Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретические и политико-правовые вопросы изменения состава субъектов Российской Федерации 17 - 90
1. Состав субъектов Российской Федерации: понятие, статика и динамика 17 — 36
2. Цели, принципы и способы изменения состава субъектов Российской Федерации 37 — 63
3 Проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации 64 - 90
Глава 2. Порядок образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации 91-171
1. Принятие нового субъекта в состав Российской Федерации 91-102
2. Образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации в результате объединения, присоединения, разделения, выделения субъектов Российской Федерации 103
3- Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации 141-І 54
4. Изменение границ между субъектами Российской Федерации 155-171
Заключение 172-175
Приложение 1 176-182
Приложение 2 183-194
Список литературы 195-218
- Состав субъектов Российской Федерации: понятие, статика и динамика
- Проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации
- Принятие нового субъекта в состав Российской Федерации
- Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Совершенствование
федеративных отношений и российского федерализма в целом имеют несколько сложившихся направлений своего развития, в том числе -совершенствование федеративной структуры, оптимизацию ее субъектного состава.
Развитие российской государственности на современном этапе выходит на качественно новый уровень - уровень законодательного регулирования изменения субъектного состава Российской Федерации. Появление Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г.1 — это достижение, относящееся к разряду правовых новаций, идущих в русле укрепления российских регионов, направленное на их интеграцию.
Таким образом, мы наблюдаем последовательную тенденцию включения в процесс конституционно-правового регулирования федеративных отношений резервных правовых механизмов и средств, заложенных в Конституции РФ, использование которых на более раннем этапе просто не могло иметь места и даже представляло опасность для российского общества и государства, вплоть до его распада.
Сегодня в условиях осознания не только необходимости совершенствования федеративного устройства России, но и готовности искать оптимальные (минимальные по времени и максимальные по эффективности) пути и направления реализации этой задачи, сложились предпосылки для воплощения в жизнь ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Конституции РФ.
1 СЗ РФ. 2001. №52. Ст. 3916.
Очевидно, что экономические, политические и финансовые проблемы большинства субъектов Российской Федерации, в том числе сложносоставных, требуют разрешения. Потенциал указанных статей Конституции нацелен на ликвидацию таких недостатков субъектного состава Федерации, как слишком большое количество субъектов, их видовая "пестрота", резкое различие в финансовой обеспеченности, а также направлен на повышение эффективности территориального управления в государстве.
В этой связи рассматривались предложения по объединению Ленинградской области и Санкт-Петербурга, Москвы и Московской области. Существуют даже планы коренной перестройки федеративной структуры Российской Федерации посредством ее губернизации.
Предлагаются различные варианты разрешения проблем сложноустроенных субъектов Российской Федерации. Возможность своего объединения обсуждают Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ; Архангельская область и Ненецкий автономный округ; Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа и др. Сделаны первые шаги по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа.
Начиная процесс образования новых субъектов в составе Федерации посредством укрупнения имеющихся субъектов, необходимо обеспечить его эффективное законодательное регулирование, что, в свою очередь, невозможно без выработки соответствующих теоретических подходов к проблеме образования новых субъектов в составе Российской Федерации. Очевидно, что это одна из актуальных задач науки конституционного права.
Актуальность данной темы проявляется также в том, что в конституционно-правовой науке нет единообразия в понимании содержания конституционных предписаний, касающихся изменения состава субъектов Российской Федерации. Не выработан единый подход в понимании таких терминов, как «изменение конституционно-правового статуса субъекта
6 Российской Федерации», «изменение состава субъектов Российской Федерации». В российском законодательстве отсутствуют легальные определения указанных понятий, а в отечественном правоведении до сих пор не сложился дефинитивный ряд, детально раскрывающий их содержание.
Начавшиеся на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого
автономного округа процессы по их объединению - первая
правоприменительная практика в данной сфере, вскрыли необходимость
содержательной и процессуальной детализации конституционного
законодательства в этой области. В том числе: включение в него новых
дефинитивных норм; разграничение правотворческих полномочий
Российской Федерации и ее субъектов в данной сфере; дополнение конституционно-правового механизма образования новых субъектов Федерации процессуальными формами территориального размежевания субъектов Федерации (при наличии объективных предпосылок для этого). Выявилась также необходимость детализации федерального законодательства об образовании новых субъектов Федерации в региональном законодательстве.
