Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Контроль как один из важнейших механизмов осуществления местного самоуправления, его сущность и содержание 17
1.1. Понятие конституционно-правовых основ контроля в области местного самоуправления, сущность и виды контроля 17
1.2. Функции, цели и задачи кононтроля 34
1.3. Принципы контроля 37
1.4. Формы контроля и правовые режимы осуществления контроля 42
1.5. Субъекты и объекты муниципального контроля, государственная защита их прав при проведении контроля (надзора) 60
Глава 2. Правовое регулирование муниципального контроля и его правоприменения 68
2.1. Контроль населения и граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, общественный контроль в области местного самоуправления 68
2.2.Контроль представительных органов муниципальных образований 97
2.3. Контрольная деятельность местной администрации муниципального образования 112
2.4. Контроль ревизионных комиссий муниципальных образований 136
2.5.Контроль избирательных комиссий муниципальных образований 142
Глава 3. Государственный контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления 150
3.1 Государственный контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации 150
3.2. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий 185
Заключение 201
Список литературы 213
- Понятие конституционно-правовых основ контроля в области местного самоуправления, сущность и виды контроля
- Функции, цели и задачи кононтроля
- Контроль населения и граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, общественный контроль в области местного самоуправления
- Государственный контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Демократия, государственные и муниципальные власть и управление не могут быть эффективными без контроля. Сами по себе законы и различные решения, какими бы они совершенными ни были, не способны гарантировать точное и надлежащее их исполнение. Пресечь беззаконие, нарушение общественного порядка и злоупотребление правом можно, прежде всего на основе хорошо поставленного контроля за состоянием дел и исполнением принятых законов и решений. Ценность контроля, как одного из средств искусства управления, не столько в том, чтобы вскрыть факты беззакония и нарушения прав и законных интересов граждан, но и в том, чтобы своевременно их предупредить, не дать им возможности проявиться.
Таким образом, правоприменительная деятельность
государственных и муниципальных органов и должностных лиц, представляя собой реализацию ими своей компетенции, является формой
5 правореализующих действий по разрешению конкретных правовых дел и принятию в их целях соответствующих правовых актов, а также одновременно является формой государственного и муниципального правового контроля и юридической оценки правореализующих действий и правонарушений других субъектов права, а с другой стороны, сама является объектом такого же контроля и оценки со стороны соответствующих компетентных органов и должностных лиц, а также со стороны народа, Общественной палаты Российской Федерации, политических партий и других общественных объединений.
Неотъемлемым элементом всех действий правоприменительного органа и должностного лица на всех стадиях правоприменения, и в первую очередь на стадии установления фактических обстоятельств дела, выступает в той или иной мере или форме контроль.
Таким образом, контроль является неотъемлемой составляющей осуществления власти и управления в сфере правовых отношений, а также в области участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления. Народная мудрость издавна гласит: «Доверяй, но проверяй».
Контроль, как одна из важнейших функций власти и управления и как форма контроля народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно связан с организацией исполнения норм права, с реализацией субъектами правоотношений своих прав и обязанностей, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления. В Российской Федерации контроль в различных организационных формах осуществляют все государственные и муниципальные органы и их должностные лица. Таким образом,
контроль является свойством всех субъектов публично-право вьгх отношений. Результаты работы любого органа и организации во многом зависят от эффективности контроля.
Контроль, как неотъемлемая и основополагающая функция власти и управления, вызывает все большее внимание ученых-юристов, государственных и политических деятелей, в том числе и в области местного самоуправления.
Президент Российской Федерации Путин В.В. в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 г. подчеркнул, что «...без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны».1 .
Вместе с тем, несмотря на некоторые позитивные меры, принятые в последние годы по совершенствованию и повышению эффективности контроля, его правовые основы в области местного самоуправления все еще характеризуются неопределенностью и неконкретностью, декларативно широкой постановкой задачи и столь же малыми полномочиями по их реализации. Значительное число неисполнительности, злоупотреблений, преступлений, коррупции, постоянно вскрываемых в муниципальных образованиях, свидетельствуют о том, что сложившаяся система контроля в области местного самоуправления еще неэффективна и требует дальнейшей оптимизации.
