Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы социальной политики государства 11
1.1. Понятие социальной политики и правовые средства ее реализации 11
1.2. Право на социальную защиту в системе конституционных прав граждан, их классификация 33
1.3. Конституционно-правовые полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в обеспечении социальных прав граждан 54
Глава 2. Организационно-правовой механизм реализации конституционных прав граждан на социальную защиту в Российской Федерации 71
2.1. Конституционно-правовые гарантии прав граждан на социальную защиту 71
2.2. Конституционно-правовые формы реализации прав граждан на социальную защиту 92
2.3. Проблемы правового реформирования механизма реализации государственной социальной политики 111
Глава 3. Реализация конституционных прав граждан на социальную защиту в Республике Дагестан 130
3.1 Правовое регулирование организации системы социальной защиты в Республике Дагестан 130
3.2 Компетенция органов местного самоуправления в социально-правовой защите населения 142
Заключение 154
Библиография 161
- Понятие социальной политики и правовые средства ее реализации
- Право на социальную защиту в системе конституционных прав граждан, их классификация
- Конституционно-правовые гарантии прав граждан на социальную защиту
- Правовое регулирование организации системы социальной защиты в Республике Дагестан
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Концепция социального государства, не отделимого от права, обеспечивающего постепенный переход к равенству, справедливости и нравственности - важный аспект модели нового общества, которое формируется в современной России. Преобразование отношений собственности, наделение практическим смыслом понятие «экономическая свобода» непосредственным образом затрагивают проблему обеспечения прав граждан, и в первую очередь социальных прав. Сделав выбор в пользу рынка, государство оказалось перед лицом серьезной проблемы -социальной защиты людей. Актуальность исследования определена необходимостью в современных условиях создать такую систему социальной защиты населения, в которой будет четко определена роль государства. Так как социальная защита граждан приобретает сейчас особую актуальность, то для реализации фундаментальных социальных прав государством должны предприниматься вполне определенные меры по созданию государственных органов и механизмов, нацеленных на их практическую реализацию, которые в той или иной степени сформулированы в Конституции РФ. В связи с этим повышается важность совершенствования конституционно-правового фундамента и механизма реализации государственной политики в социальной сфере.
Особое место в работе занимает анализ реализации конституционных прав граждан на социальную защиту такого специфического субъекта Российской Федерации, как Республика Дагестан.
Степень научной разработанности темы. Исследованию проблем социальной функции государства и осуществляемой им социальной политики в 70-80-е годы XX в. уделялось большое внимание, хотя подход к этой проблематике носил, как правило, идеологизированный характер. В эти годы
были опубликованы работы ряда ученых-юристов (С.А. Иванова, А.Ю. Кабалкина, Е.А. Лукашевой, P.O. Халфиной, Н.В. Шелютто, В.И. Шкатулла и др.) по отдельным направлениям социальной политики. Наиболее полно социальная роль государства была исследована А.Е. Козловым в монографии "Социальная политика государства".
В 90-е годы прошлого столетия вопросы, связанные с правовой реализацией социальных прав граждан в Российской Федерации, исследовались в трудах: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.М. Ведяхина, Л.Д. Воеводина, И.В. Выдрина, П.П. Глущенко, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.В. Зиновьева, И. Ильина, О.Е. Кутафина, И.А. Ледях, М.И. Лепихова, Л.С. Мамут, Е.А. Николаева, И.И. Овчинникова, Л.А. Окунькова, Н.В. Постового, В.В. Пылина, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и других.
В последние годы проводились диссертационные исследования, направленные на выявление роли местного самоуправления в реализации социальной политики (работы В.В. Гурлеева, А.А. Демко, Л.Р. Петровой, P.M. Подкорытовой, Е.Ю.Рыбиной, С.С.Соловьевой1 и др.).
Гурлеев В.В. Правовые гарантии социальной защиты гражданина: Дис. ...канд.юрид.наук. -СПб., 1999; Демко А.А. Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения: Дис. ... канд.юрид.наук. -Тюмень, 2003; Петрова Л.Р. Социальная защита населения как фактор регулирования дифференциации общества: региональный аспект: Дис. ... канд.социол. наук. - Уфа, 2000; Подкорытова P.M. Законотворческая деятельность субъектов РФ в сфере социальной защиты населения: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000; Рыбина Е.Ю. Социально-культурные полномочия органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001; Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1997.