На сегодняшний день создана определенная правовая база в сфере изменения состава субъектов Российской Федерации: разработаны процедуры принятия новых субъектов в состав Российской Федерации, образования новых субъектов Российской Федерации,
Однако не получили правовой регламентации вопросы образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате присоединения, выделения, разделения имеющихся субъектов Федерации; не разработан механизм изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации; не урегулирован такой неотъемлемый этап процедуры образования новых субъектов Федерации, как изменение границ между субъектами Российской Федерации; требуют разрешения вопросы правопреемства субъектов Федерации,
Таким образом, задача науки конституционного права, помимо разработки общетеоретической концепции изменения субъектного состава Российской Федерации, заключается также в выявлении проблем правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации, включая предмет самого регулирования, в формулировании правовых установок, направленных на совершенствование конституционного законодательства в данной сфере.
Степень научной разработанности проблемы. Теоретической основой настоящего диссертационного исследования явились труды таких ведущих ученых, как Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, К, В, Арановский, Л. К. Болтенкова, Б- Л- Железнов, В. И. Зажицкий, Д. Л. Златопольский, М. В, Глигич-Золотарева, Л, М- Карапетян, А, Е- Козлов, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, М, И, Кукушкин, И. Д. Левин,
A, И, Лепешкин, М- С. Саликов, Ю. Г. Судницын, Ю. А. Тихомиров,
B. Е. Чиркин, В. С, Шевцов, Б. С- Эбзеев, внесших значительный вклад в
изучение проблем государственного устройства России, СССР; российского
федерализма и отдельных его институтов; а также работы известных
дореволюционных государствоведов: Г, Еллинека, Н. И. Лазаревского,
А, Ященко.
Важную роль в изучении статики и динамики субъектного состава России сыграли работы, посвященные зарубежному федерализму, изучению особенностей зарубежных федераций и их субъектного состава, а также сравнительно-правовые исследования в этой области, принадлежащие
A. С, Автоиомову, И. М Вайлю, Р, Вальтеру, Б- С. Крылову, Д. А. Ковачеву,
B. В, Невинскому, R И. Савицкому, М С. Саликову, В. Е, Чиркину и др.
Вопросы изменения субъектного состава Российской Федерации, способы образования новых субъектов Федерации нашли свое отражение в работах С- А. Авакьяна, М, В. Баглая, Л. В. Андриченко, Е. К. Глушко, В, Б- Исакова, А, Е. Козлова, Е- И. Козловой, В. А. Кряжкова, Б. М. Лазарева, В, И, Лафитского, А, А- Ливеровского, А, П. Любимова, С. В. Полениной,
Т. С- Румянцевой, Г. Д. Садовниковой, Т. Я, Хабриевой, В. И. Чехариной, Ю. А. Юдина и др.
Настоящее исследование требует глубокого изучения специфики субъектного состава Российской Федерации, вопросов конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации» проблем его правового регулирования. Оно не возможно без комплексного исследования структуры территориальной организации России; правовой модели построения взаимоотношений между различными уровнями публичной власти (федеральной, региональной и местной), значительный вклад в изучение которых внесли А. В. Безруков, Н. С. Бондарь, И. В. Выдрин, Н. М. Добрынин, И. В. Евдокимов, В. В- Иванов, Д. А. Керимов,
A. Н. Кокотов, А. А. Ливеровский В, Н. Лысенко, Н. А. Михалева,
B. В, Невинский, М. С. Саликов, И, А. Умнова, Е. И. Шавловский,
Э. СЛОсубовидр.
Важную роль в изучении политико-территориальных трансформаций субъектного состава Российской Федерации сыграли научные труды
C. Н, Бабурина, Ю. Г. Барсегова, А. В, Лужина, Р. Осборна, А. А. Югова,
А. С. Саломаткина, исследующих территориальные основы российского
федерализма, а также изменение границ России и ее субъектов.
