Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе .
1.1.. Общая характеристика федерального законодательного процесса , 13-45.
1.2. Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов государственной власти . 46-72.
1.3. Нормативно-правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, 73-101.
Глава 2. Механизм взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе .
2.1.. Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе . 102-126.
2.2. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с парламентом России в законодательном процессе . 127-151.
2.3. Участие органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, 152-176,
Заключение. 177-183.
Список использованной литературы, 184-205.
- Общая характеристика федерального законодательного процесса
- Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов государственной власти
- Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе
- Взаимодействие Правительства Российской Федерации с парламентом России в законодательном процессе
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одним из важных условий развития Российской Федерации как демократического правового государства является создание эффективной правовой системы.
Как отмечается в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации: «Отечественная правовая система находится в стадии формирования, И сегодня нам приходится принимать много законов -для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям- Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу. Будучи принятыми - не исполняются. Постоянно подвергаются изменениям, иной раз - даже не вступив в силу»1.
К примеру, последнее подтверждает тот факт, что за пять лет с момента принятия Уголовно-процессуального кодекса РФ, в него было внесено более 500 изменений более чем двадцатью федеральными законами2, что не лучшим образом отражается на правоприменительной практике.
Одной из причин такой ситуации является отсутствие должной взаимосогласованности между федеральными органами государственной власти в процессе принятия законов, которая должна строится на основе принципа разделения властей.
Законотворчество как особая форма государственно-властной деятельности является весьма специфичной сферой реализации принципа разделения властей. С одной стороны, парламент Российской Федерации является един-
Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной» //Рос, газ. 2002, апрель 19,
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации № 174-ФЗ от 18.12.2001 // Собрание законодательства РФ. 200 К № 52 (Ч, 1). Ст. 4921; Федеральный закон «О внесении изменений в статью 131 Уголовно-процессуального кодекса РФ» № 33-ФЗ от 3.03.2006 // Собрание законодательства РФ. 2006, № 10. Ст. 1070.
ственным органом законодательной власти и, стало быть, за ним должны сохраняться решающие полномочия на основных стадиях законодательного процесса, С другой стороны, распространение конституционного принципа разделения властей на сферу законотворчества означает, что участниками общественных отношений, складывающихся в процессе проявления законодательной инициативы, обсуждения, принятия и последующего обнародования законов могут и должны быть органы, представляющие различные ветви власти.
Необходимо заметить, что хотя глава российского государства и отмечает, что «., в последние годы отношения между законодателями и исполнительной властью качественно улучшились. На смену противостоянию пришло конструктивное сотрудничество, основанное на содержательном обмене мнениями, на взвешенной критике. Пришло взаимодействие»1, однако пи Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство, ни подзаконные акты не содержат необходимых правовых норм, регламентирующих четкий механизм взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в федеральном законодательном процессе.
В связи с этим можно без преувеличения отметить, что достижение оптимального баланса полномочий органов законодательной и исполнительной власти для законотворческой сферы имеет особое значение. И этот баланс может быть обеспечен, прежде всего, путем совершенствования правовой регламентации принципов и форм взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.
Необходимость научного осмысления взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, анализа и обобщения опыта их работы в указанном направлении, возросшая актуальность выявления наиболее эффективных форм и методов ис-
Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ» // Рос. газ. 2003. май 17.
пользования ими своих организационных и творческих ресурсов обусловили выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы исследования* Проблемы содержания, сущности и развития законодательного процесса всегда привлекали внимание отечественных и зарубежных исследователей. Они исследовались в работах: АЛ. Абрамовой, С.А. Авакьяна, MB, Баглая, И.Л. Бачило, Р,С. Болдыревой, СВ. Бородина, Н.В. Витрука, В.И, Васильева, В.Д. Гороб-ца, А.Д. Градовского, И.В. Гранкина, ЮЛ. Дмитриева, Б.П. Елисеева, В.В. Ивановского, А.А. Кененова, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, П.В. Крашенникова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Ку-тафина, В.В. Лазарева, Н.И. Лазаревского, В,0, Лучина, А.П. Любимова, Н.А, Михалевой, А,В. Мицкевича, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Окунькова, А.С. Пигол-кина, СВ. Полениной, А,С. Прудникова, A.M. Сахарова, И.М. Степанова, Б-А. Страшуна, ЮЛ. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хаб-риевой, В.А. Четвернина, В.Е, Чиркина, К.Ф, Шеремета, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина и других авторов.
