Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы формирования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности 15
1. Теоретико-правовые основы определения и закрепления полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности 15
2. Становление законодательства Российской Федерации о планово-финансовой деятельности органов местного самоуправления 57
3. Зарубежный опыт формирования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности 80
Глава 2. Современное состояние и проблемы совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности 120
1. Полномочия органов местного самоуправления в области плановой деятельности 120
2. Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере 147
3. Полномочия органов местного самоуправления в налоговой сфере 168
Заключение 199
Библиография
- Становление законодательства Российской Федерации о планово-финансовой деятельности органов местного самоуправления
- Зарубежный опыт формирования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности
- Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере
- Полномочия органов местного самоуправления в налоговой сфере
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Финансовая самостоятельность местного самоуправления складывается из совокупности полномочий его органов, осуществляющих мероприятия по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования.
Несмотря на то, что Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2009 года полностью вступил в силу, до сих пор остается нерешенным вопрос о надлежащем финансовом обеспечении местного самоуправления. К наиболее острым вопросам следует отнести: недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов, неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов, наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов, ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов и др. Создание системы стимулирования муниципальных образований к развитию своей доходной базы, реализация комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий являются одними из важнейших задач современного развития местного самоуправления.
Следует отметить, что надлежащее финансовое обеспечение местного самоуправления невозможно без соответствующего планирования, являющегося важнейшим методом деятельности муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления в области плановой и финансовой деятельности следует рассматривать неразрывно друг от друга. Реализация приоритетных национальных проектов, одним из признаков которого является привлечение в качестве источников софинансирования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; выделение в некоторых случаях муниципальным образованиям средств из вышестоящего бюджета только при условии принятия муниципальных целевых программ, приводит к необходимости активного внедрения планирования на муниципальном уровне. Все это говорит о необходимости формирования соответствующего законодательства о социально-экономическом планировании не только на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, но и в муниципальных образованиях. Однако на практике возникает множество проблем, связанных с социально-экономическим планированием муниципальных образований и реализацией на уровне местного самоуправления программно-целевого метода бюджетной деятельности. Отдельные факты работы муниципальных образований свидетельствует практически о полном отсутствии планирования в деятельности органов местного самоуправления.
Следует отметить важнейшую роль целевых программ, планирования и прогнозирования в регулировании социально-экономического развития местного самоуправления, в финансовом обеспечении муниципального образования.
Постоянные изменения Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года, а также Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных нормативно-правовых актов в части установления полномочий органов местного самоуправления в планово-финансовой сфере приводят к необходимости анализа, а также научного обоснования подобных изменений. В то же время проблемы осуществления органами местного самоуправления полномочий в указанной сфере, несмотря на их большое практическое значение, недостаточно анализируются и обобщаются в научной юридической литературе, а полномочия органов местного самоуправления в области плановой деятельности в литературе вообще практически не освещались.
Таким образом, исследование проблем осуществления полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности представляется актуальным и значимым. Всё это определило выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросы осуществления органами местного самоуправления полномочий области планово-финансовой деятельности, несмотря на свою актуальность, редко анализируются в научной литературе и до настоящего времени не были предметом специального научного исследования в правовой науке на уровне диссертаций. В целом можно констатировать большой научный и теоретический дефицит работ в исследуемой области.
Отсутствие научной и учебной литературы, специально посвященной проблемам осуществления органами местного самоуправления полномочий в области планово-финансовой деятельности, а также правовые пробелы в области законодательного регулирования данных отношений побудили к написанию данной диссертационной работы. В работе предпринята попытка комплексного, системного анализа проблем в сфере осуществления органами местного самоуправления полномочий в области планово-финансовой деятельности на основе достижений науки российского конституционного и муниципального права, отдельных разработок в сфере теории государства и права, гражданского, административного и финансового права, а также нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и судебной практики.
В качестве объекта диссертационного исследования выступает комплекс общественных отношений, связанный с осуществлением органами местного самоуправления полномочий в области планово-финансовой деятельности.
Предметом исследования является совокупность правовых норм муниципального, конституционного и иных отраслей законодательства, позиции и взгляды ученых, работающих по данному направлению, а также соответствующая правоприменительная практика.
