Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность гарантий, предоставляемых муниципальным служащим 17
1.1. Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих 17
1.2. Содержание гарантий, предоставляемых муниципальным служащим 67
Глава 2. Правовое регулирование порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве 113
2.1. Содержание федеральных нормативных правовых актов о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим 113
2. 2. Особенности нормативной регламентации порядка предоставления гарантий муниципальным служащим решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований города Москвы 132
Заключение 168
Список нормативных правовых актов и литературы 176
- Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих
- Содержание гарантий, предоставляемых муниципальным служащим
- Содержание федеральных нормативных правовых актов о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим
- Особенности нормативной регламентации порядка предоставления гарантий муниципальным служащим решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований города Москвы
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление демократических преобразований в современной России объективно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления как одной из форм народовластия. Важное место в этой системе занимают вопросы совершенствования муниципальной службы и усиления внимания к правовому положению муниципального служащего.
В условиях, когда предпринимаются серьезные попытки создать оптимальную модель специалиста в области муниципального управления, проблемы законодательного закрепления прав и обязанностей муниципальных служащих, создания системы мер по их правовой и социальной защите приобретают особую значимость. Во-первых, это обусловлено тем, что максимально полное и точное определение в нормативных правовых актах содержания правового статуса муниципальных служащих даст им возможность наиболее эффективно использовать свои полномочия по решению всех вопросов, входящих в их компетенцию. Во-вторых, наличие сильной правовой и социальной защищенности муниципального служащего создаст условия для притока и закрепления на муниципальной службе наиболее компетентных и добросовестных сотрудников, способных защищать права и законные интересы граждан. Кроме того, четкое нормативное закрепление и эффективная реализация гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, послужит инструментом противодействия коррупционным проявлениям с их стороны.
К сожалению, действующее федеральное и региональное законодательство о муниципальной службе не формулирует понятия и не определяет структуру правового статуса муниципальных служащих, не указывает на место гарантий в системе осуществления их прав и обязанностей, обеспечения защиты от незаконных ограничений и посягательств. Закрепляя достаточно широкий перечень гарантий для муниципальных служащих, нормативные акты не закрепляют самого их понятия, равно как не указывают на цели их предоставления, что не способствует положительному воздействию на профессиональное поведение муниципального служащего и его мотивации к добросовестному исполнению своих служебных обязанностей. К тому же сам перечень предоставляемых муниципальным служащим гарантий весьма нелогичен, а некоторые из них сформулированы неконкретным образом. Существуют неточности и противоречия в определении субъектов реализации таких гарантий. Не в полной мере предусмотрены правовые механизмы их осуществления на федеральном, региональном и местном (муниципальном) уровнях.
Актуальность выбранной темы обусловлена и тем, что изучение отечественного и зарубежного опыта законодательного закрепления гарантий для муниципальных служащих, лучшей практики их реализации, выявление тенденций их развития имеет особый научный и практический интерес. В равной мере актуальным является формирование современной нормативно-правовой базы для обеспечения всесторонней защиты служебных и личных интересов муниципальных служащих. В этом отношении опыт столицы должен быть использован при организации местного самоуправления на присоединяемых к Москве территориях. Более того, признается, что Москва вполне может являться примером для других субъектов Российской Федерации, поскольку, как показывает практика, на ее территории в наибольшем объёме реализуются материальные, социальные и организационные гарантии для муниципальных служащих.
Этими обстоятельствами объясняется выбор темы исследования, его цели и методология работы с нормативно-правовыми источниками и литературой, сущность сделанных выводов и предложений по определению гарантий как важнейшего элемента правового статуса муниципальных служащих, выявлению их содержания, а также совершенствованию правовой регламентации порядка их предоставления.
Степень разработанности темы исследования. Проблематика содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, привлекает внимание ряда исследователей. В конце XIX – начале XX века проблемам правового обеспечения деятельности служащих на муниципальном уровне значительное внимание уделяли известные российские ученые В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, А.И. Елистратов, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, Н.К. Нелидов и др. В советский период вопросами правового статуса служащих местных органов государственной власти занимались такие авторы как В.А. Власов, И.И. Евтихиев, А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.Е. Пашерстник, Г.И. Петров, Н.П. Поборчая, Л.А. Сергиенко