Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы статуса вынужденных мигрантов и проблемы его конституционно-правового регулирования 17
1.1. Соотношение понятий «мигрант», «беженец», «вынужденный переселенец» в российском и международном праве 17
1.2. Конституционно-правовое регулирование положения беженцев в Российской Федерации 40
1.3. Вынужденные переселенцы в Российской Федерации: особенности конституционно-правовой регламентации статуса 62
1.4. Проблемы правового регулирования статуса вынужденных мигрантов на региональном уровне 81
Глава 2. Конституционные формы защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев 103
2.1. Правовые и организационные основы государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев 103
2.2. Деятельность судов Российской Федерации по защите прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев 128
2.3. Неправительственные организации в системе защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев 154
2.4. Самозащита в системе мер конституционно-правовой защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев 170
2.5. Международно-правовая защита прав беженцев и вынужденных переселенцев 191
Заключение 215
Список использованных источников 223
- Соотношение понятий «мигрант», «беженец», «вынужденный переселенец» в российском и международном праве
- Вынужденные переселенцы в Российской Федерации: особенности конституционно-правовой регламентации статуса
- Деятельность судов Российской Федерации по защите прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев
- Самозащита в системе мер конституционно-правовой защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев
Введение к работе
Актуальность темы диссертации. Миграционные процессы, продолжающиеся в XXI веке, во многих странах мира актуализируют вопросы построения эффективной наукоемкой экономики, поддержки инноваций, развития человеческого потенциала, оптимального размещения трудовых ресурсов, сохранения государственного суверенитета и территориальной целостности. Политика в сфере миграции является составной частью государственной политики Российской Федерации и во многом обусловлена особенностями экономической, социальной и национальной политики, проводимой в стране.
Анализ современных тенденций миграционных процессов свидетельствует о том, что Российская Федерация проходит этап снижения активности вынужденной миграции. Указанное обстоятельство, а также развитие миграционного законодательства в части, касающейся порядка пребывания и осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, привело к определенному нивелированию и ассимиляции проблем беженцев, вынужденных переселенцев в проблемах трудовых мигрантов.
Универсальные и региональные международные документы провозглашают принципы демократии, уважения прав человека, сохранения общего культурного наследия, отмечают необходимость содействия занятости социально незащищенных категорий населения, таких как мигранты. Несмотря на объективный процесс сокращения в России количества лиц, получивших статус беженцев и вынужденных переселенцев, руководствуясь международными обязательствами и положениями действующей Конституции РФ 1993 г., сохраняется необходимость законодательного закрепления гарантий прав этой категории мигрантов.
Провозглашение в ст. 2 Конституции РФ человека, его прав и свобод высшей ценностью означает распространение правозащитной политики государства на беженцев и вынужденных переселенцев, находящихся на территории Российской Федерации. Право на защиту - неотъемлемая составная часть конституционного статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Правовые основания механизма защиты беженцев и вынужденных переселенцев представлены нормами действующей Конституции РФ (ст. 45, 46, 48, 52, 53), конституций (уставов) субъектов в составе РФ, нормативно-правовыми актами федерального и регионального характера. Совершенствование механизма защиты прав вынужденных мигрантов будет способствовать решению задач в этой области и созданию дополнительных условий их реализации.
Действующее федеральное законодательство, посвященное правам беженцев и вынужденных переселенцев, процедуре предоставления соответствующего статуса, часто содержит пробелы правового регулирования, а также
имеет значительное количество отсылочных норм, вызывающих противоречия между нормативными правовыми актами разных уровней.
Судебная практика последних лет свидетельствует, что причиной обращения вынужденных мигрантов в суд за защитой выступают как традиционные обстоятельства - отказ уполномоченных органов в предоставлении, продлении соответствующего статуса, так и новые, связанные с условиями экономического кризиса и недостатками финансирования некоторых программ и мероприятий, выполнение государственных обязательств по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.
В целях предотвращения вынужденной миграции и увеличения численности населения Российское государство проводит политику, направленную на содействие переселению соотечественников. Однако реализация региональных программ в этой сфере показала наличие таких проблем, как: высокие требования к подбору кадров на некоторых территориях вселения, что препятствует трудоустройству прибывших соотечественников; отсутствие у субъектов Федерации центров для временного размещения соотечественников, прибывающих из-за рубежа; недостаток временного жилого фонда для размещения и предоставления регистрации по месту пребывания соотечественников на первоначальном этапе.
В определенном совершенствовании нуждается и институт временного убежища на территории Российской Федерации. Несовершенство административных процедур и действующего законодательства ведет к необоснованному отказу в предоставлении статусов беженца, вынужденного переселенца, временного убежища.
Отсутствие на федеральном уровне обновленной концепции миграционной политики приводит к фрагментации правового регулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев на уровне российских регионов. Особо актуальны проблемы реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев для некоторых субъектов Федерации, входящих в Северо-Кавказский и Южный федеральные округа. Кроме того, попытки субъектов Федерации регламентировать эту сферу общественных отношений часто носят бессистемный характер и дублируют нормы действующего федерального законодательства. Вместе с тем можно констатировать, что становится все более очевидной необходимость использования дифференцированного подхода к решению задач в этой области, оказания государственной помощи наиболее нуждающимся категориям вынужденных переселенцев, создания оптимальных условий для их обустройства на территории конкретного субъекта Федерации.
Названные факторы выступают объективной предпосылкой для проведения комплексного научного исследования проблем и перспектив правового регулирования и реализации права на защиту беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный междисциплинарный характер.
Теоретические проблемы правового статуса человека нашли свое отражение в трудах таких ученых, как С.С. Алексеев, Л.И. Глухарева,
В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.С. Мордовец, Б.А. Назаров, Ю.А. Тихомиров.
