Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция РФ 1993 года, провозглашая Россию демократическим правовым государством с республиканской формой правления (ст. 1), определяет единственным источником власти её многонациональный народ (ст. 3). Однако, доверяя государству и делегируя ему всю полноту власти, население объективно должно иметь действенный механизм обратной связи, позволяющий законно и обоснованно влиять на деятельность государства Без такого механизма важнейшие конституциошгые положения остаются лишь декларацией.
В этой связи Президент Российской Федерации справедливо отметил: «Наши граждане совершенно объективно, оправданно хотят контролировать власть. Всех достала коррупция, достала тупость системы, всем мы хотим справедливости, потому что практически все социальные группы чувствуют себя не в полной мере вовлеченными в процессы государственного управления, полагают, что с ними не всегда считаются. Это ненормально, и я уверен, что у нас есть шансы исправить ату ситуацию» .
Россия в настоящее время находится на пути глобальных экономических и социально-политических преобразовшшй, которые породили и сопровождаются целым рядом противоречивых тенденций и кризисных явлений, в том числе осложнённой криминогенной обстановкой. Масштабная коррупция, организованная и наркопрестугаюсть не только не преодолены, но и существенно видоизменились, став серьезной угрозой для национальной безопасности страны3. Ранее многие из подобных проблем решались государством и обществом соаместно. В истории российской государственности накоплен значительный опыт привлечения институтов гражданского общества к управлению самыми различными сферами государственной и общественной жизни. К сожалению, сегодня он не столь востребован, хотя руководство государства в последнее время постоянно акцентирует внимание на необходимости создания условий для формирования активного гражданского общества и разработки эффективных форм общественного контроля над государственной и муниципальной властью4.
Общественный кшпроль как правовой институт весьма противоречив. Являясь очевидным элемиггом реализации народом властных полномочий он при этом прямо не закреплён Конституцией РФ, что в формально-юридическом плане осложняет разработку его конституциошю-правовой концепции. Нет в настоящее время и базового федерального
1 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская га
зета от 25 декабря 1993 г. - № 237.
2 Второй этап XII съезда всероссийской политической партии «Единая Россия» // «Российская газета» - Федераль
ный выпуск № 5643 (267). Электронный ресурс - l/27/prezidenthtml
3 См. например: Медведев Д.А. Криминогенная ситуация в России не соответствует ожиданиям общества // Офи
циальный сайт партии Единая Россия, __
4 См. например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. - 2010. - 30 нояоря; Вы
ступление В.В. Путина на заседании Совета при Президенте по борьбе с коррупцией // http:/;' и др.
3 у \
закона, закрепляющего статус и принципиальные положения общества шого контроля, обеспечивающих реальность его влияния на деятельность органов государственной власти и управления.
По нашему мнению, уже одно только это обстоятельство требует тщательного критического осмысления исторической и государственно-правовой ценности российского опыта создания и функционирования института общественного контроля, оценки его эффективности и целесообразности сохранения (развития) на нынешнем историческом этапе.
Несмотря на то, что в историческо-правовой ретроспективе общественный контроль явление не новое для России, в отечественной науке теоретико-методологическая проработка вопросов его легитимности и реализации всё ещё не завершена, не устоялись даже исходные понятия и подходы. При этом, в советский период существования нашей страны имелась мощная и достаточно эффективная система народного контроля, реально влиявшего на государствеїшое управление и общественные отношения в целом. Правовой статус, формы и методы общественного контроля прочно закрепились в конституционно-правовых системах многих зарубежных стран.
В России общественный контроль, к сожалешло, пока не стал по-настоящему полноценным инструментом воздействия на государственный аппарат в целях предотвращения должностных злоупотреблений и иных конфликтов между властью и обществом, которые мы наблюдаем в последнее время. Граждане всё ещё не в состоянии эффективно защищать свои права и свободы через институты гражданского общества1.
В этой связи настоящее диссертационное исследование, посвященное комплексному анализу проблем, связанных с реализацией общественного контроля в РФ, ставящее своей целью обеспечение приведения данного института в соответствие с требованиями времени, повышение эффективности его организации и приметши, представляется актуальным и практически значимым.
