Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие города - административного центра субъекта Российской Федерации и правовое регулирование его статуса 10
1 Понятие и виды городов в Российской Федерации 10
2 Факторы влияния на правовой статус города- административного центра субъекта Российской Федерации 32
3 Источники правового регулирования положения города как административного центра субъекта Российской Федерации 43
Глава 2. Самоуправление в городе - административном центре субъекта Российской Федерации 66
1 Модели местного самоуправления 66
2 Порядок формирования, состав и структура органов городского самоуправления в административном центре субъекта Российской Федерации 79
3 Компетенция органов городского самоуправления в административном центре субъекта Российской Федерации 102
Глава 3. Особенности социально-экономического положения города - административного центра субъекта Российской Федерации 123
Заключение 152
Примечания 155
Список использованных источников и литературы 179
Приложения 199
- Факторы влияния на правовой статус города- административного центра субъекта Российской Федерации
- Источники правового регулирования положения города как административного центра субъекта Российской Федерации
- Порядок формирования, состав и структура органов городского самоуправления в административном центре субъекта Российской Федерации
- Особенности социально-экономического положения города - административного центра субъекта Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Важная роль в экономической, культурной и политической жизни России принадлежит городам. Российские города представляют собой места сосредоточения людского потенциала, управленческих связей, большинства промышленных предприятий, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительских и других учреждений. Формально-юридически они имеют статус муниципальных территориальных образований или административно-территориальных единиц. Среди них особое место занимают города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области и автономных округов)1. Соответственно речь идет о 89 из 1095 городов страны .
Роль и своеобразие городов - административных центров субъектов Российской Федерации определяются историческими, экономическими и социально-культурными условиями их существования, федеративным устройством России и муниципальным (местным) характером данных городов как территориальных образований со специфическим самоуправлением. Реформирование российского конституционализма, федерализма и местного самоуправления в 90-х гг. (особенно на основе Конституции Российской Федерации 1993 г.) актуализировало вопрос о совершенствовании теории, правового регулирования и практики реализации статуса названных городов. В частности, активизировалось региональное законодательство в сфере закрепления правового статуса городов - административных центров субъектов РФ, включая принятие специальных законов. Следует заметить также, что значение настоящей проблематики возрастает и в связи с усилением позиций глав муниципальных образований как региональных политиков. Они выдвигают требования об особом статусе своих муниципальных образований - административных центров субъектов РФ. Имея определенные преимущества, эти города реализуют специфические функции исключительно
как административные центры регионов, что образует особенности их правового положения.
Вместе с тем правовой статус городов - административных центров субъектов Российской Федерации, все более проявляющееся его своеобразие не находят глубокого исследования в российской науке конституционного (государственного) и муниципального права. Комплексное исследование данной проблемы вообще отсутствует. Упомянутые обстоятельства обусловили выбор темы настоящего исследования, определение его цели и задач, постановку и решение вопросов, авторские выводы и предложения.
Целью исследования является всесторонний анализ понятия «город», факторов, влияющих на статус города как административного центра субъекта РФ, определение правового статуса республиканских, краевых и областных центров субъектов РФ (на примере регионов Урала и Сибири), разработка рекомендаций по совершенствованию законодательства и практики в данной сфере.
В соответствии с поставленной целью в диссертационном исследовании на защиту выносятся следующие положения:
город, являющийся административным центром субъекта Российской Федерации, несет в себе неотъемлемые общие черты, присущие всякому городскому п оселению;
на правовой статус города - административного центра субъекта Российской Федерации оказывают влияние факторы, определяемые историческим, экономическим и социально-культурным положением, федеративным устройством России и муниципальным статусом города как территориального образования со специфическим самоуправлением;
источники правового регулирования положения города как административного центра субъекта федерации разделяются на источники общего регулирования и специального регулирования, подчеркивающие своеобразие правового регулирования положения данного города в целом;
значительную часть характеристики правового статуса города - административного центра субъекта федерации составляют общие и особенные черты порядка формирования, внутренней организации и функционирования (реализации собственных предметов ведения и полномочий) городского самоуправления; наблюдается устойчивая тенденция к унификации организационно-правовых форм самоуправления именно данной группы городов в рамках модели «мэр - совет»;
на фоне общих черт социально-экономического положения российских городов в 90-е гг. отчетливо проявляется своеобразие такого положения города - административного центра субъекта федерации, характеризуемого, в частности, дополнительными финансово-материальными издержками в связи с выполнением функций административного центра (соответственно требуется разработка правовых механизмов компенсации издержек со стороны органов государственной власти федерации и ее субъектов);
проявляющееся своеобразие правового статуса города - административного центра субъекта федерации в новых конституционно-правовых и социально-экономических условиях требует совершенствования федерального, регионального и муниципального правового регулирования, в том числе и в предлагаемых диссертантом направлениях.
