Содержание к диссертации
Введение
Глава первая. Конституционные и законодательные основы изменения субъектного состава Российской федерации 11
1.1 Российский федерализм и проблема его реформирования: теория и история вопроса 11
1.2 Теоретические и правовые основы изменения субъектного состава РФ 39
Глава вторая. Вопросы совершенствования законодательства о порядке внесения изменений в субъектный состав Российской Федерации 62
2.1 Проблемы реализации конституционных и законодательных норм о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта 62
2.2 Развитие законодательства о регулирования процесса образования в составе РФ нового субъекта 75
2.3 Применение конституционных и законодательных норм о порядке образования нового субъекта в составе РФ 99
Заключение 140
Использованная литература 144
Приложение 158
- Российский федерализм и проблема его реформирования: теория и история вопроса
- Теоретические и правовые основы изменения субъектного состава РФ
- Проблемы реализации конституционных и законодательных норм о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта
- Развитие законодательства о регулирования процесса образования в составе РФ нового субъекта
Введение к работе
Актуальность темы исследования. С 1992г. Россия идет по пути построения федеративного государства, основанного на конституционно-договорных началах.
Федеративный договор 1992г., а позднее и Конституция РФ, определяя Россию как федеративное государство, закрепили принцип федерализма в качестве основополагающего, за счет которого обеспечивается единство страны, централизация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и реализация права на самоопределение народов Федерации. В развитие основ федерализма и с целью устранения препятствий их развития с течением времени был принят ряд законодательных актов.
30 ноября 2001 года Государственной Думой РФ принят Федеральный конституционный закон N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" определивший дальнейшие перспективы развития российского федерализма и возможности изменения субъектного состава РФ. Федеральный конституционный закон не только регулирует техническую сторону территориальной реорганизации государства, он фактически устанавливает новые начала развития федеративных отношений. Начало реализации норм данного закона заложило практическую основу для будущего реформирования федеративных отношений в России и изменения субъектного состава Федерации путем укрупнения ее субъектов. Однако, исходя из анализа нормативной базы и практики применения законодательства об изменении субъектного состава РФ, можно сделать вывод о том, что действующая законодательная база, регулирующая обозначенные отношения, не лишена определенных недостатков.
Проследив историю принятия Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе
4 нового субъекта Российской Федерации", его первоначальные проекты и поправки можно выявить первопричины возникновения проблем применения его норм на практике. Отдельного и всестороннего рассмотрения заслуживает текст действующего закона в контексте практической реализации его норм. Поскольку данный закон служит правовой базой процесса реорганизации субъектного состава РФ, подробному и всестороннему рассмотрению подлежит процесс развития некоторых его норм в законодательных актах, принятых на основании этого закона, а так же причины возникновения коллизий в действующих актах об изменении субъектного состава РФ. В частности в ряде положений Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" от 25 марта 2004г.1 существуют расхождения с нормами Закона 2001г.
Степень научной разработанности темы. Проблема реорганизации территориального устройства страны неоднократно поднималась учеными правоведами, как до принятия Федерального конституционного закона, так и в период начала его фактического применения. Большинство авторов высказывает мнение о необходимости, либо о нецелесообразности изменения субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения ее субъектов. Здесь нужно отметить работы Безрукова А.В., Болтенковой Л.Ф., Варламовой Н.В., М. Глинич-Золотаревой, Лагутенко Б., Скурко Е.В., Саленко А.В.
Анализ нормативной базы по данному вопросу в публикациях сводится в основном к рассмотрению целесообразности укрупнения российских регионов, политическим аспектам проблемы принятия в состав РФ нового
1 Российская газета 25 марта 2004г.
2 М. Глинич-Золотарева Укрупнение субъектов Федерации: pro et contra.
ЖРП 1999г. №2
5 субъекта, либо изучению процесса поэтапного объединения субъектов РФ, уже выразивших согласие на слияние в единый субъект.