Определяющее влияние на формирование методологической основы диссертации, выбор автором подходов к изучению проблематики настоящего исследования оказали работы С, С. Алексеева, Д. Н, Бахраха, И, В- Выдрина, В, А, Кочева, В, И. Майорова, А- В. Москалева, В- И. Новоселова, А, Н. Сагиндыковой , И. А. Кравца, В, Б, Исакова и др.
Объект исследовании. Объектом диссертационного исследования является территориальное устройство России как федеративного государства в его статике и динамике.
Предмет исследования. В качестве предмета диссертационного исследования избран базовый элемент системы территориальной организации России - ее субъектный состав, его понятие, статика и
динамика, конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации, порядок образования, преобразования и упразднения субъектов Российской Федерации.
Цель и задачи исследования. Цель исследования состоит в рассмотрении теоретико-правовых проблем изменения субъектного состава России; осмыслении и раскрытии конституционно-правовой модели изменения состава субъектов Российской Федерации на основе анализа нормативных правовых актов федерального и регионального уровня; формулировании рекомендаций по развитию законодательства в данной сфере,
В соответствии с поставленной целью определен круг задач» в число которых входят следующие:
1- раскрыть специфику состава субъектов Российской Федерации;
исследовать институт изменения состава субъектов Российской Федерации; отграничить его от смежных институтов в сфере политико-территориальной организации государства;
проанализировать законодательное закрепление института изменения состава субъектов на федеральном и региональном уровнях; его цели, принципы;
рассмотреть юридическую специфику процедур принятия в состав Российской Федерации новых субъектов и образования в ее составе новых субъектов; исследовать специфику изменения границ между субъектами Российской Федерации как неотъемлемый этап процедуры образования новых субъектов Федерации.
описать,и смоделировать процедуры образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате присоединения, выделения, разделения имеющихся субъектов Федерации; предложить правовую модель трансформации конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
6. выявить проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации, определить перспективы развития федерального и регионального законодательства об изменении состава субъектов Российской Федерации и сформулировать соответствующие законодательные предложения.
Методологическая основа исследования. При написании работы применялись такие общенаучные методы исследования, как анализ, синтез, моделирование, благодаря которым удалось описать и смоделировать процедуры образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации в результате их присоединения, разделения, выделения, а также разработать правовую модель изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
В работе над диссертацией широко применялись и специальные правовые методы исследования; метод сравнительного правоведения, формально-юридический, историко-юридический и др. В частности, использован сравнительно-правовой анализ Конституций Российской Федерации, Союза ССР, стран ближнего и дальнего зарубежья; анализ судебной практики.
Источниковедческую базу диссертационного исследования
составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция (Основной Закон) РСФСР 1978 г., конституции других союзных республик, Конституция Союза ССР 1977 г., другие конституции советского периода, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором впервые предпринимается попытка на уровне диссертационного исследования комплексно изучить конституционно-правовой режим
11 изменения субъектного состава России в современных конституционно-правовых условиях. По мнению диссертанта, конкретные элементы новизны исследования проявляются как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы, так и в предлагаемых автором решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях, выносимых на защиту:
Институт изменения состава субъектов Российской Федерации занимает особое место в структуре конституционного права России и входит в комплексный институт государственного устройства Российской Федерации. Образующие его нормы составляют единый блок и касаются принятия в состав Российской Федерации новых субъектов, образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации,
Развитие соответствующих разделов законодательства, правоприменения, лежащих в их основе теоретических представлений требует формирования собственного понятийного аппарата, который в настоящее время в конституционном праве отсутствует.
К числу базовых понятий, описывающих деятельность по принятию в состав Российской Федерации новых субъектов, образованию в ее составе новых субъектов, по производству иных изменений политико-территориальной структуры российского федерализма, автор относит следующие: состав субъектов Российской Федерации и его изменение; образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации; объединение, присоединение, разделение, выделение субъектов Российской Федерации; правопреемство субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации - правопредшественники, субъекты Российской Федерации - правопреемники.
3, Следует различать состав субъектов Российской Федерации как
самостоятельную юридическую категорию и персональный
(индивидуальный) состав субъектов Российской Федерации.