Степень разработанности темы. Современная российская наука конституционного (государственного) права активно исследует основы конституционного строя, государственно-территориальное устройство и местное самоуправление страны. Без анализа взглядов и учений по этим проблемам невозможно всесторонне исследовать правовой статус городов как административных центров субъектов РФ.
В то же время в юридической литературе слабо изучен вопрос о правовом статусе городов, их особенностях как муниципальных образований. Выделяется среди работ монография Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяй-
ства», изданная еще в 1928 г. В ней всесторонне и комплексно изложены научные подходы к понятию «город», сохраняющие свое значение и по сей день.
После принятия Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» появились единичные монографии, статьи, в которых город рассматривается как одна из административно-территориальных единиц (М.А. Шафир, В.А. Пертцик и др.) и дается лишь краткий комментарий действующему законодательству. В отдельных работах ученых-государствоведов города характеризуются лишь в связи с изучением городских представительных органов (Г.В. Барабашев, С.А. Авакь-ян, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин). Но и в них не дается анализ городов - административных центров, не указывается специфика деятельности их органов управления.
Начиная с 90-х гг. появились публикации, в которых обращается внимание не на законодательно закрепленные признаки городов, а на проблемы социально-экономического положения современных российских городов, сложный процесс становления городского самоуправления. Одновременно актуализируется проблема исследования городов - административных центров в связи с ростом их влияния на становление самоуправления в России.
Динамизм законодательства, регулирующего вопросы местного самоуправления, отсутствие развернутых монографических работ по проблемам правового статуса города как административного центра субъекта РФ и необходимость толкования региональных законов по названным проблемам остро ставят вопрос о новых научных идеях и рекомендациях, которые помогут в практической деятельности городских органов местного самоуправления.
Методологические и теоретические основы диссертации. Методологической основой является общенаучный диалектический метод познания и
вытекающие из него частно-научные методы: формально-юридический, системно-структурный, исторический, конкретно-социологический, сравнительного правоведения.
Теоретическую базу диссертации составляют взгляды и концепции юристов, социологов и экономистов различных поколений России (СССР) и других стран.
Вопросы конституционного строя вообще и государственного устройства Российской Федерации, в частности, достаточно широко исследованы в работах таких ученых, как М.В. Баглай, Л.Ф. Болтенкова, Д.Л. Златополь-ский, И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, М.И. Кукушкин, А.И. Лепешкин, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, В.В. Невинский, О.И. Румянцев, СИ. Русинова, Ю.Г. Судницин, БА. Страшун, В.А. Туманов, И.А. Ум-нова, В.Е. Чиркин, М.А. Шафир и др.
В ходе работы над диссертацией изучены издания по вопросам местного самоуправления (применительно к исследуемой теме) СА. Авакьяна, Г.В. Барабашева, Н.А. Емельянова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, А.Н. Кокото-ва, А.И. Кима, Б.М. Лазарева, Н.В. Постового, В.И. Фадеева, Е.С Шугриной, Н.Э. Шишкиной, К.Ф. Шеремета и др.
Достаточно полное исследование вопросов диссертации невозможно было бы без использования работ дореволюционных ученых: Г.И. Болтянского, СМ. Василевского, В.Л. Ивановского, П.Л. Корффа, В.Н. Муравьева, А.Ф. Немировского, П.Н. Подбигайлова, А.С Ященко.
При написании работы также использовались труды зарубежных ученых М. Дж. Скидмора, М.К. Триппа, Э. Харлофа.
Автором проанализирован обширный перечень конституционно-правовых источников, региональных нормативных актов (на примере Западной Сибири и Урала), статистических (из информационных банков Ассоциации сибирских и дальневосточных городов) и публицистических материалов.
Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в науке конституционного (государственного) и муниципального права определить место и роль городов - административных центров субъектов РФ в системе административно-территориальных единиц. Научная новизна характеризует все основные положения диссертационного исследования.
На основе анализа дореволюционных, советских, современных российских и зарубежных источников обосновывается авторский вариант понятия «город» и определение его видов. Впервые раскрываются факторы влияния на правовой статус города, являющегося административным центром субъекта Российской Федерации; анализируются источники общего и специального правового регулирования статуса исследуемой категории городов; выявляется специфика организации и деятельности органов самоуправления в них. Особое место занимает анализ общих и специфических черт современного социально-экономического положения данных городов соответствующих субъектов РФ.
Это позволило внести некоторые предложения законопроектного характера, в том числе проект дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проект Закона Алтайского края «О городе Барнауле как административном центре Алтайского края».
Содержание диссертации, выводы и предложения, сделанные в результате исследования, сориентированы на развитие правовых основ статуса города - административного центра субъекта РФ.
Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на Республиканской конференции «Современное российское право: федеральное и региональное измерение» (Барнаул, 1997). «Достоинство человека: от фило-
софско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998). Некоторые положения излагались автором на совещаниях и семинарах, проводимых в рамках Ассоциации сибирских и дальневосточных городов; учитывались при разработке Устава Алтайского края и Устава города Барнаула; применялись практическими работниками органов местного самоуправления Новосибирска и Омска; являлись теоретической основой при подготовке диссертантом проектов некоторых нормативных правовых актов, в том числе авторского проекта закона Алтайского края «О статусе города Барнаула как административного центра».
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в научных статьях и тезисах докладов.
Практическая значимость исследования. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы для совершенствования законодательства, устранения пробелов в нормативно-правовой базе органов местного самоуправления муниципальных образований, дальнейшей научной разработке правовых проблем городов - административных центров субъектов РФ, совершенствования практики муниципальных органов. Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в обучающем процессе по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих, подготовке специалистов в вузах (при проведении занятий по конституционному (государственному) и муниципальному праву).
Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение и приложение.
Факторы влияния на правовой статус города- административного центра субъекта Российской Федерации
Среди различных категорий городов особое место занимают города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации (РФ). Как и иные города, они выступают в качестве муниципальных территориальных образований, но при этом они обладают некоторым своеобразием, определяемым историческими, экономическими, социально-культурными особенностями, федеративным устройством России и муниципальным характером города как территориального образования со специфическим самоуправлением.
В отличие от других городов город - административный центр субъекта РФ - характеризуется особенностями своего правового статуса. Ведь именно здесь располагаются органы государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) субъекта РФ, территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, дипломатические представительства и консульства иностранных государств (если таковые, конечно, имеются).
На характеристику городов как административных центров субъектов Российской Федерации влияют некоторые факторы. Среди них в первую очередь можно вести речь об особенностях становления и исторического развития таких городов. В частности, центром Алтайского края является Барнаул, основанный в 1730 г.6 . Первоначально Барнаул был центром Алтайского горного округа, имея юридический статус «горного города» (единственный в своем роде в Сибири (аналогичный статус еще имел Оренбург). Такое положение предоставляло ряд преимуществ в управлении городом: наличие собственного военного гарнизона, подчиненного начальнику Колы-вано-Воскресенских заводов; свой Горный устав, в котором были зафиксированы права города. Вследствие этого на протяжении более ста лет организация и управление Барнаулом осуществлялись в соответствии с его экономическим и юридическим положением .
После выработки основных запасов металла в рудниках Алтая возникла ситуация, при которой царский Кабинет стал последовательно терять прибыль от деятельности заводов. Выход был найден в так называемом открытии Алтайского горного округа для крестьян - переселенцев из Европейской части России. Крестьяне смогли получать в пользование землю, за что им приходилось платить оброк, сумма которого и составляла примерно сумму прибыли, ранее получаемую российским императором (земли Алтайского горного округа были до 1917 г. личной собственностью императора и управлялись его Кабинетом). Такое изменение социально-экономического положения Алтайского округа не могло не наложить соответствующий отпечаток на центр округа - Барнаул, который все более стал превращаться в торговый и купеческий центр региона. Остановка большинства промышленных предприятий в городе с неизбежностью привела к тому, что большая часть функций городского управления стала концентрироваться вокруг торговых и земельных вопросов .
