Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционная природа государственного контроля 16
1.1. Государственный контроль как конституционная категория: теоретико-правовые основы исследования 16
1.2. Государственный контроль - отражение сущности конституции как основного закона общества и государства 39
1.3. Конституционное обоснование государственного контроля в Российской Федерации: его виды и основные направления реализации 55
1.4. Конституционная система государственного контроля в Российской Федерации 68
Глава 2. Система конституционных принципов государственного контроля 86
2.1. Понятие и юридическая природа конституционных принципов государственного контроля 86
2.2. Универсальные конституционные принципы государственного контроля 97
2.3. Специальные конституционные принципы государственного контроля 108
Глава 3. Конституционализация государственного контроля на современном этапе развития российской государственности 136
3.1. Конституционализация государственного контроля как фактор повышения эффективности государства 136
3.2. Основные направления конституционализации внутрисистемного государственного контроля 150
3.3. Конституционализация "внешневластного" государственного контроля 172
Заключение 186
Список использованной литературы 190
- Государственный контроль как конституционная категория: теоретико-правовые основы исследования
- Государственный контроль - отражение сущности конституции как основного закона общества и государства
- Понятие и юридическая природа конституционных принципов государственного контроля
- Конституционализация государственного контроля как фактор повышения эффективности государства
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Новейший этап развития теории и практики российского конституционализма, характеризуется все большим признанием и практическим воплощением идеи сильного эффективного государства, призванного активно влиять на состояние общих дел, обеспечивать безопасность граждан, создавать условия для достойной жизни и свободного развития личности. Задача построения эффективного государства стала важнейшим требованием Послания Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года. Решение данной задачи предопределило и существенное возрастание объема государственного регулирующего и контролирующего участия в жизни общества, активизацию контрольного механизма государства.
Однако как действующее правовое регулирование государственного контроля, так и государственная контрольная практика, несмотря на свой «количественный» рост, в качественном плане зачастую характеризуются непоследовательностью и бессистемностью, размытостью целей и неэффективностью, не обеспечивают надлежащего взаимного информационного обмена между государством и обществом. В результате создается угроза утраты государственным управлением своей социальной основы, что может поставить под сомнение сами возможности поступательного развития российского государства, свободной самореализации гражданина.
Задача построения современной эффективной системы государственного контроля в Российской Федерации не может быть решена на основе правового регулирования отдельных отраслей права. Государственный контроль не замыкается в пределах, в частности, административного, налогового, земельного права, но выходит на уровень определения содержания, принципов, характера и пределов государственно-правового воздействия на общественные отношения, выступая таким образом в качестве одного из необходимых проявлений реальных отношений
властвования, фактической конституции. Следовательно, само по себе наличие и действенность государственного контроля являются воплощением сущностных характеристик конституционной организации общества и государства, фактором повышения эффективности государства при реализации возложенных на него задач. В свою очередь, построение эффективной системы государственного контроля требует выработки, прежде всего, концептуальных подходов к организации и осуществлению государственного контроля как конституционной функции государства.
Действующая Конституция РФ не содержит непосредственного текстового упоминания о государственном контроле, что в формально-юридическом плане осложняет разработку его конституционно-правовой концепции. В то же время конституционное воздействие может осуществляться различным образом: как путем прямого регулирования общественных отношений, так и опосредованно, в том числе, например, посредством использования институтов конституционного контроля. Нельзя также не учитывать, что конституционный категориальный аппарат (категории конституционного, как и других отраслей права) может находиться в различном соотношении с внешними, терминологическими формами отражения соответствующих явлений социальной действительности на уровне норм и институтов Конституции как Основного закона.
В этой связи, несмотря на отсутствие в Конституции РФ термина «государственный контроль», сами по себе государственные контрольные отношения, функция государственного контроля находятся в сфере конституционного воздействия. Это имеет различные формы, способы реализации, например, путем определения конституционных ценностей, подлежащих гарантированию государственным контролем, закрепления конституционных целей и задач российского государства, реализация которых не может быть обеспечена без государственного контроля, конституционного установления системы органов государственной власти, баланс и взаимодействие внутри которой поддерживаются в том числе
государственным контролем. Конституционные основы государственного контроля в Российской Федерации получают свое развитие в отраслевых нормативных формах, что, в конечном счете, представляет собой конкретизацию положений действующей Конституции РФ.
