Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические основы согласительных процедур с участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации
1. Согласительные процедуры как разновидность юридических процедур 12
2. Юридические коллизии в конституционном праве и согласительные процедуры 37
Глава II. Согласительные процедуры в законодательной и иной нормо-творческой деятельности в Республике Татарстан
1. Согласительные процедуры в законодательном процессе 49
2. Организационно-правовой механизм согласования с парламентом подзаконной нормотворческой деятельности 83
Глава III. Иные согласительные процедуры с участием парламента Республики Татарстан
1. Согласительные процедуры при назначении должностных лиц 117
2. Согласительные процедуры в процессе принятия федеральных законов с участием парламента Республики Татарстан 134
3. Согласительные процедуры в договорном процессе с участием парламента Республики Татарстан 155
Заключение 170
Список использованной литературы 179
- Согласительные процедуры как разновидность юридических процедур
- Согласительные процедуры в законодательном процессе
- Организационно-правовой механизм согласования с парламентом подзаконной нормотворческой деятельности
- Согласительные процедуры при назначении должностных лиц
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Тема согласия в обществе и государстве, поиск путей и способов его достижения становятся в последнее время все более актуальными. Особенно актуальной является проблема взаимодействия всех органов государственной власти и органов местного самоуправления в законодательной и иной нормотворческой деятельности.
Федеративное устройство подразумевает участие субъектов Российской Федерации в законодательной деятельности. Конституция Российской Федерации закрепляет право субъектов Российской Федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения и в пределах собственной компетенции. Принятие законов на уровне субъектов порождает, как минимум, три проблемы. Это проблема полного учета интересов различных социальных слоев и политических сил в данном субъекте; непротиворечие этих законов федеральным законам, поскольку они входят в единую правовую систему Российской Федерации, и проблема отражения интересов субъектов Российской Федерации в федеральных законах.
Все это является объективной правовой основой для взаимодействия различных социальных групп, политических организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов государственной власти в процессе принятия законов субъектов Российской Федерации и их реализации через подзаконные нормативные правовые акты.
Взаимодействие всегда предполагает наличие различных взглядов, точек зрения, правовых позиций, отражающих объективное различие социальных и политических сил в обществе. Поэтому возникает проблема согласительных процедур как элемента механизма снятия противоречий во взаимоотношениях различных сил и органов при создании законов субъектов Российской Федерации.
Современное правовое регулирование согласительных процедур осуществляется на всех уровнях - федеральном, региональном и муници-
4 пальном. Но это нормативное правовое регулирование имеет фрагментарный, несистемный характер. Отдельные его элементы содержатся в Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, регламентах федерального и региональных парламентов. Незначительное число статей имеется в федеральных и региональных законах, отдельных нормативных правовых актах. Отсутствие комплексного регулирования данного механизма в Республике Татарстан и других субъектах Российской Федерации порождает значительные проблемы в практической деятельности законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Практика свидетельствует о том, что имеется потребность в системном правовом регулировании различных по своей значимости согласительных процедур. Отсутствие правовой регламентации приводит к тому, что каждый новый состав парламента «с нуля» осваивает проблемы согласительных процедур. Отсюда вытекает практическая целесообразность и необходимость разработки данной темы.
Цель исследования. Целью диссертационного исследования является анализ правового регулирования согласительных процедур в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и выработка предложений по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели в диссертации решаются следующие задачи:
провести анализ достижений современной правовой науки в области теории юридического процесса и, в частности, согласительных процедур как элемента механизма разрешения юридических коллизий в парламентской деятельности;
дать классификацию согласительных процедур и исследовать их виды в законотворческом процессе и иной нормотворческои деятельности с
5 участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
провести анализ состояния проблем нормативного правового регулирования согласительных процедур в Республике Татарстан, особенно в законодательном и ином нормотворческом процессе с участием Государственного Совета Республики Татарстан, а также опыта правовой регламентации согласительных процедур в других субъектах Российской Федерации;
разработать предложения по совершенствованию нормативного правового регулирования согласительных процедур в законотворческом процессе и иной нормотворческой деятельности с участием законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Степень разработанности темы. В специальной литературе имеются теоретические разработки согласительных процедур в федеральных законодательных процессах (см.Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в федеральном законодательном процессе. Дисс. ... канд. юрид. наук, - М., 2001). Однако комплексного научного исследования в области правового регулирования согласительных процедур в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации не проводилось. Это относится как к теме диссертации, так и кругу анализируемых вопросов.