Изложенное свидетельствует о необходимости и актуальности научного исследования с новых современных позиций теоретической
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2002.
7 разработки, конституционно-правового регулирования и правоприменения контроля в области местного самоуправления как в целях исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства, обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, так и в целях исполнения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области местного самоуправления.
Степень разработанности темы исследования. Юридическая наука уделяет определенное внимание изучению проблем контроля. В последние годы несколько возросло количество научных трудов в виде отдельных монографий, диссертаций, научных статей, посвященных правовому регулированию контроля в целом и контрольной деятельности в различных сферах и различными субъектами правоотношений.
Вопросам теоретической разработки, конституционно-правового регулирования и правоприменения контроля, том числе в области местного самоуправления, посвящены работы С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, В.В. Бородина, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, П.П.Глущенко, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, В.И. Каинова, О.Е. Кутафина, В.И. Лысенко, Л.А. Николаевой, А.Я. Сливы, В.Д. Сорокина, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Б.С. Эбзеева и других представителей юридической науки, внесших вклад в рассмотрение и анализ проблем конституционного права, муниципального права, государственного и муниципального управления и контроля.
Вместе с тем, избранная для исследования тема в части развития контроля в современной реформируемой системе местного самоуправления, не получила широкого освещения в российской правовой
литературе и необходимой разработки в действующем законодательстве. Этим и вызвана необходимость изучения правового регулирования и правоприменения контроля как одного из важнейших механизмов осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Актуальность темы определила цель и задачи диссертационного исследования.
Объектом диссертационного исследования являются
конституционные и муниципальные правовые отношения, складывающиеся между субъектами и объектами контроля в области местного самоуправления в целях установления соответствия или несоответствия фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью предотвращения и (или) устранения отклонений от заданных параметров.
Предметом диссертационного исследования являются конституционные и муниципальные нормативные правовые акты, закрепляющие и регулирующие основания и содержание контроля в области местного самоуправления, его субъекты, объекты, функции, цели, задачи, формы.
Цель и задачи исследования. Цель диссертации состоит в том,
чтобы на основе общетеоретических и отраслевых положений
юридической науки и сложившейся практики провести комплексный
анализ теоретических вопросов, правового регулирования и
правоприменения контроля в области местного самоуправления, а также предложить практические рекомендации по совершенствованию контроля в современной реформируемой системе местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:
1) определить место и роль контроля в целом и его основных видов (государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля) в системе осуществления муниципальных власти и управления;
осуществить анализ конституционно-правовых основ организации и осуществления контроля в области местного самоуправления, оценить состояние и перспективы их развития, исходя из целей и задач реформы местного самоуправления;
исследовать действие в Российской Федерации основополагающих принципов организации и осуществления контроля в области местного самоуправления;
выявить и проанализировать факторы, обуславливающие недостаточную эффективность правового регулирования осуществления контроля в области местного самоуправления;
обосновать и раскрыть конституционно-правовые особенности осуществления муниципального контроля и его правоприменения населением, гражданами, представительными органами, местными администрациями и иными органами муниципальных образований;
выявить факторы, сдерживающие развитие государственного контроля и надзора за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов, а также за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
разработать и обосновать комплекс предложений и рекомендаций по совершенствованию нормативно-правовой базы организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления.
Методологическая основа исследования включает комплекс общенаучных, частных и специальных методов научного познания общественных явлений. Из общенаучных методов исследования в диссертации использовались диалектический, формально-логический,
структурно-функциональный, историко-аналитический. Среди специально-научных методов в исследовании использовались сравнительно-право вой, формально-юридический, историко-правовой и другие методы.
