Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционно-правовые основы права граждан на медицинскую помощь 13
1. Понятие, состав и содержание права граждан на медицинскую помощь 13
2. Становление и развитие права на медицинскую помощь в отечественном законодательстве 26
3. Современное состояние вопроса охраны здоровья и его закрепление в конституциях иностранных государств 42
Глава II. Конституционные и организационно-правовые гарантии реализации права граждан на медицинскую помощь 69
1. Система гарантий и механизмы защиты конституционного права граждан на медицинскую помощь 69
2. Конституционно-правовые основы обязательного и добровольного медицинского страхования 94
3. Правовое регулирование платных медицинских услуг в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения 112
4. Роль системы здравоохранения как гарантии реализации права граждан на медицинскую помощь 134
Заключение 156
Библиографический список 161
- Понятие, состав и содержание права граждан на медицинскую помощь
- Становление и развитие права на медицинскую помощь в отечественном законодательстве
- Система гарантий и механизмы защиты конституционного права граждан на медицинскую помощь
- Конституционно-правовые основы обязательного и добровольного медицинского страхования
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью, которую государство обязалось признавать, соблюдать и защищать. В соответствии со ст. 41 Конституции РФ, к числу таких прав и свобод отнесено право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которое предполагает наличие у граждан права на бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения и обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощрять деятельность, способствующую укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. В Конституции РФ 1993 г. закреплена также и обязанность государства создавать и развивать эффективную государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, которые являются стабилизирующим фактором и гарантом успешного развития страны.
Конституционная характеристика Российской Федерации в качестве социального государства (ст. 7 Конституции РФ 1993 г.) ориентирует деятельность всех государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Для обеспечения высокого уровня жизни граждан государство направляет свою деятельность, прежде всего, на охрану здоровья населения, чем способствует продлению жизни и улучшению ее качества, как для каждого отдельного человека, так и всего общества в целом; а также на развитие систем санитарно-эпидемиологического благополучия и на этой основе - гарантирование каждому гражданину конституционного права на медицинскую помощь.
Однако за последние 10-15 лет, в процессе формирования рынка медицинских услуг, уровень качества оказания медицинской помощи снизился. Как следствие, отмечаются нередкие случаи нарушения и несоблюдения права граждан РФ на медицинскую помощь и, в частности, непредоставление всего объема бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, что преимущественно связанно с недостаточным финансированием государственной системы здравоохранения. В результате граждане вынуждены оплачивать часть своего лечения из собственных средств -больные либо приобретают лекарства и расходные медицинские материалы за свои средства, либо неофициально оплачивают лечение медицинскому персоналу. Указанная проблема усугубляется низкой заработной платой медицинских работников, которая вполне соизмеримо воспринимается как малоценность труда врача; сокращением лечебных коек в государственных учреждениях здравоохранения; значительным сокращением подготовки числа врачей и медсестер в государственных медицинских университетах и медицинских училищах. Все это обусловливает бесспорную актуальность изучения вопросов современного состояния конституционно-правового обеспечения права граждан на медицинскую помощь под углом зрения его содержания, значения и практической реализации.
В настоящее время в Российской Федерации в рамках Приоритетного национального проекта «Здоровье» проводятся реформы, нацеленные на усиление гарантий прав граждан в сфере здравоохранения1. Положительным моментом этих преобразований является то, что пациент получил статус равноправного субъекта в отношениях, связанных с оказанием ему медицинской помощи. Однако, в целом, для правоотношений,
1 См, напр- Распоряжение Правительства РФ №38-р от 19 012006 г «О Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы)», Распоряжение Президента Российской Федерации от 24 01 2006 г №24-рп «О межведомственных рабочих
-5-складывающихся в сфере оказания медицинских услуг, пока еще характерны низкий уровень правовой культуры населения, недостаточное правовое обеспечение отдельных видов медицинской помощи и влияние сложившихся в российском здравоохранении методов административного управления.