Также в специальной литературе имеются работы по отдельным аспектам рассматриваемой темы. Это работы, касающиеся теории юридических, в частности, конституционных процедур (Т.Ю.Баришпольская, В.О.Лучин, В.С.Основин, В.Н.Протасов, Ю.А.Тихомиров, О.В.Яковенко и др.), законодательного и конституционного процесса в Российской Федерации (А.И.Абрамова, С.А.Авакьян, А.Автономов, В.Д.Горобец, И.В.Гранкии, А.Ф.Малый, С.В.Поленина, Т.Н.Рахманина, В.Ю.Спирин,
И.М.Степанов, Т.Я.Хабриева, А.И.Шумаков и др.), применению согласительных процедур во взаимоотношениях с федеральными органами власти (О.В.Анциферова, И.Р.Метшин, Ф.Х. Мухам етшин, К.В.Черкасов, Р.Г.Симонян, Ш.Ш.Ягудин и др.).
Объектом исследования являются общественные отношения, требующие согласительных процедур, которые возникают в связи с деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в законодательном и постзаконодательном нормо-творческом процессе, а также в иных взаимоотношениях парламента с другими органами публичной власти на примере Республики Татарстан.
Предметом диссертационного исследования являются правовые нормы, регулирующие согласительные процедуры в законотворческой, постзаконодательной нормотворческой и иной деятельности с участием парламента Республики Татарстан.
Методологическая основа исследования. В работе использовались общенаучные и специальные юридические методы, среди которых можно выделить системно-структурный, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также иные методы научного познания, обращенные к проблематике. Главными методами были формально-правовой и сравнительно-правовой анализ конституций, уставов и другого законодательства; регламентов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Теоретическую основу исследования составили фундаментальные
теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких уче
ных, как С.А.Авакьян, А.С.Автономов, С.С.Алексеев, Ю.А.Тихомиров,
В.М.Горшенев, Н.П.Колдаева, А.С.Пиголкип, С.В.Поленина,
В.Н.Протасов, Т.Я.Хабриева.
Изучению отдельных аспектов юридических, в том числе и согласительных, процедур способствовали работы А.М.Абрамовой, В.Г.Анненковой, М.И.Байтина, Т.Ю.Баришпольской, Д.Н.Бахраха,
7
З.И.Гадылыниной, И.А.Галаган, М.Г.Галеева, В.Д.Горобца, А.Г.Гузнова,
А.А.Демина, Г.И.Денисова, К.Н.Дмитриевцева, И.М.Зайцева,
Л.И.Ибрагимовой, А.В.Ильина, В.И.Каминской, В.Н.Карташова,
А.А.Кененова, С.А.Комарова, И.И.Конкина, А.Р.Корнилова,
И.В.Котелевской, Б.С.Крылова, М.М.Курманова, Е.Г.Лукьяновой, В.О.Лучина, М.Н.Марченко, Ю.И.Мельникова, Э.Г.Морозовой, Т.И.Новицкой, А.В.Павлушкина, А.АЛавлушиной, Н.А.Рассахатской, К.Н.Рахманиной, Ю.С.Решетова, Т.Э.Рождественской, Р.А.Сахиевой, В.Д.Сорокина, И.М.Степанова, Ю.В.Тороп, А.И.Шумакова, Г.Т.Чернобель, А.Н.Черткова, П.С.Элькинда, О.В.Яковенко.
Эмпирическая база исследования. Характер темы диссертации требовал особого внимания к правовым источникам, их изучению и анализу. К ним относятся; Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Татарстан, ряд федеральных законов и законов Республики Татарстан, регламенты федерального парламента и парламентов ряда субъектов, нормативные правовые акты Президента и Правительства Республики Татарстан, органов местного самоуправления Республики Татарстан, Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», которые в различной степени регулируют общественные отношения, возникающие в законотворческой, постзаконодательной нормотворческой практике и взаимоотношениях различных уровней власти.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней предпринимается одна из первых попыток сформулировать понятие согласительных процедур как разновидности юридических процедур и элемента механизма разрешения юридических коллизий в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В работе проведен комплексный анализ правового регу-
8 лирования согласительных процедур в законодательном процессе, а также в постзаконодательной нормотворческой и иной деятельности с участием законодательного (представительного) органа государственной власти на примере Республики Татарстан.
