Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации
1.1 Понятие, виды и особенности парламентского контроля в Российской Федерации 15
2.1 Эволюция парламентского контроля в Российской Федерации 36
2.2 Правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации 53
Глава 2. Осуществление контрольных полномочий палатами Федерального Собрания Российской Федерации
2.1 Органы и должностные лица, осуществляющие реализацию полномочий палат Федерального Собрания в сфере контроля за деятельностью органов исполнительной власти 79
2.2 Основные формы осуществления контрольных полномочий парламента Российской Федерации 99
2.3 Парламентский контроль в Российской Федерации: вопросы эффективности 147
Заключение 175
Библиографический список 182
Приложения 204
- Эволюция парламентского контроля в Российской Федерации
- Правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации
- Основные формы осуществления контрольных полномочий парламента Российской Федерации
- Парламентский контроль в Российской Федерации: вопросы эффективности
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одна из важнейших функций законодательных органов государственной власти – контрольная. Так, по справедливому замечанию В.Н. Кудрявцева, «мало принять тот или иной закон, нужно создать «механизм», обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм». Принимая важнейшие для государства законы, парламент должен иметь возможность проверять их выполнение, в противном случае, полноправным такой представительный орган власти трудно назвать.
Парламентский контроль, являясь одним из видов государственного контроля, выступает непременным условием устойчивого конституционного строя в стране. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма, одно из условий достижения более эффективной деятельности органов государственной власти, слаженности работы всего государственного механизма, предотвращения нарушения прав и свобод человека и гражданина, реализации конституционных установлений и требований норм действующего законодательства.
Согласно Конституции РФ, парламент является законодательным и представительным органом государственной власти. В ее тексте отсутствуют нормы, которые, которые бы напрямую указывали на контрольные полномочия парламента России. Вместе с тем, это не снижает роли и значения Федерального Собрания, как органа, осуществляющего от имени народа высшую форму контроля.
Объективные процессы, происходившие в жизни Российского государства и общества после принятия Конституции, наглядно показали необходимость дальнейшего укрепления демократических институтов, политической и социально-экономической стабильности в стране. В связи с этим важное значение в последние годы приобретает совершенствование института парламентского контроля. В этих целях в 2005 году был принят Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», за которым последовали аналогичные законы ряда субъектов Российской Федерации. В конце 2008 года в Конституцию Российской Федерации были внесены поправки, отражающие такой аспект парламентского контроля, как заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Это, несомненно, позитивные шаги в данном направлении. При этом эффективность парламентских процедур, обеспечивающих реализацию контрольных полномочий, все еще остается на довольно низком уровне. Они требуют дальнейшего развития. Необходимо обобщение уже имеющихся норм, регулирующих контрольную деятельность российского парламента с целью определения места парламентского контроля в общей системе государственного контроля, а также совершенствование его форм и методов.
Проблема приобретает особую актуальность в силу того, что на сегодняшний день практически отсутствуют нормативные правовые акты и другие документы, регламентирующие процедуры осуществления парламентского контроля, который является одним из важнейших инструментов обеспечения законности и реализации современной правовой политики своеобразной моделью взаимодействия различных ветвей власти в решении самых актуальных вопросов, связанных с дальнейшим развитием страны, что обусловливает необходимость разработки четкой и действенной концепции парламентского контроля и выработки единого подхода к определению сущности парламентского контроля
Степень научной разработанности темы. Вопросы организации и осуществления парламентского контроля всегда находились в центре внимания исследователей проблем становления, развития и функционирования парламентаризма в России. Вместе с тем, тему исследования нельзя отнести к широко разработанной. В настоящее время существует ряд работ, посвященных отдельным аспектам парламентского контроля.
Среди авторов, наиболее активно занимавшихся исследованием института парламентского контроля, следует указать таких ученых, как: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева М.В. Баглая, С.В. Бендюрина, Е.А. Бессолицына, М.В. Демидова, Г.Ю. Диваева, И.В. Гранкина, Д.А. Гусарова, А.В. Зиновьева, Р.Ш. Караева, Е.В. Коврякова, А.Е. Козлова, А.А. Корнилаева, Е.А. Коровникова, А.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина, А.В. Малько, Н.И, Матузова, А.С. Саломаткина, Т.Я. Хабриеву, В.Е. Чиркина, М.Ю. Чупрынова, Н.И. Шаклеин и др.
