Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретические и исторические основы местного самоуправления
1. Теоретические основы местного самоуправления 15
2. Становление и развитие правового регулирования местного самоуправления в городе Москве 47
З. Принципы организации местного самоуправления в городе Москве 77
Глава II. Особенности организации местного самоуправления на внутригородских территориях города Москвы
1. Особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве 100
2. Особенности установления и реализации компетенции органов местного самоуправления внутригородских территорий города Москвы 119
3. Правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления в городе Москве 144
Заключение 163
Список использованных источников 169
- Теоретические основы местного самоуправления
- Становление и развитие правового регулирования местного самоуправления в городе Москве
- Особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве
- Особенности установления и реализации компетенции органов местного самоуправления внутригородских территорий города Москвы
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена рядом факторов. Прежде всего, потребностью теоретического анализа механизма реализации в городе Москве положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установившего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, связанные с необходимостью сохранения единства городского хозяйства, а также положений Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», закрепляющих территориальные, организационные, финансово-экономические особенности осуществления местного самоуправления во внутригородских муниципальных образованиях, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства. Однако отсутствие законодательно установленного понятия «городское хозяйство» привело к сужению сферы влияния местного самоуправления в городе Москве, ограничению некоторых полномочий органов местного самоуправления, значительному снижению активности населения в решении вопросов местного значения.
Город Москва обладает особым конституционно-правовым статусом, являясь столицей Российской Федерации, городом федерального значения, субъектом Российской Федерации, что также оказывает существенное влияние на организацию местного самоуправления: наличие трех одновременно существующих и взаимодействующих статусов города Москвы и предопределяет особенности организации местного самоуправления в столице.
Вопросы развития местного самоуправления в Москве находятся в тесной взаимосвязи с общими проблемами развития местного
4 самоуправления в Российской Федерации, являются отражением поиска оптимальных путей сочетания эффективной государственной власти с самостоятельностью местного самоуправления как неотъемлемого института народовластия, в связи с чем создание эффективной системы правового регулирования местного самоуправления в Москве является одной из актуальных задач для столицы.
Назрела необходимость научного анализа правовых условий реализации конституционных принципов формирования и деятельности местного самоуправления, его места в системе публичной власти города Москвы, интеграции местного самоуправления, осуществляемого в городе Москве на уровне 125 внутригородских муниципальных образований, в единую систему управления городом при сохранении организационной самостоятельности местного самоуправления.
Актуальность исследуемой темы диктуется также потребностями практики, необходимостью выявления недостатков и выработки предложений по оптимизации механизма правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве, его территориальных, экономических и финансовых основ.
К сожалению, проблематика правовой регламентации организации местного самоуправления в городе Москве пока еще не получила должного освещения в трудах российских ученых. В данном диссертационном исследовании предпринята попытка восполнения указанного пробела и осуществления комплексного системного анализа особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве. Теоретическое исследование особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве можно рассматривать как одно из актуальных и приоритетных направлений исследований в науке муниципального права, что и послужило основанием для выбора темы работы.
5 Степень разработанности темы. Исходную теоретическую базу исследования составили труды ученых в области конституционного и муниципального права: С.А. Авакьяна, А.А. Акмаловой, Г.В. Атаманчука,
Г.В. Барабашева, А.А.Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева,
И.В.Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А Емельянова, Н.А. Игнатюк,
Е.М.Ковешникова, Е.И.Козловой, Е.И.Колюшина, М.А.Краснова,
О.Е.Кутафина, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова, А. Н. Писарева,
Н.В.Постового, В.В. Пылина, В.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, В.И.Фадеева,
Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.
Отдельные правовые аспекты местного самоуправления рассматривают в своих исследованиях И.А. Алексеев, А.Р.Еремин, В.И. Лысенко, А.И.Попов, Т.М. Бялкина, Н.Л. Пешин, А.В. Мадьярова, А.С. Борисов и др.
Автором проанализирован ряд диссертационных исследований, посвященных отдельным аспектам организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также истории становления и развития местного самоуправления в городе Москве.
В работе были учтены основные теоретико-методологические положения о местном самоуправлении были разработаны в XIX в. и представлены в трудах европейских ученых А. де Токвиля, Л. Штейна, Р.Гнейста, Г. Еллинека. Теоретическими источниками исследования послужили также исследования по местному самоуправлению таких русских дореволюционных ученых, как В.П. Безобразов, Н.Д. Градовский, Н.М.Коркунов, Н.И. Лазаревский, Б.Б. Веселовский, А.И. Васильчиков, Б.Н.Чичерин.
