Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов 22
1. О понятиях «национальные меньшинства» и «коренные малочисленные народы» 22
1.1. Понятие «национальное меньшинство», выработанное теорией и практикой международного и национального права 23
1.2 Соотношение между понятиями «национальное меньшинство», «нация», «народ», «этническая группа» 46
1.3 Определение понятия «коренной народ», «коренной малочисленный народ» 56
1.4. Соотношение понятий «национальное меньшинство» и «коренной народ», «коренной малочисленный народ» 67
2. Принцип права на самоопределение и его роль в определении статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов 75
2. 1 Право на самоопределение: «внутренний» и «внешний» аспект 75
2.2. Принцип права на самоопределение: право народов или право наций? 86
2.3. Права национальных меньшинств и право на самоопределение 95
2.4. Право на самоопределение коренных народов 100
2.5. Право на самоопределение в аспекте коллективных и индивидуальных прав национальных меньшинств и коренных народов 103
Глава II. Защита прав национальных меньшинств и коренных народов в международном праве 121
1. Из истории международной правовой защиты национальных меньшинств 121
1.1. Становление международной правовой защиты национальных меньшинств 121
1.2. Роль Лиги Наций в формировании системы международно-правовой защиты национальных меньшинств 141
2. Международная правовая защита национальных меньшинств: современный этап 144
2.1. Международная правовая защита: нормативные рамки 144
2.2. Международная правовая защита: институциональные механизмы 163
3. Международная правовая защита коренных народов 172
3.1. Международные правовые акты в области защиты прав коренных народов 172
3.2. Международные органы и организации, осуществляющие защиту прав коренных народов 192
Глава III. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации 203
1. Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России: исторический опыт 203
1.1. Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России: дооктябрьский период 203
2.1. Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в советский период 216
2. Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов на федеральном уровне (современный этап) 232
3. Законодательное определение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов 274
4. Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации 289
5. Защита прав коренных малочисленных народов в области традиционного природопользования 325
Глава IV. Опыт законодательного регулирования прав национальных меньшинств и коренных народов в зарубежных странах 359
1. Регулирование прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран 359
2. Регулирование прав коренных народов в области земельных отношений в законодательстве зарубежных стран. 390
Заключение 400
Список основной использованной литературы 404
- О понятиях «национальные меньшинства» и «коренные малочисленные народы»
- Из истории международной правовой защиты национальных меньшинств
- Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России: исторический опыт
- Регулирование прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие Российской Федерации как многонационального, демократического, правового государства, обеспечение его национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального мира и гражданского согласия. Начавшиеся в конце 1980-х - начале 1990-х годов сложные и во многом противоречивые процессы обновления общества и государства резко обозначили проблемы национальных отношений в нашей стране. Последние десятилетия характеризуются возросшим национальным самосознанием, образованием и активизацией деятельности значительного числа национальных общественных организаций. Со всей остротой поднимаются вопросы правового обеспечения конституционных принципов на свободное национальное развитие каждого человека, возможностей сохранения его этнокультурной самобытности.
Наряду с позитивными тенденциями в национальной сфере более жестко проявились и некоторые негативные процессы, связанные с нарушением национального равноправия, ксенофобией, дискриминацией по признаку национальной принадлежности, развитием национализма и экстремизма. Это побуждает государство уделять растущее внимание развитию в обществе толерантности, налаживанию межэтнического и межконфессионального согласия в целях устранения угроз безопасности Российской Федерации в области этнонациональной политики и одновременно - решать вопросы усиления ответственности за разжигание национальной розни.
Национальные аспекты, присутствуя в экономических, социальных, политических и духовных процессах современного общества, занимают важное место в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Одной из неотъемлемых составляющих национальных отношений является проблема защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов России.
Названная проблема имеет конституционное значение. Это подтверждается рядом положений Конституции, в которых находит отражение институциональное признание Российской Федерации существования национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в государстве и необходимости обеспечения защиты их прав. Конституция Российской Федерации относит вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств к ведению Российской Федерации, передавая к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы защиты прав национальных меньшинств. Тем самым подчеркивается необходимость учета региональных особенностей в решении данных задач. Она также устанавливает, что Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, обязательствами Российской Федерации по международным договорам (статья 69). Международные правовые акты, противодействующие политике геноцида, этноцида, дискриминации по национальному признаку, а также закрепляющие дополнительные (специальные) меры защиты, являются ориентиром в решении проблем национальных меньшинств и коренных малочисленных народов правовыми средствами для Российской Федерации. Это вытекает из части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, закрепившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Российская Федерация стремится последовательно выполнять свои международные обязательства в указанной сфере.
Актуальным направлением совершенствования законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов Российской Федерации, все еще продолжает оставаться развитие в нем положений Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (в 1998 г. она была ратифицирована Российской Федерацией1). Это требует дальнейшего совершенствования, прежде всего, текущего отраслевого законодательства в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, культура, социальная защита, находящихся в предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.
Отдельная стоящая перед страной задача - оказание государственной поддержки коренным малочисленным народам в Российской Федерации. Недостаточное внимание в свое время к нуждам этих народов создало угрозу их исчезновения как самостоятельных этносов. Принятие Федеральных законов «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (1999 г.), «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации Российской Федерации» (2000 г.), «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (2001 г.) преследует цели создания юридических гарантий возрождения, сохранения и развития этих народов, защиты их прав и законных интересов. Вместе с тем, это лишь начальный этап в формировании необходимой законодательной основы. До конца не решены вопросы, связанные с определением правового режима территорий традиционного природопользования, установлением гарантий реализации прав коренных народов на указанных территориях. Нерешенные проблемы на практике приводят к стагнации указанных отношений, что требует скорейшего совершенствования законодательного регулирования. Декларативность многих норм названных законодательных актов также серьезно снижает их роль как регуляторов общественных отношений в области защиты прав данных народов. В связи с этим важнейшим направлением законодательной деятельности последних лет является разработка законодательства, обеспечивающего эффективное осуществление прав малочисленных народов в сфере традиционного природопользования, защиту исконной среды обитания, содействие развитию их традиционной хозяйственной деятельности и промыслов.
Защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов сталкивается с проблемами, обусловленными отсутствием в России четкого нормативного определения отдельных понятий, либо несоответствием закрепленных понятий устоявшимся международным терминам. Существующая неопределенность в правовой терминологии обусловливает значимость исследования доктринальных подходов к определению соответствующих понятий, а также проведения сравнительно-правового анализа данной проблемы. Необходимо учитывать, что четкое определение понятий «национальные меньшинства» и «коренные малочисленные народы» имеет большое практическое значение в плане осуществления признания государством соответствующего статуса за конкретной этнической группой.
Следует отметить, что одной из важных задач, которую требуется решить в целях дальнейшего регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, - это четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Параллельная задача - уточнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в региональном законодательстве. Без этого невозможно осуществление эффективного правового регулирования и формирование законодательной политики в данной сфере. Разграничение полномочий, проведенное Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 19.06.2004г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» а также принятым в их развитие Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ1, другими федеральными законами2, еще не поставило окончательную точку в решении указанной проблемы. Требуется дополнительная корректировка содержания и объема распределяемых полномочий. Изменение законодательства на федеральном уровне оказывает серьезное влияние на законодательство субъектов Российской Федерации. В связи с этим тщательная работа на уровне отраслевого законодательства, принятого по предметам совместного ведения в субъектах Федерации, может быть осуществлена только при условии последовательного и системного разграничения названных полномочий, проведенного федеральным законодательством. В контексте рассматриваемой проблемы - это, прежде всего, законодательство в области образования, культуры, языка, традиционного природопользования, налогообложения. Это серьезный и трудоемкий процесс. Его завершение позволит организовать действительно слаженную работу федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, более четко определит ответственность каждого конкретного уровня публичной власти за решение стоящих перед ним проблем, в том числе и в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Программный подход в решении задачи совершенствования законодательства в области защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов должен быть заложен в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации. В настоящее время, с юридической точки зрения, Концепция, к сожалению, не содержит четких актуальных рекомендаций по использованию законодательных механизмов при реализации провозглашенных в Конституции Российской Федерации прав. В связи с этим, целесообразно обновить и конкретизировать соответствующие положения Концепции, в том числе уточнить формы государственной поддержки сохранения самобытности национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.
Поставленные выше проблемы обусловливают выбор темы диссертационного исследования, его актуальность и практическую направленность.
Цели и задачи исследования. Исходя из обозначенной темы диссертации, целью данной работы является исследование накопленного к настоящему времени правового, исторического, теоретического материала по проблемам регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов и выявление основных тенденций и наиболее перспективных, с точки зрения демократического развития государства, направлений совершенствования правового регулирования указанных отношений.
Для достижения названной цели был определен следующий круг задач:
- провести сравнительное теоретико-правовое исследование понятийного аппарата в исследуемой области отношений с учетом типологизации различных этнических общностей, позволяющего более точно определить объекты правового регулирования, а также конкретных субъектов прав;
- выявить основные особенности статуса национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, обусловливающие необходимость применения дополнительных мер правовой защиты в целях сохранения их этнокультурной самобытности;
- проанализировать содержание и характер прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов с точки зрения соотношения их с универсальными правами человека, а также изучения их природы как коллективных и индивидуальных прав;
- исследовать генезисно-историческое развитие международно- правового статуса национальных меньшинств и коренных народов с точки зрения совершенствования методологического подхода обеспечения и защиты прав лиц, относящихся к названным этническим группам;
- раскрыть правовые и институциональные механизмы защиты прав национальных меньшинств и коренных народов в современном международном праве, основанные, в первую очередь, на закреплении недискриминационного подхода и мер дополнительной (специальной) защиты в отношении данных групп населения, с целью их возможной
рецепции и трансформации в государственно-правовую практику Российской Федерации;
- выявить особенности защиты прав коренных народов по сравнению с защитой национальных меньшинств в международной праве, а также в национальном законодательстве государств, обусловленные необходимостью сохранения традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности этих народов для поддержания их самобытности;
- провести сравнительный анализ законодательного регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных народов в зарубежных странах, выявить общее и особенное в правовых системах различных государств в целях возможного использования позитивного опыта в условиях нашей страны;
- исследовать процесс становления и развития законодательства Российской Федерации в области обеспечения и защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, показать историческую преемственность основного методологического подхода к решению этого вопроса на различных этапах формирования нашего государства;
- раскрыть последовательное претворение в текущем законодательстве Российской Федерации содержания конституционных принципов национальных отношений в вопросах регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов;
- проанализировать вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в российском законодательстве, исходя из федеративных принципов построения Российского государства и основанного на них разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации в данной сфере;
- с учетом выводов на основе проведенного анализа определить соответствие правового регулирования по объему и содержанию правовых норм принципам и нормам международного права, действующим в области прав национальных меньшинств и коренных народов, обозначить необходимые направления развития правового регулирования указанных отношений в России в соответствии с существующими международными стандартами.
