Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев как институт конституционного права 11
1. Понятие беженцев и вынужденных переселенцев 11
2. Содержание конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев 30
3. Нормативное регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев 50
Глава 2. Механизм реализации статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации 89
1. Правовые основания признания беженцем и вынужденным переселенцем в Российской Федерации 89
2. Правовые основы деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации 104
3. Роль органов внутренних дел в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев 119
Заключение 135
Список использованной литературы 140
- Понятие беженцев и вынужденных переселенцев
- Содержание конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев
- Правовые основания признания беженцем и вынужденным переселенцем в Российской Федерации
- Правовые основы деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важных задач Российского государства в современных условиях является надежное обеспечение прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, которые перемещаются по различным причинам через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства. Данные процессы связаны с правом на свободу передвижения, которое входит в состав основных прав человека и гражданина, признается законодательством всех стран мира и относится к числу прирожденных, естественных прав.
Проблема правового положения беженцев и вынужденных переселенцев является одним из приоритетных направлений исследований в отечественной юридической науке. Однако следует отметить, что новые социально-экономические отношения требуют существенного изменения законодательства, регулирующего проблемы миграции населения.
Создание демократического общества предполагает расширение круга прав и свобод человека, наполнение их новым содержанием, подкрепление их прочной системой факторов, определяющих правовое положение беженцев и вынужденных переселенцев.
Федеральный закон "О беженцах" и Закон Российской Федерации "О вынужденных переселенцах" не охватывают все складывающиеся отношения, а также не учитывают все виды миграционных потоков.
Современный мир стал ареной глобальных миграционных процессов. В абсолютных цифрах общее количество перемещающихся людей в Российской Федерации постоянно увеличивается. С начала регистрации этих категорий людей в территориальных органах Федеральной миграционной служ-
бы России1 по состоянию на 01.01.1999 г. состояло на учете 1 106 640 беженцев и вынужденных переселенцев, из них вынужденных переселенцев - 978 254 человек, а беженцев - 128 386 человек2.
В рассматриваемом плане особую актуальность приобретает исследование правовых основ деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации в обеспечении защиты прав и свобод человека и гражданина, особенно в современных условиях, так как те нарушения, которые имеют место в деятельности некоторых органов, существенно ущемляют права и свободы граждан.
Состояние научной разработанности данной проблемы нельзя назвать поверхностным. В литературе этому вопросу уделялось довольно пристальное внимание.
Основные аспекты проблемы беженцев и вынужденных переселенцев рассматривались в трудах выдающихся мыслителей со времен античности и средневековья. Право на свободу передвижения в зачаточной форме было сформулировано в работах Аристотеля, Гуго Гроция, Пуффендорфа и других теоретиков естественной школы права. В современной России изучением вопросов, посвященных правовому статусу, защите прав и свобод человека и гражданина занимались такие ученые-правоведы, как С. С. Алексеев, Ю. А. Алистратов, Ю. В. Анохин, М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, Н. В. Витрук, Б. Н. Габричидзе, Ю. В. Герасименко, Н. Л. Гранат, А. В. Грязное, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, и др.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. № 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000 г., № 21, Ст. 2168) Федеральная миграционная служба России была упразднена, а ее полномочия переданы Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
2 См.: Информационно - справочный бюллетень. ФМС России. - М., 1999 г.
Проблемы определения правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в последние годы привлекали внимание ряда ученых-юристов и практических работников. Отдельным сторонам данной проблемы посвящены труды Л. В. Андриченко, Е. В. Белоусовой, А. Н. Жеребцова, Н. Н. Катковой, Л. И. Котиевой, Г. И. Литвиновой, Н. А. Михалевой, Н. Н. Тоцкого.
Весомый вклад в исследование проблем беженцев и вынужденных переселенцев внесли зарубежные ученые: Э. Аннерс, К. Биссет, П. Бромхед, К. Бэчелор, П. Вайсс-Фаген, С. Герр, Г. Гудвин-Гилл, А. Демишель, Ф. Деми-шель, Р. Коэн, К. Крисп, Д. Кэрролл, К. Мохташеми, К. ди Наполи, М. Пике-маль, Й. Селе, А. Сурк, М. Фален, Э. Феррис, П.-М. Фонтэн, Ф. Форен, Л. Фридмэн, К. Хессе, Д. Хорекенс, Э. Шэкноув и др.
