Содержание к диссертации
Стр.
Введение 3 - 15
Глава 1. Теоретико-правовые и конституционные
основы полномочий органов местного
самоуправления в области образования 16-71
1. Понятие полномочий органов местного самоуправления
в области образования 16-34
2. Конституционное право на образование и полномочия
органов местного самоуправления по созданию условий
для его реализации 35-42
3. Основные критерии разграничения полномочий между
органами государственной власти и органами
местного самоуправления в области образования 43-71
Глава 2. Нормативно-правовые основы и содержание
полномочий органов местного самоуправления
в области образования 72-145
1. Нормативно-правовые основы полномочий органов
местного самоуправления в области образования 72-88
2. Полномочия органов местного самоуправления
по управлению муниципальной системы образования 89-110
3. Финансово-экономические полномочия органов
местного самоуправления в области образования 111-145
Заключение 146-152
Библиография 153-175
Введение к работе
Формирование института местного самоуправления в системе публичной власти российского государства явилось следствием кардинальных реформ, проведенных во всех сферах общественной жизни страны. Внедрение самоуправленческих начал на местном уровне стало важным элементом процесса развития народовластия в Российской Федерации.
Основополагающими началами правового оформления концепции местного самоуправления выступают конституционные нормы, определяющие, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 130 и 12 Конституции Российской Федерации). Таким образом, одной из основных юридических черт местного самоуправления является его разграничение с государственной властью. Отсюда вытекает необходимость разграничения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, как указывалось еще в Посланиях Президента Федеральному Собранию в 2000 и 2001 г., является одним из приоритетных направлений государственной политики1.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и
См.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2000. - С. 24; Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 года (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2001. - С. 6-7.
конкурентоспособной» было подчеркнуто, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Именно на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью.2 Однако эффективность деятельности местного самоуправления во многом зависит от правильного понимания его сущности, функций и места органов местного самоуправления во всей системе организации публичной власти. Только на этой основе возможно четкое разграничение полномочий между федеральными органами, субъектами федерации и местным самоуправлением, а также объединение их усилий для достижения общих целей. Восстановление единого правового пространства страны, произошедшее за последние годы, позволяет решить эту задачу. «Здесь еще многое нужно сделать, - указывал Президент России в своем Послании Федеральному Собранию 2003 года. - Но мы, во всяком случае, вплотную занялись этой проблемой».3
Сущность проблемы, на которую указывал в своем послании Президент, заключается в том, что, формально выделяя целый ряд вопросов местного значения, российское законодательство все-таки не смогло провести четкого разграничения властных функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. В частности, это относится и к полномочиям этих органов в области образования.
Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном населению, и призваны решать многие вопросы, связанные с удовлетворением прав и законных интересов человека и гражданина.
2 См.: Российская газета. - 2002. - 19 апреля. См. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). - М., 2003. -С. 10.
В связи с этим, весьма актуальными становятся научные исследования, связанные с правовым регулированием деятельности и определением полномочий органов местного самоуправления в различных
'у
отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных коллективов, в том числе и в области образования. Деятельность органов местного самоуправления в этой области направлена на реализацию жителями своего конституционного права на образование и создание всех условий для нормального функционирования образовательных учреждений любого профиля, расположенных на их территориях. Эффективность же работы органов местного самоуправления во многом зависит от степени полноты правовой регламентации их полномочий в данной области. Исчерпывающее регламентирование в правовых нормах полномочий органов местного самоуправления позволяет установить основные направления и пределы их деятельности, рамки и виды ответственности, формы и способы контроля за
> их деятельностью, а так же позволяют анализировать их деятельность с точки
зрения соответствия законодательству. Это, в свою очередь, позволит решать конкретные проблемы формирования эффективных механизмов обеспечения конституционного права каждого человека и гражданина на образование и создания необходимых условий для деятельности образовательных учреждений.
т Действующее федеральное законодательство и нормативные акты
субъектов федерации не в полной мере отражает процессы, происходящие в области образования, недостаточно четко регулирует полномочия органов местного самоуправления в данной сфере, а потому нуждается в совершенствовании. Это касается необходимости выявления четких критериев для разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, закрепления правовых механизмов реализации этими органами своих полномочий посредством нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности.
В настоящее время накоплено значительное количество нормативно-правового материала, регулирующего практическую деятельность органов местного самоуправления в области образования. Он также нуждается в анализе и систематическом изучении.
До настоящего времени продолжает оставаться актуальной задача приведения законодательства субъектов Российской Федерации и нормотворчества органов и должностных лиц местного самоуправления по вопросам образования в соответствие с федеральными законами.
Таким образом, необходимость исследования указанных выше проблем, вместе с практически полным отсутствием теоретических изысканий в данной области предопределяют актуальность данной работы, и служит основанием для выбора темы диссертации.
Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что
монографические работы, исследующие деятельность органов местного
> самоуправления и ее правовые основы в сфере управления образованием,
отсутствуют. Поэтому в своей работе автор опирался на труды по общей
теории государства, теории государственного управления, конституционного
и административного права, муниципального права, финансового и
гражданского права, которые были посвящены теоретическому осмыслению
деятельности государственных и муниципальных органов как в целом, так и
у в различных отраслях и сферах жизнедеятельности государства и общества.
Это работы видных отечественных и зарубежных ученых: Авакьяна С.А.
Алексеева С.С., Алехина А.П., Ардан Ф., Азовкина И.А., Атаманчука Г.В.,
Баглая М.В., Барабашева Г.В., Баранчикова В.А., Баренбойма Л.,
Бачило И.О., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Бондаря Н.С.,
Братановского С.Н., Васильева В.И., Велихова Л.А., Венгерова А.Б,
' Габричидзе Б.Н., Гарнера Д., Григоряна Л.А., Герасименко Г.А.,
ГревскогоР., Грачева Н.И., Давида Р., КремянаВ.В., Кабалкина А.П., Казанчева Ю.Д., Козлова Ю.М., Козловой Е.П., Козюка М.Н., Комарова С.Л.,
Кононова Л.М., Коркунова Н.М., Краснова М.А., Кряжкова В.А.,
Кузина О.Е., Лаптева В.В., Лаптевой Л.Е., Лазутовой М.Н., Лазарева Б.М.,
Лазарева В.В., Лепешкина А.И., Левина И.Д., Лукашева И.И., Мамутова В.К.,
Мингеса А.В., Мишина А.А., Мишина Н.Г., Мицкевича А.В.,
Морозовой Л.А., Нерсесянца B.C., Новоселова В.И., Пирумовой Н.М., Писарева А.Н., Постового Н.В., Румянцева О.Г., Сазонова В.И., Сахарова Н.А., Симухина В.Д., Страшуна Б.А., Стрекозова В.Г., Скуратова Ю.И., Суханова Е.А., Тихомирова К.Ф., Топорнина Б.Н., Халфиной P.O., Четвернина В.А., Чиркина В.Е., Шеремета К.Ф., Шафира М.А., Эбзеева Б.С., Этнина Л.М., Юсупова В.А..
Философско-методологическую основу исследования составили труды классиков философской и политико-правовой мысли и современных отечественных философов: А.Н. Аверьянова, Аристотеля, В.Г. Афанасьева Д.М. Гвишиани, И. Канта, Дж. Локка, Ш.Л. Монтескье, Ж.Ж. Руссо, В.В. Розанова.
Широко были использованы работы, посвященные изучению отдельных философских, экономических, социологических, психологических и педагогических вопросов образования. Среди них труды Ш.А. Амоношвили, Л.И. Артамоновой, Бим-Бад Б.М., Беспалько В.П., Берулава М.Н., Днепрова Э.Д., Зитдиновой Ф.Н., Егорова Е.В., Жильцовой Е.П., Краевского В.В., Кокорева Е.П., Купцова В.И., Макаровой Л.В., Моисеева Н.Н., Петровского А.В., Розова Н.С., Рубинштейна С.Л., Смелзера Н., Тропициной А.П., Шадрикова В.Д., Шафранова-Купцева Г.В., Ушинского К.Д.
Необходимо отметить, что в целом ряде трудов советских и российских ученых затрагивались отдельные вопросы государственной политики и государственного управления в области образования. Среди них можно выделить работы З.П. Дашинской, Г.А. Дороховой, В.К. Карташова, Ю.А. Кудрявцева, В.М. Сырых, В.И. Шкатуян, СМ. Широбокова.
В последнее время появились исследования по отдельным направлениям деятельности органов местного самоуправления. Это диссертационные работы А.П. Алексеева4, A.M. Кононова5, А.А. Макушина6, Б.Ю. Рыбина , О.В. Соколовой , учебное пособие саратовских авторов под редакцией В.И. Новоселова и Л.А. Лукашова9. Однако количество таких работ невелико. Непосредственно же по вопросам определения и реализации компетенции органов местного самоуправления в области образования специальных исследований не проводилось. В настоящее время данная тема относится к числу наименее проработанных в отечественной юридической литературе.
Целью диссертационного исследования является изучение и анализ федерального и регионального законодательства, а также нормотворчества местного самоуправления, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления в области образования и закрепляющих организационные, финансовые и иные основы деятельности органов местного самоуправления в данной сфере, а также разработка рекомендаций
4 См.: Алексеев А.П. Организационно-правовые основы
природоохранительной деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2002.
Кононов A.M. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - Челябинск, 2000.
6 См.: Макушкин А.А. Организационные и правовые основы
деятельности органов местного самоуправления по охране общественного
порядка: Автореф.... дис. канд. юрид. наук. - Челябинск, 2000.