Историко-правовой аспект становления парламентского контроля в России являлся предметом рассмотрения таких ученых, как В.И. Шевелев, О.Г. Малышева, А.Б. Николаев, В.К. Стенина, М.Ю. Чупрынов.
Зарубежному опыту по осуществлению контрольной функции парламентом уделено внимание в работах И.С. Крыловой, О.М. Матвеевой, А.Н. Пилипенко, П.И. Савицкого, М.Т. Тимофеева, И.Г. Тимошенко, А.Н. Тулаева.
Отдельные аспекты взаимодействия Парламента с правоохранительными и судебными органами при осуществлении парламентского контроля являлись предметом рассмотрения в работах таких исследователей, как М.Ю. Чупрынов, Е.А. Соломатин, Е.В. Коврякова, Г.Н. Махачев, Р.Г. Миронов, А.Д. Керимов.
Несмотря на достаточно большое количество исследований в области парламентского контроля, все же имеются теоретические проблемы, связанные с изучением института парламентского контроля, определяющие необходимость его современного осмысления с учетом требований антикоррупционного пакета актов и последних изменений в Конституции Российской Федерации. Осуществление дальнейшего совершенствования института парламентского контроля в России затруднительно без разработки целостной концепции.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе юридической регламентации и осуществления парламентского контроля Федеральным Собранием Российской Федерации и образованными им органами, а также закономерности взаимодействия государственных органов всех ветвей власти, в комплексе характеризующие механизм деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации при осуществлении парламентского контроля и формы его осуществления.
Предметом исследования являются нормы российского конституционного права, содержащиеся в нормативных правовых актах, а также в решениях органов конституционного правосудия, определяющие статус и порядок деятельности парламента по осуществлению им контрольных полномочий.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный многоаспектный анализ парламентского контроля как самостоятельного конституционного института, изучение практики осуществления Федеральным Собранием Российской Федерации парламентского контроля, а также определение основных направлений совершенствования механизма парламентского контроля и разработка рекомендаций по повышению его эффективности на основании проведенного анализа.
Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи:
- изучить отечественный опыт функционирования и правовой регламентации института парламентского контроля в России;
- осуществить сравнительный анализ научных подходов к пониманию феномена «парламентский контроль» и выработать на основе проведенного анализа авторское определение понятия;
- исследовать основные формы осуществления контрольных полномочий парламентом Российской Федерации;
- проанализировать правовые основы института контрольной деятельности парламента РФ;
- выявить необходимые условия обеспечения эффективности парламентского контроля;
- разработать научно обоснованные рекомендации по повышению эффективности функционирования механизма парламентского контроля;
- на основе данных, полученных из реализации вышеперечисленных задач, сформулировать предложения по внесению изменений и дополнений в некоторые нормативные акты.
Методологическую основу диссертационного исследования составили современные приемы и способы познания в сфере исследуемой проблематики, как общенаучные, так и частнонаучные. В ходе работы над диссертацией применялись методы анализа, синтеза, индукции, дедукции и иные логические методы. Большое использование получили также формально-юридический метод, исторический метод, метод сравнительного правоведения. При исследовании проблем функционирования палат Федерального Собрания в осуществлении парламентского контроля использовались системный, структурно-функциональный, формально-логический, сравнительно-правовой методы иные методы и приемы познания. Значительное место в работе занимает исторический подход, так как изучение особенностей становления и развития контрольных функций представительных органов позволяет более осмысленно подходить к проблемам организации парламентского контроля и прогнозировать варианты поведения в этой сфере в будущем.
Теоретические выводы и обобщения обоснованы данными правоприменительной практики. Все это в целом способствовало выявлению складывающихся закономерностей и тенденций в реализации парламентского контроля и позволило выразить отношение автора к этим процессам
Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные акты, а также решения Конституционного Суда Российской Федерации по рассматриваемым в диссертации вопросам.
Эмпирическая основа диссертационного исследования включает в себя обобщение практической деятельности палат Федерального Собрания по осуществлению парламентского контроля, официальные отчеты и выступления должностных лиц, а также иные материалы, касающиеся осуществления Федеральным Собранием Российской Федерации контрольных функций; статистические данные, характеризующие контрольную деятельность Государственной Думы и Совета Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека. Автором обобщен и проанализирован материал, касающийся практики парламентских расследований в Российской Федерации, в том числе свидетельства экспертов и членов парламентских расследовательских комиссий.