Положения, выносимые на защиту:
1) объективная причина возникновения и использования согласительных процедур, это - необходимость согласования интересов различных социальных групп и политических сил, прежде всего, в законодательном и ином нормотворческом процессе. Согласительные процедуры связаны также с разделением властей и проблемой их взаимодействия. В частности, с необходимостью получения согласия парламента при назначении должностных лиц, участием в федеральном законодательном процессе и договорных отношениях Республики Татарстан с участием парламента;
2) согласительные процедуры в деятельности законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов Россий
ской Федерации - это урегулированный нормами конституционного права
определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий с
участием парламента субъекта РФ, его органов и депутатов, совершаемых
сторонами юридических процедур или участниками правовой коллизии,
направленных на согласование их позиций;
согласительные процедуры, в конечном счете, направлены на достижение согласованного решения, в том числе по спорному вопросу. Однако в диссертации обосновывается вывод о том, что акт согласования (согласованное решение) нельзя рассматривать как обязательный элемент согласительных процедур. Например, парламент РТ может преодолеть вето Президента Республики Татарстан, проголосовав за ранее принятый закон вопреки решению согласительной комиссии;
в результате исследования сделан вывод о том, что согласительные процедуры можно разделить на две большие группы. Первая группа -это обязательные процедуры по согласованию позиций, которые являются
9 составной частью юридических парламентских процедур. Как правило, эти согласительные процедуры закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. Вторая группа - это факультативные (производные) процедуры, которые используются для разрешения правовых коллизий, возникающих в ходе реализации обязательных юридических парламентских процедур. Часть этих согласительных процедур закрепляется в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Однако, по мнению автора, есть факультативные согласительные процедуры, которые требуют своего нормативного закрепления. Например, нормативно не урегулированы процедуры определения полномочий, порядка работы, принципа включения депутатов в состав специальной комиссии, созданной при выражении недоверия Президенту Республики Татарстан; внесения новых кандидатур на должность Премьер-министра Республики Татарстан в случае не утверждения парламентом предложенной Президентом республики кандидатуры; последствия выражения недоверия парламентом Татарстана Премьер-министру Республики Татарстан и его заместителям;
5) обязательные и факультативные согласительные процедуры различаются не только по степени нормативного регулирования. Факультативные согласительные процедуры чрезвычайно разнообразны по формам и методам реализации. Они как элемент парламентских процедур по предотвращению, разрешению или прекращению конфликта не исчерпываются созданием предусмотренных регламентом специальных согласительных органов. Формы и методы этих факультативных согласительных процедур выработаны многолетней практикой парламентаризма и являются, например, правилами ведения дискуссии, т.е. парламентских дебатов, порядка проведения заседаний, классификации предложений по законопроектам и иным вопросам, порядка их обсуждения, своеобразной формой проведения работы комитетов и комиссий;
6) анализ согласительных процедур в законотворческом процессе
свидетельствует, что они образуют две относительно самостоятельные
группы. Первая группа - согласительные процедуры на стадии предпро-
ектной подготовки законов. Вторая группа - согласительные процедуры на
стадиях принятия законов в законодательных (представительных) органах
государственной власти субъектов РФ. Согласительные процедуры второй
группы достаточно хорошо исследованы в специальной литературе. Не от
рицая их главное, ведущее значение, в работе отмечается, что в настоящее
время следует усилить внимание к предпроектной подготовке.
Здесь можно выделить два возможных вида согласительных процедур: 1) предпроектное согласование мнений и интересов; 2) согласование при реализации права законодательной инициативы. Фактически согласительные процедуры проводятся задолго до разработки и внесения законопроекта - с момента возникновения идеи о необходимости регулирования определенных общественных отношений, имеющих важное значение в жизни общества и государства.