Цели и задачи исследования. Целью настоящего исследования является рассмотрение сущности полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности, а также формулирование теоретических положений и разработка конкретных рекомендаций, имеющих прикладное значение для совершенствования законодательства о полномочиях местного самоуправления и практики его применения.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи:
- рассмотрение содержания понятий «компетенция», «полномочие», «предметы ведения» и «вопросы местного значения» применительно к местному самоуправлению;
- выявление содержания и особенностей полномочий местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности;
- исследование законодательства о планово-финансовой деятельности органов местного самоуправления;
- изучение зарубежного опыта формирования полномочий органов местного самоуправления в планово-финансовой сфере;
- изучение особенностей полномочий органов местного самоуправления в плановой, бюджетной и налоговой сферах;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства в области планово-финансовой деятельности.
Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологической базой диссертации является совокупность общенаучных методов и частных приемов научного познания. В работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования, с присущими ему логическими средствами: анализ и синтез, с помощью выработанных диалектикой категорий формы и содержания, сущности и явления. В диссертационном исследовании используется также рациональный подход к получению научных знаний (совершенствование и развитие понятийного аппарата). Также были использованы такие научные методы познания, как: системно-функциональный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический и др.
Теоретическую основу исследования составляют труды представителей общей теории права и государства Н.Г. Александрова, С.С. Алексеева, С.Н. Бабурина, М.И. Байтина, О.С. Иоффе, А.В. Малько, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, С.В. Полениной, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого, Б.Н. Топорнина, Л.С. Явича и др.
Существенное влияние на формирование авторской концепции оказали научные труды в области конституционного и муниципального права таких ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, А.А. Белкин, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, М.В. Глигич-Золотарева, Н.А. Емельянов, А.Е. Епифанов, А.А. Замотаев, Н.А.Игнатюк, Е.М. Ковешников, Е.И. Колюшин, Г.Н. Комкова, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Лагуткин А.В., Б.М. Лазарев, Т.Н. Михеева, Е.А. Незнамова, И.И. Овчинников, В.С. Основин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О. Савранская, А.А. Сергеев, В.А. Сивицкий, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, И.А. Умнова, В.И. Фадеев, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, Н.А. Шевелева, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина, В.А. Щепачев и др.
В работе использовались исследования ученых – представителей других отраслевых правовых наук: административного права Г.В. Атаманчука, К.С. Бельского; финансового права М.В. Карасевой, Е.В. Покачаловой, Н.И. Химичевой и др.
Теоретические положения и выводы диссертационного исследования опираются на анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона о местном самоуправлении 2003 года, федеральных законов, регулирующих компетенцию органов публичной власти, а также иные аспекты организации и деятельности местного самоуправления. В работе анализируются решения Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов компетенции местного самоуправления и других субъектов публичной власти, опубликованные решения Верховного Суда Российской Федерации.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертационное исследование является одной из первых работ, в которой проведен анализ полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности, устанавливается взаимосвязь указанных видов деятельности, обосновывается необходимость комплексного подхода к исследованию полномочий в сфере плановой и финансовой деятельности. В работе рассмотрены теоретические и практические проблемы, связанные с определением содержания категории «полномочия» применительно к местному самоуправлению, особенности полномочий органов местного самоуправления по осуществлению планово-финансовой деятельности. В диссертации обосновывается необходимость законодательного обеспечения прогнозирования и планирования социально-экономического развития на муниципальном уровне, а также закрепления требований к содержанию муниципальных целевых программ, проводится классификация бюджетных полномочий органов местного самоуправления, вносятся предложения об увеличении полномочий органов местного самоуправления в налоговой сфере.
Научная новизна отражена в представленных и обоснованных теоретических положениях и выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу реализации полномочий органов местного самоуправления в планово-финансовой деятельности.
Проведенный анализ указанных проблем позволил сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту.
1. Планирование тесно связано с финансовой деятельностью местного самоуправления, а также служит повышению эффективности управления экономическими и социальными процессами на местном уровне, обеспечению комплексного развития муниципальных образований, в связи с чем обосновывается необходимость в теории муниципального права совместного исследования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности. Выделены следующие группы полномочий в данной сфере:
- полномочия в области плановой деятельности;
- полномочия в бюджетной сфере;
- полномочия в налоговой сфере.
2. Исследован вопрос о закреплении критериев, позволяющих точно установить максимальный объем прав на осуществление отдельных государственных полномочий, которые могут передаваться органам местного самоуправления для реализации. В качестве такого критерия предлагается финансовый критерий, в связи с чем обосновывается необходимость закрепления в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 года нормы, в соответствии с которой объем прав на осуществление передаваемых государственных полномочий не может превышать 50% размера финансовых средств, предусматриваемых в местном бюджете на осуществление полномочий по решению вопросов местного значения.