Сравнительно небольшое количество научных работ посвящено теоретическим основам реформирования субъектного состава Российской Федерации, критике содержания и структуры Закона. Здесь необходимо отметить работы Черткова А.Н.1
Объект диссертационного исследования. Объектом исследования являются отношения по реформированию субъектного состава Российской Федерации путем принятия в состав РФ или образования в ее составе нового субъекта.
Предмет диссертационного исследования. Предмет исследования составляют законодательные основы реформирования федеративных отношений в сфере создания или принятия новых субъектов РФ.
Цели и задачи исследования.
Основной целью работы выступает выявление и рассмотрение основных недостатков действующего законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации, и определение путей их возможного устранения. Одной из основных задач здесь является определение возможности практической - реализации норм Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" в целях территориальной реорганизации государства, анализ других действующих правовых актов по обозначенному вопросу и выявление основных причин возникновения сложностей их реализации.
Необходимым представляется изучение складывающейся практики применения норм закона на примере некоторых субъектов Российской Федерации (Пермский край, Красноярский край, Камчатский край), а так же
Чертков А.Н. Правовые аспекты изменения субъектного состава Российской Федерации. Брянск., 2007г.
рассмотрение трудностей реализации законодательных норм вызванных недоработан но стью правовой базы. И в завершении мы определим причины по которым дальнейшая практическая реализация норм законодательства об изменении субъектного состава Российской Федерации будет вызывать определенные сложности и те направления по которым данное законодательство нуждается в более тщательной проработке.
С целью определения возможных путей совершенствования действующей правовой базы мы рассмотрим несколько точек зрения по вопросам необходимости укрупнения субъектов Федерации и возможным путям развития федеративных отношений. Здесь необходимо рассмотреть некоторые наиболее интересные проекты административно-территориальной реформы России. Так же необходимо обратить внимание на некоторые ключевые проблемы возможности укрупнения субъектов Российской Федерации. Российскими правоведами обозначено несколько характерных сложностей изменения субъектного состава Федерации, однако, не со всеми точками зрения можно однозначно согласиться. В определенных случаях теоретические модели преодоления трудностей процесса совершенствования федеративных отношений в России фактически не применимы в практике; другие теории, напротив, нашли поддержку в процессе начавшегося совершенствования субъектного состава РФ.
Таким образом непосредственной целью диссертационного исследования можно определить изучение проблем законодательного регулирования порядка изменения субъектного состава Российской Федерации.
Для достижения данной цели ставятся следующие задачи:
изучить исторический аспект реформирования субъектного состава Российской Федерации;
рассмотреть современный этап развития федеративных отношений в РФ в контексте возникновения предпосылок для реформирования субъектного состава Федерации;
- изучить теоретические подходы и модели в вопросах образования в РФ
или образования в ее составе нового субъекта;
изучить проблемы правового регулирования процессов принятия в состав РФ нового субъекта и образования в составе РФ нового субъекта;
рассмотреть практику применения действующего законодательства о реформировании состава Федерации и выявить основные проблемы и недоработки законодательства в данной сфере;
определить возможные пути решения проблем применения законодательства об изменении субъектного состава РФ.
Методологическую основу исследования составили диалектический метод познания, методы синтеза, анализа и системный подход, исторический метод, формально-юридический и сравнительно-правовой методы научного исследования, а так же метод правового моделирования.
Применяя различные методы научного исследования, мы подходим к раскрытию предмета исследования и решению поставленных задач.
Особое место в исследовании занимает метод правового моделирования, позволяющий создать условную модель нормативной основы изменения субъектного состава РФ наиболее подробно и оптимально регулирующей обозначенные вопросы.
Научная новизна диссертации определяется содержанием исследования, в котором сочетаются теоретические и практические подходы к исследованию федеративных отношений в сфере изменения субъектного состава РФ. На диссертационном уровне рассмотрены обозначенные проблемы в обозначенной сфере в контексте реформирования законодательства, а не с позиций целесообразности, экономической обоснованности или создания моделей административно-территориального устройства. При этом проблемы действующего законодательства рассматриваются в теоретической, практической и исторической плоскостях. В результате проведенного исследования сформулирован ряд правовых положений и дефиниций, отвечающих требованиям научной новизны.
