Содержание к диссертации
Введение
1. Понятие института конституционного контроля и его правовые основы
1.1. Понятие и основные черты конституционного контроля 4
1.2. Общий и специализированный конституционный контроль Российской Федерации 30
2. Сущность и содержание института конституционного контроля
2.1. Правовые основы конституционного контроля в Российской Федерации 46
2.2 Цели и задачи конституционного контроля 64
2.3 Функции и методы конституционного контроля 71
2.3 Принципы конституционного контроля 92
2.4 Формы осуществления конституционного контроля 100
3. Тенденции эволюции конституционного контроля
3.1. Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика 112
3.2 Меры по совершенствованию конституционного контроля в Российской Федерации 126
Заключение 137
Литература 140
- Понятие и основные черты конституционного контроля
- Общий и специализированный конституционный контроль Российской Федерации
- Правовые основы конституционного контроля в Российской Федерации
- Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика
Введение к работе
Реформирование российской государственности на демократических принципах, осуществляемое на основе поиска оптимальной модели социально-политического развития, привело к конституционному обновлению системно-функциональных характеристик российского государства.
Идеи судебного конституционного контроля как составной части российского конституционализма формировались в течение почти двух веков. Впервые идеи о специализированном конституционном контроле в форме «блюстительной» либо «надзирательной власти» выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов в первой четверти XIX века. Их можно считать политико-правовыми истоками, предысторией нашей отечественной конституционной юстиции. Можно констатировать, что конституционный контроль в России возник не на пустом месте, а на основе учета выработанных в мировой практике видов органов конституционного контроля.
Российская Федерация выбрала концентрированную модель судебного конституционного контроля, что является в настоящий момент наиболее приемлемым и правильным решением, исходя из особенностей исторического развития Российской Федерации, и имеет под собой правовую основу.
Большинство специалистов, изучающих обозначенную проблему, подчеркивают нацеленность конституционного контроля на обеспечение верховенства конституции в системе источников права, что означает обеспечение охраны и верховенства писаной конституции, а в тех государствах, где нет единой писаной конституции, охрану верховенства правовых актов, признаваемых в качестве конституционных законов государства.
Понятие и основные черты конституционного контроля
В содержательно-правовом плане конституция - это надлежащая правовая форма организации и деятельности государственной власти и ее взаимоотношений с индивидами как носителями прав и свобод человека и гражданина, очерчивающая сферу индивидуальной свободы и тем самым связывающая государственную власть, ограничивая пределы допустимой компетенции государственных органов и должностных лиц. Конституционные нормы призваны преимущественно связывать государственную власть, устанавливая пределы ее осуществления. В связи с этим в системе правозащитных механизмов современного цивилизованного государства особая роль отводится конституционному контролю.
Общепринято считать, и это находит научное подтверждение, что сама идея конституционного контроля появилась в начале XVII в. в Великобритании и была связана с деятельностью Тайного Совета, который признавал статуты легислатур колоний недействительными, если они противоречили законам английского парламента, изданным для этих колоний, или общему праву Великобритании. И хотя страна никогда не имела писаной конституции, критерием оценки в данном случае было общее право и акты конституционного значения, можно сказать, что здесь мы имеем дело с прообразом современного конституционного контроля.
Конституционный контроль в современном понимании впервые появился и получил развитие в США: в деле У. Мэрбери против Дж. Мэдисона в 1803 г. Верховный Суд1 под председательством Дж. Маршалла объявил, что федеральная конституция - высший закон страны и любой закон конгресса, противоречащий конституции может быть признан неконституционным. Этот пример позднее был заимствован рядом латиноамериканских государств (Бразилия, Уругвай и др.). До Первой мировой войны ему последовали некоторые европейские страны - Норвегия, Греция, Швейцария.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе нет согласия относительно понятия конституционного контроля, оно употребляется в различных значениях.