Состав субъектов Российской Федерации как юридическая конструкция первичен по отношению к самим субъектам Федерации, так как субъекты Федерации не «образуют» состав субъектов Федерации, а «находятся» в нем.
Индивидуальный состав субъектов Российской Федераг\ии включает субъекты Российской Федерации перечень которых содержится в ч, 1 ст. 65 Конституции РФ и является элементом собственно федеративного устройства государства.
Динамику субъектного состава Российской Федерации характеризуют три базовые категории: образование, преобразование, упразднение субъектов Российской Федерации, а также детализирующие их - объединение, выделение, присоединение, разделение субъектов Российской Федерации. Дано авторское понимание этих категорий и на их основе предложены соответствующие юридические дефиниции. Раскрывается содержание понятия «изменение состава субъектов Российской Федерации».
Проанализированы закрепленные в Конституции РФ правотворческие полномочия Федерации и субъектов Федерации в сфере образования, преобразования и упразднения субъектов Российской Федерации, предложена модель их соотношения.
Анализ норм Закона от 17 декабря 2001 г. приводит к выводу, что приоритетным направлением государственной политики является укрупнение субъектов Федерации путем их объединения.
Однако объединение субъектов Федерации не охватывает всей совокупности жизненных ситуаций, которые могут возникнуть на практике (имеется ввиду возможность территориальных размежеваний субъектов Федерации), Законодательство, по мнению автора, должно предусматривать, помимо объединения субъектов Федерации, и другие способы образования,
преобразования, упразднения субъектов Федерации, такие как присоединение, разделение, выделение.
В то же время на практике преобладающим должно быть укрупнение субъектов Федерации, однако не за счет законодательного запрета или неурегулирования способов изменения субъектного состава Российской Федерации, а за счет соответствующей правоприменительной политики государства.
Сформулировано предложение о включении в региональное законодательство о референдумах отдельных глав или иным образом выделенных фрагментов текста, учитывающих специфику образования новых субъектов Федерации и разъясняющих порядок проведения референдумов по вопросам образования, преобразования и упразднения субъектов Федерации.
Предложены дополнения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»: включение в него положений об изменении конституционно-правового статуса субъектов Федерации, что, в свою очередь, потребует изменения наименования закона. Разработана соответствующая правовая модель изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Исследован вопрос об изменении границ между субъектами Российской Федерации при образовании новых субъектов Федерации. В результате выделен ряд юридически неразрешенных вопросов в сфере изменения границ субъектов Федерации в целом и при образовании новых субъектов Федерации в частности. К ним относятся: нахождение порядка изменения границ субъектов Федерации вне рамок законодательного регулирования; неопределенность формы выражения согласия субъекта Федерации на изменение его границ, порядка правового оформления изменения границ и др.
Указанные проблемы могут быть решены посредством принятия комплексного федерального закона «Об изменении административных границ субъектов Российской Федерации», призванного урегулировать деятельность, связанную с изменением границ субъектов Федерации (который в настоящее время еще не принят).
10. Перспективным направлением государственной политики в сфере совершенствования политико-территориальной структуры российского федерализма видится совершенствование не только конституционного, но и гражданского, бюджетного, налогового и других видов законодательства.
Без этого не может быть решена задача создания комплексной правовой модели изменения состава субъектов, структурными элементами которой являются принятие нового субъекта в Российскую Федерацию, образование в ее составе нового субъекта, изменение конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Каждый из которых по отдельности представляет собой многоступенчатый, длительный процесс, включающий ряд согласованных политических, правовых, экономических, финансовых, управленческих действий.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследований научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование конституционно-правового законодательства в сфере политико-территориальной организации структуры российского федерализма.
Сформулированные в настоящей работе определения предлагается включить в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. в качестве дефинитивных норм.
Сделанные предложения по совершенствованию действующего конституционного законодательства (о введении новых понятий в
терминологию отрасли) могут найти применение в законотворческой деятельности. Материалы диссертационного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса конституционного права Российской Федерации и спецкурса по проблемам российского федерализма. Результаты диссертационного анализа будут полезными в дальнейшей разработке проблем государственного устройства России.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права УрГЮА, щ^ она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена.