Предметом исследования являются отношения, участниками которых выступают представители национальных меньшинств и коренных малочисленных народов, а также основные направления и способы их правового регулирования. Указанные отношения образуют в своей совокупности предмет регулирования формирующегося комплексного правового института обеспечения и защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, основу которого составляют нормы конституционного права.
Объектом научного анализа явились проблемы законодательного обеспечения и практики реализации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, а также соответствующие научные изыскания данных проблем.
Теоретическая и методологическая основа диссертации. При разработке данной темы диссертант опирался на труды известных ученых дореволюционного и советского периодов - В.Г. Богораз-Тан, А.Д. Градовского, В.Н. Дурденевского, Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, других, а также современных российских юристов - специалистов по проблемам национальных отношений, защиты прав человека и гражданина: А.Х. Абашидзе, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Ф.Р. Ананидзе, И.П. Блищенко, Н.А. Богдановой, С.А. Боголюбова, Т.А. Васильевой, Н.Ф. Витрука, Г.Е. Жвания, К.В. Калининой, Л.М. Карапетяна, СВ. Кодана, А.И. Ковлера, В.В. Кочаряна, B.C. Крылова, В.А. Кряжкова, Л.Е. Лаптевой, Н.А. Михалевой, П.Н. Павлова, И.Ю. Пешперовой, А.Е. Постникова, М.В. Пучковой, СВ. Соколовского, Л.А. Стешенко, Ю.А. Тихомирова, Р.А. Тузмухамедова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, С.С. Юрьева и многих других.
Учитывая специфику предмета исследования, большое внимание уделялось работам известных российских этнологов, политологов, социологов и конфликтологов: Л.И. Абрютиной, В.В. Амелина, Ю.В. Бромлея, А.И. Вдовина, Л.Н. Гумилева, М.Н. Губогло, Д.В. Грушкина, Л.М. Дробижевой, В.Ю. Зорина, А.Г. Здравомыслова, В.И. Козлова, М.Ю. Мартыновой, И.В. Нам, Н.И. Новиковой, Э.А. Паина, В.Ю. Сухачева, Г.Т. Тавадова, В.А. Тишкова, В.Р. Филиппова.
В ходе работы над диссертацией автор неоднократно обращался также к работам зарубежных авторов, в частности, У.Альтерматта, Б. Боуринга, Д. Вебера, Н. Глейзера, Э.-И. Дайес, У.Кимлики, Б. Кингсбери, Ф. Капоторти, М.А.М. Кобо, Г.Т. Мориса, Г. Пери, Г. Сандвика, С.Томсона, Дж.Х. Франклина, А. Эйде, X. Ханума, С. Хантингтона.
Методологическую основу диссертации образуют общие принципы научного познания, подходы и методы, относящиеся к методологическому аппарату гуманитарных наук и получившие распространение в теоретико-правовых исследованиях. К ним относятся: принципы диалектики; общенаучные подходы - системный, функциональный, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования, конкретно-социологический и др.
Особенно широко в диссертации использовались формально-юридический, сравнительный, системный, историко-правовой методы исследования. В частности, историко-правовой метод использовался при исследовании эволюции международно-правового статуса национальных меньшинств и коренных народов, развития российского законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Для характеристики упомянутых в исследовании международно-правовых документов и нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных государств использовался метод формального юридического анализа. Кроме того, исследование многих документов проводилось с использованием метода системного анализа (определение всех аспектов влияния этих документов на предмет диссертации). Сравнительный метод также широко использовался в процессе анализа национального законодательства государств.
Использование названных методов в процессе изучения правовой базы и реального положения национальных меньшинств и коренных малочисленных народов позволило определить адекватность правового регулирования характеру и содержанию стоящих перед государством проблем и выявить реальную потребность выработки дополнительных мер обеспечения и защиты прав и интересов указанных групп населения.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой целостное научное исследование, развивающее на новом концептуальном уровне основы теории конституционно-правовой защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. В диссертации впервые проведен комплексный системный анализ проблемы защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов с учетом генезиса исторического развития международных норм и принципов, формирования методов и способов защиты национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в законодательстве Российской Федерации, а также сравнительного исследования опыта законодательного регулирования в зарубежных странах. Проведенное исследование позволило автору предложить комплекс мер по совершенствованию правового регулирования и защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам.
Научную новизну исследования наиболее полно отражают следующие основные положения и выводы диссертационной работы, выносимые на защиту:
1. В диссертации обосновывается формирование нового правового института - института защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации; определяется его место и роль в правовой системе государства. Автор рассматривает развитие данного института в рамках дальнейшей дифференциации института прав и свобод человека и гражданина, что свидетельствует о расширении в целом сферы правового регулирования в области прав человека, выходе на новый качественный уровень механизмов защиты его прав.
2. Основу названного правового института составляют конституционные нормы и принципы, которые имеют не только основополагающее, профилирующее значение, но и играют интегрирующую роль в данном правовом институте. Они обеспечивают слияние правовых норм в единую систему, основанную на защите от дискриминации и на применении дополнительных мер защиты прав человека и гражданина в связи с его национальной принадлежностью; нахождением соответствующей этнической общности в меньшинстве по отношению к доминирующей части населения по признакам национальной принадлежности, языка, культуры, образа жизни и пр. В то же время содержание данного правового института свидетельствует о его комплексном характере. Это связано с необходимостью обеспечения защиты прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам, в различных областях и сферах государственного регулирования (в области культуры, образования, использования языка, в сфере налогообложения, землепользования и др.). Таким образом, помимо конституционных норм, данный правовой институт содержит также нормы иных отраслей российского права (административного, финансового, экологического, земельного и др.). Ввиду того, что вопросы обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации, то данный правовой институт образуют нормы, входящие в законодательные и иные нормативные правовые акты, как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации. Самостоятельным компонентом данного института являются правовые нормы, обеспечивающие защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов. Специфика предмета правового регулирования соответствующих правовых норм позволяет выделить их в отдельную подгруппу норм.