Региональные особенности социального и социально-экономического развития Республики Дагестан в тот или иной исторический период нашли освещение в работах М.Г. Алиева, A.M. Халилова, Ш.Б. Магомедова, A.M. Муртазалиева, З.А. Магомедова, А.С.Гаджиева, А.И.Османова, Г.Г. Османова, А.Х.Рамазанова, Х.О.Хашаева и других.
Тем не менее проблемы выявления конституционных основ в осуществлении социальной функции государства и реализации социальной политики изучались и освещались порой лишь в связи с исследованием других, обычно смежных проблем в работах по конституционному, муниципальному и административному праву. Поэтому настоящее исследование посвящено обобщению и систематизации конституционно-правовых норм, регламентирующих как содержание социальной политики и социальной защиты современного государства, так и способы их реализации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на социальную защиту в Российской Федерации.
Предметом исследования является организационно-правовой механизм реализации конституционного права граждан на социальную защиту в процессе функционирования государственных органов и органов местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы с позиции современной юридической науки исследовать особенности механизма реализации конституционного права граждан на социальную защиту и сформулировать предложения, направленные на его совершенствование с учетом специфики, характерных особенностей, места и роли данного публично-правового института в системе народовластия современной России на примере субъекта - Республики Дагестан.
Для достижения поставленной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
показать место и роль социальной политики в государственной деятельности Российской Федерации на основе отечественного и зарубежного опыта;
проанализировать состояние организационно-правового механизма реализации конституционного права граждан на социальную защиту в государственных органах и органах местного самоуправления в Российской Федерации, определить его уровень и полномочия;
обосновать практические рекомендации по совершенствованию
конституционно-правового механизма обеспечения эффективности
функционирования процедур и гарантий реализации конституционного права
граждан на социальную защиту.
Методологическую и теоретическую основы диссертационного исследования составляют положения, идеи, выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов, посвященных проблемам становления и развития институтов демократии, провозглашения и обеспечения прав и свобод человека и гражданина, конституционного и социального права.
Для достижения поставленных задач применялись различные современные способы познания социально-правовых явлений, поскольку необходимость разработки и законодательного закрепления механизмов реализации конституционного права граждан на социальную защиту в Российской Федерации представляет собой комплексную проблему, обусловленную процессом социально-экономического развития современной России. Это потребовало обращения как к общенаучным, так и к частно-научным методам, в том числе системному, структурно-функциональному, сравнительно-правовому, институциональному, конкретно-историческому, программно-целевому и другим методам исследования.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, а также законодательства и материалы ряда зарубежных демократических государств.
В силу специфики темы диссертационной работы потребовалось обращение к конституционному, административному, муниципальному и другим отраслям права, политическим, социологическим, экономическим и прочим наукам.
Эмпирическую базу исследования составили социологические материалы по практической реализации прав граждан на социальную защиту в Российской Федерации и в Республике Дагестан, а также статистические научные источники, публикации и средства массовой информации.
Научная новизна диссертационной работы заключается в раскрытии комплексного характера конституционного права граждан на социальную защиту, посредством которого граждане практически реализуют и юридически оформляют свои права и свободы, защищают свои права и свободы при их нарушении, оказывают влияние на функционирование государственных органов и органов местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:
1. Неоднородность социально-экономического пространства России оказывает значительное влияние на функционирование государства, структуру и эффективность экономики, стратегию и тактику институциональных преобразований и социально-экономическую политику. Неизбежным следствием резкой дифференциации уровня социально-экономического развития регионов стало расширение ареалов депрессивности и бедности,
ослабление механизмов межрегионального экономического взаимодействия и нарастание межрегиональных противоречий, что затрудняет проведение единой общероссийской политики социально-экономических преобразований.
Необходим выбор более адекватной модели социальной политики, гибко изменяющей ее. По своей природе социальная политика муниципальна. Именно на этом уровне легче и естественнее понять и оценить потребности и возможности конкретного человека, домохозяйства, жителя населенного пункта.
Проведение единой государственной политики в области социального обеспечения граждан в соответствии со статьей 114 Конституции РФ возлагается на Правительство России. Ресурсное обеспечение политических решений посредством исполнения соответствующих законов, принимаемых законодателем, должно быть основной функцией исполнительной власти. Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункт «е» Конституции РФ). К совместному ведению отнесена только координация соответствующих вопросов (статья 72, часть 1, пункт «ж»).