В трудах одних из них заложены теоретические основы, фундамент для современного понимания характера и специфики законодательного процесса и решения его основных проблем. Другие развивают проблематику правового закрепления и практической реализации принципа разделения властей.
Вопросы участия органов государственной власти в законодательном процессе рассматривались в работах Л.И. Дмитриевой, К.Н. Дмитриевцева, А.А. Котенкова, М.А. Митюкова, Т.И. Новицкой, В.М. Платонова, Д-Ю. Скуратова, Ю.В. Филимонова, А.Н. Шохина, И.И. Шувалова.
Кроме того, вопросы нормотворческой деятельности органов внутренних дел, в том числе и участие органов внутренних дел в федеральном законодательном процессе изучались в трудах Ю.Г. Арзамасова, B.C. Афанасьева, П.П. Баранова, М.В. Костенникова, А.А. Соловьева, О.А. Степанова, Н.Н. Червякова, В.В. Черникова.
Обращение большого числа ученых-юристов к различным аспектам федерального законодательного процесса позволяет говорить о сложности и многогранности данного явления. Не умаляя достигнутого, следует подчеркнуть, что, к сожалению, результаты научных поисков затронули лишь вопросы участия отдельных органов государственной власти в законодательном процессе, что свидетельствует о малоизученности данной проблемы. Проблема взаимодействия Президента и Правительства России с Федеральным Собранием требует дальнейшего теоретического осмысления с целью совершенствования форм и методов участия указанных органов в федеральном законодательном процессе.
Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в результате реализации конституционных полномочий федеральными органами законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе. Предметом исследования служат конституционно-правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном процессе, а также место органов внутренних дел в ходе указанного взаимодействия.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в комплексном исследовании вопросов правового регулирования взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе на современном этапе развития российской государственности и разработке научно обоснованных рекомендаций, направленных на укрепление и дальнейшее совершенствование взаимодействия федеральных органов государственной власти в указанной сфере деятельности.
Для достижения указанной цели в ходе подготовки диссертационного исследования решались следующие задачи:
- рассмотрение общей характеристики федерального законодательного процесса;
определение понятия и принципов взаимодействия органов государственной власти;
анализ нормативно-правовых основ, регулирующих взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе;
исследование форм и эффективности взаимодействия Президента России с Федеральным Собранием в законодательном процессе;
анализ взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами парламента в процессе инициирования, рассмотрении и принятия (одобрения) законов;
установление места и роли органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе;
разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, а также участия в нем органов внутренних дел-
Методология и методы исследования* Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания общественных процессов и социально-правовых явлений. В ходе исследования применялись общенаучные, частные и специальные методы познания; логического, формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, статистического анализа; системный, комплексный подход, проводился анализ российского и зарубежного законодательства, международно-правовых актов, принимались во внимание данные исторической науки, философские воззрения.
В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории права и государства, конституционной теории, относящихся к теме исследования.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем предпринята попытка восполнить пробелы в таком важном институте конституционного права, как законодательный процесс, а именно уточнено понятие законодательного процесса в Российской Федерации, где в отличие от предшествующих исследований сделан акцент на необходимости участия в нем всех органов государственной власти Российской Федерации в соответствии с принципом разделения властей. В диссертационном исследовании в научный оборот вводится понятие «взаимодействие органов государственной власти» и раскрываются принципы такого взаимодействия.
Новацией диссертации является комплексное исследование правовых основ взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном процессе, на основе которого раскрывается содержание механизма взаимодействия Президента РФ и Правительства России с Федеральным Собранием в законодательном процессе, а также участие в данном виде взаимодействия органов внутренних дел-
Диссертация представляет собой комплексное монографическое исследование российского законодательства и юридической литературы, раскрывающее правовые основы взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в законодательном процессе. В ней выявлены юридически значимые особенности реализации отдельными федеральными органами государственной власти конституционных полномочий в ходе законодательного процесса,
В диссертационном исследовании также содержатся предложения по совершенствованию нормативной базы в сфере правового регулирования взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе,
Положения, выносимые на защиту. Анализ нормативно-правовых актов, отечественной и зарубежной научной литературы позволил объективно оценить происходящие в российском обществе процессы, разработать и
обосновать ряд теоретических положений и практических предложений, выносимых на защиту:
Законодательный процесс в Российской Федерации представляет собой основанную на Конституции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актах деятельность государства по формулированию в законах воли народа России, заключающуюся в рассмотрении и принятии в соответствии с установленной процедурой законов Российской Федерации Федеральным Собранием — парламентом России при участии в соответствии с принципом разделения властей других органов государственной власти,
Авторское определение «взаимодействие органов государственной власти», представляющее собой основанный на нормативных правовых актах Российской Федерации процесс воздействия функционально независимых» взаимообусловленных органов государственной власти друг на друга посредством определенных взаимных прав и обязанностей, направленный на повышение эффективности государственного механизма.