3. Впервые в юридической литературе на основе анализа практики законодательного регулирования различных государств автор выявляет способы признания национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Значение признания автор видит в выделении этнических общностей, находящихся в ситуации национального меньшинства на определенной территории, в качестве объектов специального правового регулирования в целях закрепления за членами этих этнических общностей и национальных объединений дополнительных гарантий реализации их прав как субъектов национальных отношений в государстве. В результате исследования автором предлагаются наиболее приемлемый способ институционального признания национальных меньшинств в Российской Федерации и возможности его закрепления в действующем законодательстве.
4. На основе анализа содержания и характера прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов с точки зрения их соотношения с универсальными правами человека, а также исследования природы коллективных и индивидуальных прав в диссертации делается вывод о том, что национальные меньшинства должны выделяться в качестве самостоятельного объекта правового регулирования, но не рассматриваться как отдельные коллективные субъекты прав. Признание национальных меньшинств в качестве объектов правового регулирования позволяет закрепить коллективные гарантии реализации индивидуальных прав для лиц, относящих себя к национальным меньшинствам.
5. Выделение национального меньшинства в качестве объекта правового регулирования основано на существовании некоей общности людей, в основе самоорганизации которых лежат интересы в области сохранения национальной самобытности, отличные от национальных интересов окружающего большинства населения. Субъектами же прав являются непосредственно индивиды, лица, относящие себя к национальным меньшинствам, которые обладают способностью к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей, чего нельзя утверждать в отношении национальных меньшинств как таковых. Сказанное не отрицает возможности коллективной реализации индивидуальных прав.
6. Представлено генезисно-историческое развитие международно-правового регулирования прав национальных меньшинств и коренных народов с точки зрения совершенствования методологического подхода законодательного обеспечения прав лиц, относящихся к соответствующим этническим группам, в различных государствах. Раскрыты основные правовые и институциональные механизмы международной защиты, основанные на сочетании двух базовых подходов - предупреждения дискриминации и защите прав национальных меньшинств. В процессе исследования получен вывод о необходимости проведения различия между действиями по предупреждению дискриминации и по защите национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Указанные понятия имеют концептуальное значение для обеспечения прав лиц, относящихся к названным этническим группам, в области сохранения ими своей национальной самобытности. Различие между названными понятиями автор выводит из соотношения таких философско-правовых понятий как «равенство» и «равноправие», являющихся базовыми для установления прав личности в обществе и государстве.
7. Исследуются различные критерии определения этнической группы в качестве национального меньшинства. Делается вывод, что ни один из анализируемых критериев нельзя рассматривать как абсолютный, в любом случае позволяющий решить проблему определения статуса соответствующей этнической общности. Каждый из критериев можно считать существенным, но не определяющим. Только принимая во внимание все критерии в совокупности можно решить проблему признания национального меньшинства или коренного народа.
8. Учитывая разноплановость позиций, существующих как в международном праве, так и в законодательстве зарубежных государств, в отношении определения понятия «национальное меньшинство», в диссертации предлагается авторское определение данного понятия, которое, не претендуя на его окончательность, охватывает основные возможные критерии, и, в то же время, учитывает особенности России как государства, имеющего уникальную этнографическую структуру, в котором, наряду с компактным расселением отдельных этнических общностей, имеет место широкое дисперсное проживание лиц, продолжающих считать себя членами соответствующих общностей: «национальным меньшинством признается имеющая собственное самоназвание этническая общность или часть этнической общности, члены которой проживают постоянно, компактно или дисперсно, на территории государства, не занимают в государстве или его части доминирующего положения, и отличаются от остального населения специфическими этническими признаками, в том числе особенностями языка, культуры, традиций, национальным самосознанием. Принадлежность лица к национальному меньшинству основывается на его добровольной самоидентификации с данным национальным меньшинством».
9. Статус коренных малочисленных народов, как показало исследование, - это частный случай определения статуса коренных народов вообще. Коренные малочисленные народы обладают также и всеми характерными особенностями национальных меньшинств. Это дало основание для вывода о том, что концепции защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов частично совпадают, пересекаются между собой. Вместе с тем, самобытность коренных малочисленных народов, обусловленная их особым отношением к земле, требует закрепления дополнительных гарантий реализации прав для лиц, относящихся к этим народам, в области их традиционного природопользования и основанного на нем традиционного образа жизни.
10. Коренное происхождение является отличительной особенностью коренных малочисленных народов, однако этот фактор не помогает прояснить множество ситуаций, возникающих во многих странах, в том числе в нашей стране, где как доминирующие, так и не доминирующие группы населения в рамках одного государства могут претендовать на коренное происхождение. Кроме того, фактор коренного происхождения не помогает решить проблему признания коренных народов в тех случаях, когда этнические группы насильственно вытесняются с территорий, на которых проживали их предки, что становится причиной либо их рассеивания, либо переселения за пределы государственных или административных границ. В связи с этим акцент в понятии коренного народа в настоящее время смещается уже не в сторону определения территории происхождения народа (иногда она в силу объективных жизненных ситуаций может меняться), а в сторону осознания особенностей этих народов, обусловленных сохранением ими неизменными традиционного образа жизни, традиционных форм хозяйствования и промыслов, имеющих непосредственную связь с землей, утрата которых может привести к полной или частичной ассимиляции коренных малочисленных народов с другими народами и, в конечном итоге, - к исчезновению как самостоятельных этнических общностей.