8 Основные положения, выносимые на защиту.
В результате проведенного исследования сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
Федерализм в России изначально является явлением не свойственным ей как государству заинтересованному в наибольшей централизации и единстве как правовом так и политическом. На каждом этапе своего исторического развития федерализм подвергался классическим для данного института факторам суверенизации субъектов и усиления федерального центра. Однако, особенностью российского федерализма всегда являлся и остается таковым факт, что «центробежное» развитие федеративных отношений всегда создает предпосылки для распада страны и потому является причиной укрепления вертикали власти и усиления федерального центра. За всю историю российского федерализма его возникновение всегда сменялось стадией сепаратизма, затем укреплением связей регионов с федеральным центром и, затем, фактической унитаризацией страны. И на каждом из этапов исторического развития федеративных отношений в России созданию в стране фактического унитарного государства предшествовал процесс территориальных преобразований и изменения субъектного состава России как союзного или псевдосоюзного государства. В настоящее время процесс изменения субъектного состава Российской Федерации (в части образования в составе РФ нового субъекта) создает предпосылки для унитаризации федеративных отношений.
Существует множество теорий реформирования субъектного состава Российской Федерации. Однако, на практике они нереализуемы в силу своего противоречия Конституции РФ. Оптимальную модель косвенно предлагает содержание Федерального закона «О порядке принятия...», реализация норм которого способна без изменения норм Конституции реализовать реформу субъектного состава Федерации. Тем не менее, не смотря на оптимальность данной модели, Закон содержит множество недостатков как технического, так и правового характера.
На современном этапе развития федерализма в России наблюдается тенденция к усилению власти федерального центра в федеративных отношениях. Это отражается, в том числе, на формировании законодательной базы реформирования субъектного состава Федерации. В первую очередь это выражено в увеличении объема влияния федерального центра на процесс образования в составе РФ нового субъекта (в отличии от раннего законопроекта), во вторых - ФКЗ «О порядке принятия...» содержит ограниченное количество форм изменения субъектного состава Российской Федерации. При этом законодателем «игнорированы» те способы реформирования Федерации, которые могут создать угрозу децентрализации федеративных отношений. По нашему мнению, законодателю следует прописать в действующий ФКЗ «О порядке принятия...» такие способы изменения субъектного состава РФ как разделение существующих субъектов, выделение части субъекта РФ в самостоятельный субъект Федерации, образование субъекта федерации в результате реабилитации репрессированных народов, изменение статуса субъекта федерации. Однако в данных процедурах следует прописать механизмы предотвращения предпосылок сепаратизма и гарантии защиты прав субъектов Российской Федерации.
Действующее законодательство содержит ряд пробелов и коллизий относительно порядка принятия в состав РФ нового субъекта Российской Федерации. На наш взгляд, проблема состоит в недостаточности в действующем законодательстве о реформировании Федерации императивных норм. По определенным вопросам (в частности это касается противоречия нормам действующей Конституции РФ возможности объединения некоторых субъектов Федерации) коллизии можно устранить исключительно введением системы запретов и ограничением прав субъектов РФ. Ограничение прав в данном случае более чем оправданно, поскольку позволяет сохранить незыблемость Конституции и согласованность ее норм с действующим законодательством.
5. Практическое применение норм законодательства об изменении
субъектного состава Российской Федерации не оказывает позитивного
воздействия на развитие правовых норм, регулирующих данные процессы.
Проблемы, выявленные при первом опыте реформирования субъектного
состава, не повлияли ни на изменение Федерального закона «О порядке
принятия...» ни на последующие процедуры объединения субъектов
Федерации и их правовое регулирование.
