Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие «правовой статус беженцев» и его содержание
1.1. Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве 12
1.2. Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации 39
Глава 2. Правовая процедура предоставления статуса беженцев и его обеспечение в Российской Федерации
2.1. Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам 66
2.2. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по обеспечению правового статуса беженцев 105
Глава 3. Основные механизмы защиты прав лиц, имеющих статус беженцев в Российской Федерации
3.1. Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России 114
3.2. Защита прав беженцев в прецедентом праве Европейского суда по правам человека 132
3.3. Судебные процедуры защиты прав беженцев в Российской Федерации 145
Заключение 156
Список использованной литературы 159
- Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве
- Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации
- Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам
- Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что проблема лиц, вынужденно оставляющих страну своего происхождения или
постоянного места жительства и ищущих новое место жительства, является одной из глобальных проблем в мире, По данным Организации Объединенных Наций (далее ООН), сегодня только беженцев, находящихся в ведении Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее УВКБ ООН),1 насчитывается свыше 17 млн.2
Международное сообщество прилагает большие усилия для решения проблемы правового статуса беженцев путем разработки и принятия международных и региональных соглашений, создания механизмов защиты беженцев, совершенствования национального законодательства и т.д.
В 1951 г. была подписана Конвенция ООН «О статусе беженцев»3, (далее Конвенция 1951 г.), являющаяся ключевым международно-правовым документом в сфере регулирования правового статуса беженцев и защиты их прав. В 1967 году был принят Протокол № 11 (Протокол 1967 г.), касающийся статуса беженцев, который внес серьезные изменения в Конвенцию 1951 г.
На региональном уровне государства разработали региональные международно-правовые акты, направленные на повышение эффективности универсальных соглашений, с одной стороны, а с другой -
Кроме беженцев существуют и другие категории лиц, ищущих убежище. Их общее количество составляет порядка 20-25 млн. человек. 2 Вестник УВКБ ООН ООН в России.-2004.-№ 1 .-С. 6.
Принята 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950 г. Вступила в силу 22 апреля 1954 г.
на решение характерных региональных проблем.
В 1950 г. Генеральной Ассамблеей ООН было учреждено УВКБ ООН, основной целью которого является защита и оказание помощи беженцам в любой стране.
Предполагалось, что наличия международных соглашений и организаций, занимающихся проблемой беженцев, достаточно для эффективного решения этой временной проблемы. С момента подписания Конвенции 1951 г. и учреждения УВКБ ООН прошло более полувека, однако число лиц, ищущих убежище, увеличилось с 1 млн. человек в 1951 г. до более 50 млн. человек в 2004 г. В различных странах правовой статус беженцев, закрепленный в международных договорах, существенно отличается от их фактического правового положения.
Актуальность темы также определяется тем, что после распада Советского Союза в конце 1991 г. страны Содружества независимых государств (далее СНГ), в том числе и Россия, столкнулись с небывалым перемещением населения. По своей величине (около 9 млн. человек в год)3 это крупнейшие миграционные перемещения в нашем регионе со времен Великой Отечественной войны. Их сложность является результатом уникального сочетания, во-первых, миграционных потоков, существовавших и ранее, но превратившихся из внутренних в международные (репатриация, экономическая миграция); во-вторых, новых потоков, которые хорошо известны (беженцы, лица, перемещенные внутри страны, нелегальные мигранты); и, в-третьих, новых потоков, в
Это подтверждается тем, что изначально Конвенция 1951 г. распространялась исключительно на лиц, ищущих убежище в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года.
2 См. Вестник УВКБ ООН ООН в России.- 2004.- № 1.
3 Руководство УВКБ ООН для НПО по международным и
региональным документам, касающимся беженцев.- 1998 г.- № 2.
регулировании которых у международного сообщества очень мало или вовсе нет опыта (возвращение ранее депортированных народов). В последние годы беженцев, которые стремятся попасть на территорию Российской Федерации, порождают разнообразные вооруженные конфликты.