Нормативно-правовой основой исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, уставы и законы Санкт-Петербурга, Ленинградской и Московской областей, уставы и муниципальные правовые акты ряда муниципальных образований, в части регулирования ими как вопросов организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления, так и общих принципов организации и реформирования местного самоуправления. В ходе работы также проанализирован ряд постановлений и определений Конституционного суда РФ, касающийся сферы местного самоуправления и контроля.
Научная новизна исследования заключается в том, что в рамках диссертационной работы осуществлена одна из первых попыток в условиях реформирования местного самоуправления комплексного системного правового исследования современной организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления в Российской Федерации. Предложено авторское определение понятия «конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления». Уточнены и дополнены функции контроля в области местного самоуправления. Обоснованы содержание и специфика контроля населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные научные положения:
Конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.
В области местного самоуправления контроль является одной из важных функций, позволяющей проверять эффективность исполнения законов, нормативных правовых актов, принимаемых решений, проверять состояние дел в различных сферах деятельности. Посредством контроля обеспечиваются принцип обратной связи в управлении, служебная дисциплина, ответственность за порученное дело. Контроль помогает добиться правильного понимания подконтрольными организациями и должностными лицами поставленных задач, их точной ориентации в стратегических и текущих делах, в выборе методов и форм достижения утвержденных целей, развивает инициативу исполнителей, заставляет их активнее искать резервы, творчески подходить к делу.
Значимость контроля как одного из механизмов власти и управления заключается не столько в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному состоянию с целью устранения отклонений от заданных параметров, а в том, чтобы своевременно предотвратить возможные отклонения, не дать им возможности проявиться.
3. Основными функциями государственного, муниципального, гражданского, общественного контроля в области местного самоуправления являются:
контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, судебных решений, международных договоров Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов;
контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, включая право граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления и своих выборных представителей;
контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений их компетенции, уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования;
контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
контроль за осуществлением полномочий, возложенных на государственные федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления;
выдача органами государственной власти и государственного управления, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, и контроль (надзор) за их осуществлением;
регистрация органами государственной власти и государственного управления актов, уставов, документов, прав, объектов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и контроль в ходе регистрации за их соответствием законодательству.
Эти функции, а также полномочия по их реализации основных субъектов названных видов контроля, исходя из их правового статуса, должны более полно конкретизироваться и определяться применительно к установленной сфере общественных отношений в области местного самоуправления в специальной главе Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 06.10.03 г. № 131), другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, муниципальными правовыми актами. 4. Исследуя соотношение понятий «контроль» и «надзор» в сфере государственного и муниципального управления, в диссертации сделан вывод, что надзор - это специфическая самостоятельная разновидность контрольной деятельности. Контроль является родовым понятием по отношению ко всем видам и формам контроля, в том числе и к надзору. Вследствие этого контроль не логично считать тождественным надзору. По этой же причине нет оснований считать их самостоятельными. Между
2 СЗ РФ- 20ОЗ.№ 40. Ст. 3822; 2004. №33. Ст.3368; 2005, №1, статьи 9,12, 17, 25, 37; №17, ст.1480; Хг27, ст.2708; №30, ст. 3104, 3108; №42, ст.4216; 2006, №1, статьи 9, 10, 17; №6, ст. 636; №8, ст.852; Российская газета, 2006,8 июня, 20 июля, 27 июля.
14 понятиями «контроль» и «надзор» имеется много общего, но и существуют различия. Контроль применяется, как правило, в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами, что предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного объекта. Целью контроля является не только выявление соответствия осуществляемой деятельности законности и поставленным задачам, но также оценить рациональность и эффективность осуществляемых действий. Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных объектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного объекта, имеет своей целью установить соответствие или несоответствие фактического состояния поднадзорного объекта предписаниям норм права, а нецелесообразности; а также принятие в процессе или по итогам надзора определенных законом мер с целью восстановления нарушенной законности. 5. Большинство форм непосредственной и представительной демократии, которые население вправе использовать для осуществления местного самоуправления, могут успешно применяться в установленном законом порядке в качестве форм, как контроля, так и по результатам контроля для исправления либо корректировки принимаемых органами муниципального образования решений и мер, в том числе не отвечающих интересам населения.
