Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. Конституционно-правовые основы регулирования и организации государственного контроля за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации
1.1. Конституционно - правовые начала и организация
государственного контроля за исполнением федерального бюджета в
Российской Федерации 15
1.2. История развития государственного финансового контроля в
России и разработка проблем государственного контроля за
расходованием средств бюджета в отечественной правовой науке 42
1.3. Сравнительно-правовой анализ осуществления государственного
контроля за исполнением бюджета в зарубежных странах 93
Глава П. Совершенствование законодательства о государственном контроле за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации в современный период
2.1. Реализация контрольных функций Федерального Собрания
Российской Федерации в сфере бюджетных отношений 127
2.2. Организация контроля уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти за исполнением бюджета в Российской
Федерации 159
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 186
Список используемых нормативно - правовых актов и научной
литературы 192
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила основы бюджетной системы Российской Федерации, а также конституционные полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в сфере государственного финансового контроля.
Контроль за расходованием бюджетных средств, составляющих финансовую основу страны, является важнейшей функцией любого государства, неотъемлемой составляющей (элементом) его сложного финансового механизма. Только целевое и эффективное использование государственных средств - условие стабильной жизнедеятельности, поступательного развития общества и процветания государства и его граждан.
В связи с этим, нет ни одной экономически развитой страны, которая не имела бы государственных контрольных органов в финансовой сфере, а к общим принципам в сфере государственного контроля, выработанным мировой практикой, относятся законность, объективность, независимость и гласность.
Современный этап развития России характеризуется тенденциями к укреплению государственной власти, повышением роли государства в системе управления финансами, экономикой, усилением борьбы с коррупцией и правонарушениями в экономической и финансовой сферах.
Очевидно, что конечное достижение указанных целей невозможно без построения прозрачной, сбалансированной, всеобъемлющей, эффективной системы государственного контроля. Поэтому контроль за расходованием средств федерального бюджета, наряду с контролем финансовой эффективности использования государственной собственности, проведением приватизации, контролем за
4 использованием средств внебюджетных фондов, эффективностью предоставления и законностью использования льгот по налогообложению и т.д., должен стать объектом пристального внимания со стороны государства и общества.
Необходимость усиления контроля государства в финансовой сфере в современной России определяется недостаточным уровнем финансовой, бюджетной, налоговой дисциплины, многочисленными фактами нецелевого использования средств федерального бюджета.
В условиях, когда в стране формируются новые экономические отношения, когда видоизменяется взаимодействие государства и экономики, а происходит все это при ограниченности финансовых ресурсов государства, значение контроля за исполнением федерального бюджета должно только возрастать.
В целях укрепления государственности в России контроль должен пронизывать все звенья государственного управления. Наличие полноценной системы государственного финансового контроля - один из факторов, обеспечивающих максимально эффективное управление государственными финансовыми ресурсами.
Существующая же система государственного контроля за расходованием средств федерального бюджета, во многом, недостаточно эффективна и, прежде всего, в силу разобщенности ее элементов.
Недостаточно внимания уделяется таким формам финансового контроля, как предварительная и текущая. Необходимость укрепления позиций государства на направлениях контроля за государственными средствами в момент их планирования, распределения, выделения и расходования вызвана и тем обстоятельством, что больший, как показывает практика, экономический эффект достижим в случае предупреждения финансовых правонарушений, чем когда они уже совершены и необходимо принимать меры к исправлению их последствий.
Вместе с тем, вне сомнения, последующий финансовый контроль также представляет собой важную составляющую всей контрольной деятельности, позволяющую оценить эффективность контроля на ранних стадиях.
В связи с изложенным, вполне закономерно, что организация
действенного контроля за законностью и эффективностью
использования средств федерального бюджета становится одним из важнейших направлений современной российской юридической науки и экономической политики, а также научных исследований.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. В современных условиях перехода от государственного управления экономикой к ее государственному регулированию, конституционного закрепления принципа федерализма, стремления к четкому разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принятия первого в истории России Бюджетного кодекса Российской Федерации, активного формирования правовой базы бюджетных правоотношений, включая вопросы конституционных основ государственного контроля в Российской Федерации, вопросы осуществления государственного контроля за исполнением федерального бюджета, а также комплексных исследований контрольных полномочий федеральных органов власти в сфере бюджетного контроля относятся к числу недостаточно исследованных в отечественной юридической литературе.
Сложившаяся ситуация также связана с длительным развитием правовой науки в условиях определенной изоляции от дореволюционного наследия, что не могло не сказаться на ее состоянии.
Многими учеными, такими как С.А. Авакьян, А.Г. Андреев, В.В. Бурцев, А.А. Вихарев, Э.А. Вознесенский, О.В. Врублевский, Е.Ю. Грачева, Н.И. Гусан, Ю.А. Данилевский, Н.П. Ефимова, А.Н. Козырин, А.И. Коняев, Д.В. Никольский, Л.Н. Овсянников, Н.Д. Погосян, М.В.