4. В основу функционирования системы социальной защиты должны
быть положены следующие основные принципы: дифференцированный подход
к социальной защите различных социально-демографических групп и слоев
населения; обеспечение всем гражданам социально приемлемого уровня
жизни; гибкость и действенность в осуществлении мер социальной защиты;
сочетание централизованного и локального регулирования в системе
социальной защиты населения; комплексность мер социальной защиты.
5. Конституция РФ фактически игнорировала ст. 11 Пакта об
экономических, социальных и культурных правах, в которой говорится о праве
"каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи,
включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное
улучшение условий жизни". Представляется исключительно важным в Конституции РФ, наряду с провозглашением широких гражданских и политических прав, многопартийности, парламентских форм демократии, предусмотреть создание гарантий реализации социально-экономических и культурных прав.
6. Закрепление социальных прав граждан на конституционном уровне не только является свидетельством их значимости, но и дает возможность защищать такие права посредством конституционного правосудия, обеспечивающего защиту прав и свобод граждан от неконституционных законов. Конституционный суд, органически связывая идею сильного государства с государством правовым и конституционным, где государственная власть действует в рамках Конституции и во имя человека, создает своими решениями необходимые правовые предпосылки для практической реализации конституционного принципа социального государства.
Практическая и теоретическая значимость результатов исследования. Диссертационное исследование имеет как теоретическую, так и прикладную значимость. Практическое значение работы состоит в следующем: во-первых, результаты диссертации могут быть использованы при совершенствовании законодательства, в частности, при разработке нормативных правовых актов, направленных на совершенствование механизма реализации конституционного права граждан на социальную защиту; во-вторых, материалы исследования могут быть использованы в преподавании курсов конституционного права и теории права и государства, спецкурсов по социальному праву на юридических факультетах вузов.
Проведенное диссертационное исследование конституционного права граждан на социальную защиту в Российской Федерации и ее субъектах позволяет:
- уточнить понимание института социальной защиты граждан, его место
и роль в системе механизмов обеспечения прав и свобод граждан в условиях
демократического государства;
- расширить основу для дальнейшей научной разработки аспектов,
касающихся организации работы в области реализации прав граждан на
социальную защиту;
- использовать полученные результаты для решения практических задач,
направленных на повышение эффективности функционирования
организационно-правовых структур органов государственной власти и
местного самоуправления, связанных с реализацией прав граждан на
социальную защиту.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета ДГУ, а также изложены в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях по исследуемым проблемам и научных публикациях автора.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографического списка литературы.
Понятие социальной политики и правовые средства ее реализации
Провозглашая в статье 7 Конституции положение о том, что Россия социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Российская Федерация после поисков пути своего развития сделала выбор: стать правовым, социальным государством. Известно, что возможности социального развития в большой степени зависят от экономического роста, но сам этот рост не в последнюю очередь зависит от платежеспособности населения - важной характеристики социальной ситуации в обществе. Поэтому требования к социальной роли государства резко возрастают в период глубоких реформ. Социальная политика государства в этих условиях призвана смягчать негативные социальные явления и противоречия, неизбежно возникающие при проведении реформ, помогать населению адаптироваться к новым условиям, способствовать сохранению в обществе настроя на поддержку реформ, и, в конечном счете суметь реализовать на пользу человеку те позитивные сдвиги в экономике, к которым должны привести реформы. Однако для этого государству потребуются большие усилия и немалое время: важно не стоять на месте, а двигаться вперед, правильно определяя задачи отдельных этапов и пути их решения, постоянно наращивая экономические и социальные возможности перехода от одного рубежа к другому, более высокому. И здесь особую роль играет конституционно-правовое закрепление тех принципов и задач, которые стоят перед государством при решении социальных проблем.
Энциклопедическое значение термина социальное означает общественное (socialis в пер. с лат. - «общественный»). Как известно, слово «республика» (res publico) также означает общественное, и, кроме того, государственное дело. В этом отношении полезно вспомнить Перикла, успешно осуществлявшего свое более чем тридцатилетнее правление, ознаменованное процветанием Афинского государства, в связи с чем его именем не без оснований назван V век до н.э. В соответствии со своими представлениями о демократии Перикл утверждал: «Наша конституция не сделана по образцу какой-либо другой, но она является скорее образцом для других конституций. Так как она стремится к благу наибольшего количества людей, а не к установлению выгод меньшинства, то ей дастся имя демократия. В спорах, которые возникают между частными лицами, каждый у нас равен перед законом. Преимущество у нас дается только тому, кто отличается какой-либо заслугой. Если государство кому-либо оказывает почести, то только для того, чтобы вознаградить добродетель, а не для создания какой-либо привилегии. Мы не отталкиваем никого, кто готов служить государству, каково бы ни было его происхождение или его состояние. Мы все призваны свободно выражать свои взгляды по поводу общественных дел»1.