Однако на сегодняшний день в науке конституционного права отсутствуют систематические исследования конституционных основ государственного контроля в Российской Федерации, эта проблема как бы отдается на усмотрение отраслевых правовых дисциплин. Между тем комплексный подход к исследованию соответствующих вопросов, в основе которого должны быть конституционно-правовые аспекты, является настоятельной необходимостью в условиях модернизации российской государственности, которая предполагает в том числе существенное повышение эффективности государственного контроля, обновление его организационных структур, совершенствование институционно-функциональных начал государственного контроля в единой системе разделения властей.
Степень научной разработанности темы. Комплексный характер проблемы предопределил то обстоятельство, что для диссертационного исследования важное значение имели как общетеоретические работы, посвященные проблемам российского конституционализма и, в связи с этим, отдельным аспектам социального и государственного контроля, так и труды, в которых вопросы контроля подверглись специальному изучению с юридико-отраслевых позиций зрения, прежде всего как административно-правовая категория.
К первым относятся, прежде всего, труды таких ученых, как: С.С.Алексеев, С.А.Авакьян, А.С.Автономов, Л.В. Акопов, М.В.Баглай, Г.В. Барабашев, А.А.Безуглов, А.А. Белкин, Н.А.Боброва, Н.А. Богданова, Н.С. Бондарь, А.Б. Венгеров, В.А. Виноградов, Н.В.Витрук, В.Ф. Волович, Б.Н. Габричидзе, Г.А.Гаджиев, В.Г.Графский, Ю.П.Еременко, В.Д.Зорькин, В.Т.Кабышев, Д.А.Керимов, Ю.М.Козлов, А.Н.Кокотов, Е.И.Колюшин, С.А.Комаров, В.Ф.Коток, И.А.Кравец, М.А.Краснов, В.А.Кряжков,
А.В.Кузнецов, О.Е.Кутафин, Б.М.Лазарев, В.А.Лебедев, В.О. Лучин, В.В.Малько, Г.В.Мальцев, М.Н.Марченко, Н.И.Матузов, А.А.Мишин, В.В. Невинский, Ж.И.Овсепян, В.А.Ржевский, Ю.И.Скуратов, А.Я.Слива, В.Г.Стрекозов, Б.Н.Топорнин, Ю.А.Тихомиров, В.А.Туманов, ТЛ.Хабриева, Н.М.Чепурнова, В.Е.Чиркин, Ю.Л.Шульженко, Б.С.Эбзеев.
В рамках второй группы следует назвать, прежде всего, таких авторов как: Г.В.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, В.П.Беляев, В.Г.Бессарабов, Э.А.Вознесенский, Н.И.Глазунова, И.Н.Гомеров, В.М.Горшенев, В.Д.Граждан, Е.Ю.Грачева, В.Е.Гулиев, А.И.Гурин, С.А.Денисов, Е.В.Коврякова, В.А.Козбаненко, Е.А.Кочерин, Л.Т.Кривенко Н.Д.Погосян, В.И.Рохлин, О.Е.Савенко, Н.Г.Салищева, С.А.Сидоров, Ю.Н.Старилов, С.В.Степашин, М.С.Студеникина, А.М.Тарасов, Н.Ю.Хаманева, И.Б.Шахов, Е.В.Шорина, С.О.Шохин.
Существенный научно-практический интерес представляют также посвященные различным аспектам социального и государственного контроля работы зарубежных исследователей, включая: Р.Арона, М.Вебера, Н.Винера, А.Шайо, Л.Ортега, Р.Парка, Т.Парсонса, Э.Росса, Е.Старосьцяка, Г.Тарда, Ю.Хабермаса, Ф.А.Хайека и других.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения и институты, складывающиеся по поводу обеспечения организации и реализации государственного контроля в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются Конституция РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции (уставы) и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, в которых получает свое нормативное воплощение и конкретизацию конституционная природа государственного контроля. Важное значение имеют также решения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, содержащие правовые позиции по многим проблемам, являющимся объектом диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования. Основная цель работы заключается в исследовании конституционной природы государственного контроля и на этой основе - анализ организации и осуществления государственного контроля в качестве универсальной конституционной функции Российского государства, выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности государственного контроля путем выделения основных направлений его конституционализации на современном этапе развития Российской Федерации.