6. Правовые нормы о порядке принятия в состав Российской Федерации
нового субъекта до настоящего времени не совершенны, содержат множество
противоречий и пробелов, что делает их практическое применение сложным
и труднореализуемым. Законодателю следует внести изменения в данные
нормы и, в частности, относительно необходимости урегулирования
вопросов вхождения части иностранного государства с состав РФ
международными договорами.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования; теоретической и практической составляющими данной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Российский федерализм и проблема его реформирования: теория и история вопроса
Обращаясь к проблемам российского федерализма, одной из которых является вопрос об изменении субъектного состава федерации, необходимым представляется рассмотрение исторического аспекта развития федеративных отношений в России в контексте проблемы изменения состава Федерации. На всем протяжении развития своей истории, Россия никогда не была федеративным государством в полном и классическом понимании этого правового института. Россия создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Мы не будем подробно рассматривать ранние этапы формирования единого российского государства, поскольку действующие в тот исторический период модели государственного территориального устройства нельзя подвести под формы территориальной организации государства в современном понимании.
До зарождения федеративных отношений в 1918г. Россия оставалась страной унитарной не смотря, на некоторую условную автономию отдельных ее территорий (Польша, Финляндия, Бухара). Унитаризм, в некотором смысле, был «политико-территориальной» основой и идеологией построения Российской Империи и любые намеки на федеративные отношения расценивались исключительно как проявления сепаратизма.
О полицентрической организации древнерусского государства писали многие авторы, как древние, так и современные.1 Из отечественных источников тех лет можно указать "Повесть временных лет", "Радзивиловскую летопись" и "Ипатьевскую летопись", согласно которым славянская политическая структура уже в середине IX в. функционировала на базе соглашения между центром (княжеской властью) и регионами (северозападными землями славян) по поводу распределения взаимных прав и обязанностей. Данное соглашение (так называемый «ряд») можно рассматривать в качестве первого в русской истории федеративного договора. Однако, нельзя называть Древнерусское государство федеративным в прямом понимании этого слова, скорее это полуконфедеративное образование с формальным признанием единого политического центра. Северо-западный союз племен приобретает определенные черты раннефеодального государственного образования, которое можно назвать северо-западной конфедерацией. Организация власти в Древней Руси так же не представляла собой модели федеративных отношений. В Древней Руси «каждый город понимал себя особым, отдельным, независимым существом, которое пользовалось одинаковыми правами и имело одинаковые органы для своих действий, как и главный город Киев, при этом политико-правовой статус отдельных земель был крайне разнообразен и даже мозаичен.»
Авторы и исследователи российской истории и проблем государственного строительства указывают, что федерализация общественной и государственной жизни естественна для России и народы, проживавшие на ее территории, изначально были склонны к сосуществованию в рамках союзного государственного образования. Русский историк Костомаров писал: "Начала, соединяющие земли между собой, хотя и были достаточны для того, чтобы не допустить эти земли распасться и каждой начать жить совершенно независимо от других, но не настолько были сильны, чтобы заглушить всякое местное проявление и слить все части в одно целое. И природа, и обстоятельства - все вело жизнь русского народа к самобытности земель с тем, чтобы между всеми землями образовалась и поддерживалась связь. Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться. Вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие федеративного начала, но вместе с тем борьбы его с началом единодержавия"
К данному утверждению историка можно отнестись критически. По нашему мнению нельзя понимать древнерусское государство как единое политическое образование, построение на протофедеративных или конфедеративных началах. Ни в период Киевской Руси ни в период феодальной раздробленности еще не существовало единой русской нации и понимания единой русской земли, а, следовательно, нельзя говорить о построении в тот период государственного образования на союзной основе и заложении принципов федерализма. Можно выделить два основных фактора, препятствующих пониманию Древней Руси как федерации: огромная территория русских земель и отсутствие отношения к народам различных русских земель как к представителям единой нации. Следовательно, мы не можем искать истоки российского федерализма как государственно-правового института в начальном историческом периоде зарождения Российского государства и любые параллели территориальных изменений в Древнерусском государстве с изменением административно-территориального устройства современной России недопустимы.