Результаты исследования изложены в опубликованных автором работах, а также в докладах и сообщениях на научно-практических конференциях, в частности, на 1 межрегиональной конференции молодых ученых и студентов «Актуальные вопросы публичного права и деятельности органов юстиции» (Екатеринбург, УрГЮА, 13 ноября 2002 г.), на V региональной научной конференции «Урал индустриальный. Бакунинские чтения» (Екатеринбург, УГТУ-УПИ, 6 декабря 2002 г.); на международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы права и экономики России и стран СНГ» (Челябинск, ЮУрГУ, 11—12 апреля 2003 г.); на Всероссийской научно-практической конференции «Современные проблемы взаимодействия материального и процессуального права России: Теория и практика» (Екатеринбург, УрПОА, 17 - 18 апреля 2003 г,); на IV отчетной научной конференции молодых ученых (Екатеринбург, УГТУ-УПИ, 2-7 июня 2003 г.); на научно-практической конференции «Конституция, Юстиция, Правосудие (проблемы развития на современном этапе)» (Екатеринбург, УрГЮА, 10 октября 2003 г.).
Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при чтении курса лекций и проведении семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования. Цель и основные задачи, поставленные в настоящем исследовании, определили его структуру.
Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, двух приложений (Приложение 1: «Конституции, уставы субъектов Российской Федерации, содержащие положения об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», Приложение 2: Проект Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию, образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации») и списка литературы.
Состав субъектов Российской Федерации: понятие, статика и динамика
Институт изменения состава субъектов Российской Федерации занимает особое место в структуре конституционного права Российской Федерации, входит в комплексный институт «политико-территориального устройства государства» или как его еще называют, институт «государственного устройства»,
В, Е. Чиркин определяет политико-территориальное устройство государства как организацию территории государства, соотношение государства с его составными частями (политико-территориальное деление) .
По словам А. Н Лебедева, политико-территориальное устройство государства, - это «такая научная категория, которая применяется для обозначения, с одной стороны, разделения территории государства на составные части с населением и органами публичной власти, с другой — характера и системы взаимоотношений между государством в целом, т.е. центральной публичной властью, и его территориальными составными частями, т.е. местной (региональной) публичной властью2.
Наиболее полно сущность государственного устройства отражена в следующем определении - это проводимые в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения (компетенции) государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц1.
Государственное устройство имеет статическую и динамическую составляющие. Статика государственного устройства выражается в делении государства на составные части.
Составные части любого государства это политико-территориальные образования, которые в зависимости от степени политической самостоятельности и особенностей взаимоотношений с центральной властью делятся на три вида: административные единицы (образования), автономные территориальные образования и государственные образования — субъекты федерации.
Административные единицы не имеют внешних признаков государственности. Обычно они формируются «сверху» центральными властями и им подчинены, их местные органы власти не вправе издавать законы.
Автономные территориальные образования делятся на административные (местные) и законодательные2. Учреждение административной автономии обычно связано с особым положением отдельных групп населения. Административные автономии, как правило, входят в состав более крупного политико-территориального образования. Они существуют в Никарагуа, Китае, Эфиопии, Молдове, В РСФСР, по мнению В. Е. Чиркина, к ним относились автономные округа и автономные области1.
Законодательная автономия обычно имеет признаки государственно-подобного образования: парламент, правительство, правовую систему, включающую законы, иногда конституции, в отдельных случаях гражданство, собственные предметы ведения и т.д.
Законодательная автономия в юридической литературе называется также политической или государственной2. Примерами законодательной автономии являются Аландские острова в Финляндии, Гренландия в Дании, Корсика во Франции, Республика Крым на Украине, Республика Каракалпакстан в Узбекистане и др.
Однако не все законодательные автономии имеют право на собственное законотворчество. Так, автономная Республика Крым на Украине, являясь политической автономией, имеющей свой парламент, Совет (Кабинет) министров, не вправе принимать акты, называемые законами. Крымский парламент принимает только постановления, решения (подзаконные нормативные правовые акты), а законы издает Верховная Рада Украины3,
Государственная автономия может быть как в унитарном, так и в федеративном государстве. Права государственных автономий в унитарных Италии и Испании значительно шире, чем у субъектов некоторых федераций, например, в Индии.