Основой для анализа конституционных аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина, беженцев и вынужденных переселенцев послужили фундаментальные исследования таких отечественных ученых-конституционалистов, как С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, М. В. Баглай, Н.А. Богданова, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Д. Зорькин, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Г.В. Мальцев, О.О. Миронов, Ф. М. Рудинский, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев.
Отдельные вопросы, связанные с механизмом правового регулирования вопросов миграции, миграционной политикой, развитием миграционного законодательства нашли отражение в работах: В.М. Баранова, В.В. Вострикова, М.С. Вокуева, В.О. Елеонского, К.Д. Галиахметовой, В.А. Ионцева, Л.И. Котиевой, М.В. Немытиной, И.В. Плюгиной, Л.Л. Рыба-ковского, Н.Н. Тоцкого, М.Л. Тюркина, А.Н. Торохова, Т.Я. Хабриевой и др.
Исследованию современных проблем правовой регламентации и реализации конституционно-правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев посвящены работы Л.В. Андриченко, Н.Н. Анисимовой, А.А. Аванесовой, Е.В. Белоусовой, Т.Н. Балашовой, О.В. Губиной, Ю.В. Герасименко, В.И. Евтушенко, А.Н. Жеребцова, P.P. Искандерова, Н.Н. Катковой, М.Д. Оздоева, М.В. Плещевой, В.М. Решетина, В.В. Радула, А.В. Сокольниковой, А.Е. Юрицина и др.
Нельзя не отметить, что значительный вклад в исследование миграционных процессов внесла Т.Я. Хабриева (монография Миграционное право России: теория и практика, М., 2008). В последние годы появился ряд кандидатских диссертаций, например: И.В. Плюгиной (Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации. М., 2008); А.А. Аванесовой (Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Южного федерального округа. М., 2009), и докторских исследований: Т.А. Васильевой (Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах Западной демократии: сравнительно-правовое исследование. М., 2010), А.А. Мишуниной (Система правового регулирования иммиграционных процессов в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование. Тюмень, 2010), Т.Н. Балашовой (Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики. Саратов, 2011), посвященных миграционной политике и различным аспектам конституционно-правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации.
Вместе с тем несмотря на интерес ученых-правоведов к проблеме правового регулирования статуса мигрантов в Российской Федерации, особенности конституционно-правовой регламентации и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев в современной конституционно-правовой науке не стали предметом многостороннего специального исследования. Недостаточная теоретическая разработанность и практическая значимость указанных
вопросов, несовершенство действующего российского законодательства в этой сфере определили выбор темы, а также цель и задачи диссертационного исследования.
Цель исследования обусловлена научной задачей и заключается в проведении комплексного теоретического анализа вопросов конституционно-правового регулирования и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев на федеральном и региональном уровнях, а также дальнейшего совершенствования законодательства в этой сфере в условиях проводимых реформ.
Достижение названной цели возможно посредством решения следующих задач:
определить содержание понятий «мигрант», «беженец» и «вынужденный переселенец» в российском и международном праве;
проанализировать особенности конституционно-правового регулирования положения беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации;
исследовать правовые и организационные основы государственной защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
осуществить анализ деятельности судов Российской Федерации по защите прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев;
охарактеризовать роль неправительственных организации в системе защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
выявить особенности самозащиты в системе мер конституционно-правовой защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
рассмотреть систему защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев на региональном уровне;
исследовать международно-правовые механизмы защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев;
определить основные направления государственной политики в сфере совершенствования конституционно-правового механизма регулирования и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере конституционно-правовой регламентации и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации.
Предметом исследования выступают конституционные и законодательные положения, закрепляющие права, свободы и обязанности беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, конституционные формы защиты их прав, а также комплекс проблем, связанных с практикой реализации действующего законодательства о беженцах и вынужденных переселенцах.
Теоретическую основу диссертации составили труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционного права России, теории государства и права и других отраслевых наук. Комплексный характер исследуемой проблемы обусловил обращение к трудам философов, экономистов, политологов и социологов в части, касающейся темы исследования.
Нормативная основа диссертационного исследования. Выводы и положения работы базируются на анализе норм Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов иных нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти; конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации, докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также решений Верховного Суда Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации. Широко использованы материалы практики Европейского суда по правам человека, связанные с защитой прав мигрантов.
Методологическая основа исследования. Для достижения цели и решения поставленных задач были использованы общенаучные методы познания общественных явлений: диалектико-материалистический, анализа и синтеза, индукции и дедукции.
В ходе работы применялись также частнонаучные методы: исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, социологический и статистический. Формально-юридический метод с помощью правил юридической техники и формальной логики позволил не только детально проанализировать и обобщить существующие теоретические концепции и правоприменительную практику, но и обосновать авторскую позицию по совершенствованию действующего отечественного законодательства в сфере конституционно-правового регулирования и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, периодической печати, результаты социологических исследований динамики миграционных процессов в России, статистические данные и аналитические документы о защите прав беженцев и вынужденных переселенцев.
Научная новизна проведенного исследования заключается в комплексном теоретическом анализе конституционно-правовой регламентации и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев в современных российских условиях.
Предложена авторская трактовка критериев отнесения физического лица к категории «мигрант», выявлены проблемы правовой регламентации статуса беженцев и вынужденных переселенцев, доказывается необходимость унификации законодательства субъектов Федерации в части, касающейся прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также разработки комплексных программ, направленных на регулирование миграционных процессов.
