Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Предмет правового регулирования муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации 12
Глава 2. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации содержания муниципальной службы 57
1. Правовой статус муниципального служащего в законодательстве субъектов Российской Федерации 57
2. Условия и порядок прохождения муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации 78
3. Квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации 98
4. Проблемы управления муниципальной службой в законодательстве субъектов Российской Федерации 112
Глава 3. Правовая регламентация субъектами Российской Федерации гарантий и ответственности муниципальных служащих 127
1. Гарантии муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации 127
2. Ответственность муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации 149
Заключение 169
Библиографический список 175
- Предмет правового регулирования муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Правовой статус муниципального служащего в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Условия и порядок прохождения муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации
- Гарантии муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. За последние годы произошло существенное перераспределение полномочий между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации. В результате субъекты Российской Федерации получили больше возможностей для участия в формировании российской правовой системы, в том числе по вопросам, которые ранее не были предметом регулирования на их уровне. К таковым относится институт муниципальной службы.
Процесс формирования законодательства субъектов Федерации идет сложно и противоречиво, сталкиваясь с различными проблемами. Основной из них можно назвать разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области правового регулирования организации муниципальной службы. Как подчеркнул в своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации, разграничение сфер ведения между федеральным, региональным и местными уровнями власти необходимо, в том числе и для «внесения большей ясности в организацию российской власти в целом»1.
Выделение конкретных, четких полномочий федерального центра и регионов в сфере правового регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации является одной из приоритетных задач как федеральных, так и региональных законодателей. Решение этой задачи позволит определить механизмы реализации законотворческих полномочий федерального центра и регионов, выявить перспективы дальнейшего развития законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе и пути его совершенствования.
' См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Россия должна быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. - 2002. - 19 апреля.
На практике имеют место случаи как абсолютизации самостоятельности законотворчества на региональном уровне, когда субъекты Российской Федерации, превышая свои полномочия, вторгаются в сферу ведения федерального уровня, так и отрицания самостоятельности регионального законодательства некоторыми федеральными органами государственной власти.
Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Почти во всех субъектах Российской Федерации в настоящее время приняты законы о местном самоуправлении, а также, что особенно важно, законы о муниципальной службе. Приняты и специальные законы субъектов Российской Федерации, которые регулируют вопросы о стаже муниципальной службы, реестре должностей муниципальных служащих, их денежном содержании, соотношении муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы и др.
Развитие законодательства о муниципальной службе, его действенность в немалой степени зависят от правильного определения места муниципальной службы в предметах ведения, установления четкой иерархии законов, регламентирующих ее, принятых на федеральном и региональном уровнях.
Изучение, теоретический анализ названных проблем и обобщение опыта законотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проведенные автором, создали основу для разработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования как самой муниципальной службы, так и ее организации и функционирования.
Степень научной разработанности темы. Теоретической основой исследования послужили труды представителей общей теории государства и права С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, В.В. Борисова, A.M. Васильева, Д.А. Керимова, В.М. Корельского, Н.М. Корнукова, В.В. Лазарева, Е.Н. Лу-кашевой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной, А.Ф. Щебанова.
Особое внимание уделено работам в области конституционного, административного права С.А. Авакьяна, А.К. Агапонова, Г.В. Атаманчука, Г.В. Бара-башева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Н.В. Витрука, A.M. Володина, Б.Н. Габ-ричидзе, Г.А. Герасименко, А.Г. Гладышева, Е.В. Гриценко, А.А. Демина, Ю.А. Дмитриева, А.Г. Игудина, И.П. Ильинского, А.И. Казанника, Л.А. Кали-ниченко, А.Ф. Копотилова, А.Н. Костюкова, Е.В. Лобановой, Б.В. Лытова, В.М. Манохина, В.И. Матирко, С.А. Михневой, А.В. Москалева, А.А. Немчинова, А.В. Ноздрачева, B.C. Нечипоренко, И.А. Смагиной, Ю.Н. Старилова, В.В. Толстошеева, А.И. Турчинова, СЮ. Фабричного, Д.А. Федяева, Г.Н. Чеботарева, В.И. Шкатулы, А.Ю. Якимова, B.C. Якушева.