Если для национального меньшинства главной целью является сохранение национально-культурной самобытности в таких жизненно-важных сферах, как язык, образование, культура, традиции и т.д., то для коренного малочисленного народа главная ценность в сохранении самобытности заключается в обеспечении их связи с традиционной средой их обитания. Последнее, однако, не исключает значимости для коренных малочисленных народов таких факторов сохранения их самобытности, как сохранение родного языка, получение на нем образования, сохранение культурных традиций.
11. Национальные или специальные права национальных меньшинств,
- это не дополнительная конструкция прав, которыми обладают лица в связи с их национальной принадлежностью. Это всеобщие, универсальные права человека. Национальные права - это те права человека, которые определяют его общее положение в обществе и государстве; особенности, обусловленные спецификой национальной принадлежности индивида, лишь дополняют и обогащают формы реализации этих прав. Лицам, относящим себя к этническим общностям, находящимся в ситуации национального меньшинства на определенной территории, труднее реализовать национальную самобытность (в области языка, культуры, традиций и др.), чем лицам, принадлежащим к этническому большинству. Это и предопределяет тот набор дополнительных гарантий, которые государство закрепляет в своем законодательстве за национальными меньшинствами для реализации ими своих прав. Целью принятия специального законодательства в области регулирования и защиты прав национальных меньшинств является обеспечение институциональных условий проживания лиц, относящихся к национальным меньшинствам, в каждой стране, сложившихся под влиянием международных норм и стандартов, совершенствование системы демократических институтов государства и общества, плюралистическое развитие государств под влиянием процессов расширения и углубления прав человека.
12. Выявлены факторы, оказывающие влияние на обеспечение защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в субъектах Федерации. В осознании этих факторов, их правильном использовании и применении заключается сущность экстерриториального компонента в государственной национальной политике Российской Федерации. Неравнозначность национальных проблем в различных субъектах Российской Федерации делает не только оправданным, но и необходимым разнообразие в формах и подходах их регионального регулирования. Вместе с тем это не должно приводить к разному правовому положению лиц, относящихся к национальным меньшинствам и коренным малочисленным народам. Проведенное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в области защиты прав национальных меньшинств, а также защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, не было до конца последовательным. Кроме того, оно не всегда учитывает реальных возможностей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, необходимость реструктуризации ряда из которых, обусловленная произведенным перераспределением полномочий, не всегда может признаваться оправданной. Существует необходимость дополнительного перераспределения полномочий.
Теоретическая и практическая значимость, апробация результатов исследования. Сделанные в работе выводы могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, направленного на сохранение самобытности в сфере развития национальной культуры, использования родного языка, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни. Практические рекомендации апробировались посредством внесения предложений по совершенствованию действующего законодательства, прежде всего Федеральных законов «О национально культурной автономии», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других, а также при подготовке новой редакции Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, ряда постановлений Правительства Российской Федерации.
Материалы и выводы по диссертации представлены в научных докладах и сообщениях на научно-практических конференциях (как региональных, общероссийских, так и международных), в том числе проводившихся Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институтом этнологии и антропологии имени Н.Н. Миклухо-Маклая РАН, Нижегородской академией МВД России, Научно-исследовательским центром имени Мунка (Торонто, Канада), и др.
Научные выводы докладывались на расширенном заседании Ученого Совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации в апреле 2005 г. Диссертация обсуждена на совместном заседании трех отделов названного Института в мае 2005 года.
Основные научные положения, выводы и предложения по совершенствованию законодательства изложены автором в монографии «Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации» (М., 2005 г.), в отдельных главах монографий и научных статьях. По теме диссертации опубликовано 51 работа общим объемом 153,87 п.л. Всего автором опубликовано 65 работ общим объемом 165,1 п.л.
Научные обобщения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для дальнейшего научно-теоретического исследования проблем обеспечения и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов как самостоятельного правового института в • системе российского права. Материалы диссертации могут применяться в учебном процессе при преподавании курса конституционного права Российской Федерации. Структура диссертации. Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и библиографии.
О понятиях «национальные меньшинства» и «коренные малочисленные народы»
Разработка понятия «национальное меньшинство» на международном уровне осуществляется уже на протяжении достаточно длительного времени (более семидесяти лет). Следует сказать, что еще Лигой Наций делались попытки выработать понятие «меньшинства»1. Секретариат ООН в 1987 г. даже издал специальный сборник официальных предложений определения данного термина, представленных в ООН за 40 лет. Отсутствие точного определения «национального меньшинства» тем не менее, не стало препятствием для заключения многочисленных международных договоров, содержащих положения, касающиеся прав отдельных групп населения на защиту своей культуры, на использование своего собственного языка. Сталкиваясь с невозможностью выработки единого подхода к бесчисленному количеству конкретных ситуаций, связанных с определением понятия «национальное меньшинство», защита меньшинств на уровне международного права приобрела строгую тенденцию к прагматическому подходу, суть которого сводится к рассмотрению только тех аспектов проблемы защиты меньшинств, которым на сегодняшний день можно найти решение.