3. Делается вывод о необходимости принятия федерального закона о планировании и прогнозировании, который содержал бы общую концепцию и устанавливал бы систему планирования и прогнозирования, в том числе социально-экономического развития Российской Федерации в целом, определял общие основы планирования и прогнозирования на муниципальном уровне, устанавливал соотношение программ федерального, регионального и местного уровней. Непосредственно требования к содержанию муниципальных целевых программ, их виды, полномочия органов местного самоуправления в области планирования, должны устанавливаться на уровне муниципальных образований.
4. С учетом требований Бюджетного кодекса РФ об установлении местной администрацией порядка разработки прогноза социально-экономического развития муниципального образования, среднесрочного финансового плана муниципального образования обосновывается необходимость принятия муниципальных правовых актов в области прогнозирования и планирования во всех муниципальных образованиях. Учитывая большое количество вновь созданных муниципальных образований, сложности в обеспечении квалифицированными кадрами органов местного самоуправления, а также возможные особенности плановой деятельности в отдельных регионах и в отдельных муниципальных образованиях, целесообразно на уровне субъектов Российской Федерации принимать модельные акты о планировании и прогнозировании, программах социально-экономического развития муниципального образования.
5. Наибольший объем прав и обязанностей в сфере планирования принадлежит исполнительно-распорядительным органам местного самоуправления. В то же время ни в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 года, ни в Бюджетном кодексе Российской Федерации четко не прописаны полномочия исполнительно-распорядительных органов по разработке и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, в связи с чем обосновывается, что такие полномочия должны закрепляться в уставах муниципальных образований. К таким полномочиям могут быть отнесены: 1) разработка проектов планов, прогнозов и программ социально-экономического развития, организация их исполнения; 2) получение в установленном законодательством порядке от предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, необходимых сведений о проектах их планов и мероприятий, которые могут иметь экологические, демографические и иные последствия, затрагивающие интересы населения муниципального образования; осуществление обязательного для таких планов и мероприятий согласований; 3) внесение предложений по проектам планов, прогнозов социально-экономического развития территории и программ органов власти и управления субъекта Российской Федерации, по проектам планов предприятий, организаций, расположенных на территории муниципального образования, по вопросам, связанным с удовлетворением потребностей населения, экономическим и социальным развитием территории муниципального образования; 4) обеспечение составления балансов: финансового, денежных доходов населения, трудовых ресурсов, земельного и других, необходимых для управления экономическим и социальным развитием муниципального образования; 5) обеспечение подготовки отчетов о выполнении планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования и др.
6. Проведенная систематизация бюджетных полномочий органов местного самоуправления позволила выделить следующие группы бюджетных полномочий органов местного самоуправления: по субъектам, их осуществляющим; по правовому регулированию бюджетных отношений; по формированию, распределению и использованию местного бюджета; юрисдикционные полномочия; по типу муниципального образования; исходя из государственного устройства российского государства и принципа федерализма; исходя из самостоятельного осуществления бюджетных полномочий органами местного самоуправления; иные полномочия.
Наибольшими бюджетными полномочиями обладают исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в связи с чем обосновывается необходимость четкого и полного закрепления перечня таких полномочий в муниципальных правовых актах.
7. Налоговый кодекс Российской Федерации в первую очередь наделяет представительные органы муниципальных образований полномочиями в области установления и введения (отмены) местных налогов. В то же время анализ муниципальных правовых актов позволил прийти к выводу, что очень часто муниципальными образованиями нарушается требование о необходимости как установить, так и ввести в действие местные налоги. В связи с этим обосновывается необходимость проведения на уровне субъектов Федерации проверки муниципальных правовых актов об установлении и введении местных налогов (такая проверка может быть проведена органами прокуратуры, которые осуществляют надзор за законностью правовых актов), и внесения изменений в те муниципальные правовые акты, которые не отвечают указанным критериям. Предлагается также принятие на уровне субъектов Федерации модельных актов о местных налогах, которые являлись бы основой для принятия соответствующих актов в муниципальных образованиях.
8. Аргументируется вывод, что одним из способов повышения собираемости местных налогов может стать передача полномочий территориальных органов Федеральной налоговой службы в части администрирования местных налогов органам местного самоуправления таких муниципальных образований, как городские и сельские поселения, муниципальные районы.