В настоящее время заметно проявляется тенденция перехода от институциональных конституций прошлого к социальным конституциям настоящего. В свое время Л. Дюги писал: «Доктрины социального права в настоящее время еще лишь вырабатываются... В этот переходный период трудно с точностью овладеть доктринами различных публицистов, и мы должны ограничиться попыткою построить собственную последовательную теорию» . Уже в мексиканской Конституции 1917 г., которая действует до сих пор, говорилось о "непрерывном улучшении экономического, социального и культурного уровня жизни народа" (ст. 3), утверждалось, что "государство направляет национальное развитие, обеспечивая его целостный характер" (ст. 25). Здесь же было сказано о справедливом распределении доходов и богатств между индивидами, группами и социальными классами (ст. 25), о социальной справедливости, о государственном планировании. Веймарская Конституция, принятая в 1919 г. в Германии, вошла в историю как первая социальная конституция в условиях капиталистического строя (о мексиканской Конституции знали мало). Федеральный конституционный закон Австрии 1920 г. возвещал об исключении классовых привилегий. Аналогичные положения были в чилийской Конституции 1926 г. Конституция Ирландии устанавливала, в частности, что права собственника должны регулироваться в соответствии с принципом социальной справедливости (ст. 43). Звучание новых принципов общественного и государственного строя, основ положения личности, усилилось после Второй мировой войны. Преамбула Конституции Франции 1946 г., которая действует и сейчас как часть консолидированной французской Конституции, включила широкий перечень социально-экономических прав, добавила новые, в частности, о советах предприятий. В ней говорилось о возможности национализации, т.е. о нарушении "священного права частной собственности", провозглашенного французской же Декларацией прав человека и гражданина 1789 г., об особых правах трудящихся. Итальянская Конституция 1947 г. устанавливала, что частная собственность признается в ограниченных пределах (ст. 42), "публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях" (ст. 41). Можно цитировать некоторые похожие положения индийской (1949), египетской (1971), португальской (1976), испанской (1978), бразильской (1988) и других конституций, принятых на рубеже 80-90-х годов XX в. Новейшие конституции Швейцарии, Финляндии, Венесуэлы, принятые в 1999 г., идут в том же направлении. В ряде конституций имеются отдельные главы, которые, несмотря на то, что именуются по-разному, включают нормы, регулирующие сходные общественные отношения, например: «Политические, экономические и социальные основы государства» - в Конституции Кубы 1976 г. «Политика», «Экономика», «Культура» - в Конституции КНДР 1972 г., «Общество и государство» - в Конституции Литвы 1992 г., «Экономическая организация общества» - в Конституции Португалии 1976 г., «Экономический и финансовый строй» - в Конституции Бразилии 1988 г . В Конституции традиционно консервативной Швейцарии звучат положения об обязанностях личности в отношении общества (ст. 6), об ограничениях собственности, об ассоциациях трудящихся, об ограничении личных прав во имя публичных интересов (ст. 26. 28, 36). Есть в этой Конституции даже специальная глава "Социальные цели". Можно цитировать многие другие основные законы, но, видимо, сказанного достаточно, чтобы констатировать, что современные концепции развития общества, государства и права, причем концепции, выраженные в законодательной форме, преодолевают крайности индивидуалистического либерализма и формируются в сторону социального развития.