Научная новизна исследования определяется рядом обстоятельств. Во-первых, в работе комплексно на монографическом уровне рассмотрена контрольная деятельность парламента, проведен анализ факторов, оказавших наиболее значимое влияние на процессы становления и развития института парламентского контроля в современной России. Во-вторых, анализ функционирования института парламентского контроля и парламентского расследования проведен с учетом Законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и № 7-ФКЗ, а также на основании требований Федерального закона «О парламентском расследовании в Российской Федерации» и Федерального закона «О противодействии коррупции». В-третьих, на основе исследования широкого круга источников соискателем предлагается собственное определение феномена парламентского контроля, называются его признаки и основные направления его совершенствования. В-четвертых, автором предложены конкретные меры, направленные на повышение результативности нормативного регулирования механизма парламентского контроля. Диссертантом разработан вывод о необходимости принятия единого закона о парламентского контроле за деятельностью органов исполнительной власти, который бы закреплял цели, задачи, принципы, формы парламентского контроля, как на федеральном, так и на региональном уровнях, меры ответственности должностных лиц за нарушения действующего законодательства, выявленные в процессе осуществления парламентского контроля.
Кроме того, в целях повышения эффективности парламентского контроля над реализацией законодательства о противодействии коррупции, автором обосновано предложение о создании института Парламентского Уполномоченного по противодействию коррупции и разработан соответствующий проект федерального закона
Научную новизну данной работы подтверждают представленные рекомендации по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики, а также предложения по повышению эффективности парламентского контроля за органами исполнительной власти. Новизна диссертационного исследования раскрывается в следующих основных положениях, которые и выносятся на защиту.
Положения, выносимые на защиту:
-
Обосновывается вывод о том, что парламентский контроль представляет собой форму социального контроля. Право законодательной власти на осуществление контроля следует рассматривать не только в контексте демократической организации государственной власти, но и в качестве базовой функции процесса социального управления, которая служит достижению и поддержанию социальной стабильности современного общества, а также сводится к преодолению социальных отклонений в его функционировании и делает парламент инструментом обеспечения общественного развития и создания необходимых основ и гарантий для достойного и благополучного существования граждан, а также обеспечения стабильности в важнейших сферах развития государства. При этом следует иметь в виду, что отсутствие в конституционных нормах термина «контрольный» в определении парламента Российской Федерации отнюдь не снижает его роль и значение как органа, осуществляющего от имени народа высшую форму контроля.
-
Парламентский контроль в Российской Федерации – это вид политического контроля, сочетающий в себе черты государственного контроля и элемента народовластия, который заключается в осуществлении Федеральным Собранием Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации как органами представительной демократии деятельности, урегулированной Конституцией Российской Федерации и иными федеральными законами, направленной на защиту прав и свобод граждан, их законных интересов, а также обеспечение законности и правопорядка и состоящей в проверке соблюдения иными органами государственной власти этих прав, свобод и законных интересов, исполнения законов, а также выявления и устранения причин, препятствующих их исполнению.
-
В целях усиления контрольных функций Федерального Собрания необходимо принятие соответствующего федерального закона, определяющего предмет и пределы парламентского контроля, его цели и задачи, основные формы и методы его осуществления; устанавливающего права, обязанности и гарантии субъектов парламентского контроля, а также круг лиц, в отношении которых он предусмотрен; определяющего статус информации, полученной в процессе расследования, правила ее использования, порядок и форму предоставления результатов контрольных мероприятий, меры ответственности за нарушение закона. Для реализации данного предложения автором разработан проект Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации».
-
Обосновывается вывод о целесообразности отнесения Президента Российской Федерации к числу объектов парламентского расследования. Высказывается предложение о необходимости обязательного осуществления процедуры парламентского расследования до начала осуществления процедуры импичмента.
-
С целью повышения эффективности парламентского контроля, необходимо внести изменения в ряд нормативных правовых актов (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенты палат) с целью учреждения парламентских комиссий по расследованию деятельности исполнительной власти (а не только фактов нарушения прав и свобод граждан) с компетенцией, присущей подобным комиссиям. При этом необходимо учесть мировую практику, деятельности подобных комиссий
-
На основе анализа действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов, а также зарубежного опыта диссертантом сформулированы авторские определения таких форм парламентского контроля, как: «вопросы парламента»; «парламентский запрос»; «депутатский запрос»; «парламентское расследование»; «заслушивание отчетов Правительства Российской Федерации»; «парламентские слушания»; «решение вопроса о доверии правительству».
