Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Бюджетный контроль как предмет конституционно- правового регулирования 17
1.1. Историко-правовая ретроспектива развития законодательства о бюджетном контроле 17
1.2. Бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля: понятие и особенности 50
1.3. Правовое регулирование бюджетного контроля в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Уральского федерального округа) 77
Глава 2. Система бюджетного контроля в Российской Федерации 103
2.1. Система субъектов бюджетного контроля: соотношение контрольных полномочий в зависимости от осуществляемого вида бюджетного контроля 103
2.2. Бюджетный контроль эффективности формирования, распределения и использования бюджетных средств 132
2.3. Совершенствование конституционно-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации 152
Заключение 179
Список использованных источников и литературы 187
- Бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля: понятие и особенности
- Правовое регулирование бюджетного контроля в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Уральского федерального округа)
- Бюджетный контроль эффективности формирования, распределения и использования бюджетных средств
- Совершенствование конституционно-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Вопросы конституционно-правового регулирования государственного контроля в рамках бюджетных отношений в Российской Федерации представляются крайне актуальными. Зависимость доходной части государственного бюджета от внешних факторов не позволяет реализовывать в России один из принципов бюджетной системы - принцип сбалансированности бюджета. В условиях сменяющих друг друга профицита или дефицита бюджета особое внимание необходимо уделять эффективному управлению бюджетных средств. Распределение бюджетных средств должно осуществляться не только и не столько в целях финансового обеспечения функционирования государственного аппарата, но, прежде всего, в соответствии с основополагающим принципом Конституции РФ, провозглашающим в качестве высшей ценности права и свободы человека и гражданина. Приоритет обеспечения достойного уровня жизни граждан над потребностями самого государства позволит Российской Федерации реализовать основную функцию любого современного демократического государства - социальную.
Данное обстоятельство обуславливает повышенный интерес к организации бюджетного контроля, призванного давать объективную и детальную картину не только распределения и расходования фонда бюджетных средств, но и его образования, поскольку до 80% его объема формируется на принципах обязательности и безвозмездности за счет денежных средств налогоплательщиков. Таким образом, бюджетный контроль находится одновременно в сфере и государственных, и общественных интересов.
Бюджетный контроль не может находиться вне правового регулирования. Для его осуществления необходимо установление значительного массива материальных и процессуальных норм. Механизмы развития названных норм права, в свою очередь, должны закрепляться в конституции государства.
Между тем, установление в п. «ж» ст.71 Конституции РФ права осуществления финансового регулирования исключительно за Российской
Федерацией привело к наделению федеральных органов государственной власти широкими дискреционными полномочиями в части регулирования бюджетных отношений в целом и бюджетного контроля, в частности, ставя под сомнение легитимность всей финансово-бюджетной деятельности субъектов Российской Федерации.
Таким образом, определение бюджетного контроля с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий является необходимым условием функционирования России как федеративного государства с четким правовым ограничением возможностей вмешательства как Российской Федерации в предметы ведения субъектов РФ, так и субъектов РФ - в полномочия Российской Федерации.
Отсутствие конституционного разрешения указанной проблемы влечет за собой недостаточность правового регулирования конкретных способов и приемов проведения бюджетного контроля на каждом из уровней государственного управления. Что, в свою очередь, подрывает всю бюджетную основу государственности, так как не дает возможности оценивать эффективность и результативность бюджетных вложений.
Поэтому принципиально важным для укрепления российской государственности с одновременным признанием прав и свобод человека в качестве высшей ценности является выявление заложенных в Конституции РФ механизмов развития бюджетного контроля. Определение конституционных основ бюджетного контроля позволит, в свою очередь, оценить эффективность, действенность и актуальность существующей нормативной правовой базы, предложить пути и способы разрешения возникающих проблем, включая предложения об изменении и дополнении действующих нормативных правовых актов в исследуемой сфере.
Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования бюджетного контроля вызывают устойчивый научный интерес, что объясняет наличие значительного количества монографий, диссертационных исследований и публикаций в периодической
печати. В качестве самостоятельного объекта научных исследований бюджетный контроль выступает в рамках науки финансового права, где особое внимание уделяется его финансово-правовым аспектам. В частности, можно отметить диссертационные исследования А.А. Васильева, О.Ю. Бубновой, К.Л. Головина, Д. А. Ефимовой, М.Н. Кошлиной, А.В. Голубева, 3.3. Дударовой.
В теории конституционного права значительное количество исследований посвящено вопросам государственного контроля в финансовой сфере, направлено на изучение общих вопросов регулирования государственного финансового контроля. Этот правовой феномен рассматривается и как форма парламентского контроля, и как функция Счетной палаты РФ, и как способ реализации конституционного механизма сдержек и противовесов. Следует отметить ряд диссертационных исследований, посвященных исключительно государственному финансовому контролю. Это работы О.В. Кулажина, Е.В. Макаренко, М.Ю. Михеевой, В.В. Моданова, А.Т. Тлипиева, Д.Н. Усатова. Частью данных исследований, безусловно, выступает бюджетный контроль, но системного подхода к изложению проблем его правового регулирования не наблюдается.