Количество и качество факультативных предпроектных согласительных процедур прямо пропорционально уменьшает количество разногласий и конфликтов в процессе рассмотрения и принятия законов;
7) не менее важное значение имеют согласительные процедуры в
иной нормотворческой деятельности с участием парламента Республики
Татарстан. Необходимы согласованные и планомерные действия парла
мента и органов исполнительной власти Республики Татарстан с тем, что
бы одновременно с законом готовились проекты подзаконных актов, обес
печивающих его реализацию. В настоящее время ни регламентами Госу
дарственного Совета Республики Татарстан и Кабинета Министров, ни ка
кими-либо актами Президента Республики Татарстан не закреплен порядок
согласования и принятия постзаконодательных нормативных правовых ак
тов в Республики Татарстан. Нет обязанности парламента отслеживать
принятие подзаконных нормативных актов исполнительной властью и ор-
ганом местного самоуправления и практики внесения в них изменений. В связи с этим целесообразно было бы в развитие конституционной нормы об осуществлении законодательным органом Республики Татарстан контроля за соблюдением и исполнением республиканских законов закрепить в Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан обязанность комитетов парламента осуществлять проверку исполнения положений законов Республики Татарстан в части издания подзаконных нормативных актов в определенные сроки.
Практическая значимость исследования состоит в обобщении практики использования согласительных процедур законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, во внесении предложений по совершенствованию самих согласительных процедур и их нормативного регулирования. Представляется, что его выводы могут быть использованы при дальнейшей правовой регламентации указанных отношений, подготовке законов Республики Татарстан, совершенствовании регламентов Правительства и парламента Республики Татарстан, при преподавании курса «Конституционное право России», а также при чтении спецкурса «Парламентское право России».
Структура и содержание работы определяется целью, задачами и методами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы.
Согласительные процедуры как разновидность юридических процедур
Любая юридическая деятельность без процедуры её осуществления представляется малоэффективной. В каждом случае проявления таковой мы можем столкнуться со сложностью либо простотой достижения юридически значимого результата в зависимости от того, насколько регламентирован её порядок, форма, либо насколько недостаёт такого подробного или оптимального регулирования.
В этой связи принято говорить о двух подсистемах такой сложной категории как право - материальном и процессуальном праве. Можно привести в этой связи высказывание Ю.А. Тихомирова: «право - многомерное явление, и в его понимании можно обнаружить разные грани. Одна из них. отражает сочетание правовых норм и, прежде всего, материальных и процессуальных. Но последним явно не повезло в отечественном правоведении, их недооценка приводит в современный период к слабой развитости процессуальных норм внутри закона, собственно процессуальных актов и соответствующих отраслей законодательства. Между тем острая необходимость в обеспечении действия закона, всех его норм и особенно в судебной защите прав и законных интересов граждан и организация требует мощного развития юридического процесса, его видов, опосредующих и процессуальных норм. В повестке дня - формирование процессуального права» .
Сложно что-либо добавить к данным словам, чтобы подчеркнуть важность процессуально-правового регулирования и необходимость обозначения перспектив развития процессуального права.
Элементом, определяющим специфику и направленность настоящего диссертационного исследования, включённым в структуру рассматриваемой нами правовой конструкции, является понятие «процессуальная деятельность».
В свою очередь, данное понятие включает в себя два элемента, один из которых представляет поведенческий момент, проявление социальной формы движения материи. В философии под деятельностью понимается специфическая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование в интересах людей1.
С позиций правоведения интерес представляет не всякая человеческая деятельность, а только та, которая обусловливает возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. При этом в теории права принято отдельно выделять юридическую деятельность, которая, будучи разновидностью человеческой деятельности, приобретает специфические характеристики, опосредованные предметом своего воздействия.
Ю.Н. Радачинский предлагает следующее определение юридической деятельности; это опосредованная юридическим опытом всего общества, детерминируемая окружающим миром, сознательная, волевая и предметная активность дееспособного субъекта, направленная на познание и преобразование объективной и субъективной юридической действительности с целью удовлетворения собственных либо общественных интересов, осуществляемая в конкретных условиях юридическими средствами и способами, и проявляемая как совокупность последовательно совершаемых юридических действий, операций .