Теоретические и правовые основы изменения субъектного состава РФ
По мнению некоторых авторов,1 развитие федеративных отношений в России показывает, что идея образования новых субъектов путем укрупнения существующих не надумана. Интеграция субъектов Федерации - серьезная задача на современном этапе развития российской государственности. Историческая, географическая, демографически-языковая общность не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации.1 Следует отметить спорность данного утверждения. В определенных случаях при условии существования различий в уровнях экономического развития регионов, ни географическая ни историческая их общность не ведет к интеграции в единый субъект. В качестве примера рассмотрим возможность слияния областей и входящих в их состав автономных округов. Автономия изначально создавалась для обеспечения особых специфических прав этнических меньшинств. В случаях с Коми-Пермяцким и Усть-Ордынским округами нельзя говорить, что они стали субъектами при формировании России, они создавались именно как территории с компактным проживанием немногочисленной этнической группы. Ямал из этого ряда выпадает, потому что данный регион является малонаселенным, но более чем обеспеченным субъектом РФ. Ключевым моментом в моделях объединения является принцип добровольности. Когда автономный округ создавался ради малочисленной общности, то на этапе становления российской государственности он получил статус равный Москве или Красноярскому краю. Историческую случайность по многим показателям вполне логично исправить. В целом от такого слияния с более экономически развитым соседом малонаселенная территория выигрывает. В другом случае, когда входящие в состав области или края автономии экономически более развиты в сравнении с самим регионом, возможность подачи инициативы объединения в единый субъект со стороны автономных округов сомнительна. Однако субъекты Федерации, подобные по структуре Тюменской области или Красноярскому краю, рассматриваются в законодательстве как единые субъекты с территориально входящими в их состав другими субъектами РФ. Для регионов с подобной «сложной» структурой по нашему мнению должен быть законодательно введен особый порядок объединения. В противном случае ставится под сомнение необходимость придания нового статуса «объединенному» субъекту, который изначально рассматривался (в том числе и конституционными нормами) как единый субъект. Ясно, что при этом обязательно надо в соответствующих законах проговаривать гарантии, обеспечивающие интересы коренной этнической народности. В этой части в Федеральный конституционный закон требуется внесение соответствующих дополнений.
Спор о необходимости изменения субъектного состава Федерации путем укрупнения субъектов ставит перед наукой, властью и обществом вопросы о том какими должны быть правовые, политические и экономические плюсы укрупнения субъектов, чтобы преодолеть неизбежные и немалые издержки. Актуален вопрос о целях в сфере государственного стороительства, которые можно достигнуть посредством укрупнения субъектов Федерации.
Первая и главная цель государства, выделяемая некоторыми авторами в вопросе изменения субъектного состава Российской Федерации - это сокращение количества субъектов Федерации. Существующее сегодня их количество считается чрезмерным, а управление ими малоэффективным. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения, по мнению правоведов, является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России. Однако данное утверждение не согласуется с самим принципом федерализма. Если управление собственной территорией является правом самого субъекта, федеральный центр не может изменять административно-территориальную структуру государства в целях оптимизации управления территорией страны (при сохранении федеративного устройства). В противном случае можно говорить об установлении фактического унитаризма с широкими полномочиями регионов. По нашему мнению основной целью укрупнения субъектов Федерации должно являться формирование единых экономически самодостаточных регионов с собственной хорошо развитой инфраструктурой.
Одновременно встает вопрос об оптимальном количестве субъектов Федерации. В данном вопросе сложно ориентироваться на зарубежный опыт, поскольку в состав зарубежных федераций входит различное число субъектов, которое не является константным: в Австралии - 6, в Бельгии - 3, в США - 50, в Индии - 25. Таким образом, налицо отсутствие юридических критериев оптимальной численности субъектов федеративного государства. Предложения об укрупнении субъектов вполне правомерны и находят широкий отклик. Разнятся только масштабы возможного укрупнения: от радикальных 7-10 губерний, до 35-40 обновленных субъектов.