Реализация указанной цели предполагает решение следующих конкретных задач:
раскрыть место, роль и предназначение государственного контроля в системе реализации государственной власти;
представить авторское обоснование государственного контроля в качестве конституционной категории и определить ее соотношение со смежными понятиями;
выявить юридические характеристики государственного контроля как отражения сущности конституции в системе соотношения власти и свободы;
изложить авторское понимание конституционного обоснования государственного контроля в системе действующего конституционно-правового регулирования и на этой основе выявить виды и основные направления осуществления, а также конституционную систему государственного контроля в Российской Федерации;
сформулировать авторский подход к пониманию системы конституционных принципов государственного контроля;
исследовать основные направления конституционализации государственного контроля, определив содержание данного процесса и его взаимосвязь с модернизацией государства;
- выработать практические рекомендации по оптимизации правового регулирования организации и осуществления государственного контроля.
Методологическую основу диссертации предопределили актуальные
методы познания, в том числе как общенаучного (системного подхода,
логический, диалектический, социологический, исторический), так и
специально-познавательного (сравнительного правоведения,
организационно-функциональный, лингво-юридический, дедукции и индукции, формально-логический) характера.
Источниковедческую базу исследования составляют Конституция
Российской Федерации, федеральное законодательство, акты Президента
России, иных органов государственной власти, конституции (уставы)
субъектов Российской Федерации и законодательство субъектов Российской
Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации и
конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации,
материалы судебной практики. В работе были использованы также
международные акты, конституции зарубежных государств
(преимущественно государств Европы), а также практика Европейского Суда по правам человека.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в работе впервые получила комплексное обоснование конституционно-правовая концепция государственного контроля. На основе исследования государственного контроля как конституционной категории, обобщения теории и практики государственно-правового воздействия контроля на общественные отношения предпринята попытка выявления и концептуального обоснования конституционно-правовых основ организации и осуществления государственного контроля в Российской Федерации, исходя из чего предлагается авторское видение системы конституционного обеспечения государственного контроля в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие новые выводы и положения,
которые имеют важное значение для теории и практики отечественного конституционализма:
1. Государственный контроль является конституционно-правовой
категорией, содержание которой определяется, в конечном счете,
государственно-властными началами данного направления деятельности и
соответствующей сферы отношений. В этой связи государственный контроль
следует рассматривать в качестве реализации конституционной функции
государственного управления, имея в виду, что в конституционном
понимании государственное управление выступает универсальной формой
реализации государственной власти.
Конституционное предназначение государственного контроля сводится не только к констатации наличия или отсутствия отклонений от заданных Конституцией РФ и конкретизированных в действующем законодательстве целей государственной политики, к принятию мер по пресечению таких отклонений; неотъемлемой целевой характеристикой государственной контрольной функции является ее направленность на корректировку государственного управления, повышение эффективности государства путем установления активного взаимодействия между аппаратом публичной власти и гражданами. В этом плане государственная контрольная функция может рассматриваться как обеспечивающая реализацию всех иных конституционных функций и задач, возложенных на государство.
2. В конституционно-правовом категориальном ряду государственный
контроль занимает относительно самостоятельное значение - как в
соотношении со смежными ему понятиями и категориями («учет»,
«отчетность», «надзор»), так и с понятием правоохранительной
деятельности, что позволяет выявить имеющие конституционное значение
дополнительные функциональные характеристики государственного
контроля.
3. Социальные и, в конечном счете, конституционно-правовые
характеристики государственного контроля проявляются в системе
общественных отношений, воплощающих соотношение власти и свободы в обществе и государстве и являющихся отражением сущности конституции. На конституционно-правовом уровне это реализуется путем признания прав человека как института (средства) контроля содержания и пределов государственной деятельности, критерия демократического целеполагания государства; конституирования возможности непосредственного контроля народа за организацией и осуществлением государственной власти в качестве неотъемлемого элемента правовой формы организации государственной власти. В свою очередь, обратные связи (контроль власти над свободой) проявляются в системе конституционных механизмов обеспечения соблюдения установленных публично-властных предписаний. Тем самым государственный контроль, с одной стороны, выступает формой реализации народовластия, в рамках которой народ наделяет аппарат публичной власти правом на контроль за соблюдением установленных в общих интересах правил и норм. С другой стороны, государственный контроль предстает в качестве формы гарантирования правовой свободы и ее охраны от злоупотреблений властью.