В литературе встречается и более узкое понимание юридической деятельности. Так, по мнению В.Н. Карташова, под юридической деятельностью следует понимать такую опосредованную правом государственно-властную деятельность управомоченных на то органов и должностных лиц, которая направлена на выполнение поставленных перед ними общественных задач и функций2. В свете рассматриваемой проблемы деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления вполне вписывается в определение юридической деятельности.
Помимо понятия «юридическая деятельность» в теоретико-правовой литературе выделяется более широкая категория «правовая деятельность», которая связана со следующими направлениями: во-первых, с осуществлением правовых норм в ходе их воплощения в общественные отношения; во-вторых, с разработкой и внедрением правовых норм в практику общественной жизни; в-третьих, с правовым обучением и воспитанием, повышением правовой культуры граждан и общества; в-четвёртых, с правовыми исследованиями. Качественные различия данных видов правовой деятельности коренятся в расхождении методологического статуса правовых норм в системе целеполагающей деятельности.
В первом случае они выступают в виде средства преобразования объекта; во втором - целью созидающей деятельности; в третьем - в качестве средства преобразования самого совокупного субъекта; в четвёртом -в качестве объекта познания3.
Согласительные процедуры в законодательном процессе
Прежде чем приступить к анализу согласительных процедур в законодательном процессе, необходимо в общих чертах представить схему данного процесса в парламенте, поскольку согласительные процедуры являются одновременно его составным элементом, этапом, частью парламентских процедур вообще, проявляются и используются в его рамках и могут быть достаточно полно оценены лишь с учетом их взаимосвязей с другими этапами и элементами.
Учитывая сегодняшние реалии, когда политические и экономические реформы, проводимые в стране, потребовали интенсивного законотворчества и приведения законодательства субъектов России в соответствие с федеральным законодательством, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, согласование, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические основы его существования и реального применения.
Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным. Он базируется на принятых и конституционно закрепленных правилах, которые должны соблюдаться всеми участниками законотворческого процесса. Рассматривая законопроектную работу как творческий процесс, строящийся на определенных принципах, необходимо отметить процессуальные аспекты разработки и принятия закона. При этом предполагается наличие у законодателя специальных знаний, определенных навыков владения искусством формирования и формулирования законодательных актов. Правовая культура тесно связана с общей культурой. Поэтому важно, когда участники законотворческого процесса, имея всесторонние и глубокие знания, не умаляют значения согласованных путей решения вопросов, стараются овладеть мастерством дипломатии.
Как справедливо считает А.Автономов1, - соблюдение должных процедур является одной из главных гарантий легитимности принимаемых законодательных актов. Соответствующие процедуры также призваны в современных условиях обеспечить демократичность подготовки и одобрения правовых актов. Это предопределяет значимость законодательного процесса и требует к нему самого пристального внимания. В силу указанных обстоятельств разработка процедурных правил представляет собой весьма ответственное, сложное и кропотливое дело.
В аспекте рассматриваемой проблемы представляет интерес мнение А.И.Абрамовой и Т.Н.Рахманиной, которые считают, что действие механизма согласованного законотворчества должно основываться на определенных концептуальных положениях, в их числе: обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов; формирование гармоничных межнациональных отношений и оптимизация законодательства субъектов Федерации в рамках единого правового пространства; конструктивное сотрудничество (согласованные действия) федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Федерации в процессе создания законопроектов, включая все стадии их подготовки и принятия2.
В этой связи интересен вывод М.Ю.Спирина о том, что процесс создания закона от момента возникновения намерения о его разработке до объективизации в форме имеющего полную юридическую силу конкретного нормативного акта, состоит из двух основных этапов (аспектов):
1) совершение действий, являющихся необходимыми и закономерными предпосылками для реального течения процедур обсуждения и анализа готового текста проекта закона, т.е. предварительный или теоретический этап;
2) формально определенный (классический) этап деятельности по созданию законов, выражающийся в системе организационных мероприятий, которые, в большинстве своем, реализуются при непосредственном участии основного субъекта законотворчества - парламента (или народа в случае вынесения проекта закона на всенародное голосование)1.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона2.
По М.Ю. Тихомирову - законодательный процесс - в конституционном праве регламентированный законодательством особый порядок осуществления совокупности действий, составляющих законодательную деятельность парламента3.