В дальнейшем, в годы советской власти, социально-экономическая структура Барнаула претерпела изменения в части соединения двух основных экономических тенденций, и город стал центром аграрно-промышленного края. Социальная структура города изменилась за несколько десятков лет настолько, что Барнаул из специфического (горного, преимущественно торгового) превратился в типичный региональный центр.
Хотя некоторые особенности, с учетом исторического развития, сохранились, на что мы обратим внимание в дальнейшем. Сегодня Барнаул является крупным промышленным, культурным и административным центром.
Город Красноярск - административный центр Красноярского края, расположенного в географическом центре России. Город основан в 1628 г. воеводой Андреем Дубенским с отрядом в триста казаков. Бурное экономическое и социальное развитие города произошло в XIX-XX вв. В 1822 г. по Указу Александра I от 26 января 1822 г. Красноярск стал центром Енисейской губернии. Постепенно Красноярск начал превращаться в крупный административный центр Сибири. А с 1934 г. город стал административным центром Красноярского края65.
Административным центром Томской области является город Томск, который в 2004 г. готовится отметить 400-летний юбилей. В начале XVII в. казаки стали обживать земли вдоль реки Томи. Через несколько лет из острога, поставленного на Томи, вырос «Томский город».
Город Новосибирск был основан в 1893 г. в связи со строительством Великой Транссибирской магистрали. В 1903 г. поселок Ново-Николаевск возводится в степень города. В 1909 г. Ново-Николаевск получает права российского города, в том числе право утверждать городскую управу и выбирать городскую думу. В 1925 г. город Ново-Николаевск был переименован в Новосибирск. Современный Новосибирск становится крупным промышленным, научным центром Сибири66.
В 30-40-е гг. окончательно сформировалось административно-территориальное деление в Западной Сибири с четкими закреплением статуса городов как административных центров регионов. 17 января 1934 г. Президиум ВЦИК РСФСР принял постановление о разделении Уральской области на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую области. Обь-Иртышская область просуществовала до конца 1934 г. Административными центрами Свердловской и Челябинской областей стали соответственно города Свердловск67 и Челябинск6 .
Постановлением Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. созданы два национальных, ныне автономных округа - Остяко-Вогульский (Ханты-Мансийский - центр Ханты-Мансийск и Ямальский (Ямало-Ненецкий -центр Салехард). Постановлением ЦИК СССР от 28 сентября 1937 г. «О разделении Западно-Сибирского края на Новосибирскую область и Алтайский край» образован Алтайский край с центром в Барнауле и Новосибирская область с центром в Новосибирске69.14 августа 1944 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР образована Тюменская область с центром в Тюмени .
Таким образом, очевидно, что современные города - административные центры субъектов РФ стали таковыми отнюдь не произвольно, а в силу объективных процессов своего исторического развития. Предпосылки же их первоначального становления были связаны с обстоятельствами географического, стратегического и социально-экономического характера.
Важным фактором влияния на статус городов данной категории является уровень их современного социально-экономического развития. Административным центрам субъектов Российской Федерации как наиболее крупным городам присуще наличие сложного хозяйственного комплекса, большой территории, значительной численности населения.
Источники правового регулирования положения города как административного центра субъекта Российской Федерации
В России уже сформировалась определенная качественно новая нормативно-правовая база местного самоуправления, включая самоуправление городов - административных центров субъектов РФ.
В отношении статуса города как административного центра субъекта РФ (далее - статуса города) представляется возможным использовать категории «конституционные основы», «конституционно-правовые основы» и «правовые основы». Все они не тождественны по своему содержанию. Так, под конституционными основами статуса города следует понимать его юридические характеристики, содержащиеся непосредственно в Конституции РФ. Категория «конституционно-правовые основы» статуса города шире, включает в себя нормы права, содержащиеся не только в Конституции РФ, но и в иных федеральных, региональных и местных нормативных актах, а также в международных правовых актах. В данном определении акцентируется внимание на значимости конституционно-учредительных актов для регулирования положения города как административного центра субъекта федерации.