Степень научной разработанности темы исследования. Идеи о кошролирующих возможностях общества появились почти одновременно с зарождением политической философии и были представлены такими мыслителями, как Аристотель, Полибий, Моммзен, Ливии, Цицерон, Макиавелли и другими. Средневековые представления об общественном контроле изложены в трудах Ж. Бодена, Т. Кампанеллы, Д. Локка, У. Сиднея, Т. Гоббса, Спинозы и многих других. Одной из вершин политико-правовой мысли в России второй половины XVII века, посвященных взаимоотношениям государства и общества, были учения А. Радищева, П. Пестеля, А. Герцена, Н. Чернышевского, Н. Добролюбова, М. Бакунина и других. К марксистскому периоду гносеолопиеского понимаїшя контроля общества за государством можно отиести работы Г. Гегеля, М. Вебера, К. Маркса, Ф. Энгельса. В
См.: Перспективы гражданского общества в России, отчет Левада-Центра, 2011 .
послеоктябрьский (1917 г.) период научные представления и обоснования необходимости осуществления контроля народа над деятельностью советского государственного аппарата принадлежат В. Ленину, Л. Тихомирову. В отечественной научной литературе новейшего времени различным вопросам общественного контроля уделяли внимание такие ученые, как И. Азовский, Г. Атаманчук, Б. Афанасьев, М. Баглай, Ю. Батурин, Д. Бахрах, И. Дрейс-лер, С. Егоров, О. Кутафин и другие.
Некоторые аспекти общественного кошроля в структуре органов местного самоуправления рассматривались К.Ю. Елисеевым, A.M. Кононовым, СВ. Пылиным, С.А. Соловьевым, В.В. Толкачевым. В контексте административной реформы эти вопросы затрагивались А.А. Аксеновым, Л.В. Акоповым, О.М. Коломыгцевой, Г.Н. Носковой, IO.A. Тихомировым, Е.В. Шориной. Для изучения специфики общественного коїпроля за деятельностью органов уголовно-исполнительной системы весьма существенными оказались работы СИ. Кузьмина, В.М. Морозова, В.В Фёдорова. В развитие представлений об общественном контроле за деятельностью правоохранительных органов немаловажный вклад внесли Т. А. Бондаренко, СЕ. Вицин, В.П. Десятых и другие.
При всей полезности и продуктивности исследования частных вопросов деятельности шіститутов гражданского общества, в том числе в области контроля органов государственной власти и управления, в настоящее время, как показывает практика, остро ощущается необходимость фундаментального, системного по своему характеру и концептуального по содержанию исследования широкого комплекса проблем, относящихся к становлению, функционированию и перспективам развития системы общественного контроля в России, их осмыслению с таких теоретико-методологических позиций, которые обеспечивали бы максимально широкое, во времени и пространстве, видение соответствующей проблематики.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складьшающиеся в сфере обеспечеїшя и реализации общественного контроля в РФ как формы взаимодействия гражданского общества и правового государства
Предмет исследования составили, во-первых, государственно-правовые и социальные особенности общественно-исторического развития нашей страны, которые формируют необходимость и обоснованность фуіпециошірования в государстве института общественного коїпроля; во-вторых, конституционно-правовые нормы, закрепляющие основы и механизм реализации общественного кошроля; в-третьих, правовые и организационные аспекты деятельности системы субъектов общественного контроля в РФ, а также сама эта деятельность.
Цель и задачи исследования. Научная цель настоящей работы состояла в системном исследовании правовой категории общественный контроль, изучении качественных характеристик современных основ общественного контроля в РФ, проведении сравнительно-правового анализа с имеющейся практикой осуществления гражданского контроля в зарубежных странах, а также оценку эффективности его осуществления и перспектив развития. Прикладная цель настоящего диссертационного исследования заключалась в разработке и внедрении в практику комплекса методологических, правовых и организационных предложений и рекомендаций по обеспечению и реализации общественного коїпроля в РФ.