Самое узкое определение конституционному контролю дает М.А. Нудель, который определяет конституционный контроль как «проверку законов с точки зрения их соответствия конституции». Это определение не может быть полным в связи с узким пониманием данным автором функций по выявлению правовых актов государственных органов и должностных лиц, противоречащих конституционным положениям, а также в принятии мер по устранению этих отклонений.2
B.C. Нерсесянц и Ю.Л. Шульженко понимают конституционный контроль в широком смысле. B.C. Нерсесянц характеризует конституционный контроль как обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиправовой характер.3 Ю.Л. Шульженко под конституционным контролем понимает деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия.4 Эти определения несут одинаковую смысловую нагрузку и их общим недостатком является ограничение конституционного контроля лишь нормативно-правовой базой государства. Определение, предложенное Н.В. Витруком, представляется наиболее обоснованным в связи с тем, что в нем наиболее полно указаны цель и в достаточной мере определены субъекты конституционного контроля, так как эту деятельность осуществляют не только специализированные органы конституционного контроля, а система органов, и функции данных органов выходят за рамки установления конституционности закона. Н.В. Витру к считает, что конституционный контроль есть специфическая функция компетентных органов публичной власти по обеспечению верховенства конституции в системе нормативных актов, ее прямого, непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений на всей территории государства.1
Мы считаем правомерным дать следующее определение: «Конституционный контроль - это конвергенционная деятельность компетентных органов, осуществляемая при наличии предусмотренных законом оснований с целью защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации». Необходимо отметить, что ряд авторов разграничивают понятия «конституционный контроль» и «надзор». Если проанализировать указанные точки зрения, то разница между данными понятиями состоит в объеме полномочий и в правовых последствиях решений данных органов в сфере нормоконтроля. В частности, М.В. Баглай отмечает: «Надзор сводится к наблюдению, позволяющему указать на ненадлежаще принятый акт или незаконный акт, который поднадзорный орган должен изменить или отменить сам, а под контролем обычно понимают право какого-либо органа... вплоть до отмены актов». Можно сказать, что разница между данными понятиями - в полномочиях на признание акта противоречащим конституции и недействительным.
Таким образом, в юридической литературе большинство специалистов подчеркивают нацеленность конституционного контроля на обеспечение верховенства конституции в системе источников права. Конституционный контроль призван прежде всего обеспечить охрану и верховенство писаной конституции, а в тех государствах, где нет единой писаной конституции, охрану верховенства правовых актов, признаваемых в качестве конституционных законов государства. Это связано в первую очередь с иерархичностью правовой системы страны. Основные, базовые, приоритетные и идеологически важные общественные отношения, без которых невозможно эффективное функционирование государства, регулируются конституцией. Таким образом, нормы конституции государства подлежат охране от нарушений. Охрана неписаных конституций связана с некоторыми затруднениями, и в этом случае правовая система опирается на естественно-правовой тип правопонимания, предполагая, прежде всего, приоритет права (естественного права, принципов и аксиом права и т.д.) по отношению к любым властным и в первую очередь законодательным установлениям.
Общий и специализированный конституционный контроль Российской Федерации
Как было указано ранее, Россия пошла по пути создания концентрированной системы конституционного контроля, отличительной чертой которой является создание специализированного конституционного контроля в виде Конституционного Суда. Конституцией Российской Федерации и нормативно-правовыми актами установлена система органов, в том числе и общего конституционного контроля, осуществляющих конституционный контроль.
В первую очередь рассмотрим систему органов общего конституционного контроля.
В качестве органа общего конституционного контроля, как показано в первой части, в мировой практике выделяют парламент, и Парламент Российской Федерации - не исключение. В России в настоящее время парламент участвует в конституционном контроле в отношении своих актов, принятых в ходе парламентских процедур, а в отношении актов других органов - в специфических формах, которые имеют совещательный характер, характер воззваний, призывов, когда парламент обращает внимание каких-либо органов на несовместимость их актов с конституцией. В 1996 году Государственная Дума Российской Федерации приняла обращение к законодательным органам субъектов Федерации, указав на необходимость провести выборы в них в установленный Конституцией РФ срок, ибо «нарушение конституции... приводит к тяжелым последствиям».1
В то же время, как и за рубежом, бывают факты принятия Думой законов, содержащих положения, не соответствующие конституции и ранее принятым законам. Но, несмотря на то, что полномочия парламента в сфере конституционного контроля нигде не прописаны, большинство авторов, как было указано ранее, выделяют парламент в качестве органа, участвующего в конституционном контроле. Парламентский контроль в отношении конституционности законов способствует уменьшению коллизий и количества негативных последствий, которые наступают, если уже действовавший закон оказывается неконституционным, и возникает необходимость по-новому решать вопрос об уже сложившихся взаимоотношениях. Полномочия парламента в сфере конституционного контроля тесно взаимосвязаны с полномочиями президента.