Целесообразно закрепить в Федеральном законе от 06.10.03 г. № 131 норму, устанавливающую подконтрольность и подотчетность населению кроме главы муниципального образования всех других выборных лиц местного самоуправления, а также главы местной администрации муниципального образования. Это в полной мере отвечало бы природе и принципам местного самоуправления, принципам народовластия и гражданского общества, принципам свободного общества свободных людей, способствовало бы повышению ответственности и эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.
6. Административную реформу необходимо значительно полнее
распространить и на реформирование муниципальной службы. Это
обусловлено в основном едиными принципами и тесной взаимосвязью
государственной гражданской и муниципальной службы, а также острой
необходимостью приведения правового регулирования муниципальной
службы в соответствие с современными требованиями местного
самоуправления, особенно в части повышения ответственности
муниципальных служащих за порученное дело и усиления эффективности
муниципального контроля.
7. Федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними
законами субъектов Федерации контроль за осуществлением отдельных
государственных полномочий урегулирован только со стороны органов
государственной власти. Это отчасти логично, так как данный институт
связан, прежде всего, с реализацией органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий. Однако подобное ограничение
осуществления контроля в данной сфере, по сути дела исключение из него
таких важных субъектов муниципальных правовых отношений как
население, граждан, представительного органа муниципального
образования, не отвечает общественным интересам и даже не
соответствует конституционным принципам. Местные сообщества,
население, граждане, представительный орган муниципального
образования не могут и не должны быть в стороне от этих вопросов и
контроля за их осуществлением, оставаться к их проблемам безучастными,
тем более что большинство отдельных государственных полномочий
непосредственно затрагивают права и интересы граждан, Представляется,
что население, граждане, представительный орган муниципального
образования вправе контролировать и при необходимости влиять на
возникающие в этой области проблемы, руководствуясь своим
конституционным правом на участие в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). Осуществлять
контроль за реализацией отдельных государственных полномочий на территории своего муниципального образования население, граждане, представительный орган муниципального образования вправе творчески используя присущие им формы муниципального и гражданского контроля.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что результаты исследования конституционных и законодательных основ контроля в области местного самоуправления вносят определенный вклад в науку конституционного и муниципального права России и могут быть использованы в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость исследования состоит в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы в правотворческой деятельности как на федеральном и региональном уровнях, так и при правотворческой деятельности и правоприменительной практике муниципальных образований.
Результаты исследования также могут быть использованы в учебном процессе - при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право», «Муниципальное право», «Государственное и муниципальное управление», спецкурса «Государственный, муниципальный, гражданский и общественный контроль».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена на заседании кафедры теории и истории государства и права (включающей конституционное и муниципальное право) юридического факультета Санкт-Петербургского государственного политехнического университета и рекомендована к защите на соискание ученой степени кандидата юридических наук.
Основные научно-практические положения, выводы и рекомендации диссертации получили отражение в научных публикациях автора, а также в выступлениях на межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - Іиюня 2005 г.; X
17 Всероссийской конференции по проблемам науки и высшей школы «Фундаментальные исследования в технических университетах» в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 18-19 мая 2006 г., межрегиональной межвузовской научно-практической конференции «Проблемы права в современной России» (к 100-летию Государственной Думы России) в Санкт-Петербургском государственном политехническом университете 31 мая - Іиюня 2006 г.; IV Международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность». К 100-летию Государственной Думы. -Санкт-Петербург, Северо-Западная Академия государственной службы 20 июня 2006 г.