Следует согласиться с точкой зрения ряда ученых о том, что совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, т.е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу4. Любой процесс, в том числе и законодательный, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы).
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и, соответственно, объединения тех или иных процедур. Одни выделяют только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон1. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная ста-дия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия).
По мнению В.Д.Горобца, законодательный процесс - это упорядоченная деятельность парламента по принятию федерального закона, включающая ряд последовательных стадий (этапов): внесение законопроекта, рассмотрение законопроекта, принятие федерального закона, подписание и обнародование федерального закона .
Организационно-правовой механизм согласования с парламентом подзаконной нормотворческой деятельности
Единая государственная власть дифференцируется в процессе реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную. Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах. Так, на уровне субъектов Российской Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Эта система разделения властей означает такую форму организации государственной власти, при которой возможно оптимальное регулирование социальных интересов.
Ветви государственной власти могут переплетаться и сливаться в процессе конкурентного взаимодействия государственных органов при реализации ими механизма сдержек и противовесов, считает К.А.Ишеков. В отличие от положений статьи 10 Конституции Российской Федерации, где содержится указание лишь на одну из сторон рассматриваемого конституционного принципа - самостоятельность органов государственной власти, в пункте "д" части 1 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указываются цели разделения государственной власти: обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица1.
Есть основания утверждать, что фактический баланс полномочий возможен при взаимном применении органами государственной власти мер контроля и ответственности, которые составляют суть института сдержек и противовесов. В субъектах Федерации механизм сдержек и противовесов также реализуется посредством взаимного участия в процедурах наделения полномочиями некоторых должностных лиц, относящихся к другим ветвям государственной власти, отрешения их от должности; во взаимодействии органов при осуществлении основных функций (ветвей) государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной.
Приоритет законов в системе правовых актов предоставляет законодательным органам определенные преимущества перед другими властными структурами, справедливо считает А.В.Гранкин. Более того, можно утверждать, что в ходе реализации законодательной функции имеет место реальное руководящее воздействие на исполнительные органы. Особое значение при этом придается реализации законодательными органами права принятия программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, региональных бюджетов, а также по вопросам, связанным с утверждением или назначением руководителей исполнительных органов. Но в то же время законодательные органы испытывают на себе влияние исполнительных органов при внесении последними проектов правовых актов, касающихся социально-экономического развития и бюджетов, а также в иных случаях, когда они реализуют право на законодательную инициативу. Самостоятельность органов законодательной власти нельзя рассматривать как абсолютную. У законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации общие конституционные цели и задачи, как на региональном, так и на федеральном уровнях. Поэтому они не должны противопоставляться друг другу .
Вместе с тем практика показывает, что, являясь, по существу, элементом эффективного государственного управления, принцип разделения властей одновременно может служить объективной базой для зарождения и развития юридических конфликтов. Это споры о компетенции органов, «война актов», споры о формах и процедурах взаимоотношений органов власти, конфликты, вытекающие из переплетения внутрифедеральных проблем, отношений с политическими партиями и движениями и др. Одним из факторов, провоцирующих развитие конфликта властей, некоторые ученые выделяют отсутствие или противоречивость конституционной и законодательной базы.
При этом возникает вопрос; всегда ли разделение властей ведет к их конфликту или этого можно избежать? Естественно, путь безконфликтного развития отношений предпочтителен, поскольку столкновения государственных институтов между собой имеют весьма пагубные последствия. Поэтому главным способом сохранения стабильности является деятельность самих государственных органов по предупреждению конфликтных ситуаций1.
Предполагается, прежде всего, осуществление государственными органами своей деятельности строго в рамках установленных предметов ведения и компетенции. Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепляют общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Российской Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Принцип разделения властей в Республике Татарстан закреплен в статье 9 Конституции республики.
Согласительные процедуры при назначении должностных лиц
В аспекте рассматриваемой проблемы особое значение имеют согласованные действия при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Законодательная и исполнительная власть в своей внутренней и внешней деятельности тесно связаны между собой процедурными нормами. В том числе это нормы, закрепляющие влияние парламента на функционирование других органов государственной власти.