4. В действующей Конституции РФ государственный контроль
урегулирован в абстрактно-систематической форме, без буквального
текстуального закрепления данной категории. Это обеспечивается путем
определения, в частности: конституционных целей и ценностей, подлежащих
гарантированию государственным контролем; конституционных функций
Российского государства, реализация которых невозможна без
государственного контроля; конституционного закрепления организации
системы органов государственной власти, сдерживание, баланс и
взаимодействие внутри которой поддерживаются государственным
контролем.
5. Исходное конституционное обоснование государственный контроль
получает уже в преамбуле Конституции РФ, которая провозглашает и
утверждает стратегические конституционные цели общества и государства.
Их достижение предполагает наличие действенного механизма
государственного контроля, а сама Преамбула обеспечивает в этом случае критерии оценки государственно-правовых решений, деятельности граждан и их объединений с целями конституционного развития. Системное исследование конституционных положений позволяет также представить вытекающие из Конституции РФ виды государственного контроля, которые могут быть классифицированы в зависимости: от органов, осуществляющих государственный контроль; от уровня публичной власти, реализующего контрольную функцию; от характера взаимоотношений его субъектов; исходя из объема исследуемой деятельности; по предмету проверки; по степени обязательности проведения. Направления реализации государственного контроля могут быть обоснованы в рамках действующего конституционного регулирования применительно к следующим основным сферам: административно-политическая, социально-экономическая, информационно-идеологическая.
7. Конституционная система государственного контроля в Российской Федерации (рассматриваемая в узком смысле) представляет собой непосредственно предусмотренную Конституцией РФ систему распределения контрольной функции между конституционными органами государственной власти. В конституционную систему государственного контроля в широком смысле входят также наделяемые контрольными полномочиями органы государственной власти и государственные органы, непосредственно не поименованные в Конституции РФ, но учрежденные в соответствии с ее общими положениями.
Особую роль в данной системе играет Президент РФ, который в силу своих конституционных полномочий является центральным контрольно-гармонизационным звеном в системе разделения властей. Такое положение Президента РФ не исключает, но, напротив, должно предполагать его подконтрольность законодательной и судебной ветвям государственной власти. Специальной оценки требует правовое положение Центральной избирательной комиссии РФ, которая фактически наделена статусом органа государственной власти, осуществляющего в том числе «внешневластный»
государственный контроль. Ее юридический статус должен быть приведен в соответствие с Конституцией РФ путем исключения из компетенции полномочий по принятию правовых актов внешнего действия.
8. В системе конституционных основ государственного контроля
важное место принадлежит конституционным принципам, которые
представляют собой непосредственно или опосредованно выраженные в
Конституции, а также сложившиеся в конституционной практике, включая
практику конституционного правосудия, основополагающие ценностно-
нормативные императивы- государственного контрольного воздействия на
общественные отношения. Это целостная система, включающая: а)
универсальные (общие) принципы, охватывающие как
институционализацию, так и осуществление государственного контроля
(принципы конституционной законности, соразмерности, независимости,
стабильности); б) специальные институциональные (социально-целевого
единства контрольной функции, полноты контрольных полномочий и их
распределения по горизонтали и вертикали, определенности распределения
контрольных полномочий) и реализационные (презумпции добросовестности
подконтрольных субъектов, недопустимости вмешательства
контролирующего органа в оперативную деятельность проверяемого,
системности, объективности и др.) принципы.
Государственный контроль как конституционная категория: теоретико-правовые основы исследования
Исследованию сущностных характеристик государственного контроля и определению его понятия как фундаментального явления государственной жизни в конституционном ее оформлении в диссертации должен предшествовать анализ понятийно-категориальных подходов к исследуемой проблеме, что имеет, прежде всего, методологическое значение.