Исторически процессы укрупнения проходили волнообразно. Например, в 1923г. была создана Уральская область, а в 1924г. - Юго-Восточная область, переименованная в Северо-Кавказский край. В последствии произошло дробление этих территорий, а сегодня вновь ставится вопрос об их укрупнении. Поэтому в законодательной регламентации укрупнения необходимо учесть опыт прошлых укрупнений и разукрупнений и учесть имевшие место ошибки.
Проблемы реализации конституционных и законодательных норм о порядке принятия в Российскую Федерацию нового субъекта
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта является одной из возможностей изменения субъектного состава РФ и регулируется Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года. Закон предусматривает, что «Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части».
В общих чертах процедура принятия нового субъекта в состав РФ состоит из нескольких этапов: 1. подача инициативы иностранным государством на вступление в состав России полностью или частью территории, 2. уведомление Президентом РФ палат парламента и Правительства РФ о предложенной инициативе, 3. внесение в Государственную Думу международного договора на ратификацию и проекта федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, 4. принятие и вступление в силу федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Внесение изменений в Конституцию Российской Федерации. Таким образом Законом подробно прописана процедура вхождения в состав РФ нового субъекта, основанная на добровольности, согласии, уважении принципов международного права и прав народов, населяющих субъект подлежащий вхождению в состав РФ. Однако, данная процедура, не смотря на подробное ее регулирование, является ограниченной в возможностях и вариантах включения в состав РФ нового субъекта. Даже поверхностный анализ главы II ФКЗ показывает узкую направленность ее регулирования и открывает некоторые проблемы ее возможного практического применения.
Первая и основная проблема законодательного регулирования принятия в Российскую Федерацию нового субъекта - игнорирование законодателем некоторых возможных вариантов вхождения в РФ новой территории на правах субъекта. ФКЗ от 17 декабря 2001 года умалчивает о возможности включения в состав РФ иностранной территории с вхождением ее в состав имеющегося субъекта РФ. В качестве примера теоретически рассмотрим возможность вхождения в состав Российской Федерации республики Южная Осетия, к настоящему времени уже не входящей в состав Грузии, после признания своей независимости Российской Федерацией, но де-юре не признанной мировым сообществом. Опустив необходимость взаимного согласия государств (что является еще одной немаловажной проблемой, которая будет рассмотрена ниже) предположим, что Южная Осетия входит в состав РФ на правах новой республики и изъявляет желание объединения с другими осетинскими землями входящими в состав РФ в единый субъект. Общность административной границы (уже после принятия ФКЗ о вхождении РЮО в состав РФ) дает возможность создания единого субъекта федерации - объединенной Осетинской Республики (Алания). Что получается на практике - две следующие друг за другом процедуры: принятия в состав РФ субъекта и объединения двух субъектов, подготовка и принятие двух законов, двойное редактирование текста Конституции РФ - и все это при наличии (предположим) взаимного согласия народов Северной и Южной Осетий на объединение еще до принятия РЮО в состав РФ. Более разумным и целесообразным представляется закрепление в ФКЗ единой процедуры слияния субъектов и принятия нового субъекта в состав РФ. Обязательным условием здесь должно является проведение референдума на объединяющихся территориях в процессе интеграции нового субъекта в состав РФ. По нашему мнению процедура референдума должна проходить после этапа уведомления Президентом парламента и правительства о инициативе иностранного государства и результат референдума оказывает влияние на составление проекта ФКЗ о принятии нового субъекта в состав РФ в той части будет ли территория иностранного государства или ее часть отдельным субъектом в составе РФ или составной частью нового субъекта.
Заметим, что для вхождения в состав Российской Федерации ФКЗ не предусматривает требований об общности границ с присоединяемой территорией или субъектом. Однако такого рода требования существуют для процесса образования нового субъекта в составе РФ путем слияния существующих субъектов, что существенно ограничивает право субъекта решающего войти в состав РФ на объединение с другими территориями в составе России по национальным или культурно-историческим мотивам.