Степень научной разработанности темы. При проведении
диссертационного исследования учитывались выводы и положения, нашедшие
отражение в трудах многих ученых-юристов, в том числе в области
конституционного права. В первую очередь к ним необходимо отнести работы
таких авторов, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, Д.Н. Бахрах,
И.И. Веремеенко, А.П. Герасимов, Б.П. Елисеев, С.Э. Жилинский,
Д.Л. Златопольский, А.П. Коренев, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин,
Н.А. Михалева, А.А. Мишин, Ю.А. Тихомиров, Г.Н. Чеботарев,
B.C. Чернявский, В.Е. Чиркин и др.
Вопросами организации охраны здоровья и оказания медицинской помощи активно занимались и занимаются не только правоведы. Большое значение для анализа выбранной темы диссертации имеют научные труды специалистов в области организации и истории российской и советской медицины (О.Ю. Александровой, Ф.Е. Вартаняна, Н.Ф. Герасименко, Ф.Н. Кадырова и др.), а также социальной гигиены и организации здравоохранения (В.В. Гришина, В.З. Кучеренко, Б.В. Петровского, Е.Н. Савель-евой, В.И. Стародубова, Ю.Л. Ильченко и др.), в работах которых большое внимание уделяется вопросам улучшения профилактической, лечебно-диагностической и санитарно-гигиенической деятельности, реорганизации организационно-управленческих структур, качества медицинской помощи, формированию и обеспечению системы государственных гарантий в сфере здравоохранения, становлению и функционированию системы обязательного медицинского страхования.
группах при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов» и др
В последнее время в юридической науке наблюдается рост интереса к изучению конституционно-правовых вопросов регулирования сферы здравоохранения. При проведении диссертационного исследования были изучены работы Г.В. Балашовой, Д.С. Велиевой, С.А. Дюжикова, Н.В. Косолаповой, А.Б. Литовки и др. Однако, учитывая комплексный, системный характер темы диссертации и ее многогранность, многие вопросы, касающиеся природы, содержания и обеспечения реализации конституционного права граждан РФ на медицинскую помощь, остаются малоизученными и требуют дальнейшего исследования.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации конституционного права граждан РФ на медицинскую помощь.
Предметом исследования являются нормы права, закрепленные в Конституции РФ 1993 г., законах и иных подзаконных актах Российской Федерации, регулирующих оказание медицинской помощи гражданам Российской Федерации.
Целью диссертационной работы является системное научно-правовое изучение конституционного права граждан Российской Федерации на медицинскую помощь с точки зрения его самостоятельности и во взаимосвязи с другими социальными правами граждан России, и на основе этого -выработка конкретных предложений по совершенствованию законодательства об охране здоровья в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели исследования были определены следующие задачи:
произвести анализ Конституции Российской Федерации 1993 г. и иных нормативных актов Российской Федерации и зарубежных стран, регулирующих отношения в сфере оказания медицинской помощи;
осуществить системный анализ конституционного права граждан РФ на медицинскую помощь, раскрыть содержание и показать его место в системе
-7-основных прав и свобод российских граждан;
обосновать основные характеристики здоровья человека как конституционно-правовой ценности на основе правовых и социальных отношений в современном российском обществе;
рассмотреть и систематизировать существующие гарантии осуществления конституционного права граждан на медицинскую помощь в Российской Федерации, действующие организационно-правовые, процессуальные, финансовые и иные механизмы защиты прав граждан при оказании медицинской помощи;
произвести анализ практики применения систем обязательного и добровольного медицинского страхования в России с целью определения их роли в механизме осуществления конституционного права граждан на медицинскую помощь;
исследовать государственную, муниципальную и частную системы здравоохранения, существующие в Российской Федерации, определить роль системы здравоохранения в качестве одной из ключевых конституционно-правовых гарантий права граждан на медицинскую помощь.
Методологическую базу диссертационной работы составили диалектическая теория познания и основанные на ней методы. Были использованы современные методы научного познания как общего характера (анализ, синтез, обобщение, индукция, дедукция и т.д.), так и специальные (формально-логический, сравнительно-правовой и др.).