Отдельные разработки в области теории конституционных основ бюджетного контроля в Российской Федерации в настоящее время характерны для представителей нового научного направления - конституционной экономики, в числе которых: В.A. May, Г.А. Гаджиев, П.Д. Баренбойм, В.И. Лафитский. Работы в данном направлении, однако, сфокусированы преимущественно на сравнительно-правовом анализе организации бюджетной системы в Российской Федерации и зарубежных государствах.
Таким образом, ни в науке конституционного права, ни в науке финансового права анализ заложенных Конституцией РФ основ бюджетного контроля должного освещения не получил. Данное обстоятельство указывает на актуальность исследования сферы правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации и предопределяет ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.
Цели данного диссертационного исследования заключаются в том, чтобы на основе анализа правового регулирования бюджетного контроля в СССР, действующего российского законодательства, современных достижений юридической науки и зарубежного опыта осуществить теоретическое исследование бюджетного контроля как одного из видов государственного финансового контроля, выявить проблемы правового регулирования бюджетного контроля, а также выработать предложения по оптимизации системы государственного бюджетного контроля по трем ее направлениям: нормативное правовое регулирование, организация системы субъектов контроля и методы проведения бюджетного контроля.
Указанные цели диссертации обуславливает постановку следующих задач:
- провести сравнительно-правовое исследование конституционного
регулирования бюджетного контроля в СССР и Российской Федерации, а также
в зарубежных государствах;
- определить понятие и сущность бюджетного контроля, провести анализ
основных характеристик бюджетного контроля, в совокупности определяющих
его положение в системе государственного финансового контроля;
- проанализировать действующую систему субъектов бюджетного
контроля в Российской Федерации с учетом реализации конституционного
принципа разделения властей и федеративного устройства России. Предложить
рекомендации по ее совершенствованию;
сопоставить сложившуюся систему субъектов бюджетного контроля с теоретическими подходами к его классификации. Выработать предложения по усилению правового регулирования отдельных видов бюджетного контроля;
определить новый вид бюджетного контроля - бюджетный контроль эффективности как механизм контроля за бюджетированием, ориентированным на результат, раскрывая его содержание, значение и место в системе бюджетного контроля;
- выработать рекомендации по совершенствованию конституционных основ бюджетного контроля, а также сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в акты действующего бюджетного законодательства.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного бюджетного контроля, а также связанные с ними теоретические и практические вопросы их правового регулирования. Предметом диссертационного исследования выступают теоретические конструкции, концепции российских и зарубежных ученых, нормативные правовые акты, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении бюджетного контроля, а также практика их реализации в современных российских условиях.
Методологическую основу диссертации составляет комплекс общетеоретических и специальных методов научного познания, использованных автором в процессе проведения исследования. Среди них: диалектический, сравнительно-правовой, статистический, формально-юридический, функциональный, системный, метод правового моделирования и иные методы, широко применяемые в юридической науке. Диссертационное исследование базируется на достижениях науки конституционного, административного, финансового права и экономической науки. В ходе исследования изучен значительный объем общетеоретических и специальных источников, связанных с объектом познания.
Теоретическая основа исследования. При написании настоящей работы диссертант опирался на работы российских ученых, внесших значительный вклад в общую теорию права, науку конституционного, административного и финансового права, а также на исследования ученых-экономистов. Диссертантом использовались труды С.А. Авакьяна, Е.М. Ашмариной, М.В. Баглая, П.Д. Баренбойма, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, В.П. Беляева, В.В. Бурцева, Ю.А. Варфоломеевой, Г.А. Гаджиева, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачевой, Е.М. Гутцайта, М.В. Демидова, М.В. Карасевой, А.Н. Кокотова, Т.В.
Конюховой, Ю.А. Крохиной, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.И. Лафитского, В.A. May, А.А. Мишина, Л.Н. Овсянникова, В.Г. Панскова, В.Д. Перевалова, Н.Д. Погосяна, С.Н. Рябухина, Н.А. Саттаровой, А.Н. Саунина, Ю.Н. Старилова, СВ. Степашина, Ю.А. Тихомирова, СО. Шохина, А.А. Ялбулганова и других ученых.
Эмпирическую базу исследования составили Конституции СССР, принятые в 1924 г., 1936 г. и 1977 г., а также Конституции РСФСР, принятые в 1918 г., 1925 г., 1937 г. и 1978 г., Конституция РФ 1993 г., конституции зарубежных государств, в частности, Беларуси, Германии, Мальты, Польши, Финляндии и других государств, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, законы и подзаконные акты субъектов Уральского федерального округа. Исследовались также заключения Счетной палаты РФ относительно проектов федеральных законов о федеральном бюджете и отчетов об исполнении федерального бюджета, акты ревизий Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Свердловской области.
В ходе диссертационного исследования были использованы нормативные правовые акты зарубежных государств, материалы Международной и Европейской организаций высших контрольных органов (ИНТОСАИ и ЕВРОСАИ), в которых обобщен опыт организации и деятельности государственного финансового контроля различных стран - Лимская декларация руководящих принципов контроля, Стандарты финансового контроля ИНТОСАИ, Методические рекомендации ИНТОСАИ по внедрению бюджетного контроля эффективности.