Однако эти работы все же не дают целостного представления о правовом статусе беженцев и вынужденных переселенцев.
Таким образом, недостаточная теоретическая разработанность избранной темы, ее несомненная научная и практическая значимость порождают потребность в проведении более широких и углубленных исследований.
Объект исследования. Объект диссертационного исследования составляют общественные отношения, закрепляющие их нормы, раскрывающие содержание правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на федеральном уровне.
Предмет исследования. Предметом диссертационного исследования являются нормативные правовые акты в сфере регулирования прав и свобод, а также обязанностей беженцев и вынужденных переселенцев. Кроме того, в необходимой мере исследуется содержание правовых основ деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и иных субъектов правоотношений, направленной на регулирование и реализацию правового статуса вынужденных мигрантов, а также обеспечение правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев органами внутренних дел.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является общетеоретическое изучение и анализ правового положения беженцев и вынужденных переселенцев, практическое обеспечение прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев государством, а также подготовка научно-практических рекомендаций и предложений применительно к избранной тематике.
Для достижения поставленной цели решались следующие исследовательские задачи:
на основе анализа научных позиций с учетом требований мирового сообщества охарактеризовать правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
раскрыть содержание правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев путем анализа его правового регулирования в Российской Федерации;
исследовать содержание организационно-правовой деятельности органов государственной власти, особенно Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации по обеспечению прав и свобод мигрантов;
выработать предложения по совершенствованию законодательства по обеспечению прав беженцев и вынужденных переселенцев в деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации;
проанализировать деятельность органов внутренних дел по обеспечению правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и вынести предложения по совершенствованию работы в этом направлении;
изучить основные направления, тенденции и перспективы объединения усилий всех государственных органов и международных правоохранительных организаций, занимающихся вопросами миграции.
Методологическая основа исследования. Методологическую основу диссертации составляют диалектический метод познания, системный, комплексный, целевой подход к изучаемой проблеме, общесоциологические и правовые методы. Использование в комплексе различных методов и научных достижений позволило раскрыть предмет диссертации в обобщающих закономерностях и в разнообразных ракурсах, а также решить поставленные задачи.
При подготовке диссертации автор опирался на концептуальные положения международного права, конституционного права России, исследования в других различных отраслях правовой науки, нормативно-правовую базу, исходя из международно-правовых актов, положений Конституции Российской Федерации, анализируя современное и ранее действовавшее отечественное и зарубежное законодательство.
В частности, эмпирическую базу исследования составили международно-правовые документы по правам человека, Конституция Российской Федерации, Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, в том числе ведомственные нормативные акты.
Научная новизна. Ранее проводившиеся исследования осуществлялись преимущественно представителями международного права и касались в основном проблем, связанных с международно-правовой защитой беженцев и правом убежища. Поэтому предлагаемая работа входит в число первых исследований по данной проблематике, тем более применительно к деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.
В диссертации впервые комплексно исследовано современное состояние правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев на федеральном уровне, выявлены проблемы их правового регулирования.
8 Анализ деятельности Федеральной миграционной службы и созданного Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации позволил сделать вывод о рациональности структуризации федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в области миграционной политики.
Вышесказанное направлено на восполнение имеющихся пробелов и устранение коллизий в нормативном регулировании правового статуса мигрантов.
Основные положения, выносимые на защиту.
Системная характеристика правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации на основе анализа существующих научных концепций, а также с учетом требований международно-правовых актов и действующего законодательства Российской Федерации. Сформулированы особенности содержания конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев и перспективы решения проблем его правового регулирования в Российской Федерации.
Установленные в диссертации случаи несоответствия правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в области определения статуса беженцев и вынужденных переселенцев требуют скорейшего урегулирования. В работе представлены основные предложения по устранению указанных несоответствий.
Вывод диссертанта о том, что ряд межведомственных нормативных актов, отражающих вопросы обеспечения прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев, не в полной мере соответствуют необходимому уровню правового регулирования закрепленных в них положений. Также они не закрепляют принципы взаимодействия органов внутренних дел с миграционными органами в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, не носят всесторонний характер.
Предложения по совершенствованию федерального законодательства в области регулирования определению правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев, а также расширения оснований признания их таковыми в Российской Федерации.