-
В связи с необходимостью разграничения функций парламентского расследования и расследования уголовных дел требуется в ч. 4 ст. 4 Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве обязательного основания для прекращения парламентского расследования предусмотреть возбуждение уголовного дела по фактам и обстоятельствам, являющимся предметом парламентского расследования.
-
В целях повышения эффективности и действенности парламентского расследования вносится предложение о дополнении п. 8.1 ст. 25 Закона о парламентском расследовании обязательностью направления копий всех материалов парламентского расследования Генеральному прокурору Российской Федерации для дачи заключения, а в случае необходимости применения мер прокурорского реагирования, поскольку действующая редакция данного закона допускает, что материалы парламентского расследования, потенциально содержащие сведения о фактах нарушения требований законодательства могут остаться нереализованными в случае, если итоговый доклад не будет утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации, а направление итогового доклада комиссии Генеральному прокурору Российской Федерации осуществляется по усмотрению палат.
-
Учитывая важность борьбы с коррупцией, необходимо повысить ответственность должностных лиц за неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления необходимой парламенту при проведении парламентского расследования соответствующей информации, либо предоставление ложной информации и внести соответствующие изменения в УК РФ, увеличивающие ответственность должностных лиц за непредставление или несвоевременное предоставление соответствующей информации. В связи с изложенным предлагается часть 3 статьи 287 УК РФ дополнить пунктом «г», следующего содержания: «г) совершены при осуществлении процедуры парламентского расследования».
-
Поскольку развитие парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции названо в качестве основной профилактической меры противодействующей коррупции, особую актуальность приобретает расширение практики парламентского контроля, посредством введения института Парламентского Уполномоченного по противодействию коррупции, что позволит существенно стабилизировать систему сдержек и противовесов и будет способствовать развитию института парламентского контроля в данной сфере.
Правовые основы деятельности данного должностного лица сформулированы в авторском варианте проекта Федерального закона «О Парламентском Уполномоченном по противодействию коррупции в Российской Федерации».
-
В действующей редакции Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» вызывает озабоченность жестко установленный перечень обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию, а также закрытый перечень оснований для проведения парламентских расследований. Автором представляется целесообразным внести соответствующие изменения в названый закон, касающиеся установления открытого перечня оснований для проведения парламентских расследований, а также обстоятельств, подлежащих парламентскому расследованию. Часть 1 статьи 4 закона предлагается дополнить пунктом 4 допускающим проведение парламентских расследований и при иных обстоятельствах.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования состоят в том, что результаты исследования могут быть полезны при реформировании органов государственной власти Российской Федерации, при разработке и принятии нормативных актов, регламентирующих осуществление парламентского контроля. Сформулированные в работе положения и выводы развивают и дополняют теоретическое представление о парламентском контроле как правовой категории. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для научных исследований парламентаризма в России, в качестве теоретической основы программ обучения бакалавров и специалистов (магистров) по специальности «Юриспруденция», в курсах конституционного права России и парламентского права.
Таким образом, теоретическая и практическая значимость данной работы заключается, прежде всего, в широком спектре сфер ее применения и в достаточно широком круге лиц, которые могут использовать в своей деятельности изложенные в ней результаты.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права и муниципального права ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет». Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования получили апробацию в выступлениях соискателя с докладами и сообщениями на научно-практических конференциях и семинарах.
Результаты диссертационного исследования нашли отражение в опубликованных автором научных статьях. Материалы, положенные в основу диссертации используются автором в преподавании курсов на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет»
Структура диссертации. Поставленные цели и основные задачи определили структуру диссертационной работы, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка литературы, а также приложения в виде проектов федеральных законов.