Вместе с тем, вопросы правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения в свете реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изучены пока недостаточно. Имеющиеся немногочисленные исследования местного самоуправления в городе Москве представляют значительный интерес, однако были проведены, в основном, до принятия новейшего федерального законодательства и законов города Москвы, регламентирующих статус внутригородских муниципальных образований и затрагивают, как правило, лишь отдельные аспекты организации местного самоуправления в столице.
В этой связи существует объективная необходимость проведения нового комплексного исследования особенностей механизма правового регулирования организации местного самоуправления в Москве, основанного на анализе норм Федерального закона № 131-ФЗ и новейшего законодательства города Москвы о местном самоуправлении.
Нормативную базу диссертационного исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав, законы, нормативные правовые акты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга о местном самоуправления, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты
Конституционного Суда Российской Федерации, Устав, законы и иные нормативные правовые акты города Москвы, нормативные правовые акты города Санкт-Петербурга о местном самоуправлении, нормативные правовые' акты органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве. При написании работы автором были использованы правовые акты дореволюционной России, законодательство СССР и РСФСР о местном самоуправлении.
Эмпирическая база исследования основана на анализе практической деятельности органов местного самоуправления в городе Москве, а также на материалах судебной практики, в частности, постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации, определениях Верховного Суда Российской Федерации, решениях Московского городского суда.
7 Объектом исследования выступают общественные отношения, отражающие особенности организации местного самоуправления в городе
Москве.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, устанавливающих особенности организации местного самоуправления в городе Москве.
Научная задача исследования состоит в том, чтобы раскрыть содержание особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, уточнить понятие местного самоуправления, дать классификацию принципов организации местного самоуправления в городе Москве и разработать предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства города Москвы о местном самоуправлении.
Цель диссертационного исследования заключается в выявлении особенностей правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве.
Цель исследования конкретизируется в следующих основных задачах: проанализировать теоретико-правовые аспекты местного самоуправления в городе Москве; определить правовое положение органов местного самоуправления в системе публичной власти города Москвы; исследовать этапы становления и развития правового регулирования местного самоуправления в городе Москве; проанализировать взаимосвязи основных положений федерального законодательства о местном самоуправлении, устанавливающих особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, с нормами законодательства города Москвы о местном самоуправлении; исследовать критерии, положенные в основу особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве; - проанализировать принципы организации местного самоуправления в городе Москве; провести анализ наделения органов местного самоуправления в городе Москве отдельными государственными полномочиями, внести предложения по совершенствованию законодательства о местном самоуправлении в городе Москве, определить дальнейшие перспективы его развития.
Реализация названных задач, по мнению диссертанта, позволит местному самоуправлению, как неотъемлемому институту народовластия, занять более прочную позицию в системе публичной власти в городе Москве.
Методологической основой данного исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нём частно-научные методы: исторический, формально-юридический, системно-структурный, анализа и синтеза, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения.
Методологической основой данного диссертационного исследования стал, прежде всего, диалектический метод познания. Также были применены такие общенаучные методы, как: логический метод, методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, аналогии, статистический метод, использован и системный подход, что позволило выявить общие и конкретные проблемы, связанные с особенностями правового регулирования местного самоуправления в городе Москве и сделать выводы о возможных направлениях его совершенствования. Исторический метод был применен в изучении ранее действовавших нормативных правовых актов о местном самоуправлении и в ряде иных вопросов. В ходе исследования использовались и специальные методы: формально-юридического анализа и толкования, сравнительно-правовой метод, а также метод моделирования.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена проведением комплексного системного анализа особенностей правового регулирования местного самоуправления в городе Москве в соответствии с
9 положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» и законодательства города Москвы.