9. Внесен ряд предложений по дополнению и изменению нормативно-правовых актов города Калуги в области планово-финансовой деятельности: Устава города Калуги; Постановления Городской Думы городского округа г. Калуга от 28 ноября 2007 г. № 148 «Об утверждении положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Калуга»; о принятии Положения о прогнозировании, программе социально-экономического развития и муниципальных целевых программах города Калуги.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в расширении сферы научных знаний о полномочиях местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности, уточнении содержания основных понятий и терминов, используемых в компетенционных правоотношениях применительно к местному самоуправлению.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования отношений в сфере реализации полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, конституционного и муниципального права. Основные положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в практической работе органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для использования в преподавательской и исследовательской работе в области конституционного и муниципального права, раскрытия проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права. Основные положения и выводы работы нашли отражение в монографии, публикациях и выступлениях автора на международных, всероссийских и межвузовских научных конференциях: «Правовая политика государства на современном этапе развития российского общества» (Астрахань, 2008), «Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» (Волгоград, 2008), «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, 2008), «Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века», (Волгоград, 2008), «Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 2008, 2009), «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг Краснодарского края, 2008), «Совершенствование системы управления организацией в современных условиях», (Пенза, 2009). «Инновационные процессы в менеджменте. Финансы как особая форма экономических отношений. Управление финансами», (Пенза, 2009), «Актуальные проблемы миграционной политики в отечественном и международном праве» (Волгоград, 2009), «Становление и развитие правового пространства в современной России» (г.Кропоткин Краснодарского края, 2009).
Ряд положений и выводов исследования используется в ходе преподавания курсов «Правоведение», «Муниципальное право России», «Конституционное право зарубежных стран» в НОУ ВПО «Волгоградский институт экономики, социологии и права», Калужском филиале НОУ ВПО «Российская международная академия туризма», Калужском филиале ГОУ ВПО «Российская правовая академия», ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет».
Материалы диссертационного исследования, его выводы и предложения использовались в нормотворческой деятельности городской Думы Калуги.
Структура диссертации определена целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и библиографию.
Становление законодательства Российской Федерации о планово-финансовой деятельности органов местного самоуправления
Верным также представляется определение полномочий муниципальных органов, данное Ю.Д. Казанцевым и А.Н. Писаревым как «совокупности их прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ»1.
Права и обязанности органов местного самоуправления могут закрепляться не только в уставе муниципального образования, но и в других муниципально-правовых актах. В силу этой причины, по-видимому, следует согласиться с определением Е.М. Ковешникова, который понимает полномочия органов местного самоуправления как совокупность их прав и обязанностей, закреплённых нормами муниципального права и необходимых для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий2.
Имеются и другие точки зрения. Так, В.Н. Широковских отмечает, что при всех различиях и небесспорности подходов к определению соотношения таких понятий, как: «полномочие», «компетенция», «предметы ведения (вопросы местного значения)» наиболее оптимально отражает эти взаимосвязи следующая конструкция: компетенция объединяет две составляющие: предметы ведения (вопросы местного значения) и полномочия, хотя предметы ведения могут быть шире, нежели компетенция одного какого-то органа или должностного лица, поскольку их реализуют различные органы государственной власти (местного самоуправления) в рамках существующей системы разделения властей и разграничения полномочий между ветвями власти по вертикали и по горизонтали3.
Таким образом, по нашему мнению, к элементам компетенции местного самоуправления можно отнести предметы ведения, позволяющие определить сферу деятельности местного самоуправления, а также полномочия, 23 выступающие в качестве меры возможного и должного поведения органов местного самоуправления.
При этом предметы ведения местного самоуправления представляют собой определенные группы общественных отношений, выступающих в качестве сфер деятельности соответствующих органов местного самоуправления, в которых они наделены правами и обязанностями по принятию юридически значимых решений, имеющих обязательный характер.
Под полномочиями местного самоуправления следует понимать совокупность прав и обязанностей населения, органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных образований в целом, необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления.
Следует признать, что закрепление за органами местного самоуправления полномочий является одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. От того, насколько полно закрепляются в нормах права полномочия органов местного самоуправления, во многом зависит эффективность самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 года полномочия местного самоуправления - это права, предоставленные муниципальным органам для решения вопросов местного значения. Согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, они решаются населением, а согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, вопросы местного значения реализуются органами местного самоуправления. Таким образом, полномочия населения и муниципальных органов дополняют друг друга, а муниципальные органы выступают уполномоченными населения по управлению местными делами.