Научная новизна представленного диссертационного исследования заключается в том, что на основе теоретического анализа предпринята попытка сформулировать основы конституционно-правового регулирования бюджетного контроля с определением его места в системе государственного финансового контроля, обусловленного особенностями нормативного
правового регулирования, организацией системы субъектов, а также методами и формами осуществления контроля.
В целом, диссертация является комплексным научно-правовым исследованием существующих проблем конституционно-правового регулирования и организации бюджетного контроля; она представляет собой научно-исследовательскую работу, в которой предложено решение ряда актуальных задач, имеющих правовое, политическое и социальное значение.
Новизна диссертационного исследования определяется положениями, выносимыми на защиту:
1. Определение конституционно-правовых основ бюджетного контроля в
Российской Федерации позволило выявить пробел в конституционно-правовом
регулировании основ бюджетного законодательства с точки зрения закрепления
принципов функционирования бюджетной системы государства, разграничения
предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
На основе анализа положений Конституции РФ, а также Бюджетного кодекса
РФ сделан вывод о том, что бюджетное законодательство является предметом
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что должно быть
четко закреплено путем внесения изменений в ст. 72 Конституции РФ с
одновременным исключением из п. «ж» ст.71 Конституции РФ финансового
регулирования как полномочия Федерации.
2. Определены основы конституционно-правового регулирования
бюджетного контроля за законностью и эффективностью формирования,
распределения и использования централизованных денежных фондов как
система взаимосвязанных конституционно-правовых норм, устанавливающих,
в частности, бюджет как единственную форму образования и расходования
денежных средств государства и местного самоуправления; структуру
бюджетной системы России; статус органов бюджетного контроля;
осуществление формирования, распределения, использования и контроля за
бюджетными средствами на основании закона; принцип сбалансированности
бюджета и принцип целевого использования бюджетных средств. Указанная
группа конституционно-правовых норм нуждается в своем закреплении в Конституции РФ посредством введения главы 8.1 «Основы бюджетной системы Российской Федерации».
3. Сформулировано понятие бюджетного контроля как
регламентированной нормами права деятельности уполномоченных субъектов
по выявлению степени соответствия формирования, распределения и
использования бюджетных средств принципам законности и эффективности с
целью достижения правопорядка в сфере публичных финансов. Место
бюджетного контроля в системе государственного финансового контроля
определено как центральное, что обусловлено особенностями нормативного
правового регулирования, организацией системы субъектов бюджетного
контроля, формами проведения бюджетного контроля в сравнении с другими
видами государственного финансового контроля.
4. Выявлен новый критерий классификации бюджетного контроля -
предмет контроля, позволивший выделить два направления бюджетного
контроля: бюджетный надзор и бюджетный контроль эффективности.
Единственным органом специальной компетенции, наделенным правом
исключительно на проведение бюджетного надзора, является Федеральное
казначейство. Остальные субъекты обладают правом одновременного
осуществления бюджетного надзора и бюджетного контроля эффективности.
5. Предлагается закрепить понятия внешнего и внутреннего бюджетного
контроля в Бюджетном кодексе РФ, основываясь на четком установлении
правовых связей между субъектом и объектом бюджетного контроля. Под
внутренним бюджетным контролем предлагается понимать контроль,
осуществляемый главными распорядителями бюджетных средств, главными
администраторами доходов бюджета и главными администраторами
источников финансирования дефицита бюджета по отношению к
подведомственным им распорядителям и получателям бюджетных средств,
администраторам доходов бюджета, администраторам источников
финансирования дефицита бюджета. К внутреннему бюджетному контролю
относится, в том числе, внутренний финансовый аудит в соответствии со ст.270 Бюджетного кодекса РФ.
Внешний бюджетный контроль осуществляется Счетной палатой РФ в соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральным казначейством в порядке, предусмотренном ст.267 Бюджетного кодекса РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора в порядке, предусмотренном ст.268 Бюджетного кодекса РФ и контрольными и финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в порядке, предусмотренном ст.270 Бюджетного кодекса РФ.
6. Сформулированы предложения по усилению предварительного
бюджетного контроля, проводимого контрольно-счетными органами
законодательных (представительных) органов государственной власти. В
отсутствии действенной системы финансового обоснования законопроектов,
влекущих за собой расходы за счет бюджетных средств, предлагается наделить
Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской
Федерации обязанностью по осуществлению финансово-правовой экспертизы
указанных законопроектов. При этом рассматривать заключение
соответствующего контролирующего органа в качестве обязательного
документа, предоставляемого в законодательный (представительный) орган
государственной власти одновременно с законопроектом, предусматривающим
расходы за счет средств бюджета.
В целях развития предварительного бюджетного контроля предлагается наделить Счетную палату РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации правом проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов по вопросам бюджетного и налогового законодательства с обязательным направлением заключения в органы Прокуратуры РФ.