Право на социальную защиту в системе конституционных прав граждан, их классификация
Предоставление гражданам права на социальную защиту служит одним из проявлений прогресса человеческой цивилизации. Будучи вначале крайне ограниченной, такая тенденция в конце концов получила широкий охват и практически повсеместное распространение. "Всеобщая декларация прав человека", принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., провозгласила наряду с политическими и личными правами право каждого человека на "такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам" (ст. 25). К числу основных Генеральная Ассамблея отнесла право на социальное обеспечение и на осуществление прав в "экономической, социальной и культурной областях", необходимых для поддержания достоинства человека и свободного развития его личности, право на труд, отдых и досуг, образование, участие в культурной жизни общества и др. Иными словами, речь шла об обеспечении фактически всего комплекса социальных прав. Принятие Декларации означало, что большинство стран мира взяли на себя обязательство предоставить эти права своим гражданам или подтвердить их предоставление. Положения Декларации были продолжены в некоторых других международных документах, например, в "Европейской социальной хартии", принятой Советом Европы в 1961 г. В Хартии было перечислено 19 социальных прав, в том числе на защиту здоровья, социальную помощь, социальное страхование, правовую, экономическую защиту и др. Как отмечает Т.К. Миронова, «право социальной защиты — многомерное комплексное правовое образование, объединяющее нормы разных отраслей права, которые регулируют отношения по обеспечению социальной защищенности человека во всех сферах жизнедеятельности общества»1. При этом правовое признание прав граждан на государственном уровне проявляется двояким образом - через включение их в национальные конституции и через принятие специального законодательства по конкретным социальным проблемам. Зачастую имеет место и то, и другое одновременно: законодательство подтверждает и раскрывает положения, содержащиеся в конституциях. Социальные права занимают определенное место в конституциях некоторых экономически развитых стран, в частности, Франции, Италии, Японии, Германии и др. Так, в Конституции Франции, принятой в 1946 г., записаны права на "получение работы", на равный доступ к образованию, охрану здоровья, материальное обеспечение нетрудоспособных, отдых и досуг. Эти права были подтверждены Конституцией 1958 г. В Конституции Японии, принятой в 1947 г., записано право граждан на поддержание минимального уровня жизни. "Во всех сферах"... жизни, -отмечается в этой Конституции, - государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здравия" (ст. 25). Конституция провозглашала право на труд, образование и др. В конституциях ряда других стран социальные права граждан фактически не упоминаются. Но при этом предполагается, что провозглашение политических и личных свобод уже в том общем виде, в каком они содержатся в "Декларации человека и гражданина", служит достаточным основанием для обеспечения прав в социальной и социально-экономической сферах. Подобное обстоятельство не означает отсутствия правовой основы для соблюдения этих прав. Она проявляется в принятии специальных законодательных актов по их обеспечению. Например, в Конституции США социальные права отдельно не выделяются. В этой стране большое значение придается судебной интерпретации общепризнанного права граждан на благосостояние. Вместе с тем, принятие в 1935 г. Закона о социальном обеспечении означало, что общество взяло на себя обязательство по материальной поддержке ушедших с работы по старости, инвалидов, безработных. Тем самым признавалось право граждан на то, чтобы не жить в бедности. В 60-е XX в. годы было принято законодательство по оказанию государством (т. е. в основном на бесплатной основе) медицинской помощи старикам и беднякам1. Таким образом, социальные права граждан обычно закрепляются законодательным путем. Но в одних случаях, главным образом, если речь идет 0 комплексе таких прав, - в национальных конституциях и международных правовых документах. Здесь эти права провозглашаются преимущественно в общем виде. В других случаях, главным образом, если речь идет лишь о некоторых социальных правах, - в законодательных актах, в которых государство не только признает социальные права в конкретной интерпретации, но и выдвигает систему мер по их реализации. Условия для проявления активности и свободы личности в социальной сфере при рыночной экономике нашли закрепление в Конституции РФ. Прежде всего это право на свободное развитие личности (ч. 1 ст. 7), положение о признании и равной защите разных форм собственности (ч.2 ст. 8), право на экономическую свободу, свободное использование своих способностей и имущества для любой предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ст.34), право каждого иметь имущество, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ст. 35), право свободно выбирать род деятельности и профессию (ч.І, ст.37), право каждого на свободу ассоциации, в том числе право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч.І ст.ЗО). Реально же воспользоваться правами, предусмотренными ст.34 и ст.35 Конституции, пока могут немногие. Поэтому важнейшей составляющей прав, обеспечивающих реализацию права человека на достойное существование, остается закрепление на законодательном уровне субъективного права на труд. Еще Гегель в работе "Философия права" предупреждал, что индивид, лишенный возможности обеспечить себе достойный уровень жизни своим трудом, "теряет чувство права, правомерности и чести" . Право на труд, закрепленное в Конституции 1977 года, представляло собой серьезное достижение социалистического государства: оно включало правомочия на гарантированное получение работы, на выбор рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, профессиональной подготовкой, образованием и с учетом общественных потребностей . Конституции государств с рыночной экономикой не возводят право на труд в ранг конституционных прав, а если и закрепляют его, то не дают гарантий для его реализации. Для действующей Конституции России также характерно свободное решение вопроса о содержании, форме и характеристике труда. Закреплено право на минимальные условия труда, т.