Субъекты федерации в современном мире, как правило, наделяются учредительной властью, то есть, им предоставляется право принятия собственной конституции. В пределах установленной для них компетенции субъекты наделяются правом создания законодательных актов, которые действуют только на территории соответствующего субъекта федерации и должны соответствовать союзному законодательству; субъект федерации может иметь свою правовую и судебную систему и т.д Субъекты федерации обычно тождественны: штаты — в США, Эфиопии, Индии; земли — в Германии и Австрии; кантоны - в Швейцарии; провинции - в Пакистане и т.д. «Разнопорядковость» субъектов Федерации встречается только в России, Различия в названиях современных субъектов Российской Федерации отражают, прежде всего, основные этапы эволюции субъектного состава России за более чем 80-летнюю историю политико-территориальной организации России (далее в настоящем параграфе об этом будет сказано подробнее).
Проблемы правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации
Рассматриваемый нами институт изменения состава субъектов Российской Федерации относится к процессуальным конституционно-правовым институтам, включает вопросы образования, преобразования, упразднения субъектов Российской Федерации, изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации.
Напомним, что под конституционно-правовым институтом понимается совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, Законодательную основу этого института составляют Конституция РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137), Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г., а также конституции, уставы субъектов Российской Федерации. 4.2 ст. 65 Конституции РФ устанавливает, что «Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом». Ч. 5 ст, 66 Конституции РФ гласит: «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». 4.1 ст. 137 Конституции РФ закрепляет, что «Изменения в ст. 65 Конституции, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации», Из перечисленных статей Конституции РФ нельзя сделать однозначный вывод о том, одним или несколькими федеральными конституционными законами следует урегулировать отношения в сфере изменения состава субъектов Российской Федерации. Иначе говоря, следует ли принять отдельный федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта или дополнить действующий Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» главой соответствующего содержания. В науке конституционного права можно встретить разные мнения и соответственно предложения на этот счет. Одни авторы, в частности, A, Е. Козлов, Т. С. Румянцева, В, И, Чехарина, Ю. А. Юдин, Е. И. Козлова, B. Е. Чиркин1 полагают, что Конституция предусматривает урегулирование отношения в сфере изменения состава субъектов Российской Федерации в одном специальном федеральном конституционном законе. Так, по мнению Ю. А. Юдина, вч. 2 ст. 65 и ч. 5 ст. 66 Конституции речь идет об одном общем законе, который должен установить порядок принятия, образования в составе Российской Федерации нового субъекта, изменения конституционно-правового статуса субъекта; в то время как в ч. 1 ст. 137 Конституции РФ речь идет о непосредственном внесении изменений в ч. 1 ст. 65 конкретными федеральными конституционными законами . Е- И. Козлова также настаивает на том, что Конституцией предусмотрен общий федеральный конституционный закон о принятии, образовании нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта, с той лишь только разницей, что, по ее словам, этот закон предусмотрен неч. 5 ст. 66, а ч. 1 ст. 137 Конституции РФ1. Противоположная позиция состоит в том, что Конституция требует принятия специального закона об изменении статуса субъекта Российской Федерации. Ее придерживаются Л. В. Андриченко, Т. Я. Хабриева, С. В. Поленина2 и другие. Так Л. В, Андриченко, комментируя ст. 66 Конституции РФ, пишет: «Регулирование изменения статуса субъекта Российской Федерации должно осуществляться на основе федерального конституционного закона, принятие его предусматривается Конституцией РФ». В этом законе он предлагает предусмотреть основания для постановки вопроса об изменении субъектом Федерации своего статуса; процедуру рассмотрения соответствующих вопросов, включающую обязательное предварительное решение данного вопроса субъектом Федерации, возможность проведения регионального консультативного референдума, рассмотрение вопроса в федеральном парламенте, способы разрешения разногласий и порядок обжалования в Конституционный Суд РФ в случае отказа в положительном решении вопроса3. Т. Л. Хабриева также указывает на то, что ч. 5 ст. 66 Конституции РФ предусмотрена необходимость принятия отдельного федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации4 67
Есть еще и третья позиция, которая состоит в том, что Конституция не предписывает принятия специального закона об изменении статуса субъекта Российской Федерации (напротив, в отношении принятия новых субъектов и их образования - предписывает), по каждому случаю принимается отдельный закон.