Теоретической основой диссертационного исследования являются труды ведущих российских ученых юристов в области конституционного права и теории права и государства: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, А.В. Васильева, Б.П. Елисеева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, М.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Ю.И. Лейбо, Г.В. Мальцева, Т.Д. Матвеевой, Н.И. Матузова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др. Специфика и не достаточная
разработанность темы потребовали изучения специальной литературы, работ по вопросам организации здравоохранения, социологии, медицинской практики.
Источниковедческую базу исследования составляют, прежде всего, Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде РФ», «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Гражданский, Уголовный, Трудовой, Налоговый кодексы РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», законы РФ «О медицинском страховании граждан в РФ», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы защиты прав и свобод граждан, вопросы здравоохранения и оказания медицинских услуг и другие вопросы, связанные с темой настоящего диссертационного исследования.
Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертационной работе на основе комплексного анализа конституционного права граждан РФ на медицинскую помощь выявлены тенденции проводимых реформ в сфере здравоохранения, развития законодательного обеспечения сферы здравоохранения и его соответствия международно-правовым стандартам по вопросам защиты прав человека, охраны здоровья и окружающей среды, рассмотрены взаимосвязи указанного права с иными конституционными правами, акцентировано внимание на правовом регулировании платной медицинской помощи, роли системы здравоохранения, обязательного и добровольного медицинского страхования в механизме реализации конституционного права граждан на медицинскую помощь, а также изучена и проанализирована система гарантий и защиты указанного конституционного
-9-права.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные теоретические положения и выводы, выносимые автором на защиту и обладающие научной новизной:
1. Диссертантом уточнено содержание конституционного права граждан на
медицинскую помощь в Российской Федерации как комплекса закрепленных и
защищаемых государством правомочий гражданина, выражающихся в его
возможности получить качественное и квалифицированное диагностическое
обследование, лечение, реабилитационную терапию и профилактические
мероприятия в лечебно-профилактическом учреждении по своему выбору, с
учетом гарантированного Конституцией и законодательством РФ объема
оказания бесплатной медицинской помощи в государственных и
муниципальных учреждениях здравоохранения.
В диссертации подчеркивается главенствующая роль отношений по охране и укреплению здоровья человека в системе объектов конституционного права граждан на медицинскую помощь в РФ, обусловленное его важным социальным значением для государства, что требует более глубокого и детального изучения и развития вопросов укрепления здоровья населения со стороны органов и должностных лиц публичной власти.
Конституционная природа права граждан РФ на медицинскую помощь выражается не только в форме закрепления - прямое указание в тексте Конституции РФ, не только в том, что это право находится в тесной взаимосвязи с иными основополагающими личными и социальными конституционными правами человека в Российской Федерации, но и в специфике материального содержания конституционных правоотношений по поводу реализации и защиты права на получение медицинской помощи в Российской Федерации и подтверждается реализацией посредством указанного права такой социально значимой конституционной ценности, какой является здоровье каждого человека.
4. Анализ конституционно-правовых актов ряда зарубежных стран
позволяет сделать вывод, что конституционное право граждан РФ на
медицинскую помощь, закрепленное в Конституции Российской Федерации
1993 г., соответствует всем современным мировым тенденциям в сфере
правового обеспечения охраны здоровья человека, что выражается, прежде
всего, в создании действенного юридического механизма защиты и реализации
указанного права, а также в ориентировании политики государства на
обеспечение и развитие здравоохранения страны.
В диссертации отражены недостатки системы обязательного медицинского страхования граждан в обеспечении реализации конституционного права граждан РФ на медицинскую помощь в рамках государственной и муниципальной систем здравоохранения, вследствие чего существенное значение в качестве дополнительной гарантии реализации указанного конституционного права приобретает развитие законодательного и нормативного регулирования частного сектора здравоохранения и добровольного медицинского страхования, а также усовершенствование механизма финансирования лечебных учреждений в системе обязательного медицинского страхования и контролируемое развитие платных медицинских услуг в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения.