Под «правовыми основами» статуса города следует понимать систему правовых норм национального и международного уровней, регулирующих место и роль города как административного центра субъекта федерации. В этом определении не акцентируется внимания на значении конституционно-учредительных актов для регулирования статуса городов. Применительно к определению юридического статуса городов предпочтительно использовать условно данную правовую категорию.
Система российского законодательства имеет два уровня, что обусловлено федеративной формой государственного устройства современной России. Наряду с федеральным законодательством в субъектах РФ действует собственное законодательство, опирающееся на ст. 72-73 Конституции РФ. К тому же и на уровне местного самоуправления принимаются свои нормативно-правовые акты на основании норм федерального и регионального законодательства. Соответственно возникает необходимость рассмотреть самостоятельно каждый уровень правового регулирования статуса города: федеральный, субъектов федерации (региональный) и местный.
Нормы права, регулирующие положение городов, могут быть выражены в различных формах, т.е. в различных источниках права.
Источники федерального права. Базовым источником правового регулирования является Конституция РФ, устанавливающая основы конституционного строя. В качестве одной из основ конституционного строя РФ является система местного самоуправления. Ст. 12 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»85, федеративной формы государственного устройства России, правового статуса субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Конституционные положения носят общий характер по отношению к регулированию статуса города - административного центра субъекта федерации. Они очерчивают правовые рамки территориального, административного, хозяйственного, социально-культурного положения соответствующих городов с определением основных прав и обязанностей человека и гражданина, в том числе на самоуправление.
Одной из глобальных проблем переустройства посттоталитарных обществ является децентрализация государственного управления в различных сферах. Одной из таких сфер, наиболее важной для демократического развития, является сфера местного самоуправления. Самоорганизация граждан для решения их собственных проблем - ключевой момент в понятии демократии вообще .
В ст. 130-133 Конституции РФ местное самоуправление несколько конкретизируется. Четко выраженный в конституционной норме принцип самостоятельности органов самоуправления при решении вопросов местного значения также имеет большое значение. Он означает следующее: с одной стороны, в пределах, установленных законом, это свобода выбора решений по всем вопросам местного значения и проявление соответствующей инициативы; с другой стороны, любое не противоречащее закону и находящееся в его пределах решение не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и не может быть отменено в судебном порядке .
В силу наделения территорий, составляющих Российскую Федерацию, правовым статусом государствоподобных образований, федеральная конституция предполагает и своеобразный статус городов - административных центров в этих образованиях.
Следующую ступень в иерархии федерального законодательства, регулирующего правовой статус города, занимают федеральные законы. С позиции ранее предложенной классификации нормативно-правовых актов на специальные и общие к федеральным законам специального регулирования относятся Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 28 августа 1995 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 23 октября 1996 г. , «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ» от 21 июля 1997 г. , «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 26 сентября. 1997 г.90, «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 г.91
Порядок формирования, состав и структура органов городского самоуправления в административном центре субъекта Российской Федерации
Процесс создания системы органов городского самоуправления можно разделить на два этапа. В рамках первого этапа происходит выбор одной из многочисленных моделей организации данных органов для конкретного муниципального образования. На втором этапе определяется процедура формирования каждого из органов, образующих систему, на основе чего и осуществляется их создание. При этом следует отметить, что процедуры формирования различных органов городского самоуправления отличаются друг от друга, причиной чему можно назвать два обстоятельства: во-первых, это разная природа органов местного самоуправления, выполняемых ими функций, и, во-вторых, свое влияние оказывает и характер выбранной организационной модели местного самоуправления.
В юридической науке высказывается точка зрения о том, что Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предоставляют населению муниципального образования право самому определять структуру органов местного самоуправле-ния, порядок их формирования . В части структуры такое мнение не вызывает сомнения, поскольку, действительно, опирается уже на саму конституционную норму. Вместе с тем тезис относительно наличия у населения права на самостоятельное определение порядка формирования органов местного самоуправления не стыкуется с нормами федерального закона и законов субъектов РФ (что будет показано далее) и, таким образом, абсолютизирован.