Автором проанализирована судебная практика и выявлены проблемы правоприменения в сфере миграционного законодательства, разработана авторская типология неправительственных объединений в системе защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев, сформулированы предложения, направленные на совершенствование действующего российского законодательства в сфере вынужденной миграции, предложена обновленная концепция миграционной политики России.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Доказано, что в связи с отсутствием в российской юридической тео
рии и практике единообразного подхода к трактовке термина «мигрант», его
можно рассматривать в качестве родового понятия по отношению к дефини
циям «беженец», «вынужденный переселенец», «иностранный гражданин, ли
цо без гражданства, которому предоставлено временное убежище». Критерием
отнесения лица к категории «мигрант» являются факты его пространственного
перемещения, не зависящего от причин такого перемещения, например, вы
полнение трудовых обязанностей (иностранцы, лица без гражданства на тер
ритории Российской Федерации), или факт преследования лица по признакам
пола, расы, национальности (беженцы и вынужденные переселенцы) и т.п.
В целях совершенствования конституционной модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере регулирования миграционных процессов и создания гарантий финансового участия субъектов Федерации в решении проблем вынужденных мигрантов, необходимо дополнить ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положением о том, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится «участие в осуществлении государственной политики в отношении беженцев и вынужденных переселенцев, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации».
2. В ходе анализа законодательства, посвященного статусу беженцев,
было установлено, что Административный регламент Федеральной миграци
онной службы не дает детальной регламентации процедуры продления стату
са беженца, предусмотренной действующим ФЗ «О беженцах». Указанный
пробел необходимо устранить, поскольку на практике это приводит к не
обоснованному отказу в продлении статуса беженца.
Российское законодательство закрепляет институт временного убежища. Вместе с тем ни Федеральный закон «О беженцах», ни Положение о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 9 апреля 2001г. № 274, не конкретизируют понятие «гуманные побуждения», по которым указанные иностранцы не могут быть выдворены. Для ликвидации названного пробела в Положении необходимо четко определить причины, служащие основанием предоставления временного убежища из гуманных побуждений. В частности это могут быть: угроза подвергнуться в государстве своей гражданской принадлежности пыткам, другим жестоким, бесчеловечным или унижающим человеческое достоинство видам обращения или наказания; угроза смертной казни; угроза для жизни и свободы лица, связанная с внутренним или международным конфликтом, охватившим всю территорию государства его гражданской принадлежности; преклонный возраст или тяжелое состояние здоровья лица, подлежащего выдворению.
3. В качестве оснований предоставления статуса вынужденного пересе
ленца ФЗ «О вынужденных переселенцах» называет преследование по при
знакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка,
принадлежности к определенной социальной группе или по политическим
убеждениям. Вместе с тем в законодательстве отсутствует конкретизации
этих оснований, что порождает проблемы в сфере правоприменения.
Для того чтобы ликвидировать указанный пробел, полагаем необходимым дополнить абз. 2 ч. 1 ст.1 следующим содержанием: «Формами преследования лиц по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям могут быть любые действия (физическое насилие, погромы, поджоги, уничтожение имущества, унижение достоинства человека либо группы лиц, незаконное увольнение, незаконное воспрепятствование использованию национального языка, национальных традиций и обычаев, исповеданию определенной религии, распространению определенных политических убеждений и т.д.), которые направлены на систематические нарушение личных, политических, социально-экономических и культурных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям».
4. В условиях продолжающихся в стране социально-экономических
реформ, создание согласованной и сбалансированной системы реализации и
защиты прав и свобод человека и гражданина на уровне субъектов Россий
ской Федерации представляет собой важнейшую задачу. Необходима унифи
кация законодательства субъектов Федерации в части, касающейся прав бе
женцев и вынужденных переселенцев, а также разработка комплексных про
грамм, направленных на регулирование миграционных процессов. Это осо
бенно актуально для субъектов Федерации, входящих в Северо-Кавказский и
Южный федеральные округа.
В целях решения вопросов жилищного обустройства вынужденных мигрантов представляется необходимым создание на территориях субъектов Федерации общественных советов для достижения согласия между региональными органами государственной власти и структурами гражданского общества в сфере жилищного обустройства вынужденных переселенцев и обеспечение общественного контроля за эффективностью реализации федеральных нормативных правовых актов.
5. Государственная защита прав беженцев и вынужденных переселен
цев реализуется легитимными представителями государственной власти на
основаниях и в формах, определенных правовыми актами. В целях повыше
ния эффективности деятельности государственных органов общей (Прези
дент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ) и специальной ком
петенции (ФМС МВД России) необходимо систематическое согласование
решений, принимаемых органами государственной власти на стадии подго
товки проектов и реализации федеральных законов, иных правовых актов по
вопросам обеспечения прав беженцев и вынужденных переселенцев, прове-
дение совместных координационных совещаний, осуществление мониторинга правоприменения в сфере миграционного законодательства.
Поскольку особая роль в сфере регулирования механизма осуществления миграционного процесса (контроль, надзор и оказание государственных услуг в данной области) принадлежит Федеральной миграционной службе, то следует определить правовые основы взаимодействия территориальных органов ФМС со структурами органов исполнительной (высшими должностными лицами, их заместителями, департаментами администраций) и законодательной власти субъектов Российской Федерации (председателями, руководителями комитетов и комиссий) по вопросам реализации миграционной политики.
По инициативе Президента РФ были принят правовые акты, регламентирующие процесс переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Реализация Государственной программы «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом» и соответствующих региональных программ свидетельствует о существовании проблем трудоустройства и расселения соотечественников, прибывающих из-за рубежа. В целях устранения указанных проблем автор считает необходимым закрепить положения, определяющие варианты возможного трудоустройства соотечественников у любого работодателя на открытые вакансии на территориях вселения и самостоятельного трудоустройства, а также обязанности региональных органов власти предоставления участникам программы переселения жилых помещений для временного или постоянного проживания.