Конституция Российской Федерации предусматривает широкий круг конституционных гарантий, к числу которых могут быть отнесены, к примеру, присяга Президента Российской Федерации (ст. 82 Конституции РФ), конституционная ответственность главы государства (ст. 93 Конституции РФ), право и обязанность президента подписывать и обнародовать законы Российской Федерации и право президента возвратить закон для повторного рассмотрения, принятый Парламентом Российской Федерации (ст. 84 Конституции РФ) и прочие.
Как отмечает Чиркин В.Е., и как показывает анализ статистических данных, приводимых Государственной Думой Российской Федерации, при использовании президентского вето в России возможны и на практике использовались различные варианты.
Во-первых, Президент РФ отказывает в подписи не всегда со ссылкой на неконституционнсть закона.
Во-вторых, Президент России может отклонить подписание закона с прямой ссылкой на его неконституционность. В данном случае президент не просто уклоняется от подписания, а направляет письма председателям палат Федерального Собрания, где указывает причины применения вето. В письме могут быть указаны нарушения конституционной процедуры принятия закона или сделаны замечания в связи с его содержанием. Президент дает заключение не на принятые законы, а на проекты законов, находящиеся в процессе обсуждения, в частности уже принятые в первом чтении. Заключения были направлены на проект изменений в Гражданском процессуальном кодексе РФ, Семейном кодексе и некоторые другие законопроекты.1 В своих заключениях президент указывал, что эти законопроекты или их отдельные положения не соответствуют конституции, другим законам.
Наконец, как отмечает В.Е. Чиркин, некоторые законы президент возвращает в парламент со ссылкой на то, что они оставлены без рассмотрения. В данном случае президент возвращает законы в парламент в установленный конституцией срок, с официальным отказом рассматривать их на предмет промульгации. Таким образом, президент, посредством президентской промульгации подписывая закон, удостоверяет его подлинность и то, что он принят по должной процедуре.
Кроме того, президент, как правильно отмечают ряд авторов3, в рамках конституционного контроля имеет еще ряд полномочий. Роль президента как гаранта конституции не ограничивается оценкой конституционности законов в связи с их подписанием. Защищая конституционное право граждан на участие в выборах, Президент России издавал указы, предписывающие субъектам Федерации провести выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в установленные конституционные сроки, а не продлевать их полномочия, в соответствии с конституцией и федеральными законами издавал указы, предписывающие исполнить решения Конституционного Суда.
Президент вправе отменять акты органов исполнительной власти Федерации, если они не соответствуют конституции. Президент отменяет собственные указы в связи с новыми нормами, по-новому урегулировавшими общественные отношения в связи с принятием законов, заменяющих указы президента. Все это вместе составляет функцию президентского конституционного контроля.
Итак, в качестве общего конституционного контроля президент применяет вето, контролирует акты органов исполнительной власти и т.д. Статистические данные, приводимые Государственной Думой, подтверждают, что президент реально использует свои полномочия в данной сфере и является весьма эффективным органом, участвующим в конституционном контроле.
Правовые основы конституционного контроля в Российской Федерации
Для наличия конституционного контроля необходима соответствующая правовая база, где закрепляются необходимые элементы конституционного контроля.
В России идея о специализированном конституционном контроле прошла длительный путь развития.
Идеи судебного конституционного контроля как составной части российского конституционализма формировались в течение почти двух веков. Впервые идеи о специализированном конституционном контроле в форме «блюстительной» либо «надзирательной власти» выражены в конституционных проектах и воззрениях декабристов в первой четверти XIX века. Их можно считать политико-правовыми истоками, предысторией нашей отечественной конституционной юстиции.
«Русская правда» П.И. Пестеля в системе разделения властей предусматривала «блюстительную» власть, дабы законодательная и исполнительная власти не выходили за пределы своих полномочий. Функции «блюстительной» власти предполагалось возложить на Верховный Собор, состоящий из 120 членов, назначенных Народным Вече пожизненно из кандидатов от губерний.1
М.П. Бестужев-Рюмин в своих конституционных идеях по этой проблеме отмечал, что «надзирательную власть» должен осуществлять Сенат, который «вправе не пропустить закон», хотя бы и принятый парламентом, но не соответствующий конституции.2
М.М. Ковалевский на основе сравнительного анализа американской и западноевропейских конституций пришел к выводу, что для гарантии обеспечения провозглашенных конституцией прав «необходимо создание особого стража, задачей которого было бы следить за соответствием вновь издаваемых законов с конституцией».