Вместе с тем, недостатком сложившегося положения является, с другой стороны, то, что для определения данных групп населения используемая терминология изменялась в каждом отдельном документе. Например, в Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (а также в ряде других документов) говорится о «национальных меньшинствах», в то время как в Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него используется понятие «национальной, этнической, расовой или религиозной группы», а в Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации применяется выражение «расовая или этническая группа». В правовых актах Содружества Независимых Государств используется термин «национальное меньшинство»1.
Различная терминология содержится и в двусторонних соглашениях между государствами. В связи с этим в доктрине международного права постоянно продолжается активная работа над определением понятий «национальные меньшинства» и «коренные народы». Как правило, при решении вопроса об определении данных понятий все исследователи сходятся в том, что в основу разработки должен быть положен подход, направленный на всеобъемлющий охват меньшинств и коренных народов, который включал бы все типологическое и видовое разнообразие этих групп и в то же время базировался на каких-то общих критериях. Такие критерии, несмотря на то, что некоторые из них вызывают споры, уже выработаны в теории и практике международного права.
В случае меньшинств подобные базисные критерии сформулированы в попытках итальянского профессора Франческо Капоторти и канадского магистра Жюля Дешене дать определение этого понятия.
Так, по мнению Ф. Капоторти, меньшинством является группа, численно меньшая, чем остальное население того или иного государства, и не занимающая доминирующего положения, члены которой имеют этнические, религиозные или языковые особенности, отличающие их от остального населения, и которая, пусть даже имплицитно, обладает чувством солидарности в деле сохранения своей культуры, традиций, религии и языка2.
Ж. Дешене, в свою очередь, дает несколько иное определение, которое во многом дополняет предыдущее: «Группа граждан того или иного государства, составляющая численное меньшинство и не занимающая доминирующего положения в этом государстве, представители которой обладают этническими, религиозными или языковыми особенностями, отличающими их от большинства населения, и которых объединяет и поддерживает пусть даже имплицитно, коллективное стремление выжить и добиться фактического и юридического равенства с большинством населения».
Как легко заметить из предложенных определений, сходные черты и различия обоих подходов очевидны. С одной стороны, оба автора едины в том, что касается численного меньшинства этих групп населения; отсутствия доминирующего положения в обществе; их общих этнических, религиозных или языковых особенностей; чувства общности и наличия коллективного стремления сохранить свои традиции и образ жизни.
Вместе с тем, Ф. Капоторти прежде всего подчеркивает факт численного меньшинства, тогда как Дешене выделяет факт гражданства членов этих групп и стремление к «фактическому и юридическому равенству» с большинством населения соответствующего общества. По словам Ж. Дешене, «юридическое равенство с большинством населения» может быть достигнуто лишь на основе юридических институтов доминирующей части соответствующего многонационального общества, а не на основе правовой культуры этих меньшинств.
Следует, кроме того, заметить, что определение, предложенное Ф.Капоторти, применимо не только к меньшинствам, но и к коренным народам, если учесть сложившееся общественное мнение в отношении этих групп в самых различных регионах мира.
Рассмотрим более подробно предложенные основные критерии понятия «национального меньшинства». Прежде всего, количественный критерий. Такой критерий представляется весьма важным уже потому, что он напрямую вытекает из этимологии слова «меньшинство». Однако, распространенный подход, при котором 50% населения плюс один является большинством, а минус один - меньшинством, не может считаться в данном случае приемлемым. Несомненно, небольшая доля в населении страны является фактором риска ассимиляции и тем самым оправдывает осуществление специальных мер защиты для национальных меньшинств. Вместе с тем, важно учитывать, что само понятие «национальное меньшинство» весьма условно, поскольку в одних обстоятельствах оно обладает такой характеристикой, а в других - утрачивает ее, превращаясь в большинство по отношению к другим группам населения. Так, встречаются ситуации, когда ни одна из групп не составляет большинства, и меньшинство, чтобы развить свои отличительные черты, должно быть достаточно многочисленным. С другой стороны, большинство может быть столь рассредоточенным, что оказывается не в состоянии отстаивать свои права в данном регионе. И, наконец, некоторые группы могут представлять собой меньшинство с точки зрения всего населения страны в целом, однако являться большинством в определенных регионах и даже проводить там дискриминационную политику.
Известно, что после распада СССР русские оказались в ситуации национального меньшинства в бывших союзных республиках. В свою очередь, в России также осталось немалое количество граждан из этих республик (примерно около 8 млн. человек, что составляет 5,3% от общей численности населения Российской Федерации). Они также находятся в ситуации национального меньшинства и им должен, исходя из международного права, предоставляться соответствующий статус национального меньшинства. При этом и здесь не всегда совпадает соотношение по количественным характеристикам: в Казахстане русских не меньше, чем казахов, однако русские считаются национальным меньшинством.
Из истории международной правовой защиты национальных меньшинств
Международно-правовая защита национальных меньшинств имеет достаточно давнюю историю. Она насчитывает уже более трех столетий, начиная с XVII века. Вместе с тем первые попытки защиты прав меньшинств имели религиозные начала и касались в основном религиозных меньшинств. Известно, что все мировые религии провозглашают принцип братства их адептов без различий по признаку расы, цвета кожи и языка. Правда, это положение имеет распространение, как правило, только на последователей данной веры и не касается иноверцев.
Одни из первых внутринациональных юридических актов, касающихся защиты прав религиозных меньшинств, относятся к концу XVI века. Примерно в то же время история указывает и на появление первых наиболее значимых международно-правовых актов, направленных на защиту меньшинств от преследований по признаку вероисповедания2. Это связано с тем, что религиозные гонения имели место во многих странах и нередко носили особенно ожесточенный характер.