В Российской Федерации одним из важных направлений взаимодействия органов государственной власти является взаимодействие федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, конституционно-правовое регулирование которого осуществляется посредством нормативных правовых актов, различных по своей юридической силе и содержанию. В своей совокупности они представляют собой нормативно-правовую основу взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе, включающую три уровня правового регулирования: международный, федеральный и региональный.
Анализ порядка взаимодействия Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе показывает, что в отношении практически всех его этапов уже сформировалась достаточно стабильная практика, наработан алгоритм взаимодействия, чего нельзя сказать о планировании законодательного процесса. Данный факт, в частности,
отрицательно сказывается на начальных этапах взаимодействия главы государства с палатами российского парламента- Для достижения взаимоприемлемой согласованности в законодательной деятельности между палатами Федерального Собрания и Президентом России, а также другими субъектами права законодательной инициативы, необходимо восстановить Объединенную комиссию по координации законодательной деятельности, закрепив состав, компетенцию и порядок ее деятельности в соответствующем Указе Президента Российской Федерации, а в последующем - в Федеральном законе «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».
5* Значимость взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания в законодательном процессе определяется тем, что организация исполнения принятых законов возлагается именно на высший исполнительный орган государственной власти России, а также, что в условиях проводимых реформ принятые законы быстро устаревают и нуждаются в корректировке, инициатором которой должно выступать Правительство России. Существенную помощь в обеспечении взаимодействия Правительства с парламентом, помимо полномочных представителей Правительства РФ в палатах Федерального Собрания, должен оказывать действующий в структуре Аппарата Правительства России Правовой департамент. В связи, с чем автором в диссертационном исследовании предлагается ряд предложений по совершенствованию его сферы ведения.
6. МВД России, возглавляя систему органов внутренних дел на федеральном уровне, осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Одним из важных направлений этой деятельности является участие МВД РФ в разработке проектов законов по линии субъектов права законодательной инициативы, что необходимо для создания эффективной правовой базы, регулирующей деятельность органов внутренних дел. Для повышения качества подготавливаемых МВД России законопроектов, а также сопровождения их в палатах Федерального Собра-
п ния, необходимо разработать Регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации, который должен включать главу, содержащую нормы о законопроектной деятельности МВД России и порядке участия в законодательной деятельности палат российского парламента.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Ряд выводов и предложений исследования может способствовать совершенствованию существующих нормативных правовых актов федерального уровня и разработке федеральных законодательных актов» регламентирующих отдельные аспекты взаимодействия федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе.
Полученные результаты могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях, а также в процессе преподавания в юридических вузах таких учебных дисциплин, как «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», при подготовке учебных пособий и методических рекомендаций, а в учебных заведениях МВД России при изучении учебного курса «Организация нормотворче-ской деятельности в системе МВД России».
Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы об участии органов внутренних дел во взаимодействии федеральных органов законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе могут быть использованы в качестве практических рекомендаций при подготовке соответствующими подразделениями проектов законов, регулирующих сферу внутренних дел.
Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются комплексным характером исследования, В работе были использованы различные методы научного исследования, соблюдался принцип сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников, анализировались статистические данные.
Автором были изучены работы по общей теории права, конституционному праву, иным отраслевым юридическим наукам, использованы совре-
менные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области. В процессе работы над диссертацией были изучены и проанализированы нормативно-правовые акты, принятые в России после 1993 года, имеющие непосредственное отношение к теме исследования, в том числе Конституция Российской Федерации, акты законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, Указы и иные акты Президента Российской Федерации, приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации и Др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.
Основные положения и выводы диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях, в частности: «Конституция Российской Федерации и развитие отраслевого законодательства» (10 декабря 2003 года, п Белгород), «Проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (16 декабря 2004 года, г. Белгород), обсуждались на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, нашли свое отражение в опубликованных автором научных статьях.