е. обеспечение безопасности и гигиены (ч.З ст.37), и гарантии в виде права на защиту от безработицы (ч.З ст.37), право на трудовые споры и забастовку (ч.4 ст.37), на отдых (ч.5 ст.37), право на образование профсоюзов (ст.ЗО). «Пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатком средств... Задача и сущность права состоит действительно в охране личной свободы, но для осуществления этой цели необходима и забота 0 материальных условиях свободы; без этого свобода некоторых может остаться пустым звуком, недосягаемым благом, закрепленным за ними юридически и отнятым фактически»1. Решающую роль в обеспечении достойного человека уровня жизни, в удовлетворении потребностей трудоспособной, т.е. преобладающей части населения, а косвенно - и всего населения - играет заработная плата. Согласно ч.З ст. 37 Конституции РФ "каждый имеет право... на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного законом минимального размера оплаты труда". Принцип оплаты по труду является самым емким интегральным показателем степени прогрессивной развитости государства. В высокоразвитых странах Запада этот принцип тоже не реализован, но в них абсолютное большинство населения (средний класс) получает зарплату, размер которой вполне достаточен для высокого уровня материального обеспечения, являющегося целью для менее развитых государств.
Конституционно-правовые гарантии прав граждан на социальную защиту
Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Международное сообщество исходит из того, что признание государством, обществом присущего всем членам семьи и достоинства, и равных, неотъемлемых прав их является основой свободы и справедливости, и всеобщего мира. При этом права человека должны охраняться властью закона.
Одним из основных прав каждого человека как члена общества признается право на социальное обеспечение. Право нуждающихся граждан на получение денежной или натуральной помощи со стороны государства является одним из прав человека, закрепленным в ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам" .
Материнство и младенчество дают право на особое попечение и помощь со стороны общества. Таким образом, забота о престарелых, нетрудоспособных, детях и поддержка каждого человека, потерявшего источник средств существования по независящим от него причинам, признается одной из общечеловеческих ценностей в цивилизованном обірестве и находит свое правовое закрепление в таких актах, как Всеобщая декларация прав человека (1948), Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и других.
На наш взгляд, особое значение имеет Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, ратифицированный Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г.
В Пакте закреплено, что участвующие в нем государства признают право каждого на справедливые и благоприятные условия труда, включая, в частности, удовлетворительное существование для них самих и их семей в соответствии с постановлениями настоящего Пакта (ст. 7). Государства признают, что семье должна предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь в содержании и воспитании детей; особая охрана должна предоставляться матерям в течение разумного периода до и после родов. В течение этого периода работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточным пособием по социальному обеспечению (ст. 10). И, наконец, ст. 12 Пакта указывает на признание государством права каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Для полного осуществления этого права необходимо, в частности, создание условий, обеспечивающих всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.
Согласно Пакту государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование (ст. 9). Названные положения Пакта, безусловно, имеют прогрессивное значение. Правда, они, по мнению B.C. Андреева, слишком общие и мало гарантированы1. Как записано в ст. 2 Пакта, государства обязуются «принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер».
Роль государства, участвующего в этом международном пакте, чрезвычайно важна. О.П. Беребина отмечает, что в данном случае государство обязуется гарантировать осуществление прав, закрепленных в Пакте (включая право на социальное обеспечение), без какой бы то ни было дискриминации в зависимости от расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национальности или социального происхождения, имущественного положения или иного обстоятельства1.
Согласно ст. 2 Пакта о гражданских и политических правах закрепленные в этом международном соглашении права и свободы человека должны быть проведены в жизнь немедленно. Пункт 1 этой статьи обязывает любое государство-участника "уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, места рождения или иного обстоятельства". По интерпретации этого пункта среди ученых и государственных деятелей разных стран мира по сути нет никаких разногласий.
В то же время при анализе Пакта об экономических, социальных и культурных правах делаются попытки доказать, что этот документ не возлагает на государства каких-либо юридических обязательств . Сторонники такой позиции считают, что Пакт содержит не юридические нормы, а лишь стандарты, к достижению которых должны стремиться государства . Такой вывод делается со ссылкой на п. 1 ст. 2 Пакта.