Так, например, в 1606 г. между Венгрией и Трансильванией был заключен Венский договор, согласно которому защищались права протестантов свободно исповедовать свою религию на территории Трансильвании.
Из более поздних наиболее известным считается Вестфальский мирный договор 1648 г., закрепивший исход Тридцатилетней войны между Германией, с одной стороны, и странами-победительницами - Францией и Швецией, с другой. Он состоял из ряда договоренностей, подписанных в городах Вестфалии - Оснабрюке и Мюнстере, и устанавливал свободу и равноправие протестантских религиозных меньшинств в Германии, в которой господствующее место занимал католицизм. Так, например, согласно статье 5 Оснабрюкского мирного договора протестантам предоставлялась свобода вероисповедания, право равного правосудия и равный доступ к судебным должностям.
Впоследствии аналогичная забота была проявлена и в отношении католического меньшинства. Интересы католического меньшинства ограждались целой серией договоров, заключенных между различными государствами. К ним относятся: Оливский договор 1660 г. между Швецией и Польшей, в соответствии с которым в передаваемой Швеции Ливонии допускалась свобода католической проповеди; аналогичные права предоставлялись католикам в Голландии по Нимвегенскому (1676 г.) и Риксвикскому (1697 г.) договорам между Францией и Голландией. После перехода юрисдикции на канадские земли от Франции к Великобритании религиозные права католиков на этих землях защищались Парижским договором 1763 г.1 Русско-польские Конвенции 1767 г. и 1775 г., а также русско-польские договоры о мире и границах, заключенные в Гродно 13 июля и 16 октября 1793, гарантировали права религиозных меньшинств в Польше и католических меньшинств в России2.
Практика установления международной защиты прав религиозных меньшинств постепенно, с развитием национальных государств и развертыванием национально-освободительного движения, привела в начале XIX века к появлению наряду с религиозными и национальных меньшинств, что соответственно потребовало защиты и их прав. Формирование защиты национальных меньшинств первоначально базировалось на тех же принципах терпимости и недискриминации, что и защита религиозных меньшинств.
Однако первые попытки осознанной государствами необходимости защиты прав национальных меньшинств на международном уровне не носили сколько-нибудь систематизированного характера и были связаны в основном с обеспечением прав населения на отвоеванных территориях. Так, при заключении Мирного трактата между Россией и Швецией 17 сентября 1809 г. во Фридрихсгаме о прекращении войны и объявлении мира, в связи с отказом шведского короля от всей Финляндии и передаче ее России, устанавливались права финнов в Швеции и шведов в Финляндии на возвращение их на свою историческую родину и осуществление прав собственности. В статье 10 данного документа говорилось: «Финляндцы... в Швеции, а равно и шведы... в Финляндии будут иметь совершенную свободу возвратиться в их отечество и располагать имением своим движимым или недвижимым без платежа пошлин ... или других каких-либо налогов...» .
В соответствии с Мирным трактатом между Россией и Турцией, заключенным в Бухаресте 16 мая 1812 г., Порта предоставляла целый ряд прав сербам. Согласно ст.8 этого договора «...она дарует сербам по их просьбам те самые выгоды, коими пользуются подданные ее островов Архипелажских и других мест, и даст им восчувствовать действие великодушия ее, предоставив им самим управление внутренних дел их, определив меру их податей, получая оные из собственных их рук, и она распорядит наконец всеми сими предметами обще с народом сербским...» .
Вместе с тем наиболее значительную положительную роль в утверждении принципа юридической защиты религиозных и национальных меньшинств на международном уровне, с которого, по существу, начинается отсчет истории международной защиты прав национальных меньшинств, сыграл Венский конгресс 1815 г. Нормы о защите прав этих категорий лиц содержались как в Генеральном акте Венского конгресса, так и в других прилагаемых к нему документах.
Регулирование прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в России: исторический опыт
Россия исторически сложилась как многонациональное, поликультурное государство. Помимо сословного, в государственном управлении приходилось учитывать также конфессиональный и этнический факторы. Два последних фактора играли особую роль в создании системы управления окраинами, где широко применялись и учитывались национальные специфические черты, а также местные источники права и обычаи. Известный русский ученый государствовед Н.М.Коркунов в конце XIX века писал: «Условия географического положения и исторических судеб русского государства привели к тому, что мы со всех сторон окружены, как кольцом, окраинами, резко отличающимися своей культурой, племенным составом, религией, историческим прошлым от коренных русских областей»1. Нерусские народы могли пользоваться правом на определенную национальную культурную автономию. Для России, в отличие от многих колониальных держав, отнюдь не было характерно стремление к исключительно насильственной этнической ассимиляции национальных меньшинств и коренных малочисленных народов. Уже в XVII веке действовали нормы Соборного уложения 1649 года, согласно которым запрещалось продавать и давать в поместье жителям других регионов, в том числе выходцам из великороссов, земли народов Поволжья. За находящимися на родовой стадии развития народами Севера, Сибири и Дальнего Востока земли закреплялись в постоянное пользование. На Кавказе такие земли частично передавались в частную собственность, как правило, местной знати . В системе управления, несмотря на общее стремление к унификации, достаточно долго сохранялись институты управления присоединенных земель. Это было особенно заметно на таких территориях, как Туркестанский край, Великое княжество Финляндия, Царство Польское, Остзейский край, Бессарабия и др. В этих национальных регионах широко применялось и обычное право. Понимание того факта, что невозможно введение единообразного правления на всей территории страны, привело к введению Правительством различных форм управления окраинами. При разработке общеимперского законодательства в XIX в. принимались во внимание национальные особенности той или иной территории. Учитывались специфические источники права, существовавшие у различных народов (Коран у мусульман, традиционные институты и обычаи - у инородцев). Унификация шла по пути приспособления административной и судебной системы такой территории к общеимперской при сохранении большой доли национальной специфики. Достаточно широко к участию в управлении привлекались национальные кадры. Так, например, Польша имела дарованную Александром I Конституцию, которая являлась одной из самых либеральных из современных ей европейских конституций. Имелся свой парламент, армия; польский язык рассматривался в качестве государственного; особые привилегии существовали для католической церкви. Особое управление существовало в Туркестанском крае3. Государственное управление здесь также шло по пути синтеза российского законодательства и местных традиций. Нерусским населением городов здесь заведовал старший аксакал, назначаемый генерал-губернатором из местной знати. В аулах местное население избирало своих аульных начальников. Из числа местного населения были и другие назначаемые или выборные местные должностные лица: арык-аксакал (заведовал главными оросительными каналами), мирабы (назначались для надзора за более мелкими каналами), серкеры и амлякары (сборщики налогов) и др. Хотя на территории края действовали общероссийские судебные уставы 1864 г., однако по-прежнему для местного населения сохранялись народные суды, которые разрешали подсудные им дела на основании действующих среди населения обычаев. Весьма своеобразная система управления существовала, как известно, на Кавказе. Здесь Россия также старалась согласовывать свое правление с интересами горцев. Этому способствовало, в частности, введение на Кавказе особого суда, который состоял из выборных представителей горских народов, решающих дела в духе «народных воззрений».