Различные аспекты проблемы правового регулирования муниципально-служебных отношений в субъектах Российской Федерации стали предметом исследования учеными, наиболее активно занимающимися вопросами местного самоуправления. Среди них: В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Н.А. Емельянов, А.И. Коваленко, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина.
В диссертации использованы также научные публикации, материалы диссертаций и авторефератов СВ. Арбузова, М.В. Бондаренко, А.В. Бутакова, В.А. Гневко, М.Ю. Дитятковского, Н.В. Колесникова, Г.А. Наквасиной, СЕ. Чаянова, Т.В. Щукиной и др.
Однако в большинстве работ уделялось недостаточное внимание анализу законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, либо предметом исследования являлось государственно-служебное законодательство отдельных российских регионов. Кроме того, проблемы муниципальной службы рассматривались в юридической науке, в основном, с административно-правовой точки зрения. Это обстоятельство не позволило в необходимом объеме исследовать проблему разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в названной сфере.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере организации и прохождения муниципальной службы в субъек-
тах Российской Федерации, в том числе и в связи с разграничением компетенции между федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Предметом исследования является законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее организацию и прохождение муниципальной службы, научно-теоретические концепции, а также правоприменительная практика по указанным вопросам муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.
Цель исследования состоит в комплексном научно-теоретическом исследовании нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, регламентирующих вопросы организации и прохождения муниципальной службы; уточнении основных понятий и категорий в сфере муниципальной службы, выработке предложений по совершенствованию законодательства о муниципальной службе и практики его применения.
Достижение данной цели потребовало постановки и решения следующих основных задач:
исследовать предмет, содержание муниципальной службы, их правовую регламентацию субъектами Российской Федерации, гарантии и ответственность муниципальных служащих;
провести анализ законодательства субъектов Российской Федерации в области правовой регламентации муниципальной службы;
рассмотреть проблемы разграничения компетенции между федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
раскрыть сущностные черты категорий «муниципальная служба», «правовой статус муниципального служащего», «условия и порядок прохождения муниципальной службы», «квалификационные требования к муниципальным должностям муниципальной службы», «управление муниципальной службой»,
«гарантии муниципальных служащих» и особенности их закрепления в нормативно-правовой базе субъектов Федерации;
проанализировать понятие, структуру и элементы правового статуса муниципального служащего;
сформулировать выводы и предложения по разрешению проблем правового регулирования муниципально-служебных отношений в области законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе;
разработать рекомендации и практические предложения по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации в области правового регулирования муниципальной службы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы: диалектико-материалистический, системный, исторический, сравнительный, а также специальные методы познания: системно-структурный, формально-юридический, сравнительно-правовой, нормативно-логический, конкретно-социологический.
Нормативная и эмпирическая база исследования основана на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актов, правовых актов органов местного самоуправления, трудов российских ученых по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному, трудовому праву.
Эмпирическую базу исследования образуют законодательство в области муниципальной службы около 50 субъектов России, правоприменительная практика федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании теоретических и прикладных аспектов деятельности субъектов Российской Федерации в области правового регулирования муниципальной службы. На защиту выносятся следующие выводы и положения:
1. В диссертации выявлен ряд пробелов и противоречий в конституцион
ном законодательстве, связанных с разграничением государственных полно
мочий в сфере правового регулирования вопросов муниципальной службы, что
не позволяет точно определить, в чьем ведении находится муниципальная
служба субъектов Российской Федерации.
2. Главной проблемой правового регулирования муниципально-
служебных отношений в субъектах Российской Федерации является отсутствие
на федеральном уровне нормативных правовых актов о порядке проведения
квалификационных экзаменов, присвоения квалификационных разрядов и со
хранения их при переводе на иные муниципальные должности, предусмотрен
ных в базовом законе о муниципальной службе, чтобы детально регламентиро
вать муниципально-служебные отношения на уровне субъектов Российской
Федерации.
В законодательстве субъектов Российской Федерации содержатся неточности определения муниципальной службы, которые дают возможность субъектам Российской Федерации значительно расширять границы правового регулирования и осуществления муниципальной службы.