Для идентификации властных полномочий органов местного самоуправления согласно перечню предметов ведения местного самоуправления, определенному в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 года, в литературе выделяют следующие критерии : - вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться прежде всего интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы; - решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.); - решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы; - реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач с неизменностью требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения; - немаловажным фактором при отнесении тех или иных вопросов к ведению муниципальных органов власти является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.
Заслуживает критики первый критерий, предлагаемый А.А. Уваровым, который касается интересов населения соответствующей административно-территориальной единицы. Следует заметить, что применительно к местному самоуправлению не следует говорить об административно-территориальных единицах, поскольку в настоящее время этот термин применяется только применительно к федеральным органам власти.
Зарубежный опыт формирования полномочий органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности
В практическом плане страны, с которыми могут быть ассоциированы эти модели, нередко сближаются. Так, в странах, следующих первой модели, местные сообщества, приобретая новые полномочия, все больше и больше привлекаются к выполнению основных государственных полномочий (Франция), в то время как в странах, приверженных второй модели, стремятся к восстановлению местной автономии путем смягчения регламентирующих норм и предоставления местным сообществам свободы «самоорганизовываться» для управления всем комплексом их полномочий (так называемая реформа «свободной коммуны» в скандинавских странах).
Е.С. Шугрина при изучении зарубежного опыта муниципального управления выделяет основные тенденции, к числу которых относит следующее. Каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), но не более того, что необходимо для функционирования жизненно важных коммунальных служб. Муниципалитеты широко используют в своей работе экономические рычаги - налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами. Это, с одной стороны, способствует увеличению доходной части местных бюджетов, с другой - развитию муниципального хозяйства и стимулированию предпринимательства. Однако в большинстве государств проблема формирования достаточной финансовой основы весьма актуальна1.
Рассмотрим опыт ряда зарубежных стран в области осуществления органами местного самоуправления финансово-плановой деятельности. Необходимо отметить, что полномочия органов местного самоуправления в области плановой деятельности практически не исследуются в литературе.
Целесообразным представляется прежде всего рассмотреть деятельность в финансовой сфере зрелой системы самоуправления - Германии. Основной закон Федеративной Республики Германии подчеркивает, насколько важным для общин является необходимое финансовое обеспечение. В его статьях идея общинных финансовых поступлений. Статья 28, абз. 2 ОЗ формулирует это следующим образом: «Обеспечение самоуправления включает в себя также основы финансовой собственной ответственности; к числу этих основ принадлежит находящийся в распоряжении общин ... соответствующий и определяемый экономическими связями налоговый источник»1.
Тем самым формулируется принцип, в соответствии с которым община имеет право обеспечить для себя собственные финансовые поступления. Община это и делает, осуществляя собственный финансовый суверенитет -понятие, несущее следующее содержание: общины имеют право взимать со своих жителей платежи (в принудительном порядке).
Главным источником финансовых поступлений общин являются налоги. Их доля в совокупности поступивших финансовых средств составляет 40%. Налоги взимаются не в качестве оплаты определенной муниципальной услуги — в этом они отличаются от платежей и взносов. Налоговые поступления служат общинам для покрытия их общих финансовых потребностей.
Прежде всего это «мелкие общинные налоги» или такие «малозначительные налоги», как собачий и пивной или налог на развлекательные учреждения и рыбную ловлю. Само понятие «малозначительные» указывает на то, что эти налоги составляют лишь малую долю поступлений общин2.
Иное дело - основные налоги или промысловый налог, который в особенности служит важнейшей финансовой опорой для промышленных районов. По сравнению с ним доходы от основных налогов за последние десятилетия существенно снизились. Эти поступления побуждают многие общины усиленно добиваться привлечения промышленного и промыслового производства, в частности, с помощью низкой налоговой ставки основного налога. В то же время, в настоящее время местные взносы промыслового налога «Политология». - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. - С. 387. достигли предельного уровня1. Таким образом, общины вправе непосредственно собирать следующие налоги: - промысловый налог2; - поземельный налог; - подоходный налог в размере 15%; - налог с оборота в размере 2,2%; - местные налоги на предметы потребления и представительские расходы3. Наиболее значительную долю в поступлениях образуют средства от получения доли подоходного налога и средства от промыслового налога.