Отдельные положения диссертации используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу «Конституционное право России» в Академии управления МВД России; в части участия органов внутренних дел в законодательном процессе - в Управлении правового обеспечения ГУВД Московской области.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и вытекающими из нее задачами. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.
Общая характеристика федерального законодательного процесса
Общая характеристика федерального законодательного процесса-Демократии еское правовое государство воздействует на общественные отношения в строго определенных формах - посредством создания норм права и обеспечения их исполнения, в том числе путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения. От степени соответствия создаваемых правовых норм уровню развития общественных отношений, непротиворечивости системы права зависят, в конечном итоге, все аспекты государственной и общественной жизни, нормальное функционирование государства, соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Процедура рождения законов имеет огромное значение для правовой системы любого государства. Тем более это важно для тех государств, у которых правовое поле находится в стадии становления. В законотворческом процессе шаг за шагом проявляются те правила, по которым будет жить общество, по которым будет регулироваться жизнь граждан, юридических лиц и государства. Насколько четка, понятна и публична процедура принятия законов, настолько общество гарантировано от всяческих законодательных сюрпризов, ущемляющих права граждан и юридических лиц1.
Законодательный процесс призван обеспечить необходимое качество нормативных правовых актов, отражение в них потребностей развития общественных отношений, соотношение публичных и частных интересов.
Такой конституционно-правовой институт российского демократического федеративного правового государства, как законодательный процесс, обеспечивает главное, наиболее присущее из трех ветвей власти Российской Федерации - законодательной власти. В результате законодательной деятельности создаются правовые основы общественной жизни. В то же время современные политические, экономические, социальные условия российского общества определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы.
Можно сказать, что на современном этапе в России впервые в ее истории формируется законодательный процесс в подлинном смысле этого слова, как это принято понимать в цивилизованных демократических государствах. Эта деятельность все более обретает черты действительного парламентаризма, наполняется адекватным содержанием. И главное - это организация законодательного процесса в условиях формирования правовой государственности в соответствии с принципом разделения властей и другими принципами правового государства.
Перефразируя слова римского юриста Цельса о том, что «изучающему право надо понять, прежде всего, что это слово означает»1 начнем с того, что постараемся разобраться в содержании и сущности понятия «законодательный процесс».
В отечественной правовой литературе не сложилось единого мнения относительно употребления понятий «правотворчество», «законотворчество», «законодательный процесс», «законодательная деятельность».
Наиболее широкое понятие — правотворчество, под которым понимается возведение государственной воли в закон в имеющие обязательное значение юридические предписания2. По мнению профессора B.C. Нерсесянца «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену ». Правотворчество — это активная творческая деятельность субъектов правотворческого процесса по выявлению и согласова нию наиболее актуальных социальных интересов с целью придания им общеобязательной силы , оно охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права.
При некоторых различиях в определениях общим для отечественной школы права является признание правотворчества государственной деятельностью, направленной па создание или изменение правовых норм2.
Если рассматривать процесс правотворчества, то можно заметить, что он проистекает не только в рамках парламента, а имеет свое начало в самом обществе, тесно взаимодействуя с иными политическими и социальными процессами. Так, предлагаемые исследователями определения правотворческой деятельности акцентируют свое внимание на направленности ее на достижение целей развития определенного региона и удовлетворения интересов граждан, а также на том, что в результате ее создаются не только законы, но иные нормативные правовые акты3.
Правотворчество рассматривается как уникальный процесс формирования и развития правовых актов. Оно может быть разделено на несколько видов, устойчиво существующих в реальной жизни и осуществляемых постоянно. Критериями выделения разновидностей правотворчества выступают субъект правотворчества, регламенты правотворчества, вид правового акта и его тема. С учетом этих критериев выделяют виды правотворчества, среди которых на первом месте по значению в правовой системе стоит законотворчество
Понятие, сущность и принципы взаимодействия органов государственной власти
Конституция Российской Федерации 1993 года заложила основы для формирования и развития новой российской государственности, построенной на испытанных историческим опытом развития современных демократических государств принципах организации и функционирования государственной власти. Это явилось важным показателем признания Россией общедемократических ценностей правового государства, юридической гарантией продолжения и углубления демократических преобразований.