Правовой статус муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации следует рассматривать через установление прав, обязанностей, гарантий, ответственности, ограничений и других элементов, характеризующих их правовое положение в условиях прохождения службы, в соответствии со спецификой выполняемых задач и реализуемых полномочий.
В законодательстве субъектов Российской Федерации предлагается различать правовой статус муниципальных служащих в зависимости от занимаемых муниципальных должностей. В законодательной практике регионов такое разграничение правового статуса муниципальных служащих зачастую не проводится, в лучшем случае в должностных инструкциях отдельно выделяются права работников, занимающих муниципальные должности.
Выявлены противоречия законодательства субъектов Российской Федерации в области правового регулирования муниципальной службы принципу
единства требований к муниципальной службе, установленных в федеральном законодательстве, заключающихся в установлении субъектами Российской Федерации дополнительных требований к лицам, поступающим на муниципальную службу, и дополнительных оснований для увольнения муниципальных служащих.
7. Обосновывается классификация гарантий муниципальных служащих в
законодательстве субъектов Российской Федерации и вся совокупность гаран
тий, подразделяющаяся на группы в соответствии с объективными классифика
ционными признаками. Дается подробная классификация гарантий.
В качестве оснований предлагаются следующие классификационные признаки: федеральный законодатель закрепляет основные гарантии, а дополнительные устанавливают субъекты РФ.
8. Для осуществления системного развития законодательства субъектов
Российской Федерации о дисциплинарной ответственности муниципальных
служащих предлагается провести четкое законодательное разграничение нор-
мотворческой компетенции между субъектами Российской Федерации и муни
ципальными образованиями.
Представляется, что подобный подход позволит устранить противоречия в этой области в законах субъектов Российской Федерации и нормативно-правовых актах органов местного самоуправления.
9. Выделяются следующие направления совершенствования законода
тельства субъектов Российской Федерации в области правового регулирования
муниципальной службы: проведение четкого разграничения компетенции в
сфере муниципальной службы между федеральными органами власти, органа
ми государственной власти субъектов Российской Федерации и органами мест
ного самоуправления; правильное определение места муниципальной службы в
предметах ведения, установление четкой иерархии законов, регламентирующих
ее, принятых на федеральном и региональном уровнях; принятие федеральных
законов, отсылки к которым содержатся в Федеральном законе «Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации».
10. Разграничение компетенции в сфере муниципальной службы между федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также правильное определение места муниципальной службы в предметах ведения может быть осуществлено за счет корректировки законодательства субъектов Российской Федерации и устранения противоречий и неточностей федерального законодательства.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и положения расширяют и углубляют такой институт муниципального права, как муниципальная служба; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к правовому регулированию субъектами Российской Федерации муниципальной службы; раскрывают научно обоснованные правовые принципы регламентации муниципальной службы на уровне субъектов Российской Федерации.
Содержание диссертации, выводы и предложения, основанные на результатах исследования, ориентированы на укрепление института муниципальной службы, совершенствование действующего и разработку нового законодательства в области муниципальной службы.
Практическое значение диссертационного исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем муниципальной службы, повышение эффективности функционирования муниципальной службы в системе государственного управления.
Разработка и исследование проблем муниципальной службы могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих.
Теоретические и практические выводы могут найти применение в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования изложены в тезисах и докладах на научно-практических конференциях и семинарах.
Диссертант неоднократно выступал с сообщениями по теме исследования на семинарах, совещаниях и научно-практических конференциях, проводившихся администрацией и городским Советом г. Омска (1999, 2000, 2002, 2004), Омским государственным педагогическим университетом (2003), Омским юридическим институтом (2003), руководителей юридических служб администраций городов Сибири и Дальнего Востока (2003).
Материалы диссертационного исследования обсуждались на всероссийских научно-практических конференциях и семинарах, посвященных проблемам местного самоуправления, проводимых в Новосибирске, Томске, Омске.
При подготовке диссертации автор опирался и на собственный опыт работы в качестве главы администрации п. Береговой Советского административного округа г. Омска (1996 - 1999 гг.), начальника отдела по работе с территориальными формированиями и организационной работе Октябрьского административного округа г. Омска (1999 - 2001 гг.), советника муниципальной службы 3 класса администрации г. Омска с 2001г. по настоящее время.