Положения и выводы диссертационного исследования использовались автором в процессе чтения лекций и проведения семинарских занятий по курсу «Правоведение» и спецкурсу «Государственный и муниципальный контроль». -
Структура диссертационной работы. Структура диссертации обусловлена содержанием объекта, предмета и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 12 параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
Понятие конституционно-правовых основ контроля в области местного самоуправления, сущность и виды контроля
Как известно, конституционное право, его правовые институты регулируют всю совокупность общественных отношений, относящихся к их предмету. Отличие правовых основ от норм права можно вывести из структуры, характера, значимости регулируемых ими общественных отношений.
Как справедливо отмечал К. С. Вельский, каждый вид общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права, имеет, как правило, не один уровень, а несколько. Общественные отношения, регулируемые конкретной отраслью права, однородны, но одновременно многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основной группы общественных отношений (основного вида или первого уровня) и производных от нее или примыкающих к ней других групп общественных отношений3.
В. Е. Чиркин отмечал, что «отношения, характеризующие общественный строй, не только неодинаковы, но и неравноценны, есть первичные и вторичные общественные отношения, более того -конституционные нормы первичного и вторичного характера»4.
Нормы, составляющие правовые основы и, в частности, нормы, составляющие конституционно-правовые основы, регулируют не всю совокупность общественных отношений, относящихся к их предмету, а лишь только главные, основополагающие общественные отношения, на чем строятся все другие общественные отношения и что определяет их сущность.
Таким образом, главное назначение конституционно-правовых основ установить в федеральных и региональных законах совокупность важнейших норм, в соответствии с которыми должно обеспечиваться единство в правовом регулировании связанных с ними общественных отношений. Вследствие этого конституционно-правовые основы представляют собой систему принципов, регулирующих связанных с ними общественные отношения.
Следовательно, определить конституционно-правовые основы - это значит выявить в них главное, основное, коренные принципы, составляющие их сущность.
Принципам права, в отличие от основ права, посвящены многие работы. Почти в любой монографии и в большинстве учебников можно прочитать, что принципы права - это стержневые начала и идеи. Как отмечал Р.З. Лившиц, принципы охватывают всю правовую идею и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая их от конкретики и частностей.5
Тихомиров Ю.А. справедливо отмечал, что правовое закрепление устоев (а не всех сторон) общества предполагает, что для этого используются главным образом не детальные правила, а нормы, отличающиеся высокой степенью нормативной концентрированности: нормы-принципы, нормы-цели, нормы-дефиниции, учредительные нормы6.
Из этого можно вывести, что правовые основы - это прежде всего нормы-принципы либо их совокупность, регулирующие главные основополагающие общественные отношения, их ключевую сущность.
К конституционно-правовым основам контроля в области местного самоуправления относятся прежде всего конституционные установления прямо либо опосредственно относящиеся к организации и осуществлению контроля. Они закрепляются в Конституции РФ в самой общей сущностной форме, конкретно же содержание контроля в различных сферах местного самоуправления раскрывается в нормах-принципах Федерального закона от 06.10.03 г. № 131 и иных целого ряда федеральных законов. Обусловливая основополагающие функции контроля, они подчиняют себе логически и юридически все издаваемые в их развитие нормативные правовые акты.
Таким образом, конституционно-правовые основы контроля в области местного самоуправления можно определить как совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления государственного, муниципального, гражданского, общественного, производственного, корпоративного контроля в области местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие правовые нормы нормативных правовых актов, регулирующих контрольную деятельность.
Контроль, как и любое явление, имеет содержание и форму. Содержание - это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики контроля его свойства и признаки. Форма контроля - внешнее выражение содержания, способ его существования и развития. Содержание в значительной мере предопределяет форму, но и форма имеет относительную самостоятельность. Форма влияет на содержание, способствуя или сдерживая его развитие и реализацию. Общие положения философии о единстве формы и содержания, естественно, распространяют свое действие и на сферу правового регулирования и правоприменения.
Всякая власть и управление, в том числе муниципальная власть и муниципальное управление, без которых немыслима повседневная жизнь людей, государства и общества, в широком смысле означает целенаправленное воздействие субъекта на поддержание или улучшение функционирования управляемого объекта, используя для осуществления своей воли нормы права, различные правовые и социальные механизмы и технологии, включая контроль, корпоративное право, традиции, авторитет, убеждение, поощрение, принуждение и другие.