Под категорией (от греч. «kategoria» - высказывание, обвинение, признак) как логическим и метафизическим термином, впервые употребленным Аристотелем для обозначения самых высших, ни на что более не сводимых, родовых понятий, в современной науке понимается совокупность мыслей, отражающих в обобщенном виде некоторый способ существования в постоянном взаимодействии и развитии явлений бытия, что дает возможность познания движения таких явлений1. Исходя из этого, категориями конституции являются фундаментальные высшего организующего порядка понятия, отражающие существенные, всеобщие свойства и отношения явлений конституционной действительности, эксплицитно выраженные, оформленные в данной конкретной конституции. В отличие от них конституционные категории суть абстрактное (теоретическое) выражение фактических конституционных отношений, концептуально упорядочивающее конституционно-нормативный материал, и располагающее внутренней интенцией к непосредственному конституционному оформлению, в силу чего могущее выступать имплицитной категорией конституции. Что же касается определения содержания термина «категория конституционного права», то здесь следует учитывать возможную тройственность в понимании самого конституционного права - как отрасли законодательства, науки и учебного курса (последнее членение менее значимо с точки зрения предмета нашего исследования, поскольку категории науки конституционного права и учебного курса принципиально совпадают). В силу этого к категориям конституционного права как отрасли законодательства следует относить категории, непосредственно закрепленные в системе действующего конституционного законодательства. В свою очередь категории науки конституционного права представляют собой логические построения, объединяющие знание о конституционно-правовых явлениях и процессах, относящихся к предмету данной науки, на «надпонятийном» уровне1.
Логически в социально-правовом плане категория «государственный контроль» тесно связана с категориями «государственное управление» и «государственная власть».
В самом широком смысле власть можно определить как отношение господства-подчинения, в рамках которого одним субъектом (подвластным) за другим субъектом (властеобладателем) признается возможность руководства его поведением . При этом само по себе признание за тем или иным лицом, группой лиц, социальной организацией властеобладания и готовность подвластного к подчинению не означает, что между властеобладателем и подвластным во всяком случае существуют отношения управления. Ведь, в отсутствие ясно и четко выраженных властных велений, формально определенных решений, подвластные в своем поведении фактически руководствуются собственными представлениям о содержании властного воздействия в конкретный момент времени, то есть по существу самоуправляются. Следовательно, категории власти и управления нетождественны.
Отношения управления возникают тогда, когда носитель власти проявляет себя в качестве ее активного субъекта, то есть осуществляет власть, формулируя определенные предписания. Прав Ю.А. Тихомиров, утверждающий, что соотношение понятий «власть» и «управление» позволяет показать процесс осуществления (выделено нами - А.Д.) политической, государственной власти и одновременно социально-политический характер управления делами общества и государства - на разных уровнях их сопоставления2. В этой связи управление как процесс властного воздействия на сознание, поведение и деятельность людей выступает универсальной формой реализации власти или, как это определяли еще К.Маркс и Ф.Энгельс, функциональной сущностью власти3. Это верно и для характеристики государственного управления в его соотношении с государственной властью. Вполне обоснованной в этом смысле представляется позиция В.Е.Чиркина. Государственное управление (управление государством), по его мнению, понимаемое в самом широком смысле этих слов, - это целостная сфера деятельности государственной власти, всех ее ветвей, всех ее органов, всех должностных лиц, то есть реализация государственной власти во всех ее формах и методах. При этом разные органы выполняют свои (частичные задачи) по управлению государственными делами неодинаково. По-своему это делает парламент, по-своему правительство, суды, прокуратура, министерства и т.д..
Действительно, государственная власть является выражением народного суверенитета, формой реализации народовластия и должна проявлять себя во всей полноте, характеризующейся кругом и объемом стоящих перед ней задач, оказывать системное организующее воздействие на жизнедеятельность общества. На это направлена деятельность всего аппарата государственной власти, каждый из структурных элементов которого обеспечивает реализацию возложенных на него полномочий и является ответственным в своей сфере деятельности, но при этом, одновременно, непосредственным образом участвует в функционировании единого государственно-властного механизма. Единство данного механизма следует из единства социального предназначения государственной власти, полномочия и функции, характер и содержание управляющего воздействия организационно-структурных единиц которой определяются общими целями и задачами самого государства.