В диссертации осуществлено исследование общетеоретических, правовых и практических проблем правового регулирования местного самоуправления в городе федерального значения Москве. Раскрыты юридическая природа, исторические этапы развития и особенности правового регулирования местного самоуправления в Москве; проанализирована сложившаяся в городе модель местного самоуправления, высказаны конкретные предложения по совершенствованию нормативно- правовой базы местного самоуправления и организации местного самоуправления в городе Москве. В результате проведенного исследования разработаны предложения о поправках к отдельным статьям Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве», а также к некоторым федеральным законам. Сформулированы предложения по совершенствованию механизма правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, которые могут быть использованы в правотворческой и правоприменительной деятельности.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
1. Уточнено определение местного самоуправления в городе федерального значения Москве, под которым следует понимать деятельность органов местного самоуправления и населения по решению закрепленных законом города Москвы, с учетом сохранения единства городского хозяйства, вопросов местного значения на основе установленных органами государственной власти города Москвы материальных и финансовых ресурсов внутригородских муниципальных образований.
2. Предложена авторская периодизация этапов правового регулирования местного самоуправления в городе Москве, в контексте развития данного института на современном этапе в Российской Федерации,
10 в основу которой положены важнейшие законодательные акты, регулирующие общественные отношения в сфере местного самоуправления.
Развитие местного самоуправления в городе Москве в контексте развития данного института в России можно условно разделить на три этапа:
1990 - 1995 гг. (законодательное закрепление, становление местного самоуправления);
1995-2002 гг. (период дуализма органов власти города Москвы);
3) 2002 г. — по настоящее время (создание современной модели местного самоуправления с особенностями, установленными законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».
3. Выработана и аргументирована авторская классификация принципов организации местного самоуправления в городе Москве. Представляется, что перечень основных принципов организации местного самоуправления для города Москвы должен включать лишь наиболее важные, имеющие существенное значение для организации местного самоуправления: 1) сохранение единства городского хозяйства; 2) сохранение единства бюджетной системы города; 3) самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством города Москвы; 4) соразмерность полномочий органов местного самоуправления материальным и финансовым ресурсам муниципального образования; 5) обязательность законных решений органов, должностных лиц местного самоуправления, решений, принятых на местном референдуме, для всех расположенных на территории муниципального образования предприятий, учреждений, организаций и граждан; 6) соответствие материально-финансовых ресурсов внутригородского муниципального образования функциям и полномочиям органов местного самоуправления; 7) стабильность основных доходных источников местных бюджетов; 8) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законодательством.
4. В целях совершенствования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве обосновано предложение о закреплении за административно-территориальной единицей города Москвы - районом статуса внутригородской территории города федерального значения, на которой в соответствии со статьей 10 Федерального закона от б октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может осуществляться местное самоуправление. В настоящее время статус внутригородской территории закреплен за внутригородскими . муниципальными образованиями, созданными на территории и в границах районов города (за исключением Зеленограда), что привело к крайне неэффективной территориальной схеме: существованию параллельно 123 районов и 125 внутригородских муниципальных образований с одинаковыми наименованиями.
5. Аргументирована целесообразность упразднения территориальных органов исполнительной власти города Москвы - управ районов, предметы ведения и полномочия которых по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы местных жителей, в качестве отдельных государственных полномочий предложено передать Законами города Москвы органам местного самоуправления — муниципалитетам и муниципальным Собраниям, с сохранением контроля городских органов власти на уровне префектур административных округов и отраслевых департаментов за реализацией данных полномочий, а также распределением полномочий между территориальными подразделениями отраслевых органов власти города Москвы.
6. На основе проведенного исследования автором внесены и обоснованы следующие практические предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства города Москвы о местном самоуправлении: а) внесение изменений в глоссарий Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и пункт 1 статьи 1 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» с целью уточнения определения местного самоуправления; б) в Устав города Москвы - в части признания внутригородскими территориями города Москвы районов города Москвы (статьи 15, 54 Устава города Москвы); в Закон города Москвы от 5 июля 1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы», в Закон города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» - в части осуществления местного самоуправления на территории районов города Москвы (п.2 статьи 1); признание утратившим силу Закона города Москвы от 15 октября 2003 года № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»; в) уточнение перечня принципов организации местного самоуправления в городе Москве, установленного статьей 3 Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве»; г) внесение изменений в пункт первый статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих осуществление местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге не только органами местного самоуправления, но и населением на внутригородских территориях; д) включение в ряд отраслевых федеральных законов статей, учитывающих особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения и устанавливающих положения об определении вопросов местного значения, полномочий органов местного самоуправления законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья
13 граждан» от 22 июля 1993 года № 5487-1 (статья 8)1; Федеральный закон от
23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (статья 9)2;
Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»3;
Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (статья 8) 4; Федеральный закон от 28 марта
1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»5;
Федеральный закон от 24 апреля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (статья И)6;
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации7.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования
Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что сформулированные в нем положения и выводы позволят развить отдельные институты муниципального права как науки и как учебной дисциплины в части изучения правового регулирования организации местного самоуправления на отдельных территориях Российской Федерации, обладающих особым правовым статусом.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы могут быть использованы в законотворческой деятельности, в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 года№ 5487-1 //Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1318.
Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства Российской Федерации.. 1995. № 48. Ст. 4556. 3 Федеральный закон от 15 апреля 1998 года№ 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №16. Ст. 1801. 4 Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. Ст. 3009. 5 Федеральный закон от 28 марта і998 года№ 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475. 6 Федеральный закон от 24 апреля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. №31. Ст. 4006. 7 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года№ 1-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
14 преподавании учебного курса «Муниципальное право Российской
Федерации», а также в системе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих города Москвы, а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.
Апробация результатов исследования
Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и административного права Московского городского университета управления Правительства Москвы, основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора, докладах и выступлениях на научно-практических конференциях1.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников. 1 Павленко Н.Н. История правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве // Труды МГУУ Правительства Москвы. 2007. Выпуск 10.; Павленко Н.Н. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере города Москвы). Теоретические аспекты и практика реализации.// Вестник МГУУ. № 2. 2007. С. 157; Павленко Н.Н. Актуальные проблемы законодательства города Москвы о местном самоуправлении. // Проблемы регионального и муниципального управления. Сборник докладов международной научной конференции. Москва, 24 апреля 2008 г.; Павленко Н.Н. Правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления. Теоретические аспекты и практика реализации в городе Москве // Научно-практическая конференция «Московское законодательство - 15 лет развития». Московская городская Дума. Московский городской университет управления Правительства Москвы. М., 2009. С. 128; Павленко Н.Н. Особенности правового регулирования организации местного самоуправления в городе Москве на современном этапе. // Право и государство: теория и практика. 2008. № 12; Павленко Н.Н. Проблемы правового регулирования территориального общественного самоуправления в городе Москве // Право и государство: теория и практика. 2009. № 8.
Теоретические основы местного самоуправления
Статус местного самоуправления в крупных городах является одним из ключевых вопросов правового регулирования местного самоуправления. Несмотря на то, что в отечественной теории и практике муниципального строительства достаточно глубоко разработаны теоретические подходы к определению места и роли местного самоуправления в государственной и общественной жизни, анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что по-прежнему сохраняется неоднозначность в выработке теоретической стратегии правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Между тем, по справедливому замечанию С.А. Авакьяна, современное состояние и будущее местного самоуправления в значительной мере зависит именно от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу1. Данный тезис справедлив и по отношению к правовому регулированию организации местного самоуправления в Москве - городе федерального значения и субъекте Российской Федерации. От построения четкой теоретической модели местного самоуправления зависит законодательное оформление организации местного самоуправления, закрепление правового статуса органов местного самоуправления в городе Москве и определение предметов ведения внутригородских муниципальных образований.
Как отмечают А.А. Сергеев, Н.Л. Пешин, положения Конституции Российской Федерации (прежде всего статьи 12), определяющие правовой статус местного самоуправления, разрабатывались в условиях столкновения двух методологий, основанных соответственно на общественной теории самоуправления, предполагающей свободу местных коллективов и негосударственную природу их управленческой деятельности, и на государственной теории, исходящей из отсутствия качественных различий государственного и муниципального управления1.
Подобная двойственность в подходе к правовому регулированию местного самоуправления отразилась и на организации местного самоуправления в городе Москве. До сих пор отсутствует единое мнение об эффективности той модели местного самоуправления, которая сложилась в российской столице. В частности, по классификации В.Ф. Беликова, основные проблемы правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге условно можно разделить на две группы. К первой группе относятся проблемы, обусловленные нечеткостью конституционно-правовых норм о соотношении статуса уровней публичной власти в городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: государственной власти этих субъектов Российской Федерации и муниципальной власти. Вторая группа проблем связана со сложившейся после принятия Конституции Российской Федерации практикой и традициями правового регулирования на федеральном и региональном уровнях организации местного самоуправления в городах федерального значения2.