В первую очередь в Российской Федерации просят убежище наши бывшие соотечественники из стран СНГ и Балтии. Для многих из них переезд в Россию - просто возвращение на родину: большинство составляют этнические русские.1 Возвращающиеся лица больше подходят под понятие «репатриантов» принятое в других странах, но из-за отсутствия необходимого законодательства они вынуждены ходатайствовать о получении статуса беженцев.
Вторая категория - это беженцы из третьих стран. Большинство из них афганцы, около 100 тысяч которых находились или бежали в СССР к моменту вывода советских войск из Афганистана и которые не могут вернуться на родину по различным причинам. Кроме них просят убежище также беженцы и из других стран. По экспертным оценкам, в России только нелегально находится от 700 тыс. до 1,5 млн. иммигрантов, как правило, это выходцы из Афганистана, Северной Кореи, Югославии, Судана, Эфиопии, Сомали и других стран. На территории Российской Федерации находится более 250 тыс. иностранных граждан, нуждающихся в предоставлении им статуса беженцев в соответствии с международными обязательствами России. Чаще всего они находятся в России проездом в Западную Европу и не намерены поселяться в стране. Тем не менее многие ходатайствуют о предоставлении убежища, ожидая возможности выехать
По данным Комитета «Гражданское содействие». Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2004 году.
на Запад или получив отказ от страны, где они рассчитывали получить убежище.
Актуальность изучения проблемы правового статуса беженцев заключается в том, что неурегулированные миграционные процессы на территории России оказывают негативное влияние на внутриполитическую и социальную ситуацию в стране, а также могут повлечь за собой серьезные осложнения в межгосударственных отношениях, представлять собой угрозу национальной безопасности государства.
Кроме того, Российская Федерация должна обеспечивать соответствие внутреннего законодательства международным актам, касающимся правового статуса беженцев. Анализ международной практики применения соглашений в данной сфере дает возможность совершенствовать российское законодательство.
Актуальность темы подтверждается возрастающим количеством беженцев, появлением новых категорий вынужденных мигрантов, а также последними событиями, происходящими в результате борьбы с международным терроризмом и увеличением числа военных конфликтов.
В связи с этим понятие и содержание правового статуса беженцев нуждаются в переосмыслении и доработке. Для этого необходимо выработать и утвердить единый подход к решению проблемы правового положения беженцев как на международном, так и на национальных уровнях.
Важно не только законодательно урегулировать правовой статус беженцев, но и выработать четкие и действующие механизмы реализации и защиты их прав.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация отличается комплексным подходом в изучении особенностей правового статуса беженцев, а также механизмов защиты их прав как в международном праве, так и в российском законодательстве.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся между государством и лицами, ищущими убежище, в результате предоставления им статуса беженцев, а также в процессе реализации закрепленных за ними прав, свобод и обязанностей.
Предметом диссертационного исследования выступают нормы конституционного права, регулирующие критерии и процедуру предоставления статуса беженцев, закрепляющие права, обязанности и ответственность данной категории лиц, механизмы защиты прав беженцев на международном и российском уровне.
Цель данного исследования состоит в комплексном изучении основных вопросов правового регулирования статуса беженцев в международном и российском праве, выявлении существующих между ними противоречий и выработке рекомендаций по их разрешению.
В соответствии с данной целью поставлены следующие задачи:
рассмотреть основные подходы к определению понятия «правовой статус беженцев» в международном праве;
проанализировать процедуру и основания предоставления статуса беженцев в Российской Федерации, их соответствие международным стандартам;
рассмотреть объем прав, обязанностей и ответственности беженцев в соответствии с действующим законодательством;
определить роль международных механизмов защиты беженцев и их прав;
определить место и роль органов судебной власти Российской Федерации в механизме обеспечения правового статуса беженцев;
проанализировать практику предоставления статуса беженцев в Российской Федерации и выработать предложения по совершенствованию российского законодательства.
Разработка темы диссертационной работы позволила автору
сформулировать и обосновать следующие положения, выносимые на защиту:
Несмотря на то, что основные международно-правовые документы содержат в целом схожие между собой определения понятия «беженец» существует две категории беженцев - «мандатные» и «конвенционные», обладающие различным объемом прав.