Автор, основываясь на статистических данных по количеству обращений граждан, подчеркивает возрастающую роль института Уполномоченного по правам человека в реализации и защите конституционного права граждан РФ и, прежде всего, таких слабо защищенных категорий населения, как дети, престарелые лица и инвалиды, на медицинскую помощь. По результатам работы Уполномоченного по правам человека в России за последние несколько лет можно сделать вывод о необходимости расширения полномочий в рамках правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека, в частности, в отношение полномочия давать заключения, обязательные для исполнения органами
государственной власти и их должностными лицами, по прекращению деятельности, нарушающей права граждан.
Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и практические рекомендации диссертационного исследования имеют методологическое значение и позволяют продолжить дальнейшее научное и практическое изучение заявленной диссертантом темы, при этом следует учитывать постоянно изменяющуюся нормативно-правовую базу социальных отношений, складывающихся в сфере здравоохранения Российской Федерации, с целью дальнейшего развития и совершенствования реализации и защиты конституционного права граждан Российской Федерации на медицинскую помощь. Материалы и отдельные положения диссертации могут быть применены в учебном процессе, а также могут быть использованы в законотворческой деятельности государственных органов, в частности, органов здравоохранения, как на федеральном уровне, так и уровне субъектов Российской Федерации, а также в правотворчестве муниципальных образований.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета и на кафедре общественного здоровья и здравоохранения Владивостокского государственного медицинского университета. Данные, полученные в ходе проведения диссертационного исследования, используются в работе Государственного учреждения здравоохранения «Краевой клинический центр охраны материнства и детства» г. Владивостока и были учтены при подготовке в Приморском крае Региональной целевой программы «Здоровый ребенок» на 2003-2006 гг., утвержденной Законодательным Собранием Приморского края.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственного и административного права Юридического института Дальневосточного государственного университета и
-12-рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Выводы и практические рекомендации диссертационного исследования докладывались на региональных научно-практических конференциях и нашли свое отражение в десяти научных публикациях автора, две из которых были изданы в журналах, рекомендованных ВАК для опубликования основных результатов диссертаций.
Структура диссертационной работы определяется объектом, предметом, целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованных источников и научной литературы.
Понятие, состав и содержание права граждан на медицинскую помощь
В период дальнейшего развития и правового оформления отношений в сфере здравоохранения конституционно-правовое закрепление права граждан Российской Федерации на медицинскую помощь имеет достаточно большую значимость, т.к. подчеркивает важность этого права для общества и государства.
Законодательное закрепление основных прав и свобод человека и гражданина в высшем нормативом акте страны - ее Конституции - позволяет выделить существенные характеристики конституционных прав и свобод: во-первых, в Конституции закрепляются те права и свободы, которые жизненно важны и в наибольшей степени социально значимы как для конкретного человека, так и для общества и государства в целом; во-вторых, права, закрепленные в Конституции, являются основополагающими и составляют ядро правового статуса личности, лежат в основе других прав и свобод; в-третьих, эти права характеризуются всеобщностью, адресованы самому широкому кругу лиц, имеют особый механизм реализации и обеспечены повышенной правовой защитой и охраной; в-четвертых, они имеют особую форму юридического закрепления - в Конституции, правовом акте, обладающем высшей юридической силой.
Учитывая вышесказанное, можно согласиться с предложенным в юридической литературе некоторыми авторами1 определением конституционных прав и свобод - неотъемлемые права и свободы гражданина, принадлежащие ему от рождения, защищаемые государством и составляющие ядро статуса личности.
На современном этапе общественного развития права человека определяются как объективные условия, возможности жизнедеятельности человека, без которых не может существовать человек, и как субъективные права, выражающие не потенциальные, а реальные возможности индивида, закрепленные в конституциях и законах. В комплексе законодательно закрепленные права характеризуют свободу личности - независимость личности от государства и использование своих прав, свобод и законных интересов без нарушения прав и свобод других личностей .
Конституционное право граждан на медицинскую помощь в Российской Федерации не может быть рассмотрено в отрыве от права человека на охрану здоровья. Оно дополняет и, являясь одной из составляющих частей права на охрану здоровья, раскрывает его. Право на медицинскую помощь и право на охрану здоровья являются субъективными правами, соответствующими и принадлежащими конкретному субъекту правоотношений, которые традиционно определяются в теории права как гарантированная законом мера возможного (дозволенного, управомоченного) поведения субъекта, как возможность субъекта по своему усмотрению удовлетворять те интересы, которые предусмотрены объективным правом. Субъективное право содержит в конкретном правоотношении указание на возможность поведения, на меру этого возможного поведения, на осуществление прав в интересах -управомоченного, на обеспечение государственной охраны, защиты прав и свобод, т.е. в субъективном праве содержится сумма возможных полномочий личности.