Эволюция парламентского контроля в Российской Федерации
Формирование законодательства о парламентском контроле стало возможным после вступления в силу Конституции 1993 года. Однако историко-правовой анализ, проведенный автором, позволяет сделать вывод о существовании институтов парламентского контроля и в предшествующие периоды российской истории. Более того, можно констатировать, что Конституция Российской Федерации 1993 года значительно сузила сферу и возможности парламентского контроля за исполнительными органами государственной власти и исполнением федеральных законов на основе негативного опыта деятельности в этой сфере Верховного Совета Российской Федерации, который неоднократно злоупотреблял имеющимися у него контрольными полномочиями и необоснованно вторгался в область осуществления исполнительной власти, присваивая себе даже распорядительные полномочия.
Поэтому исследование современного состояния института парламентского контроля в России считаем необходимым предварять анализом его становления. Всего автором предлагается выделить 4 периода развития института парламентского контроля в России. Первый период - 1905-1918 гг.; второй - 1918-1991 гг.; третий 1991 - 1993 гг.; четвертый - 1993 г. - по настоящее время.
Первый период характеризуется становлением института парламентского контроля в российском государстве. В этом периоде Манифестом и законом об Учреждении Государственной Думы, изданными 6 августа 1905 года, официально учреждается всесословное представительство в России. Николай II дал понять подданным о намерении учесть общественную потребность в наличии представительного органа власти. Об этом прямо говорится в указанном манифесте: «Ныне настало время, следуя благим начинаниям их, призвать выборных людей от всей земли Русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включая для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов» . Как видно из манифеста, первоначально предполагался только законосовещательный характер нового органа.
Манифест 17 октября 1905 года существенно расширил полномочия Думы. В нем, в частности, указывается на необходимость установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий постановленных от нас властей59.
С момента начала своей работы в 1906 г. Государственная Дума ожесточенно отстаивала свое право быть представителем интересов народа и иметь возможность контролировать правительство и самодержавие. Контрольная деятельность первой Государственной Думы, по мнению диссертанта, была весьма плодотворной, так, за 72 дня своей работы первая Дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства и в дальнейшем активно использовала этот инструмент для оказания воздействия на правительство, формируя тем самым элементы будущего института парламентского контроля. На всякое чрезвычайное происшествие депутаты, собрав определенное количество подписей, могли подать интерпелляцию (запрос), то есть требование к правительству отчитаться о своих действиях, на что должен был дать ответ тот или иной министр.
Внесение запросов и дебаты по ним были действенным средством парламентского контроля. Запросы касались ряда важнейших политических событий, например, гонений против профессиональных союзов; введения смертной казни; положения в тюрьмах; карательных экспедиций; преследований рабочих организаций и их представителей; истязаний при «выколачивании» податей с крестьян; по поводу взрывов на шахтах Донбасса; по поводу строительных катастроф в Петербурге; нарушений Основных законов; незаконных арестов и насилий во время мирных экономических стачек и других .
Правовой смысл парламентского запроса весьма просто и точно разъяснен С.А. Котляревским, который отмечал, что если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, то он не может быть равнодушным к исполнению этих законов.
Государственной Думы определялось такими актами, как Учреждение Государственной Думы 20 февраля 1906 г. и Основные законы в редакции 23 апреля 1906 г. Согласно закону, Дума могла обращаться к министрам и главноуправляющим отдельными частями с запросами по поводу таких, последовавших с их стороны, или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незаконными. Таким образом, запрос должен был содержать ссылки на соответствующие статьи законов (и правительственные распоряжения), которые, по мнению авторов запроса, оказывались нарушенными.
Право предъявления запросов правительству изначально было суженным с точки зрения их предмета и адресатов. Не дозволялось касаться в них «целесообразности» правительственных действий. Закрытыми для запросов были такие области, как армия, церковь и внешняя политика.
Правовые основы парламентского контроля в Российской Федерации
Правовые акты, регулирующие отношения, связанные с парламентским контролем, можно разделить на специальные, т.е. непосредственно посвященные правовой регламентации вопросов контрольной деятельности парламента, и общие, имеющие опосредованное отношение к таковым.
К первой группе актов относится, прежде всего, Конституция РФ, а также Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 10.01.1996 №5-ФЗ «О внешней разведке», Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Постановление СФФСРФ от 30.01.2002 № 33-СФ «О регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», Постановление ГДФСРФ от 22.01.1998 № 2134-П ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции, утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568, а также иные правовые акты. Ко второй - Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека», Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».
Конституция РФ не закрепляет непосредственно за Парламентом контрольную функцию, тем не менее, в части 5 статьи 101 установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату.