Функции, цели и задачи кононтроля
Функции контроля в области местного самоуправления обозначают его основные, наиболее важные направления контрольной деятельности. Функции контроля обусловлены функциями, целями и задачами государственных и муниципальных органов власти и управления, стоящими перед государством и обществом на конкретном этапе их развития. Функции контроля представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления контрольной деятельности, неразрывно связанных с определенными ее направлениями. Функции контроля следует отличать от его целей и задач. Цели и задачи определяют то, чего они должны достичь в процессе и в результате контрольной деятельности. Цели и задачи есть форма материализации функций. При этом цель выражает ориентацию в контрольной деятельности на достижение желаемого состояния объекта управления. Задачи есть определенная ступень достижения целей. Цели соизмеряются с задачами по принципу общего и особенного. Главная цель контроля состоит в том, чтобы не только выявить недостатки, но и, главное, предотвратить и исправить их. Задачами контроля являются выработка и принятие мер. направленных на корректировку политики, планов и программ деятельности в целях преодоления негативных и поддержки ПОЗИТИВНЫХ тенденций; предупреждение и пресечение правонарушений, а. в определенных случаях и привлечение к ответственности виновных физических и юридических лиц в соответствии с действующим законодательством. Функциям и целям контроля, как правило, соответствуют полномочия контрольных органов, предусматривающие не только право на проведение проверок и вынесение предписаний, но и привлечение виновных к юридической ответственности. Факторами эффективности контроля являются профессионализм и принципиальность субъектов контроля, гласность деятельности органов власти, управления и контроля, возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности государственных и муниципальных органов, включая и о самом контроле за их работой, развитие общественной активности граждан. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий государственными и муниципальными органами власти и управления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации и муниципальными правовыми актами. Основными функциями государственного, муниципального, гражданского и общественного контроля в области местного самоуправления являются: контроль за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, судебных решений, международных договоров РФ, конституций (уставов) и законов субъектов Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов; контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования, включая право граждан на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления и своих выборных представителей; контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений их компетенции, уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования; контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий; контроль за осуществлением полномочий, возложенных на федеральные и региональные органы власти и управления, и их территориальные органы в области местного самоуправления; выдача органами государственной власти и государственного управления, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация органами государственной власти и государственного управления актов, уставов, документов, прав, объектов, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Контроль населения и граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, общественный контроль в области местного самоуправления
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, формой самостоятельного осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Оно, находясь в непосредственной диалектической взаимосвязи с такими общедемократическими принципами, как приоритет прав и свобод человека по отношению к другим институтам общества и государства, теории естественного права, верховенства права, гражданского общества и правового государства, составляет одну из основ современной теории демократического правового государства и концепции народовластия. В основу местного самоуправления также положены современные представления и идеи построения открытого процветающего гражданского общества и его местных сообществ муниципальных образований как свободного общества свободных людей на принципах локальной демократии, децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Местное самоуправление позволяет демократизировать систему управления и решать местные вопросы с гораздо меньшей степенью бюрократизации и большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления. Оно позволяет лучше сочетать интересы и права человека и малых сообществ с региональными и государственными интересами.
Конституционное определение местного самоуправления содержится в ст. 130 Конституции РФ, которой установлено: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Содержание данного определения раскрывает смысл и назначение местного самоуправления, развивает положения о нем, содержащиеся в ст. 3 Конституции, в которой установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления, а также в ст. 12 Конституции, признающей и гарантирующей местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации. В этой сущностной функциональной характеристике главное значение имеют определения природы и субъекта местного самоуправления. Основным субъектом местного самоуправления является население. Суть местного самоуправления заключается в самостоятельном и под свою ответственность решении населением вопросов местного значения.