Государственный контроль - отражение сущности конституции как основного закона общества и государства
Традиционное понимание конституции (от латинского «constitution -учреждение, устройство) связано с обозначением данным термином основного закона общества и государства. Впервые оно было дано в ст. 16 Французской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г., согласно которой общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции. Очевидно, однако, что названные в Декларации сущностные черты конституции - в силу их связанности социально-политическим контекстом и конкретно историческим этапом развития политико-правовой культуры общества, а также сложностью и динамизмом самого понятия конституция - не могут быть признаны исчерпывающими. Научная дискуссия о сущности конституции, начавшаяся в конце XVIII - начале XIX в.в., продолжается и в настоящее время.
Вместе с тем, при всем многообразии сформулированных по данному вопросу подходов1 следует признать, что определение сущности конституции в конечном счете задается анализом соотношения неразрывного взаимообусловленного единства фактической конституционной практики и ее принципиального конституционного оформления в законе особого рода.
Конституционная практика и конституция (как регулирующий акт) составляют саморазвивающийся цикл, в котором, с одной стороны, конституционная практика предпосылает содержание и обуславливает юридические свойства конституции как юридического акта особого рода, а конституция является результатом ее принципиального опосредования; с другой стороны, конституция оказывает целенаправленное упорядочивающее воздействие на конституционную практику, а она, в свою очередь, видоизменяется и развивается под влиянием конституционных установлений высшей юридической силы и прямого действия. Следует подчеркнуть, что конституционная практика возможна и вне связи с наличием ее конституционного оформления, ибо конституционность проистекает не из формы (основного закона), а из характера общественных отношений. Общественная практика конституционного значения располагает свойством конститутивности, которое, как полагает Г.Т.Чернобель и с этим стоит согласиться, в сфере правовых отношений охватывает явления, связанные не только с теми или иными сугубо конституционными акциями, но и всякими иными учредительными, нормативно определяющими акциями, оказывающими генерирующее регулятивное влияние на эти отношения1.
Исходя из этого вряд ли можно признать обоснованной подкупающую своей либеральностью позицию Л.Б.Ескиной, по мнению которой, суть конституции в том, чтобы был установлен такой строй общественных отношений, при которых государственная власть соблюдает правовые установления общества, не выходит за их рамки . В действительности, конституция может установить лишь тот строй общественных отношений, который реально сформирован фактической конституционной практикой, в противном случае, создается реальная угроза утраты конституцией таких ее основополагающих качеств как действенность и реальность. Конституция не может приниматься «на вырост», ведь, фактическая конституционная практика может сформировать совершенно иной объект для облечения в конституционную форму. Вместе с тем, конституционное опосредование, будучи составной частью общего правового регулирования, направлено на установление пределов и границ взаимопроникновения индивидуальных, общественных и государственных интересов и потому не может охватывать собой любые общественные отношения, но только такие из них, которые являются: базовыми и устойчивыми; в силу объективно обусловленной общими интересами необходимости требуют своего нормативного оформления в акте высшей юридической силы; и предполагают необходимость постоянного контроля за ними со стороны всего общества1. При этом конституционная практика и опосредующее ее конституционное регулирование во всяком случае детерминированы ценностно-нормативной системой общества.
Исследователи проблем аксиологии заключают в понятие «ценность» несколько пересекающихся смыслов, рассматривая ценности: во-первых, как способность вещей и явлений окружающего мира воздействовать на субъекта таким образом, что они воспринимаются как блага, побуждающие стремиться к ним и добиваться обладания ими; во-вторых, как общие принципы целесообразной деятельности, отправляясь от которых человек приписывает тем или иным объектам практическую значимость, побуждающую его действовать, вести себя определенным образом . Отсюда видно, что социальные ценности, обусловленные частными и общественными интересами, содержат в себе целевые установки принципиального упорядочения социальной жизнедеятельности, выступают его побуждающим мотивом, прообразом и системой координат3. Иными словами, ценности обязывают4. Цели, в свою очередь, под воздействием устойчивой общественной практики переплавляются в функции.
Понятие и юридическая природа конституционных принципов государственного контроля
Важное значение для исследования конституционно-правовых основ государственного контроля в Российской Федерации имеет выявление и анализ его конституционных принципов, в которых в наиболее концентрированном виде выражается конституционная природа государственного контроля. Вместе с тем, конституционные принципы, охватывая своим содержанием как организацию государственного контроля, так и реализацию государственной контрольной функции, оказывают непосредственное воздействие на характер складывающихся государственных контрольных отношений, выступая в качестве императивных требований к законодательным, судебным и исполнительным органам государственной власти, определяя надлежащий правовой режим взаимоотношений контролирующих и подконтрольных субъектов.