Тенденции и перспективы объединения усилий государственных органов и международных организаций, занимающихся вопросами миграции.
Основные формы обеспечения прав беженцев и вынужденных переселенцев в деятельности органов внутренних дел и миграционных органов, а также предложения по совершенствованию деятельности данных органов в этой сфере.
Анализ практики деятельности Федеральной миграционной службы и Министерства внутренних дел позволил сделать вывод о необходимости создания иммиграционной полиции как структурного подразделения Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Создание иммиграционной полиции позволит освободить МВД России от неквалифицированного решения вопросов в сфере миграции.
Теоретическая и практическая значимость состоит в том, что выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы как в процессе совершенствования российского законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах, так и в практической деятельности миграционных служб, органов иммиграционного контроля и правоохранительных органов, а также для последующих научных исследований в данной области, в учебном процессе по юридическим дисциплинам, в частности при изучении курса "Конституционное право Российской Федерации".
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссерта-ция подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии
10 управления МВД России, где были проведены ее рецензирование и обсуждение.
Кроме того, ряд проблем и пути их решения, изложенные в диссертационном исследовании, приводились диссертантом на научно-практических конференциях, проводимых в Академии управления МВД России.
Материалы диссертационного исследования использовались при разработке методических рекомендаций по определению правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Министерстве по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования использовались в научно-исследовательской деятельности ВНИИ МВД России, в частности, при разработке методических рекомендаций по составлению долговременных и текущих прогнозов миграционных потоков.
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в трех публикациях.
Отдельные положения диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении занятий по курсу "Конституционное право России" в Барнаульском юридическом институте МВД России.
Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Понятие беженцев и вынужденных переселенцев
Человечество на протяжении всей истории своего развития мечтало о лучшем обществе, о всеобщем равенстве и братстве, основанных на высоком уровне благосостояния, идеалах добра и справедливости. Для многих людей, жизнь и свобода которых поставлены под угрозу, бегство в другую страну является единственным способом обрести безопасность. Проблема беженцев и вынужденных переселенцев имеет не только международный характер, но и чрезвычайно актуальна для Российской Федерации.
Попытки дать определение понятия "беженец" в международных документах предпринимались еще до создания Организации Объединенных Наций, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый "групповой подход". Необходимыми условиями при этом являлись следующие: а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и б) не пользоваться защитой правительства этого государства.
Например, русские беженцы в 1926 году определялись как "любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Социалистических Советских Республик и не приобрели иного гражданства". Аналогичным было и содержание понятия "армянский беженец". Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 г., касающемся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам. В данном случае пребывания лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. Впоследствии аналогичный подход использовался в соглашениях 1936 года о лицах, бежавших из Германии.
Нормы международного права в отношении беженцев и вынужденных переселенцев нашли применение в национальном законодательстве многих зарубежных стран. Так, наряду с нормами конституций о праве на убежище в ряде стран действуют специальные акты о правовом статусе беженцев и перемещенных лиц. Регулирование вопросов убежища входит составной частью в миграционное законодательство или законодательство о правовом режиме иностранцев .
Определение понятия "беженец" в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года "О статусе беженцев" и Протоколе к ней 1967 года, касающемся статуса беженцев. Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничения, т. е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Что касается Протокола 1967 года, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и любых событий как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев.
В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку Российская Федерация является участником обоих документов, то в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, а также п. 3 ст. 18 Федерального закона "О беженцах" эти акты обладают прямым действием на территории России, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.
Согласно компетенции Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев его устав впервые дает определение беженцев, которое подпадает под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., находились вне страны своего происхождения (страны, гражданином которой является беженец, а в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания) и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой "в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований". К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельств, ставших основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует. И, наконец, устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.
Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.
В ст. 1 конвенции дано общее определение термина "беженец": это лицо, которое "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений".
Первоначально это определение, как и первая часть содержащегося в уставе, позволяло применять конвенцию лишь к беженцам, получившим данный статус "в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г.". Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.
Происхождение временного ограничения объясняется тем, что при принятии конвенции, 1951 год был определен по желанию правительств в качестве предела в целях ограничения охвата их обязательств кругом лиц, считавшихся беженцами на тот момент, или тех, кто мог стать таковыми в результате событий, происшедших в этот период . В связи с подписанием Протокола 1967 года это временное ограничение в значительной степени утратило свое практическое значение.