По нашему мнению, такой сложившейся традицией правового регулирования является устойчивое закрепление на федеральном уровне перечня особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения, впервые установленное в Федеральном законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 и еще более четко конкретизированное Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ с одноименным названием: 1) местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях города Москвы 2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами города Москвы исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства 3) установленные федеральным законодательством источники доходов местных бюджетов, не отнесенные к таковым законами города Москвы, подлежат зачислению в городской бюджет; 4) предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются ими в Москве в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законом города Москвы; 5) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований города Москвы определяется московским законодательством в соответствии с установленным им перечнем вопросов местного значения2. Кроме того, организацию системы местных органов власти в городе Москве, еще со времени ее начального формирования в середине 1990-х годов, отличала заметная специфика, выражавшаяся в значительной управленческой роли городских властей в местном самоуправлении при минимальном уровне компетенции органов местного самоуправления, что обосновывалось и обосновывается до настоящего времени необходимостью сохранения единства городского хозяйства мегаполиса. Однако подобная практика привела к фактическому нивелированию институтов местного самоуправления с соответствующей утратой доверия и интереса граждан к муниципальным властям и участию в осуществлении данной власти. 1
Отмеченные выше тенденции в правовом регулировании местного самоуправления в городе Москве являются, на наш взгляд, следствием исходной проблемы, заключающейся в недостаточной проработанности теоретического подхода к статусу местного самоуправления в городе федерального значения и недооценке его значения в системе публичной власти города Москвы. Между тем, в российском государствоведении понятия «власть народа», «государственная власть» ассоциируются с понятием «публичная власть», которое охватывает, по мнению ряда исследователей, и местное самоуправление2. О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, в частности, подчеркивают, что местное самоуправление - не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения, но и форма осуществления публичной власти, власти народа3.
Становление и развитие правового регулирования местного самоуправления в городе Москве
Анализ исторического опыта развития и правового регулирования местного самоуправления в городе Москве позволяет выявить проблемы взаимодействия центральной и местной власти, возникающие на разных исторических этапах, пути их решения, и определить основные тенденции развития местноготамоуправления в городе Москве.
В юридической литературе справедливо отмечалось, что «преемственность отдельных моментов российской истории объясняется, к сожалению, повторяющейся на различных этапах развития России весьма опасной тенденцией — противостояния реформ и контрреформ в области местного самоуправления, следствием чего является незавершенность отдельных циклов исторического процесса и его движение «по кругу»1..
Изучая становление местного самоуправления в Москве, в первую очередь, следует иметь в виду, что предметом исследования выступает именно городское самоуправление. Городское и сельское (земское) самоуправление, являясь составными частями местного самоуправления, в России развивались несинхронно и неравномерно. История развития городского самоуправления в Москве неразрывно связана с общими тенденциями развития местного самоуправления в России, но, в то же время, имеет свои черты, что обусловлено особенностями управления городом, статус которого на протяжении нескольких веков менялся.
В отличие от Новгорода и Пскова, Москва исторически не являлась, городом-государством и самоуправленческой общиной и относилась к категории городов, где традиционно была сильна княжеская власть, что обусловило достаточно позднее становление городского самоуправления и более сильные позиции исполнительных органов власти по сравнению с представительными структурами.
Вплоть до конца XVII столетия органы управления Москвой фактически не были отделены от общегосударственных, власть великих князей и царей распространялась в первую очередь на столицу, поэтому стройной структуры городского управления не существовало. Как отмечает В.В. Еремян, в юридическом смысле город в этот исторический период еще не представлял собой единого общественного образования. Посадскую общину XVI-XVIII вв. нельзя считать той структурой, в недрах которой зародилось бы подлинное городское самоуправление. В отличие от городских коммун средневековой Европы, она являлась исключительно тяглым союзом и местная власть целиком была подчинена государственной1. Таким образом, в Московском государстве пореформенного периода еще не наметились тенденции к формированию общегородского самоуправления.
Коренные изменения в городском устройстве Москвы произошли в период правления Петра I. Точкой отсчета законодательного регулирования городского самоуправления в Москве и других городах принято считать Указы Петра I от 30 января 1699 года - «Об учреждении Бурмистрской Палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми, для управления казенными сборами и градскими повинностями, и об исключении Гостей и посадских людей из ведомства воевод и приказов» 2 и «Об учреждении в городах земских изб».