Регулирование прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран
Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств по-разному решаются в настоящее время в законодательстве зарубежных государств. В то время, как в законодательстве одних стран существование национальных меньшинств не только признается внутренним конституционным законодательством, но и решаются вопросы придания особого статуса членам этих групп и наделения их рядом специальных прав в целях уравнивания их положения с положением остальных граждан в данных государствах, в законодательстве других стран статус меньшинств специально не регулируется и даже, более того, их наличие на территории этих государств не признается.
До сих пор, несмотря на существующие международные подходы, многие современные государства не стремятся к тому, чтобы сохранять интерес своих граждан к организации по этническому признаку. К сказанному следует также добавить, что нередко во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои граждан весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе со всеми вытекающими из статуса национального меньшинства последствиями1.
Такое положение существует в настоящее время в мире. Однако конструктивный подход к решению данной проблемы требует, чтобы полиэтничность и поликультурность современных государств выдвигала перед ними объективную необходимость определения собственной стратегии в сфере межнациональных отношений и защиты прав национальных меньшинств, основанной на выработанных международным сообществом общих подходах, стандартах и нормах в области обеспечения прав человека и гражданина в национальной сфере. Каждое государство должно быть общим домом для всех проживающих в нем этнических, религиозных и языковых меньшинств, на деле пользующихся равенством с остальными членами общества, причем никто из них не должен находиться в положении граждан «второго сорта». С другой стороны, решением проблем меньшинств не может и не должно быть создание для каждой этнической группы своего собственного «очищенного» моноэтнического государства или полугосударства. Государство не должно быть «исключительной собственностью» какой-либо одной национальной, этнической или языковой группы, будь то группа большинства или меньшинства.
Необходимо, учитывать, что для обеспечения прав национальных меньшинств решающим остается признание их внутренним законодательством государств, поскольку отсутствие такого официального признания лишает их на практике возможности использования принципов, заложенных в ст.27 Международного пакта о гражданских и политических правах1.
Что касается имплицитного признания национальных меньшинств2, то следует отметить, что конституционных положений общего порядка, запрещающих дискриминацию по признакам происхождения, расы, религии или языка, далеко недостаточно для того, чтобы говорить о признании в той или иной стране национальных, этнических или языковых меньшинств. Официальная статистика государств, которая классифицирует население по этническим, языковым или религиозным признакам, также не указывает на то, что подобное деление может иметь какое-то юридическое значение в качестве официального признания национального или этнического меньшинства, хотя сами по себе эти данные и могут указывать на существование в данной стране национального меньшинства. Следует при этом иметь в виду, что государства далеко не всегда стремятся выявить этническую принадлежность в официальных переписях населения, из-за чего нередко возникают проблемы в оценке численности той или иной группы. Именно в связи с этим, например, к бретонцам, в зависимости от разных критериев, причисляют в настоящее время от 500 тыс. до 3700 тыс. человек1.
В отдельных странах существование этнических или языковых меньшинств вообще не находит признания во внутреннем законодательстве. Так обстоит дело, например, в некоторых странах Латинской Америки, в Сенегале, Алжире, на Мадагаскаре. Хотя, справедливости ради, следует отметить, что в ряде стран Латинской Америки наметились определенные постепенные изменения в ситуации с национальными меньшинствами. Так, например, новые конституции Гватемалы (1986 г.) и Бразилии (1988 г.) впервые в истории этих стран стали гарантировать права индейцев2. Несколько раньше Конституция Панамы (1972 г.) включила положения о региональной автономии нескольких групп индейцев и признала право индейцев обучаться на двух языках. Впоследствии Аргентина и Перу на субрегиональном уровне разработали законы, в которых также признаются права индейцев на территорию, язык и культуру.
Среди западноевропейских стран позицию непризнания существования в своей стране этнических групп, независимо от того, являются ли они меньшинствами или нет, занимает, например, Франция, полагая, что вопросы, связанные с использованием религии и языка, относятся не к публичному праву, а к сфере личного пользования этими правами и свободами в рамках, определенных законом.