7. Разработана теоретическая модель нового вида бюджетного контроля -
бюджетного контроля эффективности, целью осуществления которого является
выявление экономичности, продуктивности и результативности действий с бюджетными средствами. Выделены два вида бюджетного контроля эффективности с точки зрения времени его проведения - предварительный и последующий. При этом в рамках предварительного бюджетного контроля эффективности предлагается рассматривать: бюджетный контроль эффективности формирования доходной части бюджетов бюджетной системы; бюджетный контроль эффективности распределения расходной части бюджетов бюджетной системы. В рамках последующего бюджетного контроля эффективности осуществляется одно направление - бюджетный контроль эффективности использования бюджетных средств.
Предложена общая правовая конструкция стандарта бюджетного контроля эффективности, в которую включаются такие правила проведения бюджетного контроля эффективности, как цель и принципы бюджетного контроля эффективности; планирование контрольной деятельности; планирование контрольного мероприятия; доказательства бюджетного контроля эффективности; заключение; мониторинг результатов внедрения рекомендаций. Сформулировано предложение о закреплении указанного стандарта бюджетного контроля в Разделе IX Бюджетного кодекса РФ с целью унификации контрольной практики субъектов бюджетного контроля в рамках нового направления деятельности.
Обоснована необходимость установления нового основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства -неэффективное использование бюджетных средств. В качестве мер принуждения предлагается рассматривать меры бюджетно-правовой ответственности (предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса) и административно-правовой ответственности (административный штраф, в случае повторного совершения административного правонарушения для должностных лиц - дисквалификация от года до трех лет, для юридических лиц - административное приостановление деятельности на срок до 90 суток).
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Проведенное диссертационное исследование направлено на дальнейшее
развитие конституционно-правовой науки, закладывает основы комплексного
подхода к регулированию бюджетного контроля и определению его места в
системе государственного финансового контроля. Содержание диссертации, ее
выводы и предложения ориентированы на совершенствование законодательства
Российской Федерации о бюджетном контроле, в частности, и государственном
финансовом контроле в целом, улучшение организационной деятельности и
повышение эффективности государственного управления и
правоприменительной деятельности в исследуемой сфере.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке изменений в Конституцию РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты, а также при разработке стандартов государственного финансового контроля в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственного права Уральской академии государственной службы, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Сформулированные в диссертации выводы и внесенные предложения нашли отражение в публикациях автора по избранной проблематике исследования. Основные положения проводимого исследования докладывались на ежегодных междисциплинарных аспирантских конференциях, проводимых Российской академией государственной службы совместно с Институтом научной информации по общественным наукам РАН; ежегодных международных конференциях Уральской академии государственной службы; ежегодных всероссийских конференциях «Актуальные проблемы публичного права», организованных Уральской государственной юридической академией; Всероссийской научно-практической конференции «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» (6 июня 2007 г.), проведенной совместно Отделением общественных наук РАН, Институтом
экономики РАН, Институтом государства и права РАН, Институтом научной информации по общественным наукам РАН, Государственным научно-исследовательским институтом системного анализа Счетной палаты РФ и Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН; XII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы «Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010 г.» (г. Челябинск).
Результаты диссертационного исследования использованы при разработке методики преподавания и проведения семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», «Муниципальное право Российской Федерации», «Финансовое право Российской Федерации», «Законодательство в области финансов, банков и бухгалтерского учета», а также при подготовке рабочей учебной программы дисциплины «Финансовое право Российской Федерации» для студентов специальности 030501.65 «Юриспруденция», 080107.65 «Налоги и налогообложение».
Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Бюджетный контроль в системе государственного финансового контроля: понятие и особенности
Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля являются объектом научных (монографических и диссертационных) исследований представителей разных отраслей права. В теории конституционного права указанный правовой феномен рассматривался и как форма парламентского контроля1, и как функция конституционного органа — Счетной палаты РФ , и как форма реализации механизма сдержек и противовесов . Более того, был проведен ряд диссертационных исследований, посвященных исключительно государственному финансовому контролю4. В качестве самостоятельного объекта исследования государственный финансовый контроль выступает и в работах по финансовому праву. Значительный вклад в науку финансового права в части развития основ института государственного финансового контроля был сделан СО. Шохиным и Е.Ю. Грачевой. СО. Шохин, к примеру, сформулировал правовые и экономические основы финансового контроля, уделил внимание проблеме эффективности финансового контроля, истории развития системы органов государственного финансового контроля5.
В свою очередь, Е.Ю. Грачева1 предприняла первую попытку комплексного исследования проблем правового регулирования государственного финансового контроля, отразив в своем исследовании такие вопросы, как история государственного финансового контроля в России; система и принципы государственного финансового контроля в зарубежных странах; финансовый контроль как функция управления, средство борьбы с финансовыми правонарушениями и т.д. Столь повышенное внимание к институту государственного финансового контроля обусловлено целым комплексом причин. Во-первых, посредством проведения государственного финансового контроля формируются устойчивые взаимосвязи между формированием, распределением и использованием финансовых ресурсов. Во-вторых, результаты контрольных мероприятий позволяют вносить своевременные изменения в указанные процессы. В-третьих, предоставляется возможность превенции возможных нарушений в финансовой сфере, а также устранения J выявленных нарушений и принятия мер по компенсации понесенных убытков. Все это приводит к необходимости правового регулирования государственного финансового контроля. Ведь только закрепленная в законе четкая правовая модель контрольного мероприятия, определяющая права и обязанности субъектов, основания и порядок его осуществления позволяет органам государственной власти действовать со знанием допустимых границ своего поведения и одновременно с уверенностью в обоснованности и правовой защите полученных результатов .