На основании первого указа в Москве городское управление было изъято из ведения воевод и создана Бурмистрская палата - общегородской орган сословного управления с ежегодным выбором бурмистров. Бурмистрская палата ведала финансовым управлением, а также судом торгово-промышленного населения. Административную и полицейскую власть осуществлял Земский приказ. Ввиду особого положения Москвы, как столицы государства, городские учреждения получали общероссийское значение.
Таким образом, Бурмистрская палата (переименованная вскоре в Ратушу), приобрела де-факто статус ведомства по городам и городским сборам, в то же время выполняя функции местного управления города Москвы, что„свидетельствует_об_изначальном- двойном статусе городских органов власти. Петром I был взят за образец принцип построения городского самоуправления в западноевропейских городах, где органом исполнительной власти являлась ратуша, и ее руководители, как правило, выбирались из представителей торгового и ремесленного сословия.
Очевидно, что и Петр I стремился устроить и московскую систему самоуправления в расчете на столичное купечество для того, чтобы в городе активнее развивалось как производство, так и торговля, являвшиеся основой для налогообложения. Реформа была призвана отстранить местные приказные власти от вмешательства в дела посадских общин, и, вместе с тем, объединить все торгово-промышленное население в один сословный организм. Петру требовались не самоуправляющиеся, автономные городские общины, а такие выборные учреждения, которые ведали бы торгово-промышленным населением1, что было обусловлено прежде всего экономическим интересом и направлено на повышение эффективности сбора налогов с торгово-промышленного населения для укрепления централизованного государственного аппарата и военных нужд в условиях ведения многолетней Северной войны, а не на развитие местного самоуправления в стране. Как говорилось в Указе, чтоб «великого государя казне окладным доходам доимки, а пошлинным, питейным и иным сборам недоборов бы не было».
Экономический интерес реформы подтверждает то обстоятельство, что реформа 1699 года не была распространена на территории Урала и Сибири: «людишки» в тех местах были »худые, скудные» и им «в сборе денежной казны верить нечему»2. Указ передавал управление казенными сборами и городскими повинностями выборным и исключал гостей и посадских людей из. ведомства воевод и-приказов. Помимо обязанностей по финансовому управлению, бурмистры должны были осуществлять «всякие расправные дела» между гостями и посадскими людьми.3 Таким образом, реформа управления московским посадом правительство преследовало цель обеспечить исправное поступление прямых податей и косвенных налогов.
В 20-х годах XVIII столетия Ратуша была преобразована в городской Магистрат, который являлся коллегиальным и выборным учреждением. Деятельность магистрата носила двоякий характер. Как сословное учреждение, оно реализовывало исключительно государственные интересы по отношению к торгово-промышленному населению города, выполняя роль правительственных местных учреждений, лишь организованных на выборном начале. С другой стороны, магистрат являлся городским органом власти, ведая всеми городскими хозяйственными делами, созданием богаделен, школ, решением текущих вопросов жителей.
Особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в городе Москве
Определение Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством территориальных основ местного самоуправления призвано обеспечить самостоятельность и эффективность института местного самоуправления. Территорией муниципального образования ограничивается верховенство решений, принятых как органами местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления жителей муниципального образования; в границах муниципальных образований осуществляются властные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, формированию, утверждению и исполнению местного бюджета, управлению муниципальной собственностью.
В Конституции Российской Федерации содержится открытый перечень территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление: согласно ее статье 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Как отмечают по этому поводу О.Е. Кутафин и В.В. Фадеев, Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления - не связывая напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством, вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления .
Конституционный Суд Российской Федерации установил, что «определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовать решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации»1. Таким образом, для Российской Федерации характерно многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления. Положения федерального законодательства о местном самоуправлении распространяются без ограничений на всю территорию Российской Федерации, однако при этом в ряде территориальных единиц, указанных непосредственно в самом Федеральном законе — в городах федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах и приграничных территориях — правовое регулирование организации местного самоуправления имеет свои отличительные черты.