Романовский, А.В. Савин, В.Д. Симухин, А.Д. Соменков, Н.И. Химичева, П.В. Черноморд, СО. Шохин и другие, проведены исследования по различным аспектам организации государственного контроля за исполнением федерального бюджета актуальным для современной России, а также правового регулирования контрольных мер, направленных на максимальную эффективность использования средств федерального бюджета.
Однако, до сих пор недостаточно разработаны правовые механизмы реализации контрольной функции уполномоченных государственных органов, а также комплексной организации государственного контроля за исполнением федерального бюджета как цельной системы. Вопросам государственного контроля, в том числе за исполнением федерального бюджета, уделяется недостаточное внимание и в конституционно-правовой науке.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют научные труды теоретико-правового характера С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Р.Ф. Васильева, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, А.А. Мишина, М.М. Сперанского, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.М. Шамбы, А.И. Экимова, В.Е. Чиркина, В.Ф. Яковлева, И.С Яценко и других российских ученых.
Также использованы работы прикладного характера А.А. Вихарева, Н.П. Ефимовой, А.Н. Козырина, В.А. Лебедева, Л.Н. Овсянникова, Н.Д. Погосяна, А.Ю. Савина, А.Д. Соменкова, Н.И. Химичевой, СО. Шохина и других.
Диссертантом также изучены работы зарубежных ученых по вопросам конституционно-правового регулирования организации государственного контроля - Г. Кляйн, Ю.П. Урьяс, Е. Уэйд, Г. Филлипс, В. Цеє и других.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционно-правовые отношения в сфере организации
7 государственного контроля за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования - нормы права, регулирующие конституционные полномочия федеральных органов власти (Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и др.) в сфере контроля за расходованием средств федерального бюджета; определение понятия государственного контроля за расходованием средств федерального бюджета; система органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль за расходованием средств федерального бюджета; особенности правоотношений, возникающих между государственными органами, осуществляющими контроль за исполнением федерального бюджета, а также правоотношений между последними и иными органами государственной власти Российской Федерации; место правовых норм, регулирующих вопросы бюджетного контроля в системе российского права.
Цель и основные задачи исследования. Целью диссертационной работы является комплексный, системный анализ конституционных основ правового регулирования государственного контроля за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации, изучение тенденций в развитии законодательства, определение системы государственных органов, уполномоченных на реализацию контрольных полномочий, выявление проблем ее построения и эффективного функционирования, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию действующих правовых норм в сфере осуществления государственного контроля за исполнением федерального бюджета.
Исходя из поставленных целей, определены следующие задачи исследования:
8 исследование конституционно-правового статуса органов государственного контроля за расходованием средств федерального бюджета;
- анализ конституционных основ организации государственного
контроля за исполнением федерального бюджета, а также
конституционных полномочий федеральных органов государственной
власти в сфере бюджетного контроля;
- определение места правового регулирования контроля за
исполнением бюджета в системе российского права;
- анализ современного законодательства Российской Федерации о
государственном контроле за расходованием средств федерального
бюджета;
характеристика функций, задач и полномочий органов, осуществляющих государственный контроль за исполнением бюджета;
выявление проблем реализации государственного контроля за исполнением федерального бюджета;
внесение конкретных предложений по разработке поправок в Конституцию Российской Федерации, совершенствованию материального и процессуального законодательства о государственном контроле за расходованием средств федерального бюджета.
Методологические основы исследования. Методологическую
основу диссертационной работы составляет комплекс научных методов
познания: логико-теоретического, системно-структурного и
функционального анализа, формально-юридический метод.
Поскольку развитие государственного финансового контроля, а также изучение вопросов его организации и осуществления имеют свою историю и социальный аспект, использованы также методы сравнительно-правового, конкретно-исторического и социального анализа юридических проблем.
Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация, Конституция Российской Федерации 1993 года, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы (в том числе Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ , Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-ПГД, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (в том числе приказы Министерства финансов Российской Федерации, совместные нормативные акты Министерства финансов Российской Федерации и других ведомств), конституции зарубежных государств (Германии, Испании, Италии, Франции, Чешской Республики, Японии и других стран), зарубежное законодательство (Великобритании, Вьетнама, Германии, Китая, Польши, Чехии и других стран).
Также исследована правоприменительная практика Счетной палаты Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация представляет собой попытку сформулировать общие основы конституционно-правового регулирования государственного контроля за
10 исполнением федерального бюджета, а также место правового регулирования государственного контроля за исполнением бюджета в системе российского права.