При различных моделях организации местного самоуправления тем не менее выделяются три основополагающих элемента системы органов местный и исполнительный органы местного самоуправления. Упомянутые структурные элементы присущи и административным центрам субъектов РФ. Вследствие названной особенности представляется необходимым рассмотреть порядок формирования каждого.
Глава городского самоуправления. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» заложена самая общая формула, касающаяся порядка формирования института главы муниципального образования. Согласно закону глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов РФ (п. 2. ст. 16 закона). Таким образом, закон закрепляет, с одной стороны, принцип формирования института главы муниципального образования - выборность (что следует и из п. 1 ст. 16 закона), а, с другой стороны, императивно называет лишь два способа его избрания - непосредственно населением либо представительным органом местного самоуправления. Порядок избрания главы муниципального образования определяется непосредственно в законодательстве субъектов РФ с учетом федерального законодательства. Так, например, в Красноярском, Алтайском краях и многих других регионах приняты и действуют законы, регулирующие порядок проведения выборов как представительных органов местного самоуправления, так и глав муниципальных образований. При этом, как правило, в законах регламентируется механизм избрания главы непосредственно населением. Вопрос же его избрания представительным органом местного самоуправления является в законодательстве субъектов РФ преимущественно непроработанным. Обычно этот вопрос регулируется актами органов местного самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов местного самоуправле ния), хотя, например, в Томской области принят закон о порядке избрания главы муниципального образования представительным органом местного самоуправления21.
В отношении лица, претендующего на занятие должности главы муниципального образования, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» может быть установлены один ценз - возрастной (максимальный возраст для приобретения здесь пассивного избирательного права не может Ємть ни.жє-1. 21 года). Свое непосредственное закрепление цензы находят в уставах муниципальных образований. Зачастую в них речь идет и о других цензах - наличии высшего образования (ст. 22, ст. 17, уставы городов Новосибирска и Барнаула); наличие опыта управленческой и административно-хозяйственной деятельности (ст. 72 устава Барнаула) и некоторых иных, что противоречит федеральному законодательству.
Каким же образом в городах, являющихся административными центрами субъектов РФ, происходит избрание главы городского самоуправле-ния? Мэр города Иркутска избирается сроком на 4 года на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании граждан РФ, постоянно проживающих на территории города и обладающих избирательным правом (ст. 23 устава Иркутска). Глава Красноярска - избираемое населением должностное лицо города, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления (ст. 40 устава Красноярска).
В Барнауле глава городского самоуправления избирается на 4 года жителями города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 72 устава Барнаула). Глава Екатеринбурга избирается гражданами РФ - жителями города - сроком на 4 года (ст. 10 устава Екатеринбурга).
Анализ приведенных положений и аналогичных норм уставов других городов - административных центров позволяет обнаружить специфиче скую черту процесса избрания глав названной категории городов, а именно то, что соответствующее избрание осуществляется непосредственно населением. Это показательно на фоне общей картины. Так, в России сейчас насчитывается более тринадцати тысяч юридически оформленных в соответствии с федеральным и региональным законодательством муниципальных образований. По данным Председателя Центральной избирательной комиссии А. Иванченко, примерно в одной трети субъектов РФ (Республика Алтай, Республика Мордовия, Ивановская, Новосибирская, Орловская, Саратовская области и др.) главы всех или большей части местных сообществ избраны из состава депутатов представительных органов, в том числе и с учетом представлений глав администраций субъектов РФ (которые, конечно же, могли носить исключительно рекомендательный характер. - автор). В более чем 3600 муниципальных образованиях 37 субъектов РФ глава местного самоуправления либо глава местной администрации избраны непосредственно населением .
Особенности социально-экономического положения города - административного центра субъекта Российской Федерации
Своеобразие городов - административных центров субъектов Российской Федерации (регионов) дополняют особенности их социально-экономического положения. Будучи преимущественно крупными городами, они выступают в качестве сложных территориально-производственных и хозяйственных комплексов1, обладают некоторыми специфическими социальными чертами. В экономическом плане важно и то обстоятельство, что города данной категории, в отличие от других административно-территориальных единиц, несут финансово-материальные издержки, связанные с выполнением функций административных центров соответствующего субъекта РФ. Особенности социально-экономического положения исследуемых городов наглядно проявляются в системе определенных показателей, которые условно можно разделить на две группы - объективные (численность населения, площадь занимаемой территории, экономический потенциал, культурно-образовательная сфера) и субъективные (социальная структура, уровень доходов населения, демографические характеристики, состояние правопорядка и т.д.) показатели .