Существенной особенностью территориальной организации местного самоуправления в городе Москве является то, что местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления не на общегородском уровне Москвы как городского поселения, а на внутригородских территориях. В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Федеральный закон № 131-ФЗ определяет внутригородскую территорию города федерального значения как «часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления» . Теоретически под такое определение подходит любая административно-территориальная единица - например, район. В настоящее время Уставом города Москвы и Законом города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» для обозначения внутригородских территорий используется термин «внутригородские муниципальные образования» и определено, что местное самоуправление в городе Москве осуществляется «в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы» (включая районы города Зеленограда). Интересно отметить, что первоначальная редакции Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» содержала более детальную дефиницию понятия «внутригородское муниципальное образование», определяя его как «часть территории города Москвы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются собственность муниципального образования, бюджет муниципального образования и выборные органы местного самоуправления». В этом определении фактически были перечислены признаки муниципального образования - наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления. Это было связано с формулировкой действующего на тот момент Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, определявшего муниципальное образование как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления» .
Во внутригородских муниципальных образованиях в городе Москве отсутствовал такой признак, как муниципальная собственность, можно было утверждать о том, что в связи с этим оно не может быть признано территорией, на которой; осуществляется местное самоуправление. В то же время, согласно части 3 статьи 61 Федерального закона № 154-ФЗ отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного Федерального закона не являлось основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
Особенности установления и реализации компетенции органов местного самоуправления внутригородских территорий города Москвы
Реформа местного самоуправления, проводимая в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направлена прежде всего на повышение качества и эффективности оказания услуг населению местными органами власти. Данная эффективность напрямую зависит от перечня вопросов местного значения и соответствующих полномочий для их реализации. Как отмечает B.C. Мокрый, «несмотря на то, что местное самоуправление не является непосредственным элементом федеративных отношений, правильное определение компетенции местного самоуправления оказывает существенное влияние на взаимоотношения федерального центра и регионов, на развитие современного российского федерализма»1.
Органы местного самоуправления являются важнейшей организационно-правовой формой осуществления местного самоуправления, тем стабильным административным аппаратом, призванным оперативно и эффективно решать текущие вопросы местного значения. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет органы местного самоуправления как «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения»2.
Сравнительно-правовой анализ Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в городе Москве», Закона города Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» свидетельствует о том, что в определении структуры органов местного самоуправления для городов федерального значения каких-либо особенностей в правовом регулировании не установлено. Согласно пункту 1 статьи 34 указанного Федерального закона в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления и иные вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований1. Наименования данных органов устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. При этом обязательным, по общему правилу, является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации2.
Анализ уставов внутригородских муниципальных образований в городе Москве показывает, что структура органов местного самоуправления во всех внутригородских муниципальных образованиях одинакова и включает следующие элементы: - представительный орган муниципального образования -муниципальное Собрание, избираемое жителями муниципального образования сроком на 4 года. - глава муниципального образования - Руководитель внутригородского муниципального образования в городе Москве (избирается муниципальным Собранием из его состава и является его председателем); - исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет внутригородского муниципального образования в городе Москве; - руководитель исполнительно-распорядительного органа — Руководитель муниципалитета, назначаемый по конкурсу. Определение предметов ведения внутригородских муниципальных образований и правовое закрепление властных полномочий органов местного самоуправления по их реализации является, пожалуй, ключевым вопросом в дискуссии о целесообразности и эффективности функционирования самого института местного самоуправления в городе Москве и одним из важнейших способов правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе их деятельности. Необходимо отметить, что действующее законодательство - как федеральное, так и региональное, в отличие от категориального аппарата науки муниципального права, уже не содержит термина «предметы ведения», в отличие от норм утратившего силу Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это обусловлено тем, что в Конституции Российской Федерации употребляется термин «вопросы местного значения».2 В соответствии с определением, содержащимся в статье 2 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под вопросами местного значения понимаются «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией и данным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления». Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» определяет вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований в городе Москве как «вопросы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности жителей муниципального образования, отнесенные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом города Москвы и Законом г. Москвы № 56 к ведению муниципальных образований»1.
Отличием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от одноименного Федерального закона № 154-ФЗ, в соответствии с которым был принят Закон города Москвы № 56, является отсутствие в новом Федеральном законе понятия «предметы ведения». По смыслу статьи 6 Федерального закона № 154-ФЗ предметы ведения муниципальных образований включали в себя вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Данная формулировка содержалась и в статье 8 Закона города Москвы № 56 в первоначальной редакции. Представляется, что понятие «предметы ведения» более четко с точки зрения юридической техники раскрывали сферу ведения муниципальных образований, включающую две составляющие.