Конституционные принципы государственного контроля являются по своей природе принципами правовыми, что предопределяет необходимость для выявления их содержания первоначально уяснить понятие принципов права и конституционных принципов.
Подходы к пониманию сущности принципов права различаются в зависимости от типа правопонимания. С точки зрения позитивистского типа правопонимания, принцип права будет представлять собой закрепленное в нормативном правовом акте основополагающее требование, на базе которого строится все последующее регулирование, либо формально выраженную идею, пронизывающую собой все нормативное регулирования. Следовательно, в рамках данной модели принцип права воспринимается в качестве официального публично-властного установления.
Так, например, в советской юридической науке преобладающей была точка зрения, согласно которой принципами социалистического права признавались основные руководящие положения, выражающие непосредственно классовую сущность данной системы права (в целом или отдельной ее отрасли), развиваемые и конкретизируемые в различных входящих в нее правовых установлениях1.
Данный подход был воспринят и некоторыми российскими учеными. В частности, СЕ. Фролов в процессе исследования вопросов теории и методологии принципов права пришел к заключению, что под принципом права следует понимать универсальное, истинное, фундаментальное, нормативно-правовое предписание (начало, требование, императив и т. п.), которое определяет общую направленность правового регулирования, высокое качество и эффективность юридической практики (правотворческой, правоприменительной и т. д.), и которое при этом, должно быть прямо или косвенно закреплено в нормативно-правовом акте2. Из этого следует, что принцип права представляет собой ни что иное как особую норму права, специфика которой полностью исчерпывается указанием на ее универсальное значение. Из этого исходят и отдельные правоприменительные органы. Приведем лишь один характерный пример: суд Новосибирской области в решении от 12 ноября 2001 года указал, что он осуществляет проверку оспариваемых норм областного закона на предмет соответствия содержанию, смыслу и принципам права, которые находят выражение в правовых положениях более высокого, чем оспариваемый, федерального закона.
Вряд ли можно с этим согласиться. Принципы права выражают сущность права и потому охватывают всю правовую материю, которая в процессе исторического развития все более полно формализуется в законодательстве, однако сама по себе она имеет дозаконотворческий и внезаконотворческий характер, проистекающий из правосознания, а потому даже в развитой правовой культуре может существовать в неурегурованной форме правого обычая, правовой традиции. Ограничение принципов права рамками законодательства, означает низведение их до уровня надлежаще оформленного приказа публичной власти, и тем самым отрицание их собственного правового содержания, смысла и предназначения. Вместе с тем, представляется очевидным - и отечественная история прошлого века стала тому наглядным подтверждением - что принцип законодательства далеко не всегда может быть признан правовым. Достаточно вспомнить о таких признанных советской юридической доктриной и закрепленных в нормативных актах принципах советского права, как принцип руководящей и направляющей роли коммунистической партии, принцип демократического централизма, принцип всемерной защиты социалистической собственности и др.
В связи с этим полагаем, что более продуктивным является анализ принципов права с использованием методологии, основанной на различении права и закона, целью чего является поиск моделей такого их взаимообусловленного сосуществования, при котором право есть причина и материальная основа закона, а закон - следствие и форма выражения права. Ведь именно здесь мы получаем возможность проследить естественный, то есть обусловленный фактическими общественными отношениями, целеполаганием и устремлениями индивидов, самим социальным развитием, генезис права и правовых принципов, уяснить глубинные связи между правом и правосознанием, суть которых состоит в том, что правосознание есть способ социального бытия правовых норм и правовых принципов, и в силу этого ядро правосозидающего механизма.