Кроме того, часть 3 указанной статьи предусматривает возможность Совета Федерации и Государственной Думы образовывать комитеты и комиссии, проводить по вопросам своего ведения парламентские слушания. В других статьях Конституции РФ также содержатся положения, так или иначе затрагивающие контрольные функции Парламента, например, ст. 103 определяет, что к ведению Государственной Думы относятся дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Особого внимания заслуживает анализ поправок, внесенных в текст Конституции 30 декабря 2008 г. Статья 103 была дополнена правом Государственной Думы заслушивать ежегодные отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Статья 114 дополнена обязанностью Правительства Российской Федерации помимо представления Государственной Думе отчета об исполнении федерального бюджета, также предоставлять ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.
Представляется, что названые изменения существенно усиливают контрольные полномочия Парламента Российской Федерации по отношению к Правительству и создают условия для дальнейшего укрепления роли представительных органов в государственном механизме, в системе разделения властей, отраженного в Конституции Российской Федерации. Однако, следует согласиться с позицией О.О. Миронова, который отмечает, что явно проявляющаяся тенденция усиления парламентского контроля в России ставит вопрос о необходимости дальнейшей законодательной регламентации указанной деятельности .
Также полагает и Н.И. Шаклеин. Он считает, что, несмотря на то, что первые изменения Конституции РФ по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева уже были произведены, имеется ряд проблем и обстоятельств, которые существенным образом влияют на современный конституционно-правовой статус российского парламента и его функционирование. Действуют негативные факторы, которые приводят к ослабеванию роли Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов РФ в современных условиях: доминирование исполнительной власти, усиление влияния «руководящей партии», единоначалие в подготовке и принятии решений, влияние бизнес-структур на формирование и деятельность парламента, осознанный отказ парламентов от правового регулирования конкретных общественных отношений, слабое использование публичного обсуждения законопроектов в парламенте, форсирование реформ партийной и избирательной систем, а также проблемы, связанные с формированием палат парламента и др. .
В пояснительной записке к проекту федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации» указывается, что на сегодняшний день пришло время, когда от закрепления отдельных конкретных возможностей представительных органов государственной власти надо перейти к созданию фундаментальной и общеобязательной законодательной основы парламентского контроля. Это способствовало бы дальнейшему укреплению роли представительных органов в государственном механизме, в системе разделения властей, отраженного в Конституции Российской Федерации.
В частности, в ст. 10 Конституции РФ установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых самостоятельна. Единство и целостность государства не позволяют ставить вопрос о том, какая власть важнее, и в силу этого каждая власть должна обладать широкими полномочиями. Ни одна из них не может существовать без двух других. Однако избираемые органы в силу своей высшей легитимности занимают ведущее место в системе публичной власти. Тезис о том, что в полновластии представительных органов заложены основы полномочий всех иных государственных органов, не оспаривался даже в советские времена85.
Представляется, что в настоящее время институт парламентского контроля все еще лишен конституционно-правовых гарантий и практически малозаметен. Таким образом, если следовать намеченной цели - построению правового государства и созданию гражданского общества, как это определено в Конституции РФ, то необходимо в кратчайшие сроки вводить в действие механизмы гражданского и парламентского контроля деятельности не только исполнительной власти, но и всех высших звеньев государственной власти.
Основные формы осуществления контрольных полномочий парламента Российской Федерации
На сегодняшний день существуют различные критерии и подходы к классификации видов и форм парламентского контроля. Такие классификации осуществляются в зависимости от субъекта и объекта контроля, исходя из поставленной цели, задачи и содержания контроля, направленности и сферы действия контрольных мероприятий, продолжительности их действия и т.д. Вместе с тем, не считаем необходимым охватить все возможные существующие критерии классификации видов и форм парламентского контроля. Постараемся остановиться лишь на основных из них.
Организационно-правовые формы парламентского контроля можно условно подразделить на парламентские (инициируются и в них принимает участие большинство представителей палаты) и индивидуальные, связанные с деятельностью отдельных членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы.