Важнейшие теоретические и практические положения диссертационного исследования нашли отражение в девяти опубликованных статьях, общим объемом более 8 п.л.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка.
Предмет правового регулирования муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации
Законодательство субъектов Российской Федерации различается по объему и структуре нормативной правовой базы в сфере муниципально-служебных отношений. Существуют различия и в самом содержании правового регулирования муниципальной службы субъектов Федерации.
Конституцией Российской Федерации все предметы правового регулирования разделены на три группы: 1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации; 2) полномочия, относящиеся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов; 3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе разделились.
Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной службы к исключительному предмету ведения субъектов Российской Федерации, толкуя в буквальном смысле ст. 71,72 Конституции Российской Федерации, определяющие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование муниципальной службы в субъектах Российской Федерации не отнесено Конституцией Российской Федерации ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов1. Исходя из этого, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование муниципальной службы.
По мнению других ученых , законодательство о муниципальной службе относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому муниципальная служба в субъектах Российской Федерации должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов Российской Федерации, действующими в части, не противоречащей федеральным.
Конституция РФ не содержит прямого упоминания муниципальной службы. В ней заложены наиболее общие положения, касающиеся органов местного самоуправления. Так, в части 1 ст. 131 Конституции РФ говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В части 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.
Как известно, Конституция РФ разграничивает предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Так как муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее правовое регулирование также относится к предмету совместного ведения.
Относительно данного тезиса необходимо отметить следующее. Статья 72 Конституции РФ предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако этого обстоятельства, на наш взгляд, недостаточно для того, чтобы отнести вопросы, связанные с правовым регулированием муниципальной службы к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ. Следует определить понимание сущности предмета совместного ведения, предложенное в научной литературе и практике.
В.М. Манохин отмечает: хотя предмет ведения совместный, но «полномочия, т.е. права и обязанности участников совместного ведения должны быть - обязательно! - не совместными, а у каждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету совместного ведения»1. В совместном предмете ведения (это в полной мере относится и к административному, и к трудовому законодательству) «полномочия двух субъектов - Российской Федерации и субъек-та РФ - разделяются ... текущим законодательством» . Следует согласиться с мнением В.М. Манохина3 относительно того, что правовые полномочия по пра-вовому регулированию совместными быть не могут и должны быть четко разграничены между участниками, реализующими совместный предмет ведения.
Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами относится к предмету конституционного регулирования, т.к. в этом случае имеет место упорядочение отношений между единым государством и его составляющими частями. Иначе осуществляется разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. В данном случае, наряду с Конституцией Российской Федерации, допускаются и другие формы правового регулирования: федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).
Вместе с тем следует отметить, что определение предмета ведения как сферы общественных отношений в полной мере не позволило пока установить единый подход к формулированию конкретных предметов ведения. Наряду со сферами общественных отношений Конституция Российской Федерации относит к предметам совместного ведения и государственные функции, и конкретные полномочия, и отрасли законодательства, хотя это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначенных Конституцией Российской Федерации предметах ведения - сфера общественных отношений.
Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении муниципальной службы не позволяет точно определить, в чьем ведении находится муниципальная служба субъектов Российской Федерации. Данное положение представляется вполне закономерным. Необходимо учитывать, что Конституция РФ 1993 г. была принята в то время, когда еще не были выработаны четкие принципы и критерии, в соответствии с которыми должно было строиться и развиваться законодательство о муниципальной службе.