Исследователи проблем правового регулирования государственного финансового контроля, в большинстве своем, приходят к выводу о необходимости принятия соответствующего федерального закона . Вместе с Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: тем, в настоящее время правовую регламентацию получили отдельные виды государственного финансового контроля, представляющие собой в настоящее время весьма самостоятельные правовые образования, не обладающие какими бы то ни было общими свойствами. Что, прежде всего, свидетельствует об отсутствии признаков системности в правовом регулировании данного института.
Отсутствие нормативного закрепления основ государственного финансового контроля давно пробудило научную дискуссию в части его содержания, цели и задач осуществления, функциях и видах контроля. Во многом данная ситуация осложняется еще и тем, что, во-первых, как уже указывалось, нет единого подхода к пониманию сущности финансов, финансового регулирования как полномочия Российской Федерации, во-вторых, отсутствием единого подхода к пониманию сущности финансового контроля в целом, по отношению к которому государственный финансовый контроль выступает самостоятельной частью. Анализ представленных в научной литературе определений финансового контроля позволяют прийти к выводу о трех основных подходах, раскрывающих его содержание: 1) процессуальный; 2) системный; 3) деятельностный. В рамках первого — процессуального подхода - финансовый контроль рассматривается как процесс, состоящий из ряда последовательных этапов, каждый из которых, в свою очередь, может быть подразделен на совокупность отдельных стадий. При данном подходе исследователи акцентируют внимание на непрестанном движении финансовых ресурсов практически во всех секторах экономики. В частности, Н.Д. Погосян определяет финансовый контроль как совокупность регулярных и непрерывных процессов, посредством которых их участники в легитимной форме обеспечивают эффективное функционирование государственного сектора, а также деятельность иных хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности .
Посредством системного подхода финансовый контроль изучают в основном зарубежные правоведы, которые отмечают, что финансовый контроль является обязательной и неотъемлемой частью системы управления общественными финансами. Одним из представителей данного направления является Ирвин Дэвид, который указывает, что финансовый контроль — это часть единой системы управления, которая включает определение стратегических целей, планирование и прогноз, составление бюджета, регистрацию данных, сравнение хозяйственной деятельности с планом и осуществление контроля . Аналогично финансовый контроль определяется и в теории финансов: «финансовый контроль - одна из функций системы управления финансовыми отношениями, основной задачей которой является отслеживание правильности функционирования этих отношений на уровне конкретного управляемого объекта с целью определения обоснованности и эффективности принимаемых управленческих решений и степени их реализации, выявления отклонений, о которых целесообразно информировать органы, способные повлиять на улучшение ситуации»1. Среди отечественных исследователей в рамках системного подхода финансовый контроль трактует О.Б Шемякина: «государственный финансовый контроль — это функционирующая система, позволяющая осуществлять эффективное управление государственными финансовыми средствами»2.
Во многом системный подход оправдывает себя тем, что контроль никогда не является самоцелью, иными словами, контроль не осуществляется ради себя самого. Он всегда является необходимым элементом процесса управления, в результате которого субъект управления получает информацию о действительном состоянии объекта, что позволяет субъекту правильно оценивать фактически сделанное.
Правовое регулирование бюджетного контроля в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации (на примере субъектов Уральского федерального округа)
Бюджетный контроль представляет собой такую правовую форму деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных юридических задач . При этом указанные нормы права с учетом положений Бюджетного кодекса РФ в части разграничения бюджетных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию бюджетного контроля можно разделить на две большие группы.
Первая группа норм закрепляет основы бюджетного контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы и проведения внешней проверки отчетов об их исполнении. Указанная группа норм закреплена исключительно на федеральном уровне и представлена как в Бюджетном кодексе РФ, так и в ряде подзаконных нормативных правовых актов федерального значения. В целом указанную группу норм можно охарактеризовать как группу материальных норм, закрепляющих систему субъектов контроля, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности. Эта группа норм создает предпосылки эффективного осуществления бюджетного контроля. При этом, представляется целесообразным, в рамках данной группы норм выделять два блока: первый распространяет свое действие на контрольно-счетные органы, созданные законодательными (представительными) органами государственной власти; второй — на субъекты бюджетного контроля в системе органов исполнительной власти федерального и регионального значения.
Вторая группа норм регламентирует порядок осуществления бюджетного контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы и внешней проверки отчетов об их исполнении. Данная группа норм представлена как актами федерального уровня, так и актами уровня субъектов Российской Федерации разной юридической силы — от законодательных до подзаконных. В целом указанную группу норм можно охарактеризовать как группу процессуальных норм, обеспечивающих потребности самой контрольной деятельности. Они закрепляют: организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, а также стабилизируют порядок проведения бюджетного контроля. Аналогично первой группе норм здесь можно выделять два блока: отдельно для контрольно-счетных органов, отдельно для субъектов бюджетного контроля в системе исполнительной власти.