Помимо доктринального освоения идей судебной проверки конституционности нормативно-правовых актов предпринимались попытки «внедрения» их в различного рода конституционные проекты, вынашиваемые в русских либеральных кругах. В частности, в проекте і конституции, разработанном движением «Освобождение», предусматривалось, создание Верховного Суда, в функции которого входило право отменять правительственные распоряжения, не согласованные с основными законами; отменять незаконно произведенные выборы в Государственную Думу; толковать основной закон (ст. 46).3
Другой проект конституции, составленный группой ученых, литераторов (проект Русской Конституции) предусматривал, что основным гарантом конституции является судебная власть, представленная Сенатом. В его
функции предполагалось включить общее наблюдение за конституционной законностью, право признавать законы неконституционными, толковать действующее законодательство (ст. 60) и т.д.4
В более умеренном проекте С.А. Муромцева указывалось, что «судебные установления отказывают в применении законодательного постановления, когда такие постановления нарушают основной закон».5 Однако внедрить проект не удалось. После Февральской революции 1917 года особая комиссия по составлению проектов основных законов при Временном
Правительстве предполагала предусмотреть судебную защиту будущей Конституции России.
Октябрьская революция 1917 года не позволила реализоваться этим намерениям.1 В начале января 1918 года народный комиссар юстиции П.И. Стучка в статье «Старый новый суд» заявил, что при реформировании прежней судебной системы «... находим излишним существование единого толкователя законов и будем бороться против учреждения органа, уполномоченного судить о конституционности законодательных актов».
В послереволюционное время, в 1920-х годах, была предпринята попытка создать в РСФСР и СССР орган конституционного контроля - Верховный Суд СССР, наделив его некоторыми функциями в сфере конституционного контроля. Однако данную функцию уполномочен был осуществлять Верховный Совет. Комитет конституционного надзора СССР, созданный в 1989 г., стал более реальным институтом. Но все же он был совещательным, консультативным органом. Реальным стал Конституционный Суд, который был учрежден в 1990 г., но функционировать начал только в конце 1991 г.
Этот орган просуществовал недолго, принятие Конституции РФ открыло новый этап становления и развития конституционного правосудия в России. Таким образом, можно утверждать, что создание органов конституционного контроля является одним из следствий демократических преобразований.
Как известно, всенародным голосованием 12 декабря 1993 года была принята Конституция РФ, которая и явилась логическим завершением осуществляющейся конституционной реформы. Она провозглашала, что Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Однако необходимо признать, что провозглашенные в конституции основы государственного устройства нуждаются в более углубленном внедрении в практику. Крайне острой проблемой в настоящий момент является построение российского государства на правовых началах. Эта
проблема издавна интересовала российских мыслителей и ученых. Но, как отмечают ряд авторов, идеи правового государства стали разрабатываться в России в начале XIX века.1 В защиту правовых начал государства выступали известные русские мыслители, философы, политологи и правоведы В. Гессен, А.Н. Радищев, Б.Н. Чичерин, B.C. Соловьев, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий, Б.А. Кистяковский В.М. Хвостов, Н.М. Коркунов, ММ
Ковалевский, Г.Ф. Шершеневич и др. В частности, В. Гессен пишет: «Правовым признается государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же юридические нормы». Б.А. Кистяковский отмечает: «Господство правовой идеи в современном государстве выражается в том, что все действия власти в нем обуславливаются и регулируются правовыми нормами».
Перспективы эволюции конституционного контроля: зарубежная и отечественная практика
Наше исследование убедило нас, что конституционный контроль в современном мире является важным фактором стабильности и гарантией прогресса в развитии общества и государства. Благодаря ему острые политические проблемы в новых демократиях могут и должны решаться в конституционном поле, в рамках и на основе права, конституции и закона. Особенно сказанное актуально в условиях укрепления российского государства, формирования правового государства и гражданского общества.
При переходе к рассмотрению тенденций целесообразно сказать несколько слов о месте конституционного контроля в системе государственных органов.