Такие объективные показатели, как численность населения и площадь занимаемой территории уже подвергнуты анализу во втором параграфе первой главы. В настоящей главе сконцентрировано внимание на исследовании экономической и культурно-образовательной сфер городов.
Анализ структуры и качественно-количественных показателей экономики городов - административных центров субъектов РФ, расположенных на территории Сибири и Урала, позволяет сделать вывод о высокой концентрации в них экономического потенциала. Здесь сосредоточено значительное, а иногда и абсолютно большее по отношению к иным городам и районам региона в целом число предприятий различных отраслей промышленности. В данных городах расположено также большое количество малых предприятий, торгово-посреднических фирм, организаций, оказывающих населению услуги разного профиля. Однако именно от работы традиционных крупных промышленных предприятий в решающей степени зависит общее социально-экономическое состояние анализируемых городов, благосостояние проживающих здесь граждан. Об экономическом потенциале исследуемых городов (Барнаул, Томск, Новосибирск, Красноярск) можно дать следующие сведения:
Барнаул - административный центр Алтайского края - выступает одновременно в качестве крупного промышленного центра региона. Здесь развиты текстильная и деревообрабатывающая промышленность, машиностроение и радиотехника, химия и нефтехимия, вагоностроение и переработка сельскохозяйственной продукции. Имеется и уникальная отрасль -огранка алмазов. В городе расположено более 100 предприятий, на которых работают 120 тысяч человек. Они производят дизели, металлорежущие станки, кузнечно-прессовые машины, энергетические котлы, автошины, химические волокна, технический углерод, буровые машины, хлопчатобу-мажные ткани, мебель, обувь, изделия из алмазов . При этом особенностью Барнаула является широкое развитие в городе предприятий, ориентированных на производство сельскохозяйственной техники или ее комплектующих деталей. Велика здесь и доля предприятий, производящих военную продукцию (так называемая оборонка). Особенно бурное развитие предприятий оборонной промышленности произошло в годы Великой Отечественной войны и послевоенные годы. Сложившаяся структура экономики оказывает существенное влияние как на социальную структуру города, так и на систему его управления. Необходимо также учитывать, что специалисты, работающие в различных отраслях военной промышленности, при структурной перестройке экономики не имеют возможности широкого выбора мест работы, как другие категории работающего населения. В связи с этим можно представить какой широкий круг проблем витал перед городским управлением в начале 90-х гг. при переходе экономики страны на принципы рыночных отношений.
Промышленность является одной из ведущих отраслей и народного хозяйства Томска. За последние годы в ее структуре произошли существенные изменения. Если в 40-60 гг. доминировали в выпуске товарной продукции такие отрасли, как машиностроение, лесная, деревообрабатывающая и пищевая промышленность, не последнее место занимала легкая промышленность, то в последующем произошла переориентация, и в настоящее время лидирующее место занимают химическая и нефтехимическая промышленность, машиностроение. При этом следует заметить, что мощный импульс для развития Томска дал Томский нефтехимический комбинат - один из крупнейших в России и в Европе производитель химического сырья. Благодаря нефтехиму Томск получил возможность увеличить свой жилой фонд, образовать агропромышленный пояс в составе тепличного комбината и бройлерной птицефабрики.
Машиностроение занимает второе место в отраслевой структуре промышленного производства. Развитие этой отрасли началось в военные годы, а в настоящее время к ней относятся более тридцати предприятий, которые специализируются на выпуске электротехнических изделий, различных приборов. Основными видами продукции являются электродвигатели, всевозможные кабели, провода, электролампы, манометры, подшипники, металлорежущий инструмент. В Томске представлены также предприятия лесной, деревообрабатывающей, легкой и пищевой промышленности. Появляются в городе и малые предприятия, однако деятельность традиционных томских заводов по-прежнему определяет развитие одной из ведущих отраслей народного хозяйства, в которой в настоящее время заняты 28% общей численности работающих томичей4.