7 См.: Рыбина Е.Ю. Социально-культурные полномочия органов
местного самоуправления (на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской
области): Автореф.... дис.... канд. юрид. наук. - СПб., 2001.
8 См.: Соколова О.В. Правовые основы деятельности органов местного
самоуправления в сфере защиты материнства и детства: Автореф. дис. ...
канд. юрид наук. - М., 1998.
9 См.: Государственная власть и местное самоуправление в Российской
Федерации. Часть 2: Правовой статус органов местного самоуправления и
правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере:
Учеб. Пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашева. - Саратов, 2000.
по совершенствованию нормативно-правовой базы и самой деятельности муниципальных органов в указанной области.
Достижение этой цели предполагает решение следующих основных задач:
определить виды и содержание деятельности органов местного самоуправления в области образования;
дать понятие и исследовать содержание полномочий органов местного самоуправления в области образования как важнейшего элемента их правового статуса;
показать роль органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права личности на образование;
определить критерии разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в области образования;
» 5) содержательно отделить функции органов местного самоуправления
в области образования от их полномочий и дать предложения по их нормативному разграничению;
определить иерархию правовых актов местного самоуправления в области образования;
обобщить практику деятельности органов местного самоуправления и реализации ими своих полномочий в области образования и выработать предложения по совершенствованию законодательства и практике работы органов местного самоуправления в этой сфере.
Объектом настоящего исследования являются общественные
отношения, складывающиеся в процессе реализации органами местного
самоуправления своих полномочий по обеспечению образовательного
* процесса и обеспечению конституционного права личности на образование.
Предметом исследования выступают юридические нормы федерального законодательства, законодательства субъектов федерации,
правотворческих актов местного самоуправления, закрепляющих полномочия муниципальных органов в области образования и сами эти полномочия, а также их влияние на образовательные процессы на подведомственной этим органам территории.
Методологическая основа исследования. Рассмотренные в диссертации вопросы освещаются с учетом современных достижений философии, социологии, педагогической науки, теории государства и права, различных отраслевых юридических наук (конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского права) и теории государственного управления.
В процессе написания работы применялись общие и частные методы
исследования: метод системного подхода, формально-юридический,
логический, социологический, статистический, сравнительно-правового
анализа и другие специальные методы. Специфическая направленность темы
, определила преобладание системно-правового и сравнительно-правового
методов.
Юридическую базу диссертации составляют: Конституция Российской
Федерации; Международные правовые акты о местном самоуправлении и
правах человека; Федеральные законы, в первую очередь, это оба закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (действующая и новая редакции) и федеральный закон «Об
образовании» от 13 января 1996 г.; уставы и законы субъектов федерации
Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой, Орловской, Тамбовской
областей; правовые акты органов местного самоуправления; постановления
Конституционного Суда Российской Федерации и решения иных судебных
органов.
.* Эмпирическую базу диссертации составляет анализ практики органов
государственной власти и органов местного самоуправления Белгородской, Липецкой, Воронежской, Курской, Орловской, Тамбовской и, частично,
Тверской и Волгоградской областей, также ряда образовательных учреждений Липецкой области.
Научная новизна работы заключается в том, что диссертация является практически первым монографическим исследованием, в котором на основе сравнительного анализа федерального и регионального законодательства, а также нормативных и правоприменительных актов органов местного самоуправления рассмотрены как общетеоретические проблемы правового положения муниципальных органов, так и содержание их правомочий в сфере управления образованием в Российской Федерации. В диссертации определены содержание полномочий и виды деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, определен статус органов местного самоуправления в этой сфере, показаны роль и значение органов местного самоуправления в обеспечении конституционного права человека и гражданина на образование, определены критерии разграничения компетенции органов местного самоуправления в области образования от аналогичных функций и полномочий органов государственной власти, определена иерархия правовых актов муниципальных единиц в области образования и выработаны предложения по совершенствованию нормотворческой базы и деятельности органов местного самоуправления по управлению образовательной сферой.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
Деятельность органов местного самоуправления по управлению системой образования на подведомственной им территории и по обеспечению реализации конституционного права человека и гражданина на образование представляет собой одно из сахМостоятельных направлений деятельности органов местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления в области образования производны от задач и функций, которые ставят перед ними федеральное законодательство и законодательство субъектов федерации.
Функции и полномочия являются самостоятельными элементами правового статуса любого органа власти и управления. Поэтому объединение их в единой правовой формуле в рамках одной статьи или нормы, как это делается в нормативно-правовых актах федерального и регионального значения, закрепляющих полномочия органов местного самоуправления в области образования, недопустимо. Их необходимо группировать в структуре нормативного акта таким образом, чтобы они не пересекались друг с другом.