Цель диссертационного исследования предопределяет необходимость постановки и решения следующих научно-исследовательских задач:
критически, с учетом исторического отечественного и мирового опыта проанализировать имеющиеся точки зрения на сущность, предназначение и правовой статус института общественного коїпроля за деятельностью органов государственной власти и управления, выработать и аргументировать оригинальные авторские позиции по данным вопросам;
определить причины неоднозначного толкования правовых категорий «общественный контроль», «гражданский контроль», «социальный контроль», «публичный контроль», «политический контроль»;
исследовать конституциошю-правовые механизмы реализации, пути повышения эффективности и совершенствовшшя общественного контроля в РФ в совремешшк условиях;
провести сравнительное исследование отечественного и зарубежного законодательства, регулирующего осуществление общественного (гражданского) контроля, с целью определения степени правовой обеспеченности данного института;
проанализировать и обобщить основные исторические предпосылки, этапы становления и развития общественного контроля в РФ, с последующим определением уровня эффективности его обеспечения;
определить особенности и существенные признаки правового статуса субъектов реализации общественного контроля;
расширить методологические подходы к понятиям «механизм осуществления общественного котроля», «формы общественного коїпроля», «методы общественного контроля» и «виды общественного контроля»;
оценить результативность рассматриваемого института на основе анализа документов, публикаций в средствах массовой информации, а также эмпирических исследований и экспертных оценок;
проанализировать функциональное предназначение общественного контроля, разработать и обосновать перспективные модели его развития, в том числе аргументировать комплекс научно обоснованных рекомендаций и предложений, направлешіьк на укрепление контрольных функций гражданского общества, включая аптикоррупциошгую.
Методологическая основа диссертационного исследования. Диссертант использовал общетеоретические и специальные методы научного познания: анализ и синтез, исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный, статистический, логический, методы экспертных оценок, включенного и опосредованного наблюдения, аналитического толкования правовых норм. Применение указанных мегодов позволило выявить определённые закономерности в осмыслении роли, значимости и системы обществеїшого контроля и вектор необходимого совершенствования.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды специалистов, вн&ших существенный вклад в формирование деятельностного и системного подхода к пониманию и изучению проблем взаимодействия государства и общества. Это теоретическое наследие учёных-правоведов, принадлежащих к различным школам и направлениям: С.С. Алексеева, П.Н. Астапенко, П.А. Астахова, О.Н. Булакова, И.Н. Барцица, Н.А. Власенкова, Н.И. Ветрова, В.Ф. Воробьёва, В.Н. Григорьева, И.В. Гончарова, К.К. Гасано-ва, Т.М. Гандилова, И.Н. Глебова, Д.М. Давитадзе, А.А. Демичева, Б.П. Елисеева, А.В. Ен-дольцевой, И.Н. Зубова, А.Д. Керимова, В.Н. Кудрявцева, В.Я. Кикотя, Н.Г. Кобеца, С.Я. Лебедева, Ю.И. Лейбо, В.В. Лазарева, Р.З. Лифшица, Е.А. Лукашевой, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, А.В. Малько, Н.И. Матузова, И.М. Мицкевич, Е.Д. Проценко, А.С. Прудникова, А.М. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, А.Г. Хабибуллина, В.И. Червонюка, А.Г. Чепурного, ТЛ. Хабриевой, Ю.А. Шульжсшсо, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева, Н.Д. Эриашвили и многих других.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В качестве эмпирического материала в ходе исследования использовались статистические, аналитические и практические материалы, результаты социологических исследований, материалы научно-практических конференций и печати, данные анкетирований и мониторингов общественного мнения, проведённых государственными и общественными организациями, независимыми институтами стратегических исследований, правозащитными организациями, отдельными исследователями и лично автором.