Правовой статус муниципального служащего в законодательстве субъектов Российской Федерации
В юридической литературе исследования, связанные с изучением общего понятия - правовой статус, хотя и не столь обширны, но все-таки имеются. Специалисты, занимающиеся изучением вопросов правового положения лично сти, углубили понимание данной правовой категории, выделив различные виды правового статуса (Н.В. Витрук, В.И. Новоселов, В.А. Патюлин и др.), а также специальные правовые статусы (у В.А. Патюлина - модусы) личности - права и обязанности, конкретизирующие и дополняющие общие права и обязанности с учетом социального, служебного и иного положения личности1. Правовой статус муниципального служащего является разновидностью правового статуса личности, а точнее, специальным. Специальный правовой статус личности — это ее правовой статус в сфере профессиональной трудовой деятельности2. Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дают определения правового статуса муниципального служащего. И среди ученых муниципального права существуют различное понимание правового статуса муниципального служащего. По мнению А.Н. Костюкова, административно-правовой статус должностного лица — это урегулированное нормами права положение должностного лица в органе управления, которое характеризует наименование должностного лица и его место в служебной иерархии, функции, полномочия, гарантии реализации полномочий и ответственность. СЕ. Чаннов добавляет к данному перечню нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц. На наш взгляд, определяя правовой статус муниципального служащего, следует исходить из единства этого понятия, не разделяя муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих. Ученые-административисты высказывают различные суждения об элементах правового статуса служащих. Рассмотрим существующие два подхода в определении правового статуса муниципальных служащих в узком и широком смыслах. В узком понимании главными элементами правового статуса муниципальных служащих являются права и обязанности. Сторонниками такого подхода выступают Б.Н. Габричидзе, Е.А.Лукашева, Г.В. Мальцев. Однако он не получил широкого распространения в законодательной практике субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, предпочтительным является другой поход, заключающийся в расширительном толковании элементов правового статуса муниципальных служащих и включающий в него права, свободы, обязанности, ограничения, запреты, ответственность, полномочия, задачи по должности, функции и пр. Так, О.В. Смирнов элементами правового статуса называет трудовую правосубъектность работников, их основные (статутные) трудовые права и обязанности, гарантии этих прав и ответственность за невыпол-нение обязанностей .
Условия и порядок прохождения муниципальной службы в законодательстве субъектов Российской Федерации
В законодательстве субъектов Российской Федерации определены условия и порядок приема на муниципальную службу, прохождения испытательного срока, особенности муниципальной службы, порядок проведения аттестации муниципальных служащих, замещения муниципальных должностей, присвоения классных чинов и многие другие вопросы. Как показал анализ, законодательство субъектов Российской Федерации к условиям поступления на муниципальную службу относит: 1) гражданство Российской Федерации, так как согласно закону «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальным служащим может быть только гражданин Российской Федерации. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципальной службе. Установление при поступлении на муниципальную службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений и преимуществ в зависимости от расы, пола, национальности, отношения к религии и т.д. не допускается. Положение о недопущении установления при приеме на муниципальную службу, а также ее прохождении каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений закрепляется в законах большинства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе и правовых актах органов местного самоуправления1. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что при поступлении на муниципальную службу законами некоторых субъектов РФ или уставами муниципальных образований вводятся ограничения, на- пример, имущественный ценз, ценз оседлости и другие ограничения, не связанные с деловыми качествами работника (Республика Саха (Якутия)1, Пермская область)2. Такие ограничения следует признавать дискриминационными и противоречащими ст. 55 Конституции РФ. Муниципальный служащий, руководствуясь положениями Конституции РФ и действующего законодательства, может выйти из гражданства Российской Федерации. Данное обстоятельство является основанием для увольнения муниципального служащего с работы. Как вытекает из положения п. 1 ст. 7 Закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть муниципальными служащими. В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российского государства. Возможные ограничения прав и свобод лиц, имеющих двойное гражданство, могут быть также предусмотрены только федеральным законом либо международным договором Российской Федерации. Возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом вытекает из ст. 55 Конституции РФ. Частью 3 данной статьи предусматривается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства. В соответствии с положениями Федерального закона вышеуказанное ограничение для муниципальных служащих установлено законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований либо иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Таким образом, наличие российского гражданства является необходимым элементом специальной правосубъектности, отсутствие которого полностью лишает лицо возможности быть участником служебного отношения по муниципальной службе; 2) владение государственным языком. В соответствии со ст. 68 Консти туции РФ государственным языком Российской Федерации на всей ее террито рии является русский язык. Значит, каждый муниципальный служащий субъек та Российской Федерации обязан свободно владеть русским языком. Если гра жданина принимают на работу в орган муниципальной власти субъекта Феде рации, т.е. республики, которая установила свой государственный язык, то к нему можно предъявить требование о знании обоих языков. Такие требования закреплены в некоторых субъектах Российской Федерации.
Гарантии муниципальных служащих в законодательстве субъектов Российской Федерации
В науке административного права существует несколько подходов к пониманию гарантий муниципального служащего.