Согласно предложенному варианту деления норм права, регламентирующих бюджетный контроль, систематизируем действующее законодательство в отдельности для контрольно-счетных органов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов исполнительной власти. Правовое регулирование бюджетного контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами законодательных (представительных) органов государственной власти. Основы бюджетного контроля указанной группы субъектов закреплены, прежде всего, в Конституции РФ, согласно ч.1 ст. 105 которой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Государственная Дума и Совет Федерации образуют Счетную палату. Во взаимосвязи с положениями п. «з» ст.71 Конституции РФ, закрепляющей федеральный бюджет в качестве предмета ведения Российской Федерации и ст.73 Конституции РФ, устанавливающей всю полноту государственной власти за субъектами Российской Федерации вне пределов ведения Федерации, субъекты РФ вправе самостоятельно решать вопрос о необходимости либо об отсутствии таковой создания аналогичного по полномочиям органа парламентского контроля.
Вместе с тем, необходимо отметить, что фактически Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации действуют не столько от имени конкретных законодательных органов власти, сколько от имени всех граждан России. Поэтому Счетная палата РФ - это особая структура общества, конституционный орган финансового контроля от имени общества и в интересах общества1. Аналогичные функции выполняют и контрольно-счетные органы субъектов Федерации , что отражается в уставах субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривающих порядок ее создания и функционирования.
Из анализируемых субъектов РФ единственный субъект, в уставе которого не закреплены основы правового статуса контрольно-счетного органа — Курганская область3. В Уставе Свердловской области4 только закреплено право за Законодательным Собранием образовывать Счетную палату, деятельность которой регламентируется областным законом. Порядок формирования контрольно-счетного органа закреплен в Уставе Челябинской5 и Тюменской областей , Ханты-Мансийского автономного округа-Югры7 (далее — ХМАО-Югры) и Ямало-Ненецкого автономного округа1 (далее - ЯНАО). Вопросы финансирования за счет средств бюджета субъекта регламентированы уставами Челябинской и Тюменской областей. Правом законодательной инициативы контрольно-счетные органы наделены в Тюменской области (ст.34 Устава) и ЯНАО (ст.25 Устава), в этих же субъектах закреплена подотчетность контрольно-счетного органа органу законодательной власти субъекта.
Из всех субъектов Уральского федерального округа (далее - УрФО) следует особо выделить Устав Челябинской области, в структуре которого предусмотрена XII глава, посвященная основам функционирования Контрольно-счетной палаты области. Более того, только в Уставе Челябинской области указывается на организационную и функциональную независимость палаты с целью решения поставленных перед нею задач.
Положения Конституции РФ в части создания органами законодательной власти собственных контрольно-счетных органов получили свое развитие в ст.265 Бюджетного кодекса, наделяющей их таким правом. Отметим, что к настоящему моменту все законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации указанным правом воспользовались, не смотря на то, что в уставах некоторых из них создание контрольно-счетного органа не предусмотрено. Таким образом: 1) на федеральном уровне таким органом является Счетная палата РФ, правовой статус которой закреплен в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации»2; 2) на уровне субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа: в Свердловской области — Счетная палата Свердловской области, осуществляющая свою деятельность на основании Областного закона «О Счетной палате»1; в Челябинской области — Контрольно-счетная палата Челябинской области ; в Курганской области создана Контрольно-счетная палата Курганской Областной Думы3; в Тюменской области функционирует Счетная палата Тюменской области на основании одноименного областного закона4; в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре — Счетная палата ХМАО - Югры5; в Ямало-Ненецком автономном округе создана Счетная палата ЯНАО6.
Бюджетный контроль эффективности формирования, распределения и использования бюджетных средств
В рамках проведенного выше исследования было выявлено новое направление (вид) бюджетного контроля — бюджетный контроль эффективности, более того, были проанализированы фрагментарные правовые основы его регулирования как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Стоит отметить, что становление и развитие бюджетного контроля эффективности — закономерный этап развития бюджетного контроля в частности и государственного финансового контроля в целом. Осознание необходимости разработки и внедрения в контрольную практику методов оценки эффективности во многом было обусловлено переходом от командно-административной экономики к рыночной, в рамках которой большую роль играют именно экономические регуляторы. Нельзя не согласиться с СО. Шохиным, признающим, что чем шире внедряются методы экономического регулирования, тем больше усложняется контроль как необходимая форма обратной связи, обновляются, диверсифицируются и углубляются его формы и методы1. Термины «эффективность», «целесообразность» очень часто " используются исследователями при формулировании понятий «государственный финансовый контроль» или «бюджетный контроль» . Более того, сперва в теории, а теперь и в нормативных правовых актах свое закрепление и развитие получает термин «аудит эффективности». Время появления термина «аудит эффективности» можно обозначить датой принятия Лимской декларации руководящих принципов контроля, где в ст.4 было закреплено понятие «performance audit», который дополняет «legality audit» и «regularity audit». Перевод текста Лимской декларации руководящих принципов контроля, размещенный на сайте Счетной палаты, содержит в себе соответственно понятия «контроль исполнения» и «формальный контроль». В теории финансов распространена терминология: «аудит эффективности» и «аудит отчетности» («финансовый аудит»). Безусловно, для России очень важно разговаривать с международным контрольным сообществом на одном языке, но не менее важно соблюдать и устоявшиеся традиции понимания сущности именно контрольной деятельности. Более того, анализ имеющихся в научной литературе сформулированных определений понятия «аудит эффективности»1 заставляет прийти к заключению, что все они говорят о новом направлении, виде бюджетного контроля - бюджетном контроле эффективности.