Взносы предназначаются для покрытия финансовых затрат (полностью или частично), возникающих у общин в процессе строительства, улучшения или расширения каких-либо сооружений.
За использование общественных сооружений взимаются платежи (плата за пользование) или за услуги управленческих структур (платежи за управленческие услуги). Важнее всего платежи за использование сооружений по обеспечению питьевой водой, устранению сточных вод, вывозу мусора, поддержанию чистоты на улицах, а также за услуги по погребению на кладбищах, за услуги транспортных предприятий, бассейнов, рынков, театров и библиотек. Платежи недопустимы за использование учреждений, служащих общественным целям (например, улиц).
Полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере
Собственные полномочия включают в себя полномочия, которые исключительно отнесены к компетенции органов местного самоуправления для решения дел местного значения и по которым местное самоуправление подотчетно перед населением.
К одной из основных государственных полномочий, делегированных органам местного самоуправления, относятся сбор налогов и пошлин.
В числе важнейших полномочий местных кенешей относится утверждение программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения. Эти органы обладают исключительной прерогативой утверждать местные бюджеты соответствующей территории. Проекты этих документов готовятся исполнительными органами: на территории городов, поселков, аилов — мэриями, городскими управами, айыл окмоту; на территории районов и областей — местными государственными администрациями. Местным кенешам принадлежит право введения местных налогов и сборов, право установления порядка распоряжения коммунальной собственностью местного сообщества, осуществления контроля за ее использованием. Районные кенеши имеют полномочия выражать недоверие главе местной государственной администрации, а городские, поселковые, аильные кенеши — соответственно мэру, главе местного самоуправления города районного значения, поселка, аила1.
Законодательство Кыргызской Республики определяет компетенцию исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления путем описания наиболее крупных сфер деятельности, не детализируя по различным отраслям и регулируемым отношениям. Так, например, айыл окмоту: организует функционирование и развитие системы жизнеобеспечения аила, поселка, предоставление населению социальных и культурных услуг;
Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. - M.: Изд-во РАГС, 2007. - С. 146. 113 разрабатывает проекты программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения и выполняет их; разрабатывает проекты бюджета и исполняет их после утверждения; участвует в приватизации ликвидируемых предприятий и передаче на баланс аила, поселка объектов социально-культурного, бытового и хозяйственного назначения и оборудования, необходимого для их функционирования; и т.д.
В законодательстве Кыргызской Республики определены полномочия главы местного самоуправления айыла, поселка, города районного значения, который является выборным должностным лицом на соответствующей территории, одновременно выполняющим обязанности председателя местного кенеша (с совещательным голосом) и руководителя соответствующей управы. Например, в соответствии со своими полномочиями глава айыла окмоту:1 представляет аильному кенешу проект бюджета, не реже одного раза в полугодие отчитывается перед кенешами об общем состоянии дел в аиле, поселке, исполнении местного бюджета и использовании коммунальной собственности, выполнении программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения; не реже одного раза в год отчитывается перед населением о результатах своей деятельности на курултае местного сообщества; несет персональную ответственность за организацию надлежащего исполнения делегированных государственных полномочий; вносит в местный кенеш предложения по введению местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Кыргызской Республики;
Исполнительную власть на территории района и области осуществляет соответствующая местная государственная администрация. Областную государственную администрацию возглавляет на принципах единоначалия
Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации / Совместные исследования. - М.: Изд-ио РАГС, 2007. - С. 143. глава государственной администрации — губернатор, а районную глава государственной администрации района — аким. Местная государственная администрация строит свою работу в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления соответствующей территории, создавая условия для реализации гражданами конституционного права на участие в управлении государственными и общественными делами. Полномочия государственной администрации области и района включают: формирование проектов программ социально-экономического развития территории и социальной защиты населения, организацию их исполнения после утверждения; разработку проекта местного бюджета, организацию его исполнения после утверждения; обеспечение управления государственными программами на местном уровне и взаимодействие в рамках программ с органами местного самоуправления и общественными организациями.
В сфере финансово-бюджетных основ местного самоуправления одним из основных законов, устанавливающих основные принципы формирования и исполнения местных бюджетов Кыргызской Республики, их взаимоотношения с республиканским бюджетом, являлся Закон Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права в Кыргызской Республике» от 11 июня 1998 г.