При формулировании полномочий органов местного самоуправления в области образования в законодательстве необходимо использовать как прямое закрепление за ними конкретных прав и обязанностей, так и возможность наличия дискреционных полномочий, когда органы местного самоуправления по собственному усмотрению берут на себя решение вопросов, не отнесенных законодательством к компетенции иных субъектов властной деятельности в области управления образованием.
Полномочия органов местного самоуправления в области образования могут быть определены не только федеральными законами и законодательством субъектов федерации, но и муниципальным нормотворчеством, приобретаться этими органами по собственной инициативе, в случаях, если в законодательстве имеются пробелы и нет прямого запрета по отношению к органам местного самоуправления по их осуществлению.
Тенденции и закономерности развития системы публичной власти и управления в Российской Федерации во многом определяются необходимостью обеспечения, с одной стороны организационно-правового единства этой системы, с другой - развития внутри нее демократических начал. Правоотношения, возникающие в связи с управлением муниципальными органами образовательными процессами, не могут быть абсолютно независимыми от государства. Органы государственной власти и
местного самоуправления обязаны осуществлять согласованную, взаимосвязанную деятельность по вопросам управления образованием и обеспечению конституционного права граждан на образование.
Более четкому разделению функций и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области образования может стать система соглашений по разграничению сфер деятельности и компетенции между ними. Поэтому еще одним важным правовым источником полномочий органов местного самоуправления в области образования являются соглашения о разграничении полномочий и предметов ведения между органами власти субъектов федерации и муниципальными звеньями.
Критерием разграничения полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в области образования должны служить права и законные интересы человека и гражданина при получении ими какого-либо вида образования, предусмотренного законодательством России. Если при этом затронуты интересы лица, как жителя определенной территориальной единицы, и вопрос вполне решаем на муниципальном уровне, то полномочия по его решению должны принадлежать органам местного самоуправления. Если затронуты права и законные интересы лица как гражданина Российской Федерации, или муниципальные органы не в состоянии решить проблемы, отнесенные к их компетенции, то вопрос должен решаться органами государственной власти.
В первую очередь, основным полномочием органов местного самоуправления является общее руководство муниципальной системой образования, которая представляет собой совокупность образовательных учреждений различных организационно-правовых форм и видов, осуществляющих государственную политику в области образования.
Деятельность органов местного самоуправления по руководству муниципальной образовательной системы в целом должна касаться решения
общих вопросов планирования и организации учебного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на территории муниципальной единицы и создания общесоциальных условий их
функционирования.
9. В муниципальной системе образования особое место занимают
муниципальные образовательные учреждения. По отношению к ним органы
местного самоуправления наделяются дополнительными полномочиями: по
лицензированию деятельности таких учреждений, осуществлению кадровой
„ политики, контролю за соблюдением государственных образовательных
стандартов, правами и обязанностями по финансированию их работы, содержанию и развитию их материальной базы, социальной защиты их сотрудников и учащихся. Все это предполагает изменение финансовой, бюджетной и налоговой политики, перераспределение финансовых средств в пользу муниципальных единиц, установление нового местного налога на содержание муниципальных образовательных учреждений с учетом местных факторов.
10. В связи с возможностью, а ряде случаев и необходимостью
заключения соглашений о разграничениях полномочий между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами
местного самоуправления, обосновывается целесообразность принятия
Федерального закона «О порядке наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями»,
содержащего открытый перечень вопросов, которыми могут наделяться эти
органы в различных сферах и отраслях общественной жизни, в том числе и
по вопросам образования.
В субъектах федерации предлагается принятие законов: о дошкольном
> образовании; об основном общем (школьном) образовании; о
профессиональном образовании; о негосударственном образовании, в
которых бы достаточно полно закреплялись права и обязанности органов
местного самоуправления по обеспечению разных форм образовательной деятельности и по отношению к различным образовательным учреждениям.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Материалы диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения, могут быть использованы при совершенствовании конституционного, муниципального, административного, финансового законодательства, в частности норм, регламентирующих правовой статус органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти, в практической деятельности муниципальных органов, в учебной и учебно-методической литературе, в преподавании курсов муниципального, конституционного, административного и финансового права. Данное диссертационное исследование может служить основой для проведения дальнейших научных исследований деятельности органов местного самоуправления в различных отраслях и сферах жизнедеятельности муниципальных образований.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения диссертации нашли свое отражение в пяти опубликованных автором работах, в выступлениях на научных и научно-практических конференциях.
Целый ряд положений работы внедрен в учебный процесс Липецкого муниципального института права и экономики при преподавании курсов конституционного и муниципального права.
Отдельные выводы, полученные в результате исследования, сформулированы в качестве предложений по совершенствованию законодательства Липецкой области в сфере образования.
Структура и объем диссертационной работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