Осуществление в стране бюджетного контроля эффективности, по мнению специалистов, позволяет: использовать более гибкие и эффективные по затратам формы управления ; обеспечивать эффективность государственного управления, что, в свою очередь, предотвращает кризисные явления в экономической системе ; оценивать эффективность бюджетной и налоговой политики, предотвращать необоснованное выделение бюджетных ассигнований4; увеличивать прозрачность деятельности исполнительных органов власти и иных бюджетополучателей, а так же способствовать искоренению коррупции в данных органах; повышать персональную ответственность за принимаемые решения и действия в государственных органах1. Таким образом, становление и развитие бюджетного контроля эффективности обусловлены целым рядом объективных причин.
Бюджетный контроль эффективности в зарубежных странах получил свое развитие в конце 80-х г.г. XX в. Новое направление контрольной деятельности в зарубежных государствах именуется или «value-for-money audit» или «audit performance». Полномочиями по проведению бюджетного контроля эффективности наделено большинство высших органов государственного финансового контроля зарубежных стран. Отметим, что, согласно Лимской декларации, осуществление бюджетного контроля эффективности возможно только в случае наделения правом его проведения законным путем.
Так, например, в параграфе 2 Закона о Счетной палате Австрии закреплено, что: «При проведении ревизии Счетная палата должна устанавливать, соответствует ли деятельность контролируемых органов действующим законам и изданным на основе этих законов постановлениям и иным предписаниям, а также оценивать экономность, рентабельность и целесообразность этой деятельности. Счетная палата ни в коем случае не должна ограничиваться лишь ревизией контрольных цифр» . Начиная с 1990 г. ревизоры стали уделять внимание не столько правильности ведения счетов, сколько результативности и эффективности предоставляемых населению услуг .
Часть II Закона о финансовом контроле 1983 г. Великобритании «Проверки бережливости и экономической эффективности» закрепляет за Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании право проводить проверки, насколько бережливо, экономически эффективно и целенаправленно министерства, ведомства или другие учреждения, которые в одном из бюджетных лет более чем на половину финансировались за счет государственных средств, расходовали средства при выполнении своих задач . Многолетний опыт осуществления бюджетного контроля эффективности Национальным контрольно-ревизионным управлением Великобритании позволил разработать систему критериев, на основании которой определяются объекты контроля. К ним, в частности, относятся: риск эффективного использования средств, имеющихся ресурсов, влияние программ на развитие общества, объем убедительных выводов, степень интереса со стороны парламента и общественности, а также оценка того, насколько исследование Управления может изменить ситуацию к лучшему.
Во Франции «контроль управления делами» («audit performance») непрерывно совершенствовался в течение последних десятилетий и в настоящее время стал одним из обычных видов проверки, осуществляемых Судом Счетов .
В качестве одних из самых «опытных» в области проведения бюджетного контроля эффективности среди высших органов государственного финансового контроля зарубежных стран следует назвать Национальное контрольно-ревизионное управление Королевства Швеции и Главное контрольное управление Канады. В Швеции бюджетный контроль эффективности был выделен в отдельную категорию контрольно-ревизионной деятельности еще в шестидесятых годах двадцатого столетия3. В Канаде он начал осуществляться более 30 лет назад, когда был принят Акт «О Главном контролере» - с 1977 г. Бюджетный контроль эффективности давно стал неотъемлемой частью политической и административной культуры Швеции и Канады.
Опыт зарубежных государств подсказывает, что для внедрения бюджетного контроля эффективности в повседневную практику субъектов контроля, необходимо наделить их этим полномочием. В связи с чем предлагается внести изменения в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», законы субъектов РФ о контрольно-счетных органах субъектов РФ, предусматривающие наделение их статусом органа государственного финансового контроля, уполномоченного осуществлять внешний бюджетный контроль за законным и эффективным формированием, распределением и использованием бюджетных средств соответствующего бюджета, законным и эффективным управлением государственной собственностью (федеральной или субъекта РФ). Более того, правом по проведению последующего бюджетного контроля эффективности наделить Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на проведение бюджетного контроля на территории субъекта.
Совершенствование конституционно-правового регулирования бюджетного контроля в Российской Федерации
Значение и роль бюджета в функционировании любого государства сложно переоценить. Фактически, бюджет как централизованный денежный фонд позволяет государству выполнять политические, социальные и экономические функции, иными словами, бюджет в его исконном значении «кошелек» в условиях товарно-денежных отношений дает возможность государству быть, существовать. Вот почему вопросы осуществления бюджетного контроля столь значимы для экономического здоровья любого государства. Безусловно, правовое регулирование бюджетного контроля должно осуществляться на уровне законодательного акта. Вместе с тем, гарантия осуществления бюджетного контроля на профессиональной и постоянной основе должна быть по существу конституционной гарантией, включенной в текст Конституции РФ с блоком взаимосвязанных норм о бюджетной системе государства.