Диссертантом исследованы материалы Общественной палаты РФ и общественных палат ряда регионов РФ, архивные материалы и отчёты аппарата Уполномоченного по правам человека в РФ, проанализирована информация других организаций (общественных советов при органах государствегаюй власти, общественных приёмных, наблюдательных комиссий и др.), в том числе стенограммы заседаний и совещаний различных государст-
венных органов, нормативные правовые акты органов государственной власти, управленческие документы, рекомендации и заявления экспертов, записи интернет-конферешгий, материалы официальных интернет-сайтов государственных органов, специализированных и неправительственных организаций. Особый научный интерес для настоящего исследования составили практические и методические материалы реформирования ОВД, в том числе по вопросам организации и проведения внеочередной аттестации сотрудников и работы Общественного совета МВД России.
Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты и зарубежное законодательство, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постаноатения и распоряжения Правительства РФ, решения высших судебных инстанций РФ, приказы МВД России, региональное и муниципальное законодательство, законодательство Российской империи и СССР, доклады, обращения, заключения Общественной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, политические программы и уставы политических партий и иных общественных объединений и
др.
Научная новизна диссертационной работы состоит, прежде всего, в конкретных авторских предложениях, направленных на совершенствование института общественного контроля в РФ, опирающихся на результаты комплексного анализа современного понимания общественного контроля (сущности, целей, задач, принципов), особенностей характеристик данного правового института и мер его обеспечения в России и за рубежом.
Общественный контроль, по мнению диссертшгга, выступает средством анализа и оценки исполнения органами государственной и муниципальной власти своих функциональных задач перед обществом. Данный аспект предполагает, с одной стороны, возрастающую меру ответственности органов государственной власти и управления, с другой -высокую степень активности граждан в самостоятельном шшциировании и решении общественно значимых вопросов.
Автор делает вывод о том, что именно государство должно создавать необходимые условия для организации эффективной и действенной системы общественного контроля. Однако полноценный общественный контроль возможен только в случае, когда параллельно с государственной поддержкой становления и организации общественного контроля будет происходить его самоорганизация, что является осноюполагающим условием развития гражданского общества При этом, как показывает практика, возможный партнерский сценарий развития института общественного контроля, при высоком уровне гражданской активности и достаточной поддержке государством организаций гражданского общества, будет являться наиболее предпочтительным и реалистичным.
Проанализировав исторические предпосылки становления и развития общественного
(гражданского) контроля, автор пришёл к выводу о том, что черты так называемой «современной демократии участия» стали развиваться сравнительно недавно - примерно с сере-дигы 80-х. Однако в западных странах идеологической базой является не столько идея коїпроля за бюрократической машиной или прямого участия в любом акте государственного управления, сколько организация возможностей для граждан принимать решения по тем вопросам, которые их непосредственно касаются.
Определены конституциошю-правовые механизмы реализации, пути повышения эффективности общественного контроля в современной России. Предложена авторская классификация субъектов общественного коїпроля, исследованы конституционно-правовые формы, методы и виды обществеїшого коїпроля, что позволило выработать ряд предложе-ігий по соверши іствовашпо данного правового института.
Аргументирована совремешіая коїщєпция построения института общественного контроля в РФ, учитывающая передовой зарубежный и отечественный опыт становления и развития данного института В частности, рассматривая концепцию реализации общественного контроля, автор доказывает, что система такого контроля состоит из четырёх взаимоувязанных моделей (подсистем): «официальной», «неформальной», «смешанной» и «специализированной». Первая включает в себя совокупность саморегулируемых организаций общественного контроля, обладающігх официальным статусом, т.е. их полномочия и порядок формирования определяются законом. «Неформальная» модель обществешюго контроля предполагает участие в контроле неформальных объединений и отдельных граждан, а государство декларирует и обеспечивает это. «Смешаїшая» модель предполагает использовать возможности описанных выше моделей в совокупности. Отдельно можно говорить о «специализировашюм» подходе, когда речь идёт об организациях, специально соз-дашгых для реализации функций обществешюго контроля.
Соискателем обоснована необходимость принятия федерального закона, призванного закрепить и систематизировать существующие нормы общественного контроля в России.
Предложены конкретные рекомендации по совершенствованию законодательства (включая проекты современных правовых актов) и правоприменительной практике в области повышения эффективности общественного коїпроля, которые могут быть использованы в законотворческой и правоохранительной деятельности, в учебном процессе и пр.