С учетом данных характеристик Федеральный закон от 06.10.03 г. № 131 в ст. 1 закрепил, что «местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Местные сообщества представляют собой самоорганизующуюся комплексную систему, регулирование общественных отношений внутри которой происходит как на основе норм права, так и основе иных социальных норм (норм нравственности и морали, обычаев и традиций, корпоративных норм), содержание которых определяется историческим опытом, уровнем развития демократии и культуры. При этом отношения местных сообществ с органами местного самоуправления достаточно четко определены действующим законодательством. В одних случаях, эти отношения носят характер подчинения органов местного самоуправления местному сообществу, населению. Это происходит, когда население осуществляет свою власть непосредственно само путем выражения волеизъявления при проведении референдума и выборов. В других случаях, местное сообщество и органы местного самоуправления выступают как партнеры, взаимодействуя и сотрудничая в осуществлении своих основных единых функций, посредством обсуждения, диалога, контроля, оппонирования, критики, формирования и выражения общественного мнения, а также различных форм представительной демократии.
Полномочия населения в сфере муниципального контроля и формы их осуществления за деятельностью органов и должностных лиц муниципальных образований по обеспечению местного самоуправления, закрепленных за ними полномочий по решению вопросов местного значения производны от природы и правового статуса муниципальных образований и их местных сообществ.
Государственный контроль и надзор за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления законодательства Российской Федерации
Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 06.10.03 г. № 131 потребовала существенного совершенствования ни только муниципального, гражданского и общественного контроля, но и государственного контроля в области местного самоуправления. Как уже отмечалось в главе 1 государственный контроль - это контроль, осуществляемый органами государственной власти РФ, государственными органами РФ, их структурными подразделениями и территориальными органами; органами государственной власти субъектов Федерации, государственными органами субъектов Федерации, их структурными подразделениями и территориальными органами. Таким образом, он подразделяется на федеральный государственный контроль и на региональный государственный контроль. Осуществление контрольных полномочий органами государственной власти, как Российской Федерации, так и субъектов Федерации в отношении муниципальных образований, их органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений согласно статьям 5 и 6 Федерального закона от 06.10.03 г. № 131 допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации. К сожалению, ни в одном законе и ином нормативном правовом акте не определена в целом система функций и содержание государственного контроля в области местного самоуправления. А то, что имеется в законодательстве по данному вопросу, до сих пор никак не обобщено и ни кодифицировано. Даже в базовом Федеральном законе от 06.10.03 г. № 131 о местном самоуправлении контроль со стороны государства, без которого невозможны власть и управление, закреплен лишь за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, а также в общем виде без раскрытия сведен в основном к надзору органов прокуратуры РФ и других уполномоченных федеральным законом органов (без указания этих органов) за соблюдением законности, что, безусловно, важно, но недостаточно. Вследствие этого необходимо уточнить функции государственного контроля в области местного самоуправления. Исходя из Конституции РФ и федеральных законов следует, что к функциям государственного контроля в области местного самоуправления, прежде всего, относится контроль и надзор за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Федерации. Конституция РФ прямо предусматривает верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России (ст. 4), обязанность органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15), а также отнесла к ведению Российской Федерации контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов (ст. 71). Контроль за соблюдением Конституции и федеральных законов выступает как форма осуществления власти. Он означает следование Конституции как обязательному условию при издании актов и совершении действий всеми без исключения субъектами права, включая и субъекты муниципальных правовых отношений, и направлен на реализацию в форме соблюдения (наряду с выполнением, исполнением, использованием, применением) всеми установленных правовых норм, содержащихся в них предписаний. Таким образом, рассматриваемый контроль одновременно выступает в виде полномочия органа государственной власти осуществлять контроль как государственно-властную функцию. Она получает развитие и конкретизацию в компетенции, различных органов всех ветвей государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Как уже было показано в главе І в числе объектов контроля субъектов президентского, парламентского, судебного, правительственного контроля и контроля органов федеральной государственной исполнительной власти и других государственных органов неизменно присутствуют органы местного самоуправления.