Очень неоднозначны положения п. 4 ст. 4 ФКЗ. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа. Здесь вызывает вопрос: что признавать частью иностранного государства. Если речь идет об административно - территориальной единице государства, тогда ответ однозначен, а если под территорией понимается некое национально-культурное или историческое образование... К примеру левобережье Украины, включающее в себя сразу несколько областей, при условии вхождения в состав РФ не может иметь статус области или края и, тем более, автономного округа, поскольку это повлечет кардинальные изменения административно-территориального устройства данной территории. Предоставление статуса республики является в данном случае еще более проблематичным, поскольку влечет усложнение административно-территориального деления страны с разделением областей на области-субъекты и области-части субъекта.
Развитие законодательства о регулирования процесса образования в составе РФ нового субъекта
Анализ положений главы III Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» позволяет выделить несколько стадий в процедуре образования нового субъекта в составе Российской Федерации.
Первая стадия состоит во внесении Президенту России органами государственной власти субъектов Федерации, заинтересованных в образовании нового субъекта Федерации, соответствующего предложения.
Вторая стадия представляет собой уведомление Президентом России о предложении органов государственной власти субъектов Федерации палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации.
Третьей стадией выступает проведение в объединяющихся субъектах Российской Федерации референдумов по вопросу объединения. Следует подчеркнуть, что в каждом субъекте Российской Федерации проводится свой референдум в соответствии с законодательством о референдуме. В этой связи законодательство субъектов Российской Федерации о проведении регионального референдума требует совершенствования и детализации в рамках соответствия федеральному законодательству.
Четвертой стадией является представление органами государственной власти субъектов Российской Федерации результатов проведенных референдумов Президенту России. Соответствующие данные представляются только в том случае, если на референдумах субъектов Федерации вопрос об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации решен положительно.
В первоначальном варианте проекта Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в заинтересованных субъектах Российской Федерации самостоятельно должны были пройти референдумы, и в случае принятия положительного решения по данному вопросу органы государственной власти субъектов Федерации могли поставить перед органами государственной власти Российской Федерации соответствующий вопрос. Однако, как видно из приведенных выше стадий, действующая редакция Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» устанавливает, что сначала заинтересованными субъектами Российской Федерации вносятся соответствующие предложения Президенту России. И только в случае принятия положительного решения по данному вопросу органами государственной власти Российской Федерации в указанных субъектах Федерации проводятся референдумы по вопросу о необходимости образования нового субъекта Российской Федерации. Таким образом, инициатива преобразования субъектного состава Российской Федерации принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которая должна быть согласована с федеральными органами государственной власти. Однако, окончательное решение по вопросу объединения субъектов: Российской Федерации принимают жители соответствующих субъектов Федерации.
. Пятой стадией является разработка, принятие и вступление в силу федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта,и внесение изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции России на его основании.
Закон прописывает не все правовые ситуации, возникающие в процессе изменения субъектного состава.. Например, ряд способов образования в составе Федерации; нового субъекта выведен законодателем из сферы регулирования закона: образование нового субъекта посредством изменения: статуса существующего; образование нового субъекта Федерации посредством разделения существующих субъектов, а также в результате территориальной реабилитации репрессированных народов, путем предоставления народам территории для развития собственной: государственности путем образования нового субъекта Федерации в рамках РФ. Основная часть недоработанных положений закона касается возможности установления статуса нового субъекта РФ, что противоречит конституционным нормам, устанавливающим равный статус для- всех субъектов Федерации.
Не следует связывать практику применения законодательства об изменении субъектного состава РФ с теоретическими предположениями о необходимости укрупнения субъектов Федерации. В определенных случаях при условии существования различий в уровнях экономического развития регионов, ни географическая ни историческая; их общность не ведет, к интеграции в единый субъект. В качестве примера рассмотрим возможность слияния областей и входящих в их состав автономных округов.