В настоящее время основные формы парламентского контроля включают в себя следующие: - вопросы парламента; - парламентские запросы; - депутатский запрос (интерпелляция); - отчеты и доклады; - парламентские слушания; - постановка вопроса о доверии или выражение недоверия правительству; - парламентский контроль за деятельностью других органов государственной власти; - парламентское расследование. Вопросы парламента. Парламентский контроль деятельности органов исполнительной власти состоит в том, что, обладая исключительным правом издания и изменения законов, он определяет рамки, в которых действует исполнительная, да и судебная ветви власти. Существует мнение, что парламент будет являться эффективным органом контроля при условии обладания им средствами, позволяющими быстро получать необходимую информацию.
Самыми оперативными методами получения информации французские исследователи считают парламентские вопросы, которые представляют собой обращенное членом палаты к министру требование дать разъяснение по какому-либо определенному вопросу. Вопрос, рассматриваемый как одна из форм парламентского контроля, не предполагает немедленного применения политических санкций и поэтому явно отличается от других способов осуществления контроля, таких как резолюции порицания или интерпелляции, которые также требуют объяснений от правительства, но влекут за собой применение санкций, поскольку завершаются голосованием по вопросу о доверии144.
Вопрос - наиболее распространенная форма контроля, поскольку даёт возможность парламентарию привлечь своевременно внимание общественности к действиям или политике Правительства, либо реализации полномочий соответствующим должностным лицом145. Она используется также для получения подробных сведений, которые помогают членам парламента понять существо сложных законопроектов. Многие вопросы имеют шаблонный характер, однако практика правительственных ответов на вопросы парламентариев предоставляет оппозиции возможность вскрыть слабые места политики правительства. А то обстоятельство, что это становится достоянием гласности, оказывает на него весьма благотворное воздействие. Ответы на вопросы парламентариев удобны и для Правительства, и для должностных лиц, так как не влекут за собой применения политических санкций, но предполагают политическую ответственность.
Как и многие другие парламентские институты, эта процедура появилась в Великобритании. Когда контроль над распределением времени заседания палаты перешел к правительству, вопросы министрам заменили многие старые методы, при помощи которых выяснялись жалобы в адрес правительства или изучалась его политика14 .
Конституцией РФ, до внесения в нее поправок 30 декабря 2008 г. прямо не закреплялась такая форма контроля, как вопросы к Правительству и должностным лицам. Только анализ Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 05.07.99 (ст. 7, ст. 15 названного Закона) и Регламентов палат1 7 позволял усмотреть, что при реализации своих полномочий парламентарии наделены правом обращения с «вопросами» к органам государственной власти, членам Правительства и соответствующим должностным лицам148.
Изменения в ст. 103 Конституции создали правовую основу для формулирования парламентских вопросов (Государственная Дума осуществляет заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой).
Процессуальные нормы, регулирующие обращение с вопросом к Правительству РФ, указывают на два вида вопросов - письменные и устные. Так, например, «каждую пятницу на заседании Государственной Думы проводится «правительственный час» для ответов Председателя Правительства, его заместителей и других членов Правительства РФ на вопросы депутатов Государственной Думы. При этом заслушиваются не более двух приглашенных членов Правительства РФ» (ч. 1 ст. 41 Регламента Государственной Думы) «Решение, принимаемое Советом Государственной Думы, а также приглашение Председателя Государственной Думы направляются приглашенным не позднее, чем за 5 дней до проведения «правительственного часа» (ч. 2 ст. 41 Регламента Государственной Думы). Время выступлений строго регламентировано, членам Правительства - не более 15 минут, депутатам, задавшим письменный вопрос, предоставляется право на один уточняющий устный вопрос и заключительное 5-минутное выступление по существу поставленного им письменного вопроса .
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты (ст. 7, ч. 1, п. «ж» Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), а последние обязаны на них отвечать. Вопросы не должны содержать в себе обвинений, могут относиться лишь к фактам. Депутат парламента, задающий вопрос, может предложить ответить министру устно или изложить ответ в письменной форме.
Парламентский контроль в Российской Федерации: вопросы эффективности
Постоянное взаимодействие проявляется, например, между Государственной Думой РФ и Правительством РФ при заслушивании ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой РФ.
В качестве же примера реализации временного взаимодействия при осуществлении парламентского контроля можно рассмотреть направление членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы РФ конкретного вопроса к членам Правительства, руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и получение на них письменных ответов.
Также взаимодействие органов, осуществляющих парламентский контроль с иными субъектами, можно представить как координационное (с другими органами, осуществляющими государственный контроль, либо иными организациями и учреждениями, в нем участвующими) и субординационное (с подконтрольными субъектами).