На защиту выносятся следующие положения и выводы:
1. Вывод о том, что общественный коїпроль, необходимый конституционно-правовой институт, составляющий важный элемент демократической модели общества В данной правовой конструкции гражданское общество, обеспечивая демократический порядок формирования важнейших государственных органов, должно располагать современными и эффективными инструментами независимого контроля за деятельностью органов государ-
ственной власти и управления, что позволит существенно укрепить конституциоішо-правовую базу для развития отношений между личностью, обществом и государством.
2. Авторский подход к определению понятия общественного контроля, в широком и
узком аспектах.
В широком смысле общественный контроль понимается как организованная система (механизм) контрольных мероприятий, проводимых институтами гражданского общества и отдельно гражданами, направленных на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов государственной власти, государственных должностных лиц, местного самоуправления, на предприятиях различной формы собственности, в целях укрепления стабильных гражданских отношений в обществе, повышения надежности и эффективности деятельности государства, а также обеспечивающих соблюдение дисциплины и правопорядка
В узкоспециализированном смысле под общественным контролем предлагается понимать процесс воздействия населения на органы государственной власти и управлеїшя в целях качественного обеспечения со стороны последних своих обязательств перед обществом. При этом, весь спектр возможных действий по реализации общественного контроля может быть представлен, в общем виде, двумя составляющими: а) многосторошей системой постоянного общественного мониторинга (наблюдения); б) активными действиями по предупреждению и устранению выявленных отклонений.
-
Вывод о том, что в настоящее время в России имеется значительная совокупность нормативных правовых актов, образующих правовую сферу деятельности институтов общественного контроля. Однако эти правовые акты разрозненны, противоречивы, а главное - не в полной мере регламентируют все аспекты взаимоотношений государства (в лице его уполномоченных органов) и контролирующих эти органы институтов гражданского общества Столь широкий спектр нормативных правовых актов, принимаемых на самых различных уровнях в отсутствие структурообразующего закона, приводит к тому, что принципы общественного контроля, имплицитно воплощенные в законодательстве, не всегда получают адекватное отражение в конкретных законах и положениях. В этой связи обосновывается необходимость принятия ФЗ «Об общественном контроле в Российской Федерации» и предлагается его Кощепция.
-
Автор обосновывает зависимость отдельных субъектов общественного контроля от влияния государственного сектора на формирование и деятельность данных субъектов. В работе обуславливается первостепенная роль шіститутов гражданского общества в формировании и деятельности которых государственные органы не принимают непосредственного (прямого) участия (например, общественных объединении, правозащитных организаций, шшциативных групп граждан и др.). В отношении субъектов, напрямую завися-
іцих от государства (например, Общественной палаты РФ, общественных советов, формируемых при органах власти и др.), автор полагает необходимым выработать систему сдер-жек и противовесов, включающую особый порядок формирования и финансирования данных ішетитутов, чёткий регламеїгг проведения контроля и рассмотрения его результатов, высокую степень значимости решений, принимаемых по результатам контроля, права и обязанности сторон при осуществлении контрольных мероприятий, профессионатьный кодекс поведения и др., что обеспечит гарантию объективной работы таких субъектов и исключит проблему конфликта интересов на личном и организационном уровнях.
5. Авторская классификация форм и методов общественного контроля.
Под формой реализации общественного контроля диссертант понимает организацию, существование и внешнее выражение конкретных действий, совершаемых субъектами общественного контроля. Соответственно, общественный контроль может осуществляться в следующих основных формах: по степени участия - в форме непосредственного общественного контроля (реализуется гражданами и их неформальными объединениями) и в форме опосредованного обществегагаго коїггроля (реализуется проправительственными и специализировашгьгми организациями); по способу воздействия - систематический мониторинг деятельности органов власти, избирательный монигорипг деятельности органов власти, обеспечение широкой гласности полной информации о деятельности органов власти, общественное участие в принятии социально значимых решений.