Содержание конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев
В современном мире проблема личности и ее взаимоотношения с государством, права, свободы и обязанности граждан, их единство приобретают исключительное значение и актуальность. Положение личности в обществе получает свое выражение в действующих правовых нормах и в регулируемых ими правовых отношениях. В отношениях с государством личность выражается в качестве гражданина, иностранного гражданина или лица без гражданства. Каждая из этих категорий является юридическим основанием для личности пользоваться юридическими правами и свободами и выполнять установленные законом обязанности1. Правовое положение личности, т. е. ее положение в обществе и государстве, выраженное в праве, именуется правовым статусом личности Понятие "правовой статус" привлекло пристальное внимание отечественных юристов и достаточно широко исследовано в юридической науке3. В научной литературе высказываются различные мнения по поводу соотношения понятий "правовой статус" и "правовое положение". Н. И. Матузов высказывается, что понятия "правовой статус" и "правовое положение" личности равнозначны . Во всяком случае, законодательство, юридическая практика, печать, а также международные акты о правах человека не проводят между ними какого-либо различия, а употребляются в одном и том же смысле . Так, по мнению А. Н. Жеребцова, "правовое положение" как категория, определяющая место человека в обществе и государстве, - синоним категории "конституционный статус", т.к. является базовой для характеристики различных видов правовых статусов. Поэтому автор отдает предпочтение ка-тегории "правовой статус" как наиболее употребимой в правовом обороте . Н. Н. Каткова при использовании понятий "правовое положение" и "правовой статус" исходит из их совпадения этимологически и по существу и понимает под ними все основные юридического бытия индивида и его взаимоотношений с государством , ведь "статус" как раз и означает состояние, положение кого-либо или чего-либо5. На наш взгляд, следует согласиться с А. М. Арбузкиным, который не находит разницы между "государственно-правовым статусом" и "государственно-правовым положением" личности, а под государственно-правовым статусом (положением) иностранцев понимает урегулированные нормами государственного права соответствующей страны важнейшие, существенные, главные связи и отношения между государством и иностранным гражданином, определяющие положение последнего в государстве и обществе". Также, на наш взгляд, следует согласиться с Ю. В. Герасименко, который, рассматривая содержание конституционно-правового статуса иностранных граждан, соотносит его со статусом личности как особенное и общее. При этом автор выражает несогласие с мнением отдельных ученых, которые предлагают различать правовой статус и правовое положение личности. Подобная постановка вопроса означает, что конституционно-правовой статус иностранных граждан можно определить как систему основных прав и обязанностей, закрепленных государством в конституционных и иных правовых актах. Что касается содержания конституционно-правового статуса, то оно в структурном плане должно определяться основными правами и обязанностями. Между тем автор считает, что такие явления правовой действительности, как гражданство, правоспособность и гарантии, не являясь в известном смысле элементами конституционно-правового статуса иностранных граждан, имеют важное, а порой и решающее влияние на его регулирование и реализацию. Изучая характеристику данного понятия, следует отметить, что существует несколько подходов к определению правового статуса личности. В структуру правового статуса включается набор правовых элементов. Наряду с системой прав и обязанностей в правовой статус включаются: гражданство, общая правоспособность, гарантии3; законные интересы1; юридическая ответственность и др. А. Г. Бережное так определяет правовой статус: это законодательно установленные государством и взятые в единстве права, свободы и обязанности личности3. Представляется, что для данной работы практическое значение имеет такая классификация, которая отражает особенности именно конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев. Поэтому из целесообразности за основу классификации возьмем особенности государственно-правового статуса, проявляющиеся в различных его элементах: в конституционных принципах, государственно-правовой правоспособности, основных правах и обязанностях, обеспечивающих их гарантиях. Раскрывая понятие конституционно-правового статуса как важнейшую связь и взаимоотношения между личностью и государством, следует определить содержание этого явления. Поэтому основным элементом правового статуса являются основные права и обязанности, определяющие "наиболее существенные, коренные, принципиальные отношения и связи между обществом и членами, государством и его гражданами".
Правовые основания признания беженцем и вынужденным переселенцем в Российской Федерации
В последние годы в российском законодательстве о беженцах и вынужденных переселенцах произошли существенные изменения, коснувшиеся и законодательного определения понятий "беженец" и "вынужденный переселенец". Соответствие данных определений нормам международного права нами приведено выше. В данном параграфе мы более детально исследуем указанные определения, а также проследим их развитие.