В рамках права на охрану здоровья конституционное право граждан на медицинскую помощь взаимодействует с иными правами человека и гражданина, среди которых можно выделить: право граждан на экологическое благополучие; право граждан на обеспечение лекарственной помощью; право граждан на санаторно-курортное лечение; право граждан на возмещение вреда, причиненного здоровью, и ряд других. В свою очередь, в структуре самого права граждан на медицинскую помощь выделяют составляющие элементы, среди которых: право на бесплатное лечение в рамках гарантированного объема медицинской помощи; право на получение квалифицированной и полной медицинской помощи; право на добровольное медицинское страхование; право на бесплатную реабилитацию в установленных законодательством случаях и ряд других.
Особого внимания заслуживают правоотношения, возникающие в сфере здравоохранения по поводу оказания и получения субъектами этих правоотношений медицинской помощи. Среди объектов указанных правоотношений, помимо услуг по лечению, лекарственной помощи и сопутствующих сервисных услуг, особо выделяется объект, связанный с самим субъектом этих правоотношений - здоровье человека.
Здоровье каждого человека и общества в целом является конституционно-правовой и общественной ценностью. Указанное положение отражается во многих личных и социально-экономических правах граждан, как в России, так и по всему миру.
Становление и развитие права на медицинскую помощь в отечественном законодательстве
Конституционное развитие норм, регулирующих охрану здоровья граждан и вопросы организации здравоохранения, проходило в нашей стране неоднозначно. Но нельзя сказать, что в СССР и РСФСР отношения в сфере оказания гражданам медицинской помощи вообще не регулировались на конституционном уровне. Так, почти во всех советских Конституциях оговаривалось право на охрану здоровья и/или медицинскую помощь, содержался ряд других положений, касающихся вопросов здравоохранения.
Анализируя первую советскую Конституцию РСФСР 1918 г., можно констатировать ее преимущественный политический характер - закрепление нового строя, новых основ государственной власти, т.к. советская власть спешила с утверждением своих позиций. Но надо отметить, что за трудящимися впервые были закреплены некоторые политические и социально-экономические права, равенство в правах независимо от расы и национальности1.
Конституция РСФСР 1918 г. не содержала специальных норм, посвященных охране здоровья и медицинской помощи гражданам, но в ней содержались положения об основах организации здравоохранения. Так, в состав Совета Народных Комиссаров, состоящего из 17 наркомов, был включен и специальный народный комиссариат здравоохранения (п.«т» ст. 43 Конституции РСФСР 1918 г.)2.
31 января 1924 г. II Съезд Советов СССР принял Конституцию Союза -Советских Социалистических Республик, закрепляющую основания и структуру органов власти. К предмету ведения Союза было отнесено и «установление общих мер в области охраны народного здравия» (ст. 1 Конституции СССР 1924 г.). Однако отдельного Народного Комиссариата для данной сферы выделено не было, функцию охраны здоровья населения выполнял Народный Комиссариат труда1, который в 1919 г. создал промышленный санитарный надзор, а на предприятиях были организованы комитеты по охране труда2.
В принятой через год Конституции РСФСР уже было положение о создании Народных комиссариатов здравоохранения как на республиканском уровне, так и на уровне автономных советских социалистических республик (ст. 37 и ст. 47 Конституции РСФСР 1925 г.)3.