Конституция Российской Федерации не гарантирует иностранцам и лицам без гражданства предоставления статуса беженцев, соответственно и основные права, свободы и обязанности беженцев в ней не определены.
Для устранения данного пробела необходимо внести изменения в п. 1. ст. 63 Конституции Российской Федерации, зафиксировав, что Российская Федерация предоставляет статус беженцев и политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права.
3. Сравнительно-правовой анализ соответствующих международных,
региональных и российских правовых документов показал, что
определения понятия «беженец» в региональных соглашениях имеют в
основе определения, зафиксированные в международных договорах. В то
же время они предусматривают более широкий перечень оснований
признания лица беженцем и различный объем прав и обязанностей
беженцев, что приводит к необходимости разработки нового
универсального международного соглашения, которое бы включало
единое определение понятия «беженец».
Автор предлагает следующее определение понятия «беженец»: лицо, которое в силу вполне обоснованных причин стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, языка, принадлежности к определенной социальной группе, политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности или происхождения и не может
пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких причин в результате вооруженных и межнациональных конфликтов, массовых беспорядков или других обстоятельств, серьезно нарушающих общественный порядок на территории страны своей гражданской принадлежности яли происхождения; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего происхождения в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких причин»
4. Кроме лиц, имеющих статус беженцев, существуют другие
категории лиц, де-факто подпадающие под действие соглашений о
беженцах, так называемые «лица, нуждающиеся в международной
защите». На уровне международного права они не имеют определенного
правового статуса. Их правовое положение в основном регулируется
документами рекомендательного характера.
Необходимо зафиксировать их правовой статус в юридических документах, носящих обязательный характер.
5. Существующая система международных контрольных механизмов
обеспечения прав беженцев включена в систему международных
контрольных органов обеспечения прав человека, которая как на
универсальном, так и на региональном уровне не всегда является
эффективной, носит зачастую декларативный и формальный характер.
Требуется создание международного контрольного механизма, возможно в рамках УВКБ ООН, который бы имел в своем распоряжении реальные правовые механизмы защиты прав беженцев.
6. Процедура предоставления статуса беженцев в Российской
Федерации формально соответствует международным стандартам. При
этом должностные лица миграционных и правоохранительных органов
достаточно часто нарушают права лиц, ищущих убежище, установленные
Федеральным законом «О беженцах».
Необходимо законодательно закрепить меры административной ответственности должностных лиц за массовое или грубое нарушение прав лиц ищущих убежище и беженцев.
Теоретическая и методологическая основа диссертации. При
подготовке диссертационной работы автор опирался на уже достигнутый в этой области уровень исследования. Теоретической базой послужили труды Л.В. Андриченко, Л.Н. Анисимова, Е.В. Белоусовой, И.П. Блищенко, Л.Н. Галенской, С.Г. Денисовой, Ю.Н. Жданова, А.Н. Жеребцова, Ю.Д, Ильина, В.И. Кузнецова, Ф.И. Кожевникова, Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой, Г.Е. Лукьянцева, В.И. Мукомеля, В.И. Потапова, Ю.А. Решетова, Г.И. Тункина, СВ. Черниченко, М.Л. Энтина и
др.
При исследовании темы диссертационной работы были использованы научные труды зарубежных авторов: Э. Бредли, А. Граль-Мадсен, Гай С. Гудвин-Гилл, Д. Хатуэй и др. В качестве основы для анализа были привлечены документы ООН, УВКБ ООН, Европейского совета по делам беженцев, статьи, опубликованные в Московском журнале международного права, журнале «Миграция», журнале «Беженцы», Вестнике УВКБ ООН в России.
Вместе с тем перечисленные работы не дают целостного представления о современном состоянии международного права в области регулирования правового статуса беженцев, а также практически отсутствует юридический анализ текущего законодательства и судебной практики, отражающих особенности изменения объема прав и обязанностей беженцев, а также механизмов защиты прав беженцев. В определенной степени попытка восполнить пробелы в изучении проблем правового регулирования правового статуса беженцев и предпринята в настоящем диссертационном исследовании.
Автор стремился комплексно рассмотреть все аспекты, связанные с
обеспечением правового статуса беженцев, обобщив доступные научные труды, и на этой основе выработать ряд новых идей теоретического и практического характера, а также сформулировать новые рекомендации с целью решения правовых проблем, касающихся статуса беженцев по международному и внутригосударственному праву.
Для достижения поставленных задач диссертант наряду с использованием общих научных методов исследования, таких как историко-правовой и системно-структурный и логический, исходил из того, что рассматривать аспекты национально-правового регулирования статуса беженцев необходимо, сочетая анализ российского законодательства и существующей системы международного права с рассмотрением тенденций его развития с точки зрения основных международных соглашений, касающихся правового статуса беженцев.
Научная и практическая значимость исследования определяется тем, что выводы и обобщенные рекомендации по проблемам правового статуса беженцев в национальном праве могут быть использованы:
нормотворческими органами, а также правоприменительными органами при принятии законодательных и подзаконных актов, регулирующих правовой статус беженцев на территории Российской Федерации;
в научно-исследовательской деятельности и учебном процессе высших учебных заведений, занимающихся обучением и подготовкой специалистов в области юриспруденции, в процессе преподавания, курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Права человека».
Структура и содержание работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографии.
Формирование н развитие понятия «правовой статус беженцев» в международном и российском праве
Право на убежище является одним из древнейших институтов человеческого общества. В переводе с латинского языка - «asylum» (убежище) означает священное место, которое никто не имеет права нарушать, каков бы ни был мотив. Случаи предоставления защиты беженцам известны ещё с древнейших времен, например, существует документ, датированный VII веком до н. э., где ассирийский царь Ассурбанипал упоминал беженца из страны Элам, который «припал к королевской ноге», т.е. попросил и получил убежище. Другой монарх, император Юстиниан, правивший в VI веке н.э. определил тех, кто имел право на получение убежища, исключив из него лиц, виновных в совершении тяжких преступлений . Сегодня этот принцип используется практически всеми государствами. В XVI веке предоставление убежища основывалось на принципах доброты и гуманизма, которые лежат в основе христианской религии. В связи с усилением монархической власти право давать убежище становится прерогативой главы государства. В то же время религия была и причиной массовых миграционных потоков из Франции в Англию. С 1570 г. по 1630 г. от преследования католиков бежало, по разным оценкам, до 10 000 гугенотов. В конце XVIII века политика стала причиной того, что Францию покинуло около 150 000 человек.2 Часть из них бежали в Россию. С середины XIX века и до начала XX века под влиянием общественного мнения практика предоставления убежища стала играть важную роль в жизни европейских государств, Поскольку европейские границы были достаточно прозрачными, то происходил регулярный обмен населением. Государства, с одной стороны, принимали беженцев, а с другой - являлись их «экспортером». Несмотря на то, что беженцы стали общемировой проблемой, государства долго не пытались решать ее общими усилиями. Обязанность международного сообщества обеспечить беженцам защиту и помощь берет свое начало лишь в прошлом столетии. Революция в России и распад Оттоманской империи не только породили массовые передвижения людей. Возникла необходимость в формировании согласованной международной политики, направленной на оказание помощи лицам, потерявшим кров и, что самое главное, утратившим защиту страны своего происхождения. Однако только после Первой мировой войны, когда была образована Лига Наций, вопрос о беженцах стал рассматриваться как интернациональная проблема, которую необходимо рассматривать на международном уровне. Именно подобная постановка вопроса положила начало формированию международно-правового статуса «беженец» и механизмов защиты прав беженцев. Прежде чем подробно рассмотреть границы правового статуса «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования и развития. Толчком к международному решению проблемы статуса беженцев послужили события в России в 1917 году и как следствие огромный поток русских беженцев, хлынувший в Европу. В 1921 году Председатель Международного комитета Красного Креста Гюстав Адор обратился к Совету Лиги Наций от имени 800 000 русских, разбросанных по всей Европе и не имевших ни защиты, ни статуса. Среди них было около 50 000 военнопленных, не желавших возвращаться, гражданские лица, бежавшие от последствий революции, а также военнослужащие, которые выступили против революции в первые годы войны.1 Первый шаг в решении миграционной проблемы был сделан в августе 1921 г. В рамках Лиги Наций прошла первая конференция по вопросу беженцев. Конференцией было принято решение об учреждении должности Верховного комиссара по делам русских беженцев. На этот пост был назначен Фритьоф Нансен - известный норвежский ученый и государственный деятель. В задачи Верховного комиссара входило: определение правового статуса беженцев; организация репатриации или размещения беженцев в странах, способных их принять; проведение работ по оказанию помощи беженцам. Осуществление этих мероприятий обусловило необходимость разработки ряда соглашений, касающихся некоторых групп беженцев. Ещё до подписания европейскими государствами Соглашения о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам 1926 г., проблема статуса «русских» беженцев поднималась русскими юристами- эмигрантами. В своей информационной записке (1923 г.) Берлинское отделение Комитета съездов русских юристов «Правовая защита эмиграции» предложило признавать «русскими» беженцами «подданных бывшей Российской Империи, которые в момент оставления родины были и которые не оптировали потом подданства какого-либо другого государства, и которые могут установить, что причиною оставления ими России, или причиною невозможности в нее вернуться является гонение советской власти или опасность, или отсутствие серьезных гарантий при возвращении для жизни, свободы и имущества». Схожие идеи предоставления статуса для русских и армянских беженцев были предложены на состоявшейся в Женеве в 1926 г. конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение «О выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам». В соответствии с п. 2 указанного Соглашения «русские беженцы» определялись как «любые лица русского происхождения, которые не пользуются защитой правительства Союза Советских Социалистических Республик и не приобрели иного гражданства». Кроме того, в нем указывалось, что получение удостоверения не означает, что получившее его лицо имеет право на возвращение в государство, где им было получено удостоверение, без специального на то разрешения со стороны государства. Удостоверение являлось одновременно удостоверением личности и проездным документом действительным в течение одного года.
Права, обязанности и ответственность лиц, ищущих убежище и имеющих статус беженцев в Российской Федерации
В своих отношениях с государством лицо может выступать в качестве гражданина, иностранного гражданина (бипатрида) или лица без гражданства (апатрида). Каждая из этих категорий является основанием для лица пользоваться соответствующими правами, выполнять обязанности и нести ответственность, установленные законом. Совокупность прав, обязанностей, а также ответственность беженцев, установленная общепризнанными принципами и нормами международного права и российским законодательством, составляет «правовой статус беженцев» в Российской Федерации. В юридической науке на определение понятия «правовой статус беженцев» имеются различные взгляды. Некоторые отечественные юристы, в частности В. И. Потапов, предлагают положение беженцев «называть не статусом, а режимом», что, по их мнению, подчеркивает «не только временный характер проблемы (по аналогии с режимом военнопленных и раненых)», но и определяет «основное отличие положения беженцев от положения других категорий лиц в международном праве». Другие авторы предлагают использовать понятие «правовой модус», под которым понимается «правовой статус на уровне отдельных социальных групп, отличающийся более разнообразной отраслевой гаммой». В большинстве работ иностранных юристов правовое положение беженцев определяется как «правовой статус». В последние годы и в отечественной науке, и в действующем российском законодательстве применяется термин «правовой статус беженцев», который больше соответствует положению беженцев. Указанное понятие используется в тексте Конвенции 1951 г., Уставе УВКБ ООН и других международных соглашениях и документах, касающихся беженцев. Основные права и обязанности беженцев на территории государства пребывания содержатся в Конвенции 1951 г. и определяются как «минимальные стандартные нормы» правового положения беженцев. Ст. 7 Конвенции 1951 г. предписывает государствам-участникам предоставить беженцам режим, которым «вообще пользуются иностранцы», кроме случаев предоставления беженцам более благоприятного правового положения. Государства вправе самостоятельно расширять объем прав и обязанностей беженцев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе договоров, заключаемых между государством, которое покинул беженец, и государством его нового местожительства, либо в соответствии с внутренним законодательством государства нового местожительства беженца. Прежде всего, особенность правового статуса беженцев заключается в том, что беженцы обладают основными правами человека, которые применимы ко всем категориям лиц и носят универсальный характер. Ущемление или нарушение основных прав человека возможно лишь в исключительных случаях, но даже тогда некоторые из них не могут быть нарушены или приостановлены. С другой стороны, беженцы пользуются правами и привилегиями, присущими только им, и которыми они обладают на основе универсальных и региональных международных актов, касающихся правового статуса беженцев. Другие категории лиц не имеют таких прав. Следующая особенность правового статуса беженцев проистекает из факта существования двух категории беженцев - «конвенционных» и «мандатных». Хотя обе категории наделены правами, предусмотренными международными соглашениями, на практике существуют некоторые различия в объеме таких прав и свобод. Еще одна особенность правового положения беженцев заключается в том, что до того как лицо будет признано беженцем, ему необходимо подать ходатайство о предоставлении убежища. До получения статуса беженца оно не является беженцем, а лишь лицом, ищущим убежище, объем прав которого намного уже по сравнению с правами беженца. До того момента, как лицо будет признано беженцем, должна быть осуществлена процедура признания его таковым.. Процедура предоставления статуса согласно Федеральному закону «О беженцах» предусматривает следующие стадии; - обращение с ходатайством о признании беженцем; - предварительное рассмотрение ходатайства; - принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; - выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; - рассмотрение ходатайства по существу;
Порядок и критерии установления статуса беженцев в Российской Федерации и их соответствие международным стандартам
Любое государство принимает решение о предоставлении лицу, ищущему убежище, статуса беженца в соответствии со своим действующим законодательством. Международные организации (Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), Европейский совет по делам беженцев (ЕКРЕ) и другие) делятся с правительствами государств накопленным опытом в том, что касается определения статуса беженца, и рекомендуют государствам придерживаться определенных международных стандартов.
Главной задачей процедуры предоставления статуса беженца является установление того факта, что лицо нуждается в защите, для чего должны быть созданы специальные процедуры и разработаны требования, которым они должны отвечать.3 В дальнейшем такие процедуры подтверждались различными решениями Исполнительного комитета УВКБ ООН. Кроме того, на Российскую Федерацию как члена Совета Европы распространяется действие Рекомендации № R (94)5, касающейся появления лиц, ищущих защиты, в европейских аэропортах, и Рекомендация № R (98)15 по обучению тех официальных лиц, которые первыми вступают в контакт с беженцами, в частности на границе.
Исполнительный комитет УВКБ ООН предложил основные процессуальные требования к процедурам определения статуса беженца в ряде своих Заключений (№ 8 и № 30). Основные положения этих рекомендаций состоят в следующем: S государства должны ввести процедуры для официального определения статуса беженца; S компетентное должностное лицо (например, служащий иммиграционной или пограничной службы), к которому заявитель обращается на границе или на территории договаривающегося государства, должно иметь четкие инструкции по работе с беженцами; S должен существовать четко определенный орган (по возможности единый центральный орган), ответственный за рассмотрение просьб и принятие решений в первой инстанции; лицу, ищущему убежища, должны быть предоставлены необходимые возможности, включая услуги переводчика, для представления ходатайства соответствующим органам; S всесторонне квалифицированный сотрудник должен провести полное личное собеседование с заявителем; S женщинам, ищущим убежища, должны быть предоставлены квалифицированные переводчицы-женщины и должен быть обеспечен доступ к процедурам установления статуса, даже когда их сопровождают члены семей - мужчины; S если по ходатайству о предоставлении статуса беженца принято отрицательное решение, то лицо, ищущее убежища, должно иметь право
Деятельность Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев по защите прав беженцев в России
Правовой статус беженцев в Российской Федерации является весьма содержательным. Беженцы имеют равные права с гражданами Российской Федерации или, по крайней мере, с иностранцами, находящимися на ее территории (лица, получившие временное убежище). Но из конкретных судебных дел, рассмотренных в предыдущей главе настоящего исследования, видно, что законодательное закрепление прав беженцев не означает их эффективную защиту. Обеспечивать и гарантировать защиту прав беженцев должны особые механизмы как на международном, так и на национальном уровнях. На международном уровне не существует специального механизма защиты прав беженцев. В соответствии с положениями международных соглашений беженец, чье право было нарушено, имеет право обратиться в суд государства убежища для защиты своих прав. Международное законодательство не предусматривает создание контрольного органа или контрольной процедуры. Оно лишь закрепляет ряд норм, применение и толкование которых находится в ведении административных органов и судов всех государств-участников. Это приводит к различиям в толковании и применении данного законодательства в различных государствах. Для частичного решения данной проблемы Генеральной Ассамблеей ООН (ГА ООН) в качестве своего вспомогательного органа с 1 января 1951 года создано1 УВКБ ООН. УВКБ ООН является одной из основных гуманитарных организаций в мире, которая оказывает помощь 17,1 миллиона человек в 120 странах, включая Россию. Устав УВКБ ООН был утвержден ГА ООН 14 декабря 1950 года в качестве приложения к резолюции 428 (V). В соответствии с п. 1 Устава УВКБ ООН в его функции входят «предоставление международной защиты» и «изыскание окончательного решения» проблемы беженцев посредством их добровольной репатриации или ассимиляции в других странах. Деятельность Верховного комиссара УВКБ ООН является абсолютно неполитической по своему содержанию, носит гуманитарный и социальный характер и касается, как правило, отдельных групп и категорий беженцев. Однако главной остается функция по предоставлению международной защиты, так как ее предоставление проистекает из норм и практики в области защиты прав человека. ГА ООН начиная с 1974 г. подтверждает, что международная защита является одной из главных функций УВКБ ООН. Конкретные цели и задачи УВКБ ООН сформулированы в его Уставе и заключаются в следующем; - способствовать присоединению правительств к международным и региональным конвенциям и соглашениям в отношении беженцев и обеспечивать, чтобы установленные в этих документах нормы эффективно выполнялись на практике; - содействовать предоставлению убежища беженцам, т. е. обеспечивать для них безопасность и защиту в отношении насильственного возвращения в страну, в отношении которой у них имеются опасения подвергнуться преследованиям или другим видам серьезного морального и физического ущерба; - обеспечивать объективное рассмотрение заявлений о предоставлении убежища и защиту лиц, ищущих убежища, в период рассмотрения их заявлений, от насильственного возвращения в страну, в которой их свобода или жизнь могут подвергнуться угрозе; - обеспечивать обращение с беженцами в соответствии с признанными международными нормами и получение ими надлежащего правового статуса, включая предоставление им по мере возможности тех же прав и льгот, которыми пользуются граждане страны убежища; - оказывать помощь беженцам в том, чтобы они перестали быть беженцами, либо посредством добровольной репатриации в их страны происхождения, либо, если это представляется нереальным, посредством получения в конечном итоге гражданства страны убежища; - оказывать помощь в реинтеграции возвращающихся домой беженцев в рамках эффективных консультаций с соответствующими государствами, и осуществлять контроль за соблюдением амнистий, гарантий и обязательств, на основании которых произошло возвращение беженцев домой; - обеспечивать личную безопасность беженцев, лиц, ищущих убежища, и возвращающихся лиц, в особенности их безопасность от военного нападения и других актов насилия; - содействовать воссоединению семей беженцев и др.1 В настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям: - беженцам, подпадающим под действие Конвенции 1951 г.; - беженцам, подпадающим под действие Конвенции ОАЕ 1969 года и Картахенской декларации 1984 года; - беженцам, спасающимся от вызванных человеком бедствий; - лицам, бегущим от стихийных бедствий; - лицам, чьи ходатайства о предоставлении убежища отклонены; - лицам, перемещенным внутри страны; - лицам без гражданства.