Д.М. Овсянко и В.И. Шкатула к гарантиям относят меры экономического, социального, организационного и правового характера, направленные на реализацию как должностных, так и общих прав и обязанностей государственного служащего1, обеспечивающие условия для реализации его служебно-должностного предназначения, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека.
Ю.Н. Старилов определяет гарантии как установленные в законодательстве основные положения, характеризующие социально-правовую сторону ста з туса государственного служащего . Некоторые ученые рассматривают гарантии как меры, обеспечивающие социально-правовую защищенность муниципального служащего и членов его семьи, выделяя несколько групп гарантий: 1) социально-бытовая защищенность в период прохождения службы; 2) правовая защищенность; 3) социально-бытовая и правовая защищенность служащего при прерывании службы4.
Ученые единодушны в том, что гарантии, установленные законодательством, являются неотъемлемым элементом специального правового статуса муниципального служащего. При этом одни выделяют гарантии муниципальных служащих в качестве самостоятельного элемента правового статуса служащих , а другие рассматривают гарантии как составную часть всей совокупности прав муниципальных служащих, или называют их льготами. Так, И.С. Морозова считает, что с помощью данного юридического средства обеспечивается осуществление других юридических средств, прежде всего, прав и обязанностей. Подобные льготы, компенсируя затраты, определенную ущемленность за счет удовлетворения других, гарантируют выполнение субъектами определенных обязанностей2.
И.А. Смагина дает следующее определение: гарантии муниципального служащего представляют собой установленные в законодательстве средства косвенного административно-правового воздействия на поведение муниципального служащего, которые призваны, с одной стороны, обеспечивать материальное благополучие муниципального служащего, а с другой стороны, защищать его от внешних посягательств и произвола руководства муниципального органа, содействуя тем самым осуществлению государственным и муниципальным служащим своих должностных прав и обязанностей, а также его прав и обязанностей как гражданина и человека3.
По мнению автора диссертационного исследования, данное определение отражает единство подхода к регулированию гарантий как государственного, так и муниципального служащего, позволяет увидеть место гарантий в системе административно-правового регулировании общественных отношений, складывающихся на государственной и муниципальной службе.
Касаясь проблемы предоставления льгот и гарантий, следует иметь в виду, что ряд вопросов напрямую регулируется федеральным законодательством. Так, уже упоминавшийся Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. устанавливает гарантии для муниципальных служащих. Отсюда субъекты РФ в своих законах не вправе ограничивать прямое действие норм Конституции РФ или федерального законодательства, а могут лишь усилить правовые или иные гарантии тех прав, которые предусмотрены федеральным законодательством1.
Законами субъектов Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.
Анализ законов о муниципальной службе Ростовской, Сахалинской, Свердловской, Тульской, Иркутской областей, других субъектов Федерации показал, что большого разнообразия в правовом регулировании гарантий муниципальных служащих нет. В указанных документах отражается, в основном, перечень гарантий, закрепленных в федеральном законодательстве.
Однако законодательство ряда субъектов Российской Федерации закрепляет и некоторые дополнительные гарантии для муниципальных служащих. 1. По Новосибирской области: а) обязательность получения согласия служащего на перевод на другую должность муниципальной службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; б) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с со хранением денежного содержания на период обучения2. 2. По Тюменской области: а) страхование за счет местного бюджета на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномо чий, а также потери трудоспособности в период прохождения муниципальной службы или после ее прекращения, но наступившей в результате выполнения служебных обязанностей; б) предоставление при необходимости служебной жилой площади; в) с учетом содержания и объема исполняемых должностных обязанно стей предоставление служебного транспорта; г) при направлении в служебную командировку - преимущественное право на получение билетов, места в гостинице, возможности пользоваться транспортными средствами и средствами связи1. 3. По Курганской области: а) индексация денежного содержания, пенсий и других выплат в порядке, предусмотренном федеральными и областными законами, решениями город ской Думы; б) возмещение семье части расходов на погребение муниципального слу жащего в порядке, установленном федеральными и областными законами, ре шениями городской Думы; в) возмещение командировочных расходов в сумме, определяемой руко водителем органа городского самоуправления;