Например, В, И. Лафитский, комментируя ст. 137, указывает, что Конституция не предусматривает необходимости принятия какого-либо специального закона об общем порядке решения вопросов изменения статуса субъекта, В каждом отдельном случае должен приниматься особый федеральный конституционный закон, изменяющий статус субъекта Российской Федерации, при условии взаимного, как предусмотрено ст. 66 Конституции РФ, согласия Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации1.
A, IL Любимов пишет: «вряд ли нужен закон о порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации, если об этом порядке достаточно сказать в самой Конституции (ч. 5 ст. 66 и ч. 3 ст. 67). И поскольку Конституция не предусматривает принятия федерального конституционного закона о порядке изменения статуса субъекта, то это значит, что Конституция не допускает никаких дополнительных условий изменения статуса, кроме названных в самой Конституции. Просто по каждому конкретному случаю изменения статуса либо принимается либо не принимается федеральный конституционный закон»2.
Принятие нового субъекта в состав Российской Федерации
Порядок принятия в состав Российской Федерации нового субъекта регламентируется Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г., принятым во исполнение ч. 2 ст. 65 Конституции РФ.
Напомним, что в п. 1 ст, I Закона под принятием в Российскую Федерацию нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.
Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта помимо названного Закона осуществляется в соответствии с международными (межгосударственными) договорами Российской Федерации, а также федеральным конституционным законом о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта, принятым по конкретному поводу (п. 1 ст. 2 Закона).
Взаимоотношения России с заинтересованными государствами при заключении международных договоров о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части должны строиться на основе норм международного права, в частности, Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г., Венской Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г,, Венской
Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г.
Наряду с вышеперечисленными нормативными правовыми актами, некоторые отношения в данной сфере регулируются национальными нормативными правовыми актами конституционного характера: Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации»1, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»2, Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации»3, Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации»4 и др.
Основные требования, а также условия и процедура принятия в состав Российской Федерации нового субъекта регламентируются Законом от 17 декабря 2001 г. Основные требования к принятию в Российскую Федерацию нового субъекта, сформулированные в ст, 3 Закона от 17 декабря 200! г., являющиеся, по сути, основными принципами изменения состава субъектов Российской Федерации, были нами рассмотрены в 2 главы 1, Напомним, что Закон закрепляет два основных требования к принятию нового субъекта в состав Российской Федерации и образованию нового субъекта в составе Российской Федерации: 1, Принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе, 2. При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов Российской Федерации, их социально - экономические возможности. В отличие от основных требований, которые являются едиными для всех рассматриваемых в настоящей главе процедур, Закон предусматривает специфические условия принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, среди которых в ст. 4 Закона называются следующие: 1, В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть. Возникает вопрос, может ли в состав Российской Федерации войти государство или его часть, не имеющие общей с Российской Федерацией границы? В отличие от проекта, Закон не содержит положения о том, что наличие общей границы между Российской Федерацией и иностранным государством или его частью является обязательным условием принятия в Российскую Федерацию нового субъекта. Из этого можно заключить, что Закон не считает такую границу обязательной.
2, Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством.
3, В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если указанным международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. Таким образом, Закон исключает возможность образования в составе Российской Федерации новых автономий (автономной области или автономного округа) на базе иностранного государства.
4- В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с указанным международным договором.
Из этого следует, что Закон предоставляет возможность приобретения частью иностранного государства любого конституционно-правового статуса, предусмотренного Конституцией и исключает возможность приобретения иностранным государством (его частью) статуса, отличного от статуса других субъектов Федерации (например, губернии, федерального округа, штата, земли, провинции, кантона и т.д.) при их вхождении в состав Российской Федерации, так как иной статус, вне перечня, предусмотренного чЛ ст. 5 вступит в противоречие с российской Конституцией.