Говоря о координационном взаимодействии, необходимо отметить, что в настоящее время состояние государственного контроля отличается такими особенностями, как разнообразие видов контроля, множественность органов, его осуществляющих, при значительных различиях в их правовом статусе, недостаточность разработанности методик (технологий) контроля.
В целом сейчас на федеральном уровне различаются несколько видов госконтроля: парламентский, президентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный контроль и прокурорский надзор. Для специализированных контрольных и надзорных органов осуществление контроля и надзора является основной задачей. В целом контроль реализуется, как правило, в следующих формах: проверка, ревизия, инспектирование и надзор.
При осуществлении парламентского контроля важную роль играет взаимодействие Парламента с прокуратурой РФ. Так, прокуратура в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О прокуратуре Российской Федерации», осуществляет надзор за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура является самостоятельным и независимым государственным надзорным органом. Надзор следует рассматривать как одну из форм деятельности различных государственных органов по обеспечению законности200. И в этой связи сущность прокурорского надзора, как и парламентского контроля, сводится к единому - защите прав, свобод и законных интересов граждан, к выявлению и устранению причин, препятствующих их реализации.
В целях реализации возложенных на него полномочий, Генеральный прокурор вправе готовить и направлять в необходимых случаях информационные материалы по вопросам борьбы с преступностью, в том числе и Федеральному Собранию РФ. Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов2 1.
Важную роль во взаимодействии с органами парламентского контроля играет и Следственный комитет Российской Федерации. Данный орган осуществляет предварительное расследование по наиболее значимым и общественно опасным составам преступлений. К его компетенции, что немаловажно, относится и расследование уголовных дел, связанных с фактами коррупции.
Полагаем, что именно в Следственный комитет Российской Федерации должны направляться материалы проверок, проводимых в рамках парламентского контроля для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования в отношении лиц, преступивших уголовный закон. Вместе с тем, считаем, что деятельность Следственного комитета Российской Федерации, за исключением уголовно-процессуальной деятельности, связанной с расследованием конкретных дел, должна также являться предметом парламентского контроля.
В настоящее время в осуществлении контрольной деятельности за исполнительной властью реально действующая система координации и взаимодействия контрольных органов в стране не сформирована. Существует скорее совокупность автономно действующих контрольных органов и их подразделений и определенный массив нормативных правовых актов, касающихся осуществления контроля. Данная совокупность характеризуется избыточностью контролирующих органов и неунифицированностью в этой части правовых актов. В связи с этим нередко допускается дублирование контрольных полномочий в действиях структур, их целях, задачах и функциях.
Разделение полномочий имеет и огромное практическое значение. Обозначение рамок деятельности каждого из звеньев системы государственного контроля должно противодействовать дублированию и параллелизму в различных государственных контрольных органах и, следовательно, способствовать повышению значимости, эффективности контроля, и, в конечном счете, решению актуальнейшей проблемы оптимизации работы.
Вместе с тем, здесь необходимо отметить, что одно лишь упорядочение контрольных полномочий без формирования эффективно действующих механизмов взаимодействия контрольных органов не является панацеей по коренному улучшению ситуации.
По этой причине во вновь создаваемых контрольных органах функции не всегда полно и четко определены, а в ранее сформированных и продолжающих действовать они своевременно не обновляются. Вопросы взаимодействия и координации в осуществлении парламентского контроля законодательно также не определены. В связи с этим, по нашему мнению, в настоящее время необходима разработка Федерального закона «О парламентском контроле в Российской Федерации», регламентирующего, в частности, координацию и взаимодействие органов, осуществляющих парламентский контроль с иными, в том числе подконтрольными, субъектами.
Совершенствование взаимодействия субъектов парламентского контроля предполагает и решение различных вопросов методологического плана, в частности создание единой информационной базы, унификацию статистической отчетности, синхронизацию работы основных субъектов контроля, методическое обеспечение (с учетом действующей и развивающейся нормативно-правовой базы) и оптимальное применение методик в практической работе, своевременное и правильное формирование комиссий при осуществлении совместных проверок, оценка на основе анализа результатов контроля, прогноз развития контрольного дела, определение и принятие в целях реализации прогноза организационно-правовых мер, разработка стратегии и тактики совершенствования контроля, использование в этой связи достижений науки.