Конституция СССР 1936 г. продолжает включать в предметы ведения Союзного государства установление основных начал в области просвещения и здравоохранения (ст. 14). Но одной из самых ярких частей основного закона явилась глава X, где закреплялись основные права и свободы граждан СССР. Здесь прямо было указано на право граждан получать материальное обеспечение в случае болезни, которое в частности обеспечивалось бесплатной медицинской помощью (ст. 120). Аналогичные положения были отражены и в Конституции РСФСР 1937 г.4
В Конституции СССР 1977 г. было провозглашено и подкреплено рядом гарантий право граждан на охрану здоровья, что значительно расширило рамки конституционного регулирования, связанного с охраной здоровья. В -систему этих гарантий вошла и гарантия предоставления бесплатной медицинской помощи. Однако право граждан на охрану здоровья, провозглашенное и даже гарантированное Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г.1, носило лишь формальный характер, т.к. никаких сколько-нибудь эффективных средств защиты этого права не было предусмотрено.
И хотя в вышеупомянутых конституциях существовал судебный порядок обжалования действий должностных лиц, в том числе в системе здравоохранения, реальные механизмы реализации этого права в соответствии с положениями указанных Конституций должны были предусматриваться в специальных законах. Такие законы, а в особенности подзаконные акты и, прежде всего, нормативные правовые акты министерств и ведомств, разрабатывались самими этими ведомствами и преследовали узковедомственные интересы. В частности, в них устанавливался жесткий порядок обжалования действий должностных лиц - порядок подчиненности. Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере здравоохранения характеризовалось приоритетом специального, отраслевого, законодательства и неформальным верховенством нормативных правовых актов при формальном верховенстве закона.
Действующая в настоящее время Конституция РФ 1993 г. закрепила положения об охране здоровья и окружающей среды, положения о получении гражданами комплекса социальных услуг, в частности и гарантированной медицинской помощи. Тем самым был создан базис для социального законодательства и конституционных гарантий в сфере охраны здоровья населения страны.
Система гарантий и механизмы защиты конституционного права граждан на медицинскую помощь
В ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. сказано, что общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет Конституции.
Практика развитых демократических государств показывает, что у государства есть реальные возможности обеспечивать достойный уровень жизни своих граждан2. Такая обязанность государства закреплена во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25). Государство не может пренебрегать интересами социально незащищенных слоев населения, оно должно проявлять заботу по отношению к человеку.
Обязанность государства перед индивидом состоит в том, чтобы обеспечивать определенную свободу в качестве именно социального государства, по крайней мере, в пределах, которые необходимы для уважения человеческого достоинства. В ст. 7 Конституции РФ прямо сказано, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты. Более того, ст. 39 устанавливает, что «каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом»1. В рыночной экономике именно государство призвано обеспечивать социальные нужды населения, добиваться необходимого баланса в развитии экономики и социальной сферы.
В нашей стране особую значимость защита и обеспечение социально-экономических прав приобрели в «постперестроечный» период, в условиях отказа от социалистических ценностей и перехода к рыночным отношениям. В социальной сфере продолжается резкое социальное расслоение общества, увеличивается имущественное неравенство, что приводит к росту преступности и социальной напряженности. Все эти факторы приводят к падению жизненного уровня граждан, снижению их защищенности. Общество оказалось перед лицом серьезной проблемы - необходимостью социальной защиты людей, обеспечения прав граждан, создания механизма обеспечения и защиты прав.
В связи с этим становится очевидным, что помимо законодательного признания и закрепления социально-экономических прав, нужна координированная система гарантий их осуществления. Задача государства в данный момент - разработать четко действующий правовой механизм социальной защиты граждан. Реальные возможности для осуществления прав и свобод граждан в обществе возможны лишь при наличии определенной системы культурных, социально-экономических, политических и юридических гарантий прав и свобод личности.
В правовой науке под гарантиями понимается система социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств и способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов.
В рамках настоящего исследования нас интересуют как раз юридические гарантии, которые в литературе понимают как закрепление прав, свобод и ответственности нормами права и обеспечение их реализации органами государства и общественно-политическими организациями2, т.е. правовые средства, обеспечивающие реализацию того или иного права человека и гражданина. Посредством юридических гарантий обеспечиваются различные стадии процесса осуществления, охраны и защиты прав и свобод граждан.
Российская Федерация является демократическим правовым государством, что закреплено в Конституции страны (ст. 1). Главенство права определяет структурную организацию государственной власти. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». В соответствии с этим принципом и относительно к конституционным правам, функция защиты прав и свобод человека и гражданина, их регулирование является обязанностью государства.