В Конституции РФ 1993 года соответствующие принципы получили закрепление в качестве важнейших основ конституционного строя новой России, Основы конституционного строя — это, своего рода, мерило и главный критерий оценки не только текущего законодательства, но и самого текста Конституции РФ. Их специфика выражает фундаментальное, обобщающее значение, нормативность и юридическое верховенство по отношению ко всем остальным положениям Конституции, постоянность действия и особый порядок изменения .
В системе фундаментальных основ построения и развития новой российской государственности особое место занимает принцип разделения властей- Известно, что формулу разделения властей выразил вполне определенно Ш, Монтескье в следующих словах: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении,.- были соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц»2.
Как отмечается в юридической литературе, само по себе разделение властей, вот уже более 200 лет практикуемое в демократических странах, -не самоцель и не панацея от пороков и недостатков государственного управления. Но это, как показал исторический опыт, все же лучшая из имеющихся конструкций1.
Как известно, данный принцип был чужд для нашей страны в советский период ее развития. В жизнь воплощалась теория «Советы - работающая корпорация», основа которой была заложена ВИ Лениным: «Уничтожение парламентаризма (как отделение законодательной работы от исполнительной); соединение законодательной и исполнительной государственной работы. Слияние управления с законодательством»2.
Необходимо пояснить, что краткий термин «разделение властей» в его практическом применении раскрывается как достаточно сложное сочетание независимости и взаимодействия трех ветвей власти, а в некоторых случаях -их переплетение. Существующая конструкция, к сожалению, не исключает ни скоропреходящих, ни более длительных конфликтов между властями, сопровождаемых компромиссами, уступками или же попытками обеспечить преимущество одной из них в ущерб другой. Оптимальные формы разделения и взаимодействия властей в России еще не устоялись .
Все это требует не только изучения исторического опыта реализации разделения властей в отдельных, пусть даже самых развитых демократических странах (чему в последнее время уделяется в отечественной литературе достаточно большое внимание4), но и глубокого исследования общеметодологических, в том числе, и философско-правовых аспектов данного принципа во всей сложности и внутренней противоречивости его природы, механизмов реализации в конкретно-исторических, национально-специфических условиях, на тех или иных уровнях его осуществления.
Совершенствование системы разделения властей, перераспределение полномочий между ветвями власти, создание механизмов более эффективного их взаимодействия является на сегодняшний момент, пожалуй, одной из наиболее актуальных проблем государственного строительства, В связи с этим в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1999 году правильно ставится акцент, что, именно «дефицит» согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы ,
Создание правовых механизмов эффективного взаимодействия самостоятельных ветвей власти является весьма сложной проблемой, решение которой в большей степени зависит от интересов взаимодействующих и борющихся сил общества. Некоторые политические деятели и даже ученые, признавая принцип разделения властей, высказываются за то, чтобы разделенные власти государства имели бы единый «корень» или «стержень» в виде возглавляющего их государственного органа, как правило - президента (главы администрации). На этой основе принцип разделения властей нередко противопоставляется принципу единства государственной власти (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ), обосновывается «примат» принципа единства над разделением властей.
Взаимодействие Президента Российской Федерации с Федеральным Собранием в законодательном процессе
Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 11 Конституции РФ является субъектом, осуществляющим государственную власть. В связи с этим он имеет собственную компетенцию в различных сферах государственной деятельности.
Президент России, осуществляя наряду с органами законодательной, исполнительной и судебной власти государственную власть, принимает в качестве главы государства самое активное участие в осуществлении каждой из разновидностей единой государственной власти, непосредственно взаимодействует с выше названными органами- Президент РФ является системообразующим фактором в системе органов государственной власти, поскольку он — гарант Конституции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Важная роль принадлежит главе российского государства в законодательном процессе, проявляясь в активном взаимодействии с каждой из палат парламента, а также в постановке перед всеми структурами законодательной и исполнительной власти общих задач по укреплению государственности и реформированию экономики, обеспечению демократических начал в обществе.
В законодательном процессе полномочия Президента РФ определяются двумя основными аспектами: статусом его как главы государства и включенностью в систему разделения властей, в рамках которой Президент России не входит ни в одну из ветвей власти, однако не вправе действовать за пределами системы сдержек и противовесов и вмешиваться в осуществление государственной власти другими государственными органами и должностными лицами.