Историко-правовой анализ, проведенный в первой главе диссертационного исследования, показал, насколько важным признавалось в советском государстве установление конституционных основ функционирования бюджетной системы государства на основе принципов разделения полномочий в вопросах разработки, принятия и исполнения бюджета; разграничения между федеральным центром и его административно-территориальными образованиями полномочий по установлению доходных источников; гласности и открытости; целевого характера использования бюджетных средств и т.д. В настоящее время все эти основополагающие вопросы находят свое закрепление в основных законах значительного количества зарубежных государств.
Специалисты в области конституционного права отмечают высокий экономический потенциал Конституции Российской Федерации 1993 г., однако, данный вывод присущ скорее таким сферам, как регулирование предпринимательской деятельности, налогообложение, в то время как функционирование бюджетной системы с очевидностью определено в очень фрагментарном виде. В Конституции РФ получили свое закрепление: 1) вопросы разграничения бюджетных полномочий законодательной и исполнительной ветви власти в ходе бюджетного процесса. Правительство РФ разрабатывает проект федерального закона о федеральном бюджете, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч.1 ст. 114 Конституции РФ), а значит, только оно обладает правом законодательной инициативы в данном случае. Государственная Дума и Совет Федерации утверждают данный закон (ст. 105 Конституции РФ); 2) «особенности» федерального закона о федеральном бюджете: разрабатывается и представляется в Государственную Думу исключительно Правительством РФ (п. «а» чЛ ст. 114 Конституции РФ); в обязательном порядке подлежит рассмотрению Советом Федерации (п. «а» ст. 106 Конституции РФ); исполнение обеспечивается Правительством РФ, которое составляет отчет об его исполнении (п. «а» ч.1 ст.114 Конституции РФ); для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган — Счетную палату (ч.5 ст. 101 Конституции РФ). Таким образом, конституционное регулирование в настоящее время касается не более чем вопросов разработки, принятия и исполнения федерального бюджета, что представляется явно недостаточным. Обусловленная Конституцией РФ высокая степень независимости исполнительной и законодательной ветвей власти делает их на разных стадиях бюджетного процесса практически безответственными друг перед другом1. Так, составление проекта бюджета: расчет экономических показателей доходов и расходов бюджета, является исключительной прерогативой исполнительной ветви власти Правительства РФ, тогда как рассмотрение и утверждение бюджета - Федерального Собрания РФ. При этом Федеральное Собрание, а именно - Государственная Дума, при рассмотрении проекта бюджета уполномочено на внесение изменений в распределение бюджетных средств без корректировки общих показателей доходов и расходов бюджета. Значит, Государственная Дума может осуществлять предварительный контроль за установлением направлений расходования бюджетных средств, тогда как оценить степень адекватности доходных источников, покрывающих те или иные расходы, парламентарии в силу недостаточной роли в определении доходных источников не в состоянии . Исполнение бюджета по доходным и расходным статьям — задача Правительства РФ. В силу недостоверности прогнозных данных, лежащих в основе составления проекта бюджета, при его фактическом исполнении возникает необходимость внесения существенного количества изменений в действующий федеральный закон (в течение финансового года может быть внесено порядка 20 изменений), что, безусловно, дискредитирует контрольную функцию парламента страны.
Более того, Государственная Дума фактически вообще не обладает контрольными полномочиями за исполнением федерального бюджета. С одной стороны, Счетная палата РФ готовит ежеквартальные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета на основе представления ей финансовой отчетности получателями средств федерального бюджета, в чем проявляется ее функция текущего бюджетного надзора. С другой стороны, как справедливо замечает Макаренко Е.В.: «в силу отсутствия необходимости утверждения такого отчета Федеральным Собранием, иными словами -обязательности реакции законодательной власти на него, такая форма отчетности превращается в пустую формальность, за которой не стоит реально контроль представительного органа. Такой отчет становится лишь информативным письмом, направляемым для сведения соответствующим органом исполнительной власти»1. Правительство РФ, в свою очередь, фактически не несет никакой ответственности за качество исполнения бюджета, поскольку вопросы утверждения или неутверждения отчета об исполнении федерального бюджета в систему сдержек и противовесов никак не вписаны. Взаимосвязь экономики и конституции как основного закона любого государства, выявление экономического потенциала конституции, взаимосвязи социально-экономического и конституционно-правового развития в настоящее время являются предметом нового научного направления — конституционной экономики. Одно из ее обязательных. слагаемых— это конституционная экономика в сфере бюджета. Основы конституционной экономики в Российской Федерации заложены в трудах В. May, О. Кутафина, Г. Гаджиева, П. Баренбойма и В. Лафитского . В силу не столь длительного развития данного научного направления исследования в сфере бюджета являются, пожалуй, самыми скудными по сравнению с другими направлениями конституционной экономики и основаны более на работах А.А. Мишина, посвященных конституционному праву зарубежных стран3.