Лицо является беженцем или вынужденным переселенцем по смыслу Конвенции 1951 г., Федерального закона "О беженцах" и Закона Российской Федерации "О вынужденных переселенцах", когда оно отвечает критериям, содержащимся в определении. С беженцем это неизбежно происходит до того момента, когда его статус определен официально. Следовательно, признание статуса беженца еще не делает его беженцем, а просто объявляет его таковым. Лицо становится беженцем не в силу признания, а признается таковым, поскольку является беженцем. В отличие от беженца, лицо может официально считаться вынужденным переселенцем только после предоставления ему в установленном порядке статуса вынужденного переселенца.
Из смысла определения содержащегося в Федеральном законе "О беженцах" ясно, что для того чтобы признать лицо беженцем, необходимо наличие у лица гражданства иностранного государства, или оно должно быть лицом без гражданства. Для первых необходимым критерием предоставления статуса является их неспособность или нежелание пользоваться защитой го-сударства, гражданами которого они являются, а для вторых - неспособность или нежелание вернуться в государство своего постоянного местожительства. В случае двойного или множественного гражданства статус беженца предоставляется, только если заинтересованное лицо в силу вполне обоснованных опасений не может или не желает прибегнуть к защите ни одного из государств, гражданином которых оно является1.
Иногда лицо, бежавшее из своей страны, лишается гражданства. В таких случаях, по нашему мнению, необходимо объективно рассматривать не только сложившуюся ситуацию в отношении конкретного лица, но и ситуацию в стране в целом. И поскольку правовая связь человека с государством была утрачена в одностороннем порядке, причем по инициативе государства, то формальную связь лица с данным государством можно считать действующей..
Фраза "вполне обоснованные опасения стать жертвой преследований" является ключевой в определении. Она отражает точку зрения авторов на главные элементы характеристики беженца. Она заменяет существовавшие ранее методы определения беженцев по категориям (т. е. лиц определенного происхождения, не пользующихся защитой своей страны) общей концепцией "опасений" по соответствующим мотивам. Поскольку опасения субъективны, это определение привносит субъективный элемент в положение лица, обращающегося с просьбой признать его беженцем. Поэтому для установления статуса беженца требуется, в первую очередь оценка ходатайств просителя, а не суждение об обстановке, сложившейся в стране его происхождения .
Законодательство не требует, чтобы предполагаемый беженец стал таковым из-за опасений преследований или из-за того, что преследования действительно имели место. Опасения могут быть вызваны условиями, сложившимися при обычном пребывании человека за границей (например, в качестве студента, дипломата или в отпуске), а определение "вполне обоснованные" имеет отношение скорее к будущему, чем к прошлому.
Таким образом, сочетаются субъективные и объективные факторы. Опасения, отражающие фокусировку определения беженцев по крайней мере частично на субъективных факторах, и острота, с которой они воспринимаются, не поддаются точному определению. Опасения можно преувеличить или преуменьшить, но они останутся разумными .
С этим нельзя не согласиться, тем более что к элементу "опасения", т. е. душевному состоянию и субъективным условиям, добавляется определение "вполне обоснованные". Это означает, что принимается во внимание не только душевное состояние лица при определении его статуса беженца, но и то, что это состояние должно быть подкреплено объективной ситуацией. Термин "вполне обоснованные опасения" содержит поэтому субъективный и объективный элементы, и при определении, действительно ли вполне обоснованные опасения имеют место, оба элемента должны быть приняты во внимание.
Необходимо заметить, что оценка субъективного элемента неотделима от характеристики личности просителя, поскольку психологические реакции различных людей в одной ситуации могут быть разными. Так, например, одно лицо может иметь столь сильные политические и религиозные убеждения, что ему жизнь в данной стране покажется невыносимой и оно будет готово покинуть государство без средств к существованию. Другой человек, не имея столь сильных убеждений, может тщательно спланировать свой отъезд.
Что касается объективных элементов, то необходимо дать оценку утверждениям просителя. Если даже компетентные власти не осведомлены об условиях в стране происхождения просителя, то его утверждения нельзя рассматривать абстрактно, они должны быть оценены в контексте соответствующей исходной информации о сложившейся ситуации. Значение условий страны происхождения просителя - если не основная цель, то весьма важный элемент в оценке степени доверия к просителю.