Исходя из такого положения Президента, его полномочия как субъекта взаимодействия в законодательном процессе можно разделить на две группы: 1. Полномочия Президента РФ как участника законодательного про цесса. Причем эта группа полномочий подразделяется на две подгруппы: а) общие права и обязанности, которыми Президент обладает наряду с остальными основными участниками законодательного процесса (право Пре зидента вносить в Государственную Думу законопроекты в порядке законо дательной инициативы и полномочия по участию в рассмотрении законопро екта путем присутствия на заседаниях палат, внесения поправок и пр.); б) исключительные права Президента, определяемые его статусом гла вы государства. Правами этой подгруппы не наделен больше ни один субъект законодательного процесса (право Президента по подписанию и обнародова нию федеральных законов и право отклонить принятый Федеральным Соб ранием закон - право президентского вето).
2. Полномочия Президента по осуществлению государственной власти в качестве главы государства Эти полномочия реализуются не в законодательном процессе, однако оказывают на него порой определяющее влияние. К этой группе полномочий относится, прежде всего, право Президента РФ определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ), в соответствии с которыми и ведется работа всех государственных органов, в том числе и законодательных по созданию законов, а также обеспечение Президентом РФ согласованного функционированию и взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), которое играет важную роль в решении конфликтов между субъектами взаимодействия в законодательном процессе.
Обеспечить выполнение указанных президентских полномочий в законодательном процессе призвано Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации1- Основными функциями Государственно-правового управления, имеющими важнейшее значение для взаимодействия Президента РФ и парламента в законодательном процессе, являются: - подготовка проектов федеральных законов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной инициативе; - подготовка проектов заключений Президента РФ на законопроекты, принятые Государственной Думы в первом чтении; - подготовка предложений о подписании (отклонении) Президентом РФ федеральных законов в случае соответствия (несоответствия) Конституции РФ и федеральным законам; - контроль за правильностью и своевременностью опубликования федеральных законов; - участие в обеспечении взаимодействия Президента РФ с Советом Федерации и Государственной Думой; - редактирование законопроектов, подготавливаемых для внесения
Президентом РФ в Государственную Думу в порядке законодательной ини циативы, проектов заключений на законопроекты, принятые Государствен ной Думой; - подготовка аналитических материалов по вопросам, касающимся правоприменительной практики и состояния федерального законодательства, а также предложений по совершенствованию федерального законодательства на основе изучения зарубежной и международной правовой практики;
Взаимодействие Правительства Российской Федерации с парламентом России в законодательном процессе
Проводимая в нашей стране административная реформа, направленная на прекращение избыточного государственного регулирования, вышла на важный и ответственный этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти, оптимизирована структура Правительства Российской Федерации» изменено предназначение министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться на роли Правительства Российской Федерации в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти. Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом основную роль.
В соответствии со ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, Развивая данную конституционную норму, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» конкретизирует, что Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации.
В отличие от законодательной власти» носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная власть имеет по своей сути вторичный, производный, подзаконный характер1. Однако исходя из «отраслевого» значения принципа разделения властей, предполагающего «разделение труда» между различными органами государственной власти , трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской Федерации и парламента России в ходе законодательного процесса.
Участие Правительства Российской Федерации в законодательном процессе является одним из приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной.
Современная роль Правительства Российской Федерации характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства законодательного процесса, В настоящее время все заметней тенденция расширения функций Правительства России в законодательном процессе, усиления его взаимодействия с другими его участниками, совершенствования внутриорганизацион-ной деятельности по участию Правительства в законодательном процессе.
Подводя итоги работы Государственной Думы в 2003 году, исследователи отмечают, что в основу законопроектной и законодательной деятельности были положены принципы «рационализированного парламентаризма», предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части разработки проектов законов, так и при их прохождении1.
Необходимо согласиться с мнением П«В. Крашенинникова о том, что в правовом государстве основным субъектом права законодательной инициативы должно выступать Правительство. Это связано не только с квалификацией лиц, работающих в федеральных органах исполнительной власти, но, и в первую очередь, с тем, что Правительство будет исполнителем основной массы будущих законов2. Практика и фактические отношения сегодня зачастую опережают федеральное законодательство. Правительство РФ, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт свидетельствует об обратном: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного орган власти государства. Такая практика характерна для большинства стран. В Российской Федерации еще не так давно картина была совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных инициатив. Правительство России вносило в среднем не более 20 процентов законопроектов