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации
Изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации рассматривается нами как трансформация внутренней качественной структуры состава субъектов Российской Федерации.
«Поскольку субъекты Российской Федерации между собой равноправны, - пишет А. Е. Козлов, - и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст, 5 Конституции РФ. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией»1.
Как уже было сказано, приобретение субъектом Российской Федерации нового наименования в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ не относится к изменению конституционно-правового статуса субъекта Федерации Нельзя говорить об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации и применительно к вновь образовавшемуся субъекту Федерации (например, образовавшемуся в результате объединения двух уже существующих субъектов Федерации), В указанном случае образуется новый субъект Российской Федерации, а не происходит преобразование наличного статуса уже существующего субъекта Федерации.
Помимо изменения наименования субъекта Федерации, образования нового субъекта Российской Федерации, не являются изменением статуса субъекта Федерации и изменение границ между субъектами Федерации в соответствии сч.З ст. 61 Конституции РФ, изменение полномочий субъекта Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ; изменение отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области, в состав которых он входит в соответствии сч.4 ст. 66 Конституции РФ.
Отграничив изменение конституционно-правового статуса субъекта Федерации от других изменений политико-территориальной структуры российского федерализма, рассмотрим его как самостоятельную процедуру.
Конституция РФ предусматривает возможность изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Условия и порядок реализации такой юридической возможности определяются Конституцией РФ и федеральным конституционным законом об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 66 ч. 1 ст. 137 Конституции РФ), который в настоящее время еще не принят.
Конституция РФ предусматривает лишь самые общие условия реализации такой юридической возможности. В частности, устанавливает, что конституционно-правовой статус субъекта Федерации не может быть изменен в одностороннем порядке Российской Федерацией или субъектом Федерации.
Его изменение возможно лишь по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). В этом состоит одно из основных отличий субъекта федерации от законодательно-территориальной автономии. Если статус последней может изменяться в одностороннем порядке без ее согласия, то статус субъекта федерации не может быть изменен без его согласия1.
Из смысла норм российской Конституции вытекают основополагающие принципы изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации (их можно еще назвать основными требованиями, предъявляемыми к изменению статуса субъекта РФ): изменение статуса субъекта РФ осуществляется на добровольной основе; при этом должны соблюдаться конституционные принципы федеративного устройства Российской Федерации (государственная целостность и единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов (ст. 5); распространение суверенитета РФ на всю ее территорию (ст. 4); единое экономическое (ст. 8) и правовое пространство (ст. ст. 4, 15)); права и свободы человека и гражданина (ст. 2); исключается предоставление особого статуса субъекту РФ, не предусмотренного Конституцией РФ,
Детально условия и порядок изменения конституционно-правового статуса субъекта Федерации должны быть определены федеральным конституционным законом.
Вытекает ли из ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, что все субъекты Федерации в равной мере наделены правом на изменение своего конституционно-правового статуса или таким правом обладают, например, только автономные округа?
Совершенно точно, что Конституция закрепляет возможность изменения статуса любого субъекта Федерации, поэтому не правы те ученые, которые предлагают сузить при помощи закона круг субъектов, обладающих правом на изменение своего статуса, до 10 автономных округов и одной автономной области .
Инициатива изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, прежде всего, должна принадлежать субъекту Российской Федерации, желающему изменить свой конституционно-правовой статус, однако не исключено закрепление такого права за Российской Федерацией,
По нашему мнению, еще одним обязательным условием изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должно являться волеизъявление граждан, проживающих на территории заинтересованного субъекта Российской Федерации, выраженное путем референдума.
Так, в п. 2. 5 ст. 2 Устава Хабаровского края определено, что «Изменение статуса, наименования Хабаровского края, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации могут быть произведены только на основе свободного волеизъявления путем краевого референдума граждан Российской Федерации, проживающих на территории края и обладающих избирательным правом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации», Аналогичные нормы содержатся в уставах Пермской (п. 5 ст. 1) Ивановской (п. 3 ст. 4), Калужской (п. 3 ст. 2), Брянской (п. 2 ст, 1) областей и др.