Проанализировав деятельность широкого круга субъектов общественного контроля, диссертант делает вывод о том, что наиболее распространённые методы (способы) общественного контроля можно подразделять на: первоначальные и последующие методы; публичные и непубличные методы; методы прямого и косвенного участи населения в реализации общественного контроля; экспертные и международные методы.
6. Вывод о том, что общественная экспертиза государственных и мушшипальных ре
шений - в настоящее время наиболее актуальный метод реализации общественного кон
троля. В то же время единого понятия общественной экспертизы в законодательстве пока
нет. По этому поводу в работе представлены авторские позиции и предлагаются формули
ровки, включающие понятия общественной экспертизы, предмета и объекта общественной
экспертизы, целей и задач проведения общественной экспертизы, перечень участников
даішого контрольного мероприятия и возможный порядок его проведеїшя, методы оценок
результатов общественной экспертизы.
7. Предложения, направлешгые на совершенствование нормативных правовых актов,
обеспечивающих становление и развитие институтов гражданского общества и реализа
цию этими шгститутами общественного контроля, даются практические рекомендации по
повышению эффективности общественного контроля в РФ, в частности:
Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» не содержит механизма, согласно которому результаты народного обсуждения должны в обязательном порядке учитываться и влиять на процесс законотворчества. В качестве одного го таких механизмов предлагается дополнить Указ нормой об обязательности открытой публикации отчетов об итогах общественной дискуссии;
статью 27 ФЗ от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях» дополнить нормой о праве общественных объединений на осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и управлеїшя, поскольку данное право в указанной статье не закреплено, что создает дополнительные барьеры для осуществления такого контроля;
установить заявительный принцип формирования общественных палат, когда любая общественная организация может делегировать своего представителя. В частности, на региональном и местном уровне, в отличие от повсеместно практикуемого бюрократического способа формироваїшя общественных палат путем назначения (утверждения) их членов губернаторами, законодательными собраниями и главами муниципалитетов, предлагается использовать следующую схему: региональная коалиция НКО будет выбирать кандидатов в члены палаты, из которых 25 % членов будет рекомендовать в палату губернатор, еще 25 %. - областная дума, 50 % будут выбирать общественники рейтинговым голосованием.
Теоретическая значимость проведённого исследования состоит в том, что разработанные диссертантом положения и выводы существенно расширяют и обосновывают теоретические представления об общественном контроле. Значимость результатов исследования обусловлена их общей направленностью на совершенствование научной базы организации общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и управления, и содержит материал, который позволит формировать новые научные концепции в рамках отечественного конеппуционного права.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в работе предлагаются конкретные средства решения сложных проблем взаимосвязашюго развития гражданского общества, права и государственного управления. Основные выводы, положения и рекомендации исследования могут найти практическое применение в совершенствовании действующего законодательства, в деятельности органов государственной власти (в том числе правоохранительных органов), использоваться субъектами реализации общественного контроля в целях повышишя эффективности и прозрачности взаимоотношений гражданского общества и правового государства, ликвидации имеющихся противоречий и оптимизации государственного управления в целом.
Сформулированные теорегико-методологические положения и выводы могут слу-
жить теоретической базой для дальнейших разработок и внедрения конкретных положений в практику обеспечеїшя общественного контроля, в том числе при преподавании учебных курсов «Конституционное право», «Муниципальное право», «Международное право», «Политология», «Социология», а также для разработки спецкурсов, организации семинаров и тренингов в данных областях науки.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования отражены в одиннадцати научных статьях (общий объем 3,3 п.л.), а также в выступлениях автора на научно-практических конференциях, проведённых в Московском университете МВД России, Смоленском гуманитарном универаггете. Основные положения диссертационного исследования внедрены в практическую деятельность Секретариата Заместителя Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Общественной палаты Калужской области, Общественного Совета при УВД по Смоленской области, ВНИИ МВД России. Материалы диссертации активно используются в учебном процессе ФГКОУ ВПО «Московский университет МВД России», в НОУ ВПО «Академия права и управления (институт)».
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и проблематикой исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, перечня использовашюй литературы и приложения.
