного президентского правления, установившегося после роспуска Президентом РФ Верховного Совета РФ1 и последующих за этим трагических событий в октябре 1993 г. в Москве, связанных с вооруженным противостоянием сторонников Верховного Совета РФ и регулярных военных формирований, поддерживавших Президента РФ Е.Б. Ельцина, результатом которых был силовой захват здания парламента и арест лидеров оппозиции.
Выборы происходили 12 декабря 1993 г. одновременно с референдумом по принятию Конституции РФ. Причем, основным событием 12 декабря 1993 г. должны были стать не выборы, а референдум, ибо непринятие Конституции непременно оборачивалось тотальной дестабилизацией всех основ политической жизни.
Как уже было сказано выше, обе палаты парламента были выборными, причем для выборов в Государственную Думу использовалась сме-шанная мажоритарно-пропорциональная система выборов , а для выборов в Совет Федерации выборы проводились по принципу два депутата от одного региона. Правовым основанием для проведения этих выборов стали Положение о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания в 1993 г., утвержденное Указом Президента № 1557 от 1 октября 1993 г. и немного измененное в ходе подготовки выборов Указом от 6 ноября 1993 г, и уже упоминавшийся Указ Президента РФ от 11 октября 1993 г. № 1626 "О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"
На результатах выборов нижней палаты парламента РФ первого со зыва остановимся подробнее, а о составе первого Совета Федерации речь пойдет немного позднее.
Государственная Дума первого созыва. Выборы в Государственную Думу первого созыва дали следующий расклад политических сил. Либералы получили 124 места (Демократический выбор России, "Яблоко", Союз 12 декабря и депутаты не входящие в объединения), политические силы, которые можно условно назвать центристскими - 134 места (Партия Российского Единства и Согласия (ПРЕС), политическое движение "Женщины России", Демократическая партия России, "Новая региональная Россия"). У Коммунистов было 100 депутатов (КПРФ и Аграрная партия). Депутаты, шедшие на выборы под националистическими лозунгами получили 74 места (ЛДПР, "Держава", "Российский путь")1. В итоге ни одна политическая группа не смогла контролировать Государственную Думу.
Государственная Дума второго созыва. Парламентские выборы 1995 г. проходили в преддверии главной президентской предвыборной кампании. Итоги выборов должны были задать ориентиры многим политикам и стоящим за ними политическим силам, поощрить или, напротив, урезать их властные амбиции. Поэтому для политиков и политических объединений, реально претендовавших на власть, парламентские выборы 1995 года имели огромное значение. В политическом отношении ситуация декабря 1995 г. была гораздо спокойнее той, что сложилась двумя годами ранее. Выборы проходили в условиях действующей Конституции РФ, принятого Федерального закона от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания", сохранившего, несмотря на острые дискуссии, мажоритарно-пропорциональную систему выборов, и при наличии проработавшей почти два года Государственной Думы первого созыва.