Судебная практика в последние годы свидетельствует, что причинами обращения вынужденных мигрантов в суд за защитой могут быть как традиционные обстоятельства (в частности, отказ уполномоченных органов в предоставлении, продлении соответствующего статуса), так и новые, в условиях экономического кризиса и недостатка финансирования некоторых программ и мероприятий, а именно невыполнение государственных обязательств по жилищному обустройству вынужденных переселенцев.
В целях создания дополнительных условий защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев необходимо закрепить право на бесплатную юридическую помощь этой категории населения, и внести соответствующие изменения в ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. №63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
8. В решении проблем вынужденных мигрантов особую роль призваны
сыграть институты гражданского общества. Неправительственные организа
ции беженцев и вынужденных переселенцев должны способствовать наибо
лее полной реализации конституционных прав и свобод этой категории насе
ления, тем самым повышая эффективность функционирования органов госу
дарственной власти.
Типология неправительственных объединений в системе защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев позволяет классифицировать их в зависимости от уровня на общероссийские и международные общественные
организации, территории действия - федеральные, региональные и местные. По осуществляемым функциям российские организации подразделяются на правозащитные организации «общей компетенции» и «специализированной компетенции».
Материалы практики осуществления форм самозащиты прав беженцев и вынужденных переселенцев свидетельствуют о том, что наиболее активно этой категорией населения используется институт индивидуальных и коллективных обращений в органы государственной власти. В меньшей степени востребованы другие формы самозащиты, такие как проведение массовых мероприятий, участие вынужденных переселенцев в реализации правотворческой инициативы на региональном и местном уровнях. Особая роль в этом процессе должна быть отведена политическим партиям, которые через региональные отделения и общественные приемные могут оказывать консультативную помощь беженцам и вынужденным переселенцам, разъяснять им возможные способы защиты прав, поддерживать развитие общественных инициатив.
9. Комплексному решению проблем вынужденных мигрантов будет способствовать принятие новой концепции миграционной политики России. Документ должен включать в себя следующие разделы: миграционная ситуация и современные миграционные процессы в Российской Федерации; основные цели и задачи миграционной политики Российской Федерации; принципы государственной миграционной политики Российской Федерации; основные направления региональных программ миграционного развития; механизм реализации государственной миграционной политики Российской Федерации; меры противодействия незаконной миграции; информационно-аналитическое обеспечение государственной миграционной политики; контроль за реализацией и оценка эффективности реализации концепции миграционной политики; международное сотрудничество Российской Федерации в сфере обеспечения прав беженцев и иных категорий мигрантов.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Выводы автора имеют значения для разработки научно обоснованного комплексного подхода к проблеме совершенствования конституционно-правового регулирования и защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев на федеральном и региональном уровнях.
Практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в диссертационной работе предложения могут быть использованы в практической деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим направлениям:
- ключевые положения работы излагались на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе на международных научно-практических конференциях: «Проблемы обеспечения экономической безопасности» (Энгельс, 2009); «Политике-правовые технологии взаимодействия власти, общества и бизнеса в регионах» (Саратов, 2010); международной на-
учной конференции «Проблемы конституционного и муниципального строительства на современном этапе: опыт России и зарубежных стран» (Москва, 2010); международном Конституционном форуме «Участие граждан в управлении делами государства: проблемы правового регулирования и реализации в условиях модернизации России» (Саратов, 2010); Всероссийской научно-практической конференции «Современная юридическая наука и правоприменение» (Саратов, 2011); межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Перспективы России в глобальном мире» (Энгельс, 2011); международной научно-практической конференции «Право и его реализация в XXI веке» (Саратов, 2011);
основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в шестнадцати публикациях автора по теме диссертационной работы, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК Ми-нобрнауки РФ;
ключевые положения и выводы диссертации докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры конституционного и международного права Поволжского кооперативного института (филиал) Российского университета кооперации;
результаты исследования и выводы автора были использованы в педагогической практике при преподавании дисциплины «Конституционное право Российской Федерации» студентам в Поволжском кооперативном институте (филиал) Российского университета кооперации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих 9 параграфов, заключения и библиографического списка.
Соотношение понятий «мигрант», «беженец», «вынужденный переселенец» в российском и международном праве
Вынужденная миграция является одной из сложнейших проблем, с которыми столкнулось мировое сообщество на рубеже 19-20 вв. Явления глобализации способствовали активизации миграционных процессов. Но, пожалуй, ни в одной стране мира развитие миграционных процессов не протекало так, как на территории России.
По последним данным Всемирного банка, Россия вошла в число лидеров по масштабам трудовой миграции и денежным переводам, которые мигранты отправляют в свои страны. С 12,1 млн. человек, которые приехали трудиться в Россию, страна заняла второе место после США, принявших 38,4 млн. мигрантoв1.
Определенную часть мигрантов составляют беженцы и вынужденные переселенцы. Распад СССР, социально-экономический кризис, нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты стали причинами массовых миграционных потоков. Рекордно большое число вынужденных мигрантов было зарегистрировано в 1992 г., после чего их ежегодный прирост постепенно сокращался. В 1992 г. в среднем в месяц регистрировалось 2672 человека беженцев и вынужденных переселенцев, в 1993 г. - 2397 человек, 1994 г. - всего 1840 человек. По данным ФМС России статус беженца или вынужденного переселенца за 1993 г. оформили 287,5 тыс. человек, а в 1994 г. эта величина уменьшилась до 254,5 тыс. человек2.
Советская доктрина конституционализма и правового положения личности в государстве не содержала положений о мигрантах, беженцах и вынужденных переселенцах. Этому имелись определенные причины, считалось, что «беженцами могли быть лишь иностранцы» . Никто иной не мог попасть в тот период в данную категорию лиц. Так, например, в ст. 20 Конституции 1918 г. специально подчеркивалось, что избирательными правами пользовались не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы .
В Конституции РСФСР 1918 г., утвержденной Постановлением V Всероссийского съезда Советов, встречался термин «российские граждане» (п.20 главы 5), был закреплен институт политического убежища, который предоставлялся всем иностранцам, «подвергающимся преследованию за политические и религиозные преступления» . О «беженцах» и «вынужденных» переселенцах не упоминалось.
Первая Конституция СССР 1924 г., как и все последующие Конституции Советского периода, закрепляла установление для граждан союзных республик единого союзного гражданства4.
В Конституции РСФСР 1978 г. вопросам гражданства была посвящена глава 5. В открывающей эту главу статье 31 говорилось, что в соответствии с установленным в СССР единым союзным гражданством каждый гражданин РСФСР является гражданином СССР. В связи с этим основания и порядок приобретения и утраты советского гражданства определялись законодательством о гражданстве СССР. Первый такой закон был принят еще 19 августа 1938 г, затем 1 декабря 1978 г., а потом 23 мая 1990 г. В ст. 36 Конституции РСФСР 1978 г. говорилось о предоставлении права убежища иностранцам, преследуемым за защиту интересов трудящихся и дела мира, за участие в революционном и национально-освободительном движении, за прогрессивную общественно-политическую; научную или иную творческую деятельность .
Действующая в России Конституция2 разрабатывалась и утверждалась в тот период, когда разворачивалась волна миграции на территории бывшего Советского Союза. Хотя в науке к этому времени данный вопрос уже достаточно активно обсуждался в Конституцию не были включены нормы, регулирующие положение беженцев, мигрантов.
Семантический анализ термина «миграция» показывает, что он образован от латинского «migratio», что дословно означает «переход», «переезд», «переселение», - иными словами, пространственное перемещение людей. Именно так определяется и трактуется данное понятие практически во всех современных словарях.
В юридической науке отсутствует единство мнений ученых по поводу определения понятий «мигрант» и «миграция». Так, например, Л.Л. Рыбаковский, анализируя миграцию в узком смысле слова, подчеркивает необходимость ее понимания как законченного вида территориального перемещения, завершающегося сменой постоянного места жительства4. М.Л. Тюркин для понимания миграции выделяет определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение мигрантами в последующем нового правового статуса .
И.В Плюгина предлагая различать миграцию в широком и узком смысле слова, в широком смысле определяет мигранта как лицо, осуществляющее территориальное перемещение независимо от причин, длительности и пространственных границ, а в узком смысле, по ее мнению, понятие «мигрант» - это лицо, осуществляющее территориальное перемещение через государственные границы или границы субъектов Федерации, связанное с изменением места пребывания или жительства, и влекущее изменение правового статуса1.
Мы полагаем, что подобное разграничение не имеет практической ценности, поскольку и в первом, и во втором случае ориентируется на пространственное перемещение как существенный признак мигранта и не позволяет четко сформулировать законодательное определение этой категории населения.
Вряд ли можно согласиться с М.Р. Вокуевым, считающим, что под мигрантами «понимаются не все лица, осуществляющие территориальные перемещения, а лишь те, правовой статус которых изменяется в результате такого перемещения» . Поскольку миграция может носить временный, периодический характер, пространственное перемещение лиц может и не сопровождаться изменением их правового статуса.
В.М. Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции — поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством . В этом контексте следует заметить, что экономические причины наиболее часто выступают катализатором пространственных перемещений и обусловливают их направленность.
Для научно-правового определения понятия мигранта определенную роль могут играть их идентификационные критерии. В науке выделяют три основных критерия, применяемых для определения мигрантов:
1. Критерий места рождения является одним из наиболее распространенных при оценке числа международных мигрантов: его применяют 158 государств из 2284. Несмотря на то, что критерий страны рождения является объективным и не может быть изменен, при его применении в ряде ситуаций могут возникнуть сложности, например, при последовавшем изменении границ. Другая проблема заключается в нецелесообразности его применения без введения дополнительных критериев, поскольку тогда в качестве мигрантов могут быть учтены граждане самого государства прибытия. Как справедливо утверждает М.Л. Тюркин, отсутствуют гарантии, что иностранцы, учтенные в данной стране, должны в нее обязательно мигрировать, это зависит от института предоставления в ней гражданства1.
2. Критерий гражданства, как и предыдущий, является объективным, но в то же время нестабильным - гражданство лица может быть изменено. Данный критерий, являясь правовым, наиболее предпочтителен при определении международных мигрантов. При его использовании возникает необходимость в дополнительном правовом регулировании статуса лиц, имеющих множественное гражданство, либо вообще его не имеющих.
3. Критерий места жительства также является весьма распространенным. Его преимущество заключается в том, что он может применяться для определения не только международных мигрантов, но и внутренних. Именно этот критерий предлагается использовать в рекомендациях ООН: международным мигрантом предлагается считать любое лицо, которое сменило место своего обычного жительства2. Основная проблема, возникающая при применении данного понятия, состоит в сложности определения «места обычного жительства». Необходимо учитывать, что юридическое закрепление факта проживания лица в определенном месте не означает его фактического проживания там. Поэтому в рекомендациях конференции европейских статистиков было предложено использовать фактический, а не юридический подход и, соответственно, под местом обычного жительства понимать место, где лицо проводит ежесуточно большую часть своего ночного отдыха .
Вынужденные переселенцы в Российской Федерации: особенности конституционно-правовой регламентации статуса
По данным Федеральной миграционной службы в 2008 г. численность вынужденных переселенцев составляла 74186 чел. За последние 3 года наблюдалось снижение числа лиц, признанных вынужденными переселенцами. Так, например, по состоянию на 1 января 2011 г. в России на учете состоят 49,5 тысяч вынужденных переселенцев, причем по сравнению с прошлым годом число переселенцев сократилось на 9%.
Мы полагаем, что подобное сокращение обусловлено не только объективным процессом сокращением вынужденной миграции, но и определенными трудностями, связанными с приобретением и продлением статуса вынужденного переселенца в Российской Федерации. Причины заключаются и в зачастую необоснованной формализации процедур, и в стремлении органов государственной власти экономить финансовые средства, выделенные на обустройство этой категории населения. Это, несмотря на то, что Приказом ФМС от 20 декабря 2007 г. в ред. от 20 августа 2009 г. был утвержден Административный регламент Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишения статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев» . в частности, на заседании «круглого стола» по теме «Правовое положение некоторых категорий вынужденных переселенцев», организованном 27 апреля 2011 г. Уполномоченным по правам человека в Ингушетии отмечалось, что «сотрудники ФМС зачастую отказывают людям в продлении статуса вынужденного переселенца, что лишает их значительной части материальной поддержки и некоторых льгот». Между тем, как показывает практика, суды в подавляющем большинстве спорных случаев (80%) все же присваивают обратившимся этот статус, что, по мнению сотрудников аппарата уполномоченного, говорит о систематических ошибках ОФМС1.
Проанализируем российское законодательство в части, касающейся прав вынужденных переселенцев, а также практику его реализации, с целью выявления недостатков правового регулирования и выработки предложений, направленных на его совершенствование.
В соответствии со ст. 6 Закона от 19 февраля 1993 г. в ред. от 1 июля 2011 г. «О вынужденных переселенцах» все права вынужденных переселенцев, предоставленные российским законодательством, можно подразделить на три группы, а именно на права личного, социально- экономического и политического характера.
К правам личного характера относится право на самостоятельный выбор места жительства на территории Российской Федерации. Это право тесным образом связано с конституционным правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (Ст. 27 Конституции РФ).
Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета. В соответствии с Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. в ред. от 11 ноября 2010 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Как отмечается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 регистрация «является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства» .
С правом на свободу передвижения связана проблема учета вынужденных переселенцев. Вынужденные переселенцы должны быть зарегистрированы по месту жительства в органах внутренних дел, а при отсутствии такого органа в данном населенном пункте - в местной администрации. Из чего следует, что для постановки на учет и получения дальнейших льгот вынужденные переселенцы должны иметь регистрацию по месту жительства в данном населенном пункте.
26 января 2012 г. Председатель Правительства РФ В.В. Путин на коллегии Федеральной миграционной службы отметил необходимость усилить требования к качеству миграционной политики, решить проблемы внутренней миграции, в частности исключить ситуации, при которых нарушаются нормативы регистрации в жилых помещениях. Председатель Правительства призвал ликвидировать рынок услуг «фиктивной регистрации, а также предусмотреть жесткую ответственность - как для собственников жилья, которые злоупотребляют своим имущественным правом, так и для должностных лиц, которые паразитируют на махинациях с регистрацией».
Регистрация вынужденных переселенцев по месту пребывания и жительства выступает необходимым условием реализации права на охрану здоровья. При отсутствии регистрации сотрудники страховых компаний отказывают вынужденным переселенцам в выдаче страховых медицинских полисов. Поэтому сотрудникам Федеральной миграционной службы следует разъяснять указанной категории населения, что для получения страхового медицинского полиса вынужденным переселенцам необходимо зарегистрироваться по месту пребывания или по месту жительства в пределах Российской Федерации, а затем обратиться в страховую медицинскую компанию для заключения договора обязательного медицинского страхования.
Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий предоставляют вынужденным переселенцам перечень населенных пунктов, рекомендуемых для постоянного проживания на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, ежегодно формируемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Министерством регионального развития РФ и органами занятости населения и содержащий информацию об условиях проживания и возможности трудоустройства в этих населенных пунктах.
Обустройство вынужденных переселенцев - сложная проблема. При составлении перечня населенных пунктов необходимо учитывать многие факторы, такие как: перспектива развития принимающих регионов, плотность населения, климатические особенности, межнациональную обстановку, экологическую ситуацию, перспективы создания инфраструктуры и рабочих мест. Все это, естественно, требует существенных материально-финансовых затрат.
Практика свидетельствует о том, что размещение вынужденных переселенцев по территории Российской Федерации носит неравномерный характер. В Миграционной службе Саратовской области в 1999 г. было зарегистрировано 20137 вынужденных переселенцев. В этом субъекте Федерации в процессе заселения вынужденных мигрантов предпочтение отдавалось правобережным районам, где наиболее развита инженерная и социально-бытовая инфраструктура, сосредоточены промышленные и сельскохозяйственные предприятия. Менее заселены левобережные районы, за исключением больших городов, таких как Балаково, Энгельс1.
К правам социально-экономического характера, предоставляемым вынужденным переселенцам российским законодательством, относятся право на предоставление жилого помещения в порядке установленным законом, право на получение содействия в обеспечении их проезда и провоза багажа к новому месту жительства, право на предоставление социальных услуг, право на содействие в области занятости и т.д.
Одной из актуальных проблем обустройства вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации остается проблема обеспечения их прав на жилище. Так, в соответствии со статистикой ФМС РФ по состоянию на начало 2011 г. из состоящих на учете 49,5 тыс. вынужденных переселенцев продолжают нуждаться в социальных выплатах на приобретение жилья 19,8 тыс. семей. С участием ФМС России разработан правительственный акт, предусматривающий продление мероприятий по обеспечению жильем вынужденных переселенцев до 2015 года, который находится на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации .
Деятельность судов Российской Федерации по защите прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев
Судебная власть играет особую роль в становлении и развитии демократического правового государства, защите прав и свобод граждан, разрешении различного рода коллизий и конфликтов. Г.Г. Черемных и Ю.А, Дмитриев определяют судебную власть как «самостоятельное публично-правовое образование, представляющее собой систему специальных государственных и муниципальных органов, обладающих предусмотренными законом властными полномочиями, направленными на установление истины, восстановление справедливости, разрешение споров и наказание виновных, решения которых обязательны к исполнению всеми лицами, которых они касаются»1. Т.Г. Тарасенко рассматривает судебную власть как некие «предоставленные судам полномочия по разрешению вопросов, отнесенных к их компетенции», а правосудие - «деятельность суда по надлежащему рассмотрению дел» . По мнению Н.А. Колоколова, судебную власть образуют «особые общественные отношения, возникновение и существование которых обусловлено способностью социума при необходимости генерировать механизм разрешения конфликтов на основе норм права, обеспечиваемый мощью государства» . В условиях проводимых реформ в сфере защиты прав и свобод судебной власти принадлежит особая роль.
Защита прав и свобод граждан, а также права как социального явления, является главной функцией судебной власти, ее основным предназначением. В правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2 Конституции РФ). в юридической литературе правозащитная функция судебной власти понимается достаточно широко. Она распространяется не только на случаи, когда правовой порядок нарушают граждане, но и на случаи, когда его ущемляют должностные лица государства, обладающие властными полномочиями, а также государство в целом, когда оно своими общеобязательными решениями нарушает естественные и неотъемлемые права граждан или любым другим способом нарушает установленный Конституцией РФ правовой порядок организации и функционирования власти .
Правозащитная функция выражена в комплексе статей Конституции РФ. Прежде всего, в ст. 46, провозгласившей, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод и что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Судебная защита от противозаконных актов государственного или иного органа предусмотрена ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, согласно которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. Кроме того, правозащитная функция отражена в ст. 52 Конституции РФ, гарантирующей потерпевшим от преступлений и злоупотреблений власти, доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Право на защиту «служит интересам личности, выступая в качестве одной из гарантий ее законных прав и свобод» . Мы согласны с В.М. Жуйковым, который полагает, что «право каждого человека на судебную защиту стало конституционным правом и, в свою очередь, является гарантией защиты других прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции РФ, международных и иных актах» .
Суды призваны обеспечить восстановление нарушенных прав и свобод различных категорий населения, в том числе прав и свобод беженцев и вынужденных переселенцев. Как отмечает К.В. Сангаджиева, «восстановление нарушенного права в различных формах есть квинтэссенция смысла судебной защиты, ее предметная цель» .
Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что право на судебную защиту является неотчуждаемым; лишение гражданина возможности прибегнуть к судебной защите для отстаивания своих прав и свобод противоречит конституционному принципу охраны достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ), из которого вытекает, что личность в ее взаимоотношениях с государством рассматривается как равноправный субъект, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции Российской Федерации) . Исходя из этой правовой позиции, каждый человек, законно находящийся на территории Российской Федерации, включая беженцев и вынужденных переселенцев, может воспользоваться правом на судебную защиту своих прав и свобод.
По мнению М.А. Викут, право на судебную защиту тождественно с правом на обращение за судебной защитой3. С.Ф. Афанасьев подчеркивает, что право на обращение в суд представляет собой процессуальный институт, в результате материализации которого в правовой реальности возникает судебная деятельность, связанная с отправлением правосудия по конкретному гражданскому делу, необязательно обладающего признаками спора . Т.В. Соловьева полагает, что право на судебную защиту включает право на обращение за судебной защитой и право на получение судебной защиты5. Праву на получение защиты предшествует право на обращение за судебной защитой, поэтому право на судебную защиту - более широкое понятие.
Согласно ст.3 Гражданско-процессуального кодекса от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 в ред. от 14 июня 2011 г. №140-ФЗ заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов, в том числе с требованием о присуждении ему компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановлении в разумный срок. Отказ от права на обращение в суд недействителен. Таким образом. Конституцией и отраслевым законодательством созданы условия обращения в суды всех лиц, наделенных гражданскими правами, беженцам и вынужденным переселенцам, покинувшим место своего жительства по причине преследования.
Ст. 333.36 Налогового кодекса Российской Федерации (ч. 2) от 5 августа 2000 г. №117-ФЗ в ред. от 19 июля 2011 г. №245-ФЗ предусмотрены льготы при обращении в суды общей юрисдикции, а также к мировым судьям. Вынужденные переселенцы и беженцы - при подаче жалоб на отказ в регистрации ходатайства о признании их вынужденными переселенцами или беженцами освобождаются от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в судах общей юрисдикции, а также мировыми судьями .
Анализируя содержание права на судебную защиту, О.Я. Беляевская называет следующие правомочия: право на обращение с заявлением в суд (обращение за защитой), с которым тесно связано право доступа к суду (правосудию) - право-поведение; право на рассмотрение (разрещение) дела судом по существу и вынесение судом итогового решения - право-требование; право на обжалование не вступивших в законную силу судебных решений (право на доступ к суду вышестоящей инстанции)- право-поведение; право на надлежащее исполнение судебного решения, в том числе путем его признания и соблюдения - право-пользование»1.
Как отмечает В.М. Жуйков, «право на судебную защиту не подлежит никаким ограничениям, в том числе и путем издания законов» . Это положение подтверждает ст. 8 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» в ред. от 1 июля 201 г.3, устанавливающая гарантии прав лица, ходатайствующего о признании его вынужденным переселенцем, и вынужденного переселенца. В числе гарантий - право вынужденных переселенцев обжаловать в вышестоящий орган или в суд решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц указанных органов по исполнению Федерального закона «О вынужденных переселенцах».
Срок подачи жалобы не должен превышать: одного месяца со дня получения гражданином уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее ответ в письменной форме, трех месяцев - со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.
Гарантии судебной защиты прав предусмотрены и в отношении беженцев (ст. 10 Закон РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» в ред. от 1 июля 2011 г.)4. Срок подачи жалобы не должен превышать: 1) один месяц со дня получения лицом уведомления в письменной форме о принятом решении или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если лицом не был получен на нее ответ в письменной форме; 2) три месяца со дня, когда лицу стало известно об отказе в признании беженцем.
Самозащита в системе мер конституционно-правовой защиты прав беженцев и вынужденных переселенцев
Права и свободы человека определяют основные направления деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти в демократическом государстве, выступают формой институционализации свободы в обществе. В современном государстве необходимо сопряжение «между уровнем цивилизационного прогресса и социально-экономической, политической, государственно-правовой организацией общества и масштабом свободы отдельного индивида как сочлена общества и государства»1.
Как отмечает О.И. Цыбулевская, «свободу можно определить как возможность и способность субъектов действовать самостоятельно и независимо, осуществляя свои интересы и цели, ответственно соотнося их с интересами и целями общества»2. Свобода в необходимых случаях может реализоваться в форме определенных действий, связанных с восстановлением нарушенных прав и свобод. Право человека на правовую защиту - «это субъективное право человека, которое дает возможность ему самостоятельно, а также с помощью государственных, общественных и международных организаций гарантировать исполнимость и реальность своих прав и свобод»3. Право на самозащиту является необходимым элементом конституционного статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации, оно выступает одним из основных способов защиты прав и свобод в конституционном механизме защиты прав граждан.
Право на самозащиту напрямую в Конституции не закреплено, но о нем косвенно упоминается в ст. ст. 2, 17, 24, 30, 33, 45, 46, 48, 53 и других статьях Основного Закона.
Право на самозащиту - одно из правомочий субъективного права. А.П. Вершинин полагает, что самозащита в широком смысле «представляет собой применение мер защиты управомоченными субъектами материально-правовых отношений без обращения в юрисдикционный орган» . О.А. Снежко уточняет, что «право на самозащиту связано с материальным правом, по крайней мере, в двух отношениях: во-первых, оно может быть реализовано лишь при нарушении или ограничении субъективного права или законного интереса; во-вторых, характер самого требования о защите права определяется характером нарушенного или оспариваемого права, содержание и назначение которого в основном определяет и способ его защиты» .
В.В. Витрянский относит самозащиту права к способам, которые, прежде всего, позволяют предупредить или пресечь нарушение права3.
Самозащита вариабельна, правомерность ее границ строго не ограничена, оперативна в осуществлении, как в применении, так и в отказе от дальнейшего применения . В гражданском праве судебная практика признает самозащиту правомерной, если она соответствует способу и характеру нарушений, а причиненный (возможный) вред является более значительным, чем предотвращенный .
Право на самозащиту «одно из основных конституционных прав граждан, позволяющее каждому самостоятельно использовать предусмотренные законом способы и меры защиты своих прав, свобод и законных интересов от посягательств»1. При этом охраняемый законом интерес - это законный интерес, т.е. интерес, получивший признание со стороны закона путем наделения его носителя субъективным гражданским правом .
Право беженцев и вынужденных переселенцев на самозащиту закреплено в федеральных законах и в подзаконных правовых актах.
Например, в сфере социального обслуживания иностранным гражданам, лицам без гражданства, в том числе беженцам, предоставляются те же права, что и гражданам Российской Федерации, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. В соответствии со ст. 38 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» действия или бездействие государственных органов, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, а также должностных лиц, повлекшие нарушения прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, могут быть обжалованы в суд.
В частности, предлагается принятие Федерального закона «О внешней трудовой миграции в Российской Федерации», детально закрепляющего процедуру реализации трудящимися-мигрантами трудовых прав и свобод, условия и оплату труда, их социальное обеспечение и медицинское страхование, последствия досрочного расторжения договоров .
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 октября 1998 г. № 1162 в ред. от 28 марта 2008 г. № 220 «О проездном документе беженца» Решение о приостановлении оформления и выдачи проездного документа может быть обжаловано беженцем в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Возможности самозащиты прав вынужденных переселенцев предусмотрены Постановлением Правительства РФ от 8 ноября 2000 №845 «Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» Комиссия в течение месяца со дня подачи заявления принимает решение о принятии заявителя на учет нуждающихся в жилых помещениях для временного поселения либо об отказе в принятии на учет. Решение комиссии оформляется протоколом, фиксируется в книге регистрации заявлений, и в письменной форме доводится до сведения заявителя с указанием даты принятия на учет и номера очереди или причины отказа в принятии на учет. Решение комиссии в установленном порядке может быть обжаловано в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации или в суд.
В соответствии с Приказом ФМС от 20 декабря 2007 г. №465 в ред. от 20 августа 2009 г. №201 «Об утверждении административного регламента федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по предоставлению статуса вынужденного переселенца, продлению срока его действия, утрате и лишению статуса вынужденного переселенца, а также по учету вынужденных переселенцев» установлен порядок рассмотрения обращений вынужденных переселенцев. При обращении заявителей в письменной форме срок рассмотрения письменного обращения не должен превышать 30 дней со дня его регистрации. По результатам рассмотрения обращения должностным лицом ФМС России и ее территориальных органов принимается решение об удовлетворении требований заявителя либо об отказе в их удовлетворении. Реализуя праву на самозащиту, заявители вправе обжаловать решения, принятые в ходе исполнения государственной функции, действия или бездействие должностных лиц Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов в судебном порядке.
Самозащита беженцев и вынужденных переселенцев может носить индивидуальный и коллективный характер.
К основным формам самозащиты беженцев и вынужденных переселенцев относятся;
1. Индивидуальные и коллективные обращения беженцев и вынужденных переселенцев в органы государственной власти федерального, регионального и местного уровней.
В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ в ред. от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:
1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