Конституционно-правовые основы обязательного и добровольного медицинского страхования
Целью медицинского страхования, как было сказано выше и как определено в Законе «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»1 является гарантия того, что граждане при возникновении страхового случая получат медицинскую помощь за счет накопленных средств и финансирования профилактических мероприятий . Страховой случай - это совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу или третьим лицам. Под страховым случаем в сфере медицины понимают заболевания, травмы и т.д.
Законодатель разделил медицинское страхование на обязательное и добровольное медицинское страхование (далее - ОМС и ДМС соответственно), при этом субъектом медицинского страхования могут быть граждане, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение, а также органы государственного управления республик, автономных областей, краев, областей, городов федерального значения, органы местного самоуправления. Источником же финансирования системы здравоохранения, как указано в ст. 10 Закона «О медицинском страховании граждан», в РФ являются: бюджетные средства, средства государственных и общественных организаций, предприятий и других хозяйственных субъектов; личные средства граждан; безвозмездные и благотворительные взносы и пожертвования; доходы от ценных бумаг; кредиты банков и других кредиторов; иные законные источники.
Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования были созданы Федеральный и территориальные фонды ОМС - самостоятельные некоммерческие финансово-кредитные учреждения, предназначенные для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы ОМС и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение.
Согласно ст. 12 Закона о медицинском страховании финансовые средства фондов ОМС находятся в государственной собственности РФ и не входят в состав бюджетов или других фондов. Правовые основы формирования и использования средств государственных внебюджетных фондов, в том числе фондов ОМС, заложены в Бюджетном кодексе РФ. Непосредственной нормативной базой формирования и расходования средств Федерального фонда ОМС являются федеральные законы о бюджете и об исполнении бюджета Федерального фонда ОМС, принимаемые ежегодно.
В начале становления страховой медицины, в сложных условиях переходной экономики обеспечить доступность бесплатной медицинской помощи было невозможно без нового финансового механизма, соответствующего новым экономическим реалиям. Поэтому основой для принятого в 1991 г. Закона РСФСР «О медицинском страховании граждан в РФ» стала нидерландская модель организации медицинского страхования, где государство играло активную роль в формировании социально ориентированной системы. Но в отличие от Нидерландов подготовка к реализации закона о наличии необходимых расчетов, обучению кадров, мощной разъяснительной работе среди населения и т.п. в нашей стране практически отсутствовала.
Как известно, ст. 41 Конституции РФ гарантирует всем гражданам России предоставление бесплатной медицинской помощи за счет бюджетных и страховых средств. Если бы все ограничивалось только бюджетными средствами, то возможности службы здоровья были бы весьма ограничены. В годы советской власти по числу коек и по количеству врачей на душу населения СССР занимала первое место в мире. Но продолжаться так вечно не могло, т.к. ни одно государство не в состоянии содержать такое количество объектов здравоохранения и такое количество персонала. Нужны были новые формы финансового регулирования. Вот тут и появилась система ОМС .
В основу обязательного медицинского страхования были положены основные организационно-экономические и правовые принципы. И первым из них надо отметить принцип всеобщности обязательного медицинского страхования - все граждане России независимо от пола, возраста, состояния здоровья, места жительства, уровня личного дохода имеют право на получение медицинских услуг, включенных в государственную (базовую) программу ОМС.
Государственный контроль и ответственность - средства ОМС находятся в государственной собственности РФ. Государство в лице местных органов исполнительной власти выступает непосредственным страхователем неработающего населения. Оно осуществляет контроль над сбором, перераспределением и использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивает финансовую устойчивость системы ОМС, гарантирует выполнение обязательств перед застрахованными. Средства ОМС не могут стать доходом юридических и физических лиц, являющихся акционерами или учредителями страховых медицинских организаций, участвующих в операциях ОМС. Прибыль, получаемая от операций в системе ОМС, может направляться только на развитие системы ОМС и учреждений здравоохранения, т.е. имеет некоммерческий характер.