Полномочия органов местного самоуправления в налоговой сфере
К иным бюджетным полномочиям муниципальных образований следует отнести: - право на получение компенсации дополнительно произведенных бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов, обусловленных решениями федеральных властей1; - право на привлечение финансовой помощи из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также бюджетных кредитов; - право на получение субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ на финансирование передаваемых органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Кроме типичных бюджетных полномочий, в бюджетном законодательстве субъектов, например, закрепляются и специфические, присущие только этой территории элементы бюджетно-правового статуса. Так, например, законодатель Волгоградской области обязывает Волгоградскую областную Думу и главу администрации Волгоградской области отстаивать в федеральных органах государственной власти бюджетные права Волгоградской области в процессе формирования федерального бюджета, обоснования и согласования ставок отчисления по регулирующим доходным источникам в бюджета по отношению к областному бюджету1.
Представляется, что право органов местного самоуправления на отстаивание своих бюджетных прав в органах субъектов Федерации в процессе формирования регионального бюджета, в части выделения средств из бюджета субъекта РФ в местный бюджет, выполнения обязательств регионального бюджета по отношению к местному бюджету, является одним из основополагающих прав органов местного самоуправления в бюджетной сфере.
Содержание рассмотренного круга бюджетных прав муниципальных образований свидетельствует об их общей направленности на обеспечение самостоятельности каждого местного бюджета в установленных правовых границах, диктуемых реализацией принципа федерализма в сфере финансов.
В юридической и экономической литературе уже давно обсуждается вопрос о введении единых критериев и принципов применения механизмов бюджетного регулирования при предоставлении местным бюджетам финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. Таким критерием должны стать минимальные социальные стандарты. Считается, что «установление и применение государственных минимальных социальных стандартов позволит избежать субъективных подходов при оказании финансовой помощи из вышестоящих бюджетов»2. Принятие федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах, как и предусмотрено Бюджетным кодексом РФ, необходимо, но он не должен стать еще одним нормативным актом, вводящим обязанности муниципальных образований без обеспечения финансовыми ресурсами. Вполне обоснованны опасения, что вводимые стандарты повлекут увеличение расходной части местных бюджетов, поскольку объемы финансирования несомненно станут на порядок выше заложенных в этих бюджетах сегодня. Следует учитывать, что государственные минимальные социальные стандарты станут обязательными на всей территории Российской
Выделение в составе бюджетной системы Российской Федерации фактически двух уровней местных бюджетов поставило вопрос о разграничении бюджетной компетенции городских и сельских поселений, с одной стороны, и муниципальных районов - с другой. Действующее законодательство исходит из принципов самостоятельности бюджетов и равенства бюджетных прав муниципальных образований. Однако реализации названных принципов на поселенческом уровне препятствуют следующие обстоятельства: 1) недостаточно высокий профессиональный уровень должностных лиц местного самоуправления, необходимый для квалифицированного решения вопросов осуществления предоставленных городским и сельским поселениям бюджетных прав; 2) увеличение затрат на организацию местного самоуправления в городских и сельских поселениях за счет средств, необходимых для содержания собственных финансовых органов .
Из сложившейся ситуации возможны следующие выходы: 1) при сохранении существующих бюджетных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений в полном объеме формирование механизма делегирования на договорной основе части таких полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов; 2) перераспределение бюджетных полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов в пользу последних на законодательном уровне; 3) лишение городских и сельских поселений права на местный бюджет.2
С последним пунктом очень сложно согласиться. Лишение городских и сельских поселений права на местный бюджет фактически означает отказ от самой идеи местного самоуправления, поскольку в его основе лежит финансовая самостоятельность. В данном случае более целесообразно было бы говорить о возможности в некоторых случаях передачи части своих полномочий по исполнению бюджета на уровень муниципального района, без отказа от своего права на бюджет.
Формирование механизма делегирования па договорной основе части бюджетных полномочий органов местного самоуправления городских и сельских поселений органам местного самоуправления муниципальных районов не требует изменения бюджетного законодательства. На необходимость данной меры неоднократно указывалось специалистами в области финансовой деятельности муниципальных образований1. Однако ее недостатком является то, что любая мера, основанная на соглашении сторон, может быть реализована только в случае непротивления ей с обеих сторон. На волю сторон влияют различные обстоятельства, которые постоянно изменяются. Поэтому рассматриваемый вариант является более чем нестабильным и не позволяет на достаточно длительный срок на всей территории Российской Федерации или отдельного ее субъекта решить проблему осуществления бюджетной компетенции городских и сельских поселений.