В юридической литературе высказывается мнение, что органы конституционного контроля не входят ни в одну из ветвей власти, их можно отнести к особой четвертой ветви - контрольной.1 В частности, французский конституционалист Л. Фаворо считает, что «сегодня в большинстве стран, принявших кельзеновскую модель, признается, что конституционное правосудие находится вне трех властей, обеспечивая соблюдение ими своих полномочий» По мнению Б.С. Эбзеева Конституционный суд, с одной стороны, представляет собой судебный орган, а с другой, - один из высших государственных органов, самостоятельно и независимо действующий.3 В.Е. Чиркин отмечает: «В отличие от ведомственного и административного контроля, который ведется органами, осуществляющими и иные функции, институты контрольной власти занимают самостоятельное место особое место, это получило отчетливое выражение в законодательстве. Главы, посвященные органам конституционного контроля ... отделены от глав о правосудии».1 Поэтому в конституциях ряда государств выделяют разделы (главы), посвященные конституционному суду, и не обязательно они привязаны к разделам, посвященным судебной системе, судебной власти.
Однако данное мнение не разделяют большинство авторов, осуществляющих исследования в этой области. Российская Федерация пошла по концентрированному пути формирования конституционного контроля, - в качестве специализированного органа конституционного контроля создан Конституционный суд РФ.
В юридической литературе проскальзывает мнение о необходимости передать обязанности Конституционного суда Российской Федерации Верховному суду Российской Федерации. В частности данное предложение внес СВ. Бородин и В.Н. Кудрявцев: « Возложенные на Конституционный суд РФ обязанности вполне может выполнять Верховный суд страны в его новом качестве. Такой подход принят в ряде зарубежных государств, хотя далеко не во всех. Равным образом в субъектах Федерации функции конституционных (уставных) судов могут исполнять соответственно верховные суды республик, краевые, областные и равные им суды без ущерба для дела. Речь идет, таким образом, о целесообразности объединения трех судебных систем. А это означало бы решение еще одной задачи: укрепления независимости судебной власти и ее самостоятельности как целостной единой структуры».
Однако представляется нецелесообразным полностью перестраивать сформированную структуру органов конституционного контроля, а также наше исследование убедило нас, что Конституционный суд является реальным органом конституционного контроля и наиболее удачным среди иных моделей построения конституционного контроля, о чем пойдет речь ниже, при рассмотрении тенденций развития конституционного контроля и нет необходимости передавать функции Конституционного суда РФ Верховному суду РФ. Данное мнение подтверждается участниками научно практических семинаров, проведенных в Москве: «Суды общей юрисдикции не приспособлены к осуществлению конституционного контроля».
Исходным для характеристики природы конституционного суда в качестве органа государственной власти является осуществление им конституционного контроля как самостоятельного направления государственно-властной деятельности. Конституционно-контрольная деятельность, как известно, осуществляется не только конституционным судом, но и иными государственными органами (главой государства, парламентом и др.). Однако, как показывает наше исследование, именно Конституционный суд обеспечивает верховенство и прямое действие конституции на всей территории государства и применительно ко всем субъектам права. Решения конституционного суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства, имеют общеобязательную юридическую силу и могут быть преодолены только путем принятия новой конституции или внесением изменений и дополнений в действующую.
Конституционный суд в известном смысле и в известных пределах творит право, определяя направление развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя известные пробелы в конституции при ее официальном толковании. Тем самым конституционный суд идет дальше простой интерпретации конституционных норм. Он одновременно развивает и создает конституционно-правовую доктрину, мотивируя принятие своих решений. Конституционный суд играет особую роль в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властью, он выступает как орган компромисса, примирения, как гарант политического мира и стабильности в обществе и государстве, как хранитель конституционных ценностей, стоящий на страже конституционного строя.
Это явилось причиной тому, что в мире в наибольшей мере воспринятой оказалась практика создания специализированных органов конституционного контроля и как показывает проведенный нами анализ, именно в виде Конституционных судов, как было показано выше. Необходимо отметить общую мировую и российскую тенденцию, в том числе и в области построения органов конституционного контроля субъектов, к построению специализированных органов конституционного контроля, как правильно отмечают ряд авторов1 и как показывает наше исследование в первой главе. Дальнейшее создание специализированных органов конституционного контроля в виде Конституционных судов указывает на то, что прослеживается тенденция специализации судебной деятельности.