В целом, диссертация является комплексным научно-правовым исследованием современных проблем конституционно - правового регулирования и организации государственного контроля за исполнением федерального бюджета; она представляет собой научно-исследовательскую работу, в которой предложено решение ряда актуальных задач, имеющих правовое, политическое и социальное значение.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны:
на основе анализа положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов определена система органов, уполномоченных осуществлять государственный контроль за исполнением федерального бюджета (в части расходования средств) в составе: Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации (посредством органов Федерального казначейства и контрольно-ревизионных органов), главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств. Сделан вывод о том, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, не являющиеся специальными органами финансового контроля, осуществляют контрольные полномочия в рамках своей общей компетенции;
- проанализирована распространенная в научной литературе точка зрения, согласно которой Главное контрольное управление Президента Российской Федерации рассматривается в качестве органа государственного финансового контроля за исполнением федерального
бюджета, как не имеющая должного нормативно-правового подтверждения;
определены конституционно-правовые основы государственного контроля за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации (статьи 5, 10, 71-73, 75, 101, 102, 103, 104, 106, 107, ПО, 114 Конституции Российской Федерации), что позволило установить существование пробела в конституционно-правовом регулировании основ финансового законодательства с точки зрения разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На основе анализа положений Конституции Российской Федерации, а также Бюджетного кодекса Российской Федерации сделан вывод о том, что финансовое законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, что должно быть четко закреплено путем внесения соответствующей поправки в статью 72 Конституции Российской Федерации;
исследованы нормы Конституции Российской Федерации (статья 101), Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», Бюджетного кодекса Российской Федерации, что позволило определить Счетную палату Российской Федерации как орган парламентского финансового контроля, посредством которого (в том числе) Федеральное Собрание Российской Федерации реализует свое конституционное право финансового контроля за исполнением федерального бюджета;
- сформулированы понятия бюджетного контроля как регулируемой
нормами права деятельности уполномоченных государственных органов
и органов местного самоуправления по контролю за формированием,
расходованием, использованием средств соответствующих бюджетов с
точки зрения законности, эффективности и целесообразности;
государственного контроля за исполнением федерального бюджета (в
части расходов) как урегулированной нормами права деятельности
12 федеральных органов государственной власти по контролю за расходованием и использованием средств федерального бюджета с точки зрения законности, целесообразности и эффективности;
- для обеспечения целевого и эффективного использования средств
федерального бюджета, являющегося условием поступательного
развития общества и процветания государства, необходимо достижение
максимальной эффективности государственного контроля за
исполнением федерального бюджета путем дальнейшего развития и
совершенствования контрольных органов в рамках уже сложившейся
системы: наряду с осуществлением последующего финансового
контроля, необходимо усилить контроль за бюджетными средствами на
стадии их планирования, распределения и выделения, поскольку только
сбалансированное развитие предварительного, текущего и последующего
контроля может обеспечить эффективный мониторинг государственных
средств; упорядочить отчетность об исполнении федерального бюджета;
обеспечить теоретическую научную разработку и повышение
эффективности осуществления ведомственного контроля на практике;
улучшить взаимодействие контрольных органов между собой (в
частности, согласованное планирование контрольных мероприятий), а
также с правоохранительными органами с целью обеспечения
неотвратимости наступления ответственности за совершение
бюджетного правонарушения; обеспечить разработку концепции
бюджетного контроля в рамках общей концепции государственного
финансового контроля в Российской Федерации;
- формулировка следующих конкретных предложений по внесению
изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации,
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные
правоотношения: нормативное закрепление понятия бюджетного
контроля; упорядочение нормативного регулирования отчетности об
13 исполнении федерального бюджета; согласование норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации в части определения бюджетных правонарушений и установления соответствующей ответственности; уточнение правового статуса органов Федерального казначейства.
Научно-практическая значимость диссертационного
исследования.
Сформулированные в диссертационной работе выводы и предложения могут быть использованы в процессе дальнейшей теоретической разработки вопросов конституционных основ государственного контроля за исполнением федерального бюджета в Российской Федерации, а также бюджетного контроля и конкретных практических правовых проблем осуществления государственного контроля за расходованием средств федерального бюджета. Теоретический материал диссертации может быть использован для совершенствования действующего законодательства, при подготовке методических и учебных пособий по вопросам правового регулирования бюджетного контроля. Рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе совершенствования отечественного конституционного, бюджетного, административного законодательства, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов диссертационного исследования. Основные выводы и предложения исследования изложены в опубликованных работах автора, а также при подготовке заключений на законопроекты (в том числе по вопросу внесения изменений и дополнений в действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации), рассматриваемые в Министерстве финансов Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
Материал, обобщенный в диссертации, содержащиеся в ней теоретические выводы, предложения по совершенствованию действующего законодательства использованы при решении конкретных практических вопросов реализации бюджетного контроля Министерством финансов Российской Федерации, а также связанных с ним проблем бюджетных правоотношений.
Структура и содержание работы. Поставленные цели и задачи определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, содержащих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