Совершенно очевидно, что только наименее развитые страны в силу недостаточного уровня экономического развития и нехватки средств могут ссылаться на эту статью для установления приоритетов в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных прав, закрепленных в Пакте. Развитые же страны не имеют оснований ссылаться на "недостаток ресурсов" для отказа от обеспечения всех лиц, находящихся под их юрисдикцией, экономическими, социальными и культурными правами.
Правовое регулирование организации системы социальной защиты в Республике Дагестан
Среди главных проблем государства в области реализации социальной политики следует выделить наличие огромных государственных социальных обязательств, унаследованных от социалистической системы и не обеспеченных финансовыми ресурсами. Завышенные обязательства порождают неадекватную экономической ситуации налоговую нагрузку, например, на фонд оплаты труда, что является одной из причин низкой заработной платы и доходов населения и сдерживает развитие платных социальных услуг. С другой стороны, высокая налоговая нагрузка препятствует экономическому росту и повышению уровня жизни населения, а невыполнение государством своих обязательств порождает неравенство и социальную напряженность в обществе. В условиях современного социально-экономического кризиса и сложной политической обстановки в России постоянно возникают новые обстоятельства, в связи с которыми граждане утрачивают источники средств существования, несут дополнительные расходы, попадают в трудные жизненные ситуации и нуждаются в социальной поддержке. Поэтому перспективы социально-экономического развития как России в целом, так и ее регионов неразрывно связаны с реформированием социальной политики.
Согласно действующей Конституции Дагестана РД как социальное государство выполняет определенные социальные задачи. В ст. 13 Конституции РД 2003 г. сказано, что «Республика Дагестан — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Но эти задачи в настоящее время в силу объективных и субъективных причин выполняются неудовлетворительно. Сокращается производительность труда; снижаются жизненный уровень трудящихся, реальная зарплата рабочих и служащих; безудержно растут инфляция, различия в материальном положении людей: небольшая часть населения - это богатые и сверхбогатые, большая часть имеет средний достаток или живет бедно. Более половины людей живет за чертой бедности; минимальные размеры зарплаты и пенсии - низкие, не обеспечивающие достойную жизнь человека. Зарплата и пенсии не выплачиваются своевременно. Медицинское обслуживание становится платным, недоступным для людей бедных и со средним достатком. В этой связи нельзя не опровергнуть содержащиеся в новых учебниках утверждения, что "в отличие от тоталитарного государства с полностью управляемой и организуемой государством экономикой, которое способно предложить своим гражданам лишь равенство в бедности, демократическое социальное государство стремится к равенству на основе роста благосостояния"1. К тоталитарным государствам авторы относят социалистические, в том числе РСФСР и ДАССР, а к демократическим, социальным - РФ и РД, зарубежные буржуазные государства. Оценка, данная авторами учебника социальной политике социалистических и современных буржуазных государств, каковыми сейчас являются РФ и РД, по мнению проф. Ш.Б. Магомедова, не соответствует действительности, так как социалистическое государство никогда не предлагало гражданам равенства в бедности. Цель социалистического государства - ликвидировать бедность, серьезные различия в материальном положении членов общества, устранить эксплуатацию человека человеком, полнее удовлетворять материальные и культурные потребности людей, обеспечить возможное социальное равенство людей.
Конституция РД гарантирует "социальное обеспечение", тем самым в принципе признается и возможность общественного вспомоществования, т. е. оказания материальной помощи вне прямой связи с предшествующей трудовой деятельностью. Право на социальное обеспечение предоставляется "каждому" по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и т. п. Качественно новым моментом выглядят положения о поощрении "добровольного" (наряду с обязательным государственным) социального страхования, создания "дополнительных" форм социального обеспечения и благотворительности. Таким образом, существенно расширяется набор инструментов прямой социальной защиты населения, что представляется особенно необходимым в переходный период.
Правовая и организационная политика по социальной защите населения в Республике Дагестан возложена на Министерство труда и социального развития РД. К основным задачам Минтруда РД относятся: разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной социальной политики по решению комплексных проблем социального развития, народонаселения, повышению уровня жизни и доходов населения, развитию социального страхования; организация пенсионного обеспечения и социального обслуживания; улучшение условий и охраны труда; обеспечение эффективной занятости населения и социальных гарантий; социальная защита семьи, женщин, детей, граждан пожилого возраста и ветеранов, инвалидов, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей; совершенствование законодательства о труде, занятости и социальной защите населения и др.