Степень участия парламента субъекта Федерации в соответствии с принципом разделения властей в формировании органов исполнительной власти определяется федеральным законодательством и конституцией субъекта. В частности, в соответствии с пунктом 1 статьи 24 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривается форма согласования при осуществлении кадрового назначения.
Согласно статье 75 Конституции Республики Татарстан и соответствующим законам Республики Татарстан парламент республики по представлению главы Республики Татарстан назначает (избирает) на должность: половину состава судей Конституционного суда Республики Татарстан; мировых судей Республики Татарстан; Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан; Председателя Счетной палаты Республики Татарстан, половину состава ее аудиторов; представителей общественности в квалификационную коллегию судей Республики Татарстан. Государственный Совет Республики Татарстан и Президент республики взаимодействуют в решении и иных кадровых вопросов: при назначении каждым из них половины состава Общественной палаты Республики Татарстан; половины состава членов
Центральной избирательной комиссии Республики Татарстан; при согласовании кандидатуры Прокурора Республики Татарстан.
Кроме того, к полномочиям Государственного Совета Республики Татарстан относятся: наделение полномочиями Президента Республики Татарстан; принятие решения о недоверии Президенту Республики Татарстан в соответствии с Конституцией Республики Татарстан; назначение Председателя и заместителя Председателя Конституционного суда Республики Татарстан по предложению судей Конституционного суда Республики Татарстан; утверждение по представлению Президента Республики Татарстан кандидатуры Премьер-министра; согласование предложений Президента Республики Татарстан о назначении заместителей Премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан; выражение недоверия Премьер-министру Республики Татарстан и его заместителям.
Федеральный законодатель не устанавливает, в какой форме предполагается участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Однако решение данных вопросов невозможно без четких прописанных и нормативно регламентированных процедур Основные положения, определяющие порядок согласования должностных лиц, в назначении которых принимает участие Государственный Совет Республики Татарстан, указаны в Конституции Республики Татарстан, а процедурные вопросы урегулированы в Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан. Термин «согласование» в Регламенте Государственного Совета Республики Татарстан при решении данных вопросов употребляется в трех случаях: при согласовании предложений Президента Республики Татарстан о назначении заместителей Премьер-министра, об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов Республики Татарстан; при согласовании назначения на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральными законами; при согласовании кандидатуры Прокурора Республики Татарстан. Рассмотрим некоторые из них в отдельности.
Как уже отмечалось ранее, основные положения об организации органов власти субъекта Российской Федерации определены в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. от 25.10.2006г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1.
Кроме закрепления этих норм в конституциях, в ряде субъектов принимаются еще специальные законы, регулирующие статус органов государственной власти субъектов Федерации. В некоторых субъектах регулирование порядка формирования и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти осуществляется в едином законе. Например, в Воронежской области принят Закон «Об органах государственной власти Воронежской области» , в Тверской области был принят Закон «О системе органов государственной власти Тверской области»3 (в настоящее время признан недействующим).
В ряде других регионов воспринят иной вариант законодательного регулирования порядка формирования и деятельности органов власти: в отдельных законах для каждой ветви власти. Так, в Республике Башкортостан приняты Законы: «О государственном Собрании - Курултае - Республики Башкортостан» , «О Правительстве Республики Башкортостан» , «О республиканских органах исполнительной власти»3; в Псковской области - «О Псковском областном Собрании депутатов»4, «О системе органов исполнительной власти Псковской области»5.
В целях создания системы сдержек и противовесов, обеспечения баланса законодательной и исполнительной власти в республике, не нарушая их стабильность и самостоятельность, в Законе Республики Татарстан «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» регулируется вопрос об участии Государственного Совета Республики Татарстан в формировании Кабинета Министров Республики Татарстан. Порядок формирования Кабинета Министров Республики Татарстан определен, прежде всего, республиканской Конституцией. Он отличается от схемы утверждения Председателя Правительства Российской Федерации большей релью парламента в процедуре его назначения. Если Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации только дает согласие на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, а окончательное назначение на должность осуществляет Президент Российской Федерации, то в Татарстане глава республики вносит в парламент предложение об утверждении кандидатуры Премьер-министра Республики Татарстан, и решение парламента об утверждении Премьер-министра Республики Татарстан является окончательным6.