Правовые основы деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации
Прежде чем рассматривать правовые основы деятельности Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо проследить историю деятельности государственных органов в области миграционной политики, провести анализ нормативных актов, регламентирующих работу данных органов.
Следует частично согласиться с авторами работы "Миграция и безопасность в России", которые считают, что Россия не имеет объективных условий для цивилизованного приема мигрантов. В течение многих десятилетий у нее не было какого бы то ни было опыта иммиграционной политики, кроме запретительной, практиковавшейся в советскую эпоху1.
На наш взгляд, опыт работы государственных органов в сфере иммиграционной политики действительно небольшой, но практика показывает, что за десятилетний период Россия набрала достаточно опыта работы в этой сфере.
Ретроспективный анализ показал, что с распадом СССР ее миграционный обмен с бывшими союзными республиками стал межгосударственным, она впервые испытала большой наплыв мигрантов из так называемого "дальнего зарубежья", что ц, постсоветском пространстве она превратилась практически в единственную принимающую страну, а многие из принятых ею миграционных потоков по своей природе либо нелегальные, либо экстремальные (из зон экологических катастроф, вооруженных конфликтов, межэтнической напряженности). Все это сказалось на резком увеличении числа вынужденных мигрантов.
Первые беженцы на территории Российской Федерации появились еще в период существования СССР, в ходе и в результате первых межнациональных конфликтов, разразившихся тогда в Азербайджане (в 1998 г. - погромы в Сумгаите, в 1990 г. - в Баку) и Узбекистане (в 1989 г. в городах Ферганской долины)1. Следует добавить, что регистрация вынужденных мигрантов началась с момента создания Федеральной миграционной службы. До этого момента мигрантов не регистрировали, и их статус был не определен.
Все это потребовало законодательного закрепления статуса данных лиц и определения органов, занимающихся миграционной политикой.
Так, в соответствии с Постановлением Совета Министров РСФСР от 19 июля 1990 г. № 257 было поручено Министерству юстиции РСФСР, Министерству труда РСФСР и Министерству внутренних дел РСФСР разработать проект Закона РСФСР "О беженцах и переселенцах", а также Министерству труда РСФСР и Государственному комитету РСФСР по экономике совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами разработать и представить Республиканскую программу по оказанию помощи беженцам.
В соответствии с распоряжением Президента РСФСР от 14 декабря 1991 г. № 123-рп "Об организации работы по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам", для проведения государственной политики в области миграции населения, координации деятельности органов управления и осуществления мер по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам был образован Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РСФСР. Правительство Российской Федерации постановлением от 26 марта 1992 г. № 193 утвердило положение о Комитете по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации, основными задачами которого являлись: организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих в Российскую Федерацию, предоставление им правового статуса и защита прав беженцев и вынужденных переселенцев в соответствии с законами Российской Федерации и нормами международного права.
Деятельность Комитета по делам миграции началась с разработки Республиканской долговременной программы "Миграция". Подготовленная с учетом ряда основополагающих принципов, вытекающих из требований норм международного права, практики их реализации в различных странах, конкретных политических, социально-экономических условий Российской Федерации, программа предусматривала достижение двух основных задач: обеспечение защиты прав и основных свобод граждан в местах их постоянного проживания в целях предотвращения потоков беженцев и вынужденных переселенцев и чрезмерного роста сальдо миграции в Россию и создание нормальных, законных условий жизнедеятельности беженцев и вынужденных переселенцев, прибывающих на территорию Российской Федерации.
На базе данной программы были разработаны подпрограммы, каждая из которых определяла конкретные мероприятия, направленные на достижение поставленных целей, их исполнителей и сроки реализации. В частности, были составлены перечни международных и национальных правовых актов, которые были приняты или ратифицированы в связи с необходимостью решения проблемы беженцев и вынужденных переселенцев; выделены территории их приоритетного коллективного расселения на территории Российской Федерации (за основу взято 35 административно-территориальных единиц); определен организационный механизм реализации программ, предусматривающий взаимодействие министерств и ведомств, территориальных органов управления, общественных объединений беженцев и вынужденных переселенцев, международных организаций при осуществлении намеченных мероприятий.