Действительно, принципы права, тесно соприкасаясь с внутренним миром человека2, определяя его правовой образ мира, имеют известную степень субъективности3, что проявляется через определенные модели участия индивидов в правоотношениях. Укоренение таких моделей свидетельствует об их общественном признании. При этом реализуясь в общественной практике, они не всегда могут закрепляться в нормативных правовых актах4. Это в полной мере соотносится с конституционным регулированием, которое - как следует из ч.4 ст. 15 Конституции РФ -основано на признании составной частью российской правовой системы общепризнанных принципов международного права, трансформирующихся в ней в принципы российского права. Общепризнанность же основных начал международного права не тождественна их закрепленности в международных правовых актах: общепризнанность проистекает из всеобщего признания, то есть наличия согласия с соответствующими нормами со стороны всех основных групп государств современного международного сообщества
Конституционализация государственного контроля как фактор повышения эффективности государства
Последовательное конституционное обоснование государственного контроля предполагает не только выявление его конституционной сущности, объективирующейся в системе конституционных принципов и основанной на ней конституционной институционализации государственного контроля, но и требует исследования проблем, связанных с динамикой конституционных положений, опосредующих государственный контроль, их практическим воплощением, объективированием в нормотворческой и правореализационной деятельности на основе и в соответствии с конституционными принципами и нормами.
В конституционно-правовой науке такой процесс выстраивания правового порядка сообразно с конституцией, последовательной и полномасштабной трансформации социальной жизнедеятельности на началах конституционной законности, преобразование самого правового порядка в порядок конституционный, при котором весь ход государственных дел и организация жизни людей вытекает из норм конституции, соответствует ей и в рамках такого соответствия развивает ее, принято называть конституционализацией правового порядка.
Одним из первых в отечественной юриспруденции на конституционализацию в названном контексте обратил внимание Ю.А.Тихомиров1. Позднее И.А.Кравец, рассматривая проблемы соотношения конституционализма и правовой системы, в качестве ядра для их научно-теоретического осмысления поставил вопрос о конституционализации правового порядка . Конституционализация толкуется им двояким образом -в узком и широком смысле: в узком смысле - как возведение правовой нормы в ранг конституционного положения; конституционализация здесь связана с определением объектов конституционного регулирования. Такое понимание конституционализации - как непосредственного закрепления в тексте конституции того или иного нормативного положения - можно также назвать традиционным. В широком смысле конституционализация, по его мнению, подразумевает характерное для индустриальных обществ всемерное развитие иерархически взаимосвязанных способов и методов юридизации общественных отношений. При этом он выделил нормативную основу и ключевые условия конституционализации, а также описал взаимосвязь конституционализации и конституционализма. Нормативную основу конституционализации, как он полагает, составляют Конституция РФ и федеральные конституционные законы, развивающие и детализирующие ее положения, а ее условиями выступают нормативность Конституции и ее прямое применение судебными и иными органами государственной власти. Конституционализм же, с его точки зрения, проявляет себя в процессе конституционализации таким образом, что его принципы определяют структурные и функциональные взаимосвязи между конституцией и другими правовыми актами, отраслями права, конституционно-правовыми институтами.
Заметим, однако, что взаимосвязь конституционализации и конституционализма имеет более глубокое содержание и сказанным не исчерпывается. Конституционализм традиционно понимается, во-первых, как политико-правовая теория, обосновывающая необходимость установления конституционного строя; во-вторых, он выступает в виде конституционно-правовых принципов, норм и политических учреждений; в-третьих, это такое состояние общественных отношений, которое достигается в результате точного соблюдения конституционных предписаний, то есть при построении конституционного строя. Следовательно, конституционализм, базирующийся на идеалах конституционной демократии, и выражающий важнейшие конституционное ценности политико-правовой культуры общества2, не только заключает в себе некие организующие принципы правового порядка, но и является идеологической основой конституционализации, предопределяя ее аксиологию и праксиологию, а, следовательно, и выдвигая критерии конституционализации.
В противном случае конституционализацией следовало бы признать публично-властную деятельность по определению того, какая норма и основанная на ней общественная практика действительно является конституционной, и следует ли придавать ей формально конституционное значение, а также по обеспечению соответствия норме, установленной в качестве конституционной, деятельности всех субъектов права. В результате конституционализируя, публичная власть сама для себя и для всего общества в целом избирала бы нормы наивысшего на данной конкретной территории значения и силы, к исполнению и соблюдению которых после их надлежащей формализации она должна была бы привести как свою собственную активность, так и все иные общественные отношения.
Такое понимание конституционализации, не связанной критериями и ценностями конституционализма, в сущности, означает признание допустимости ее произвольного властного применения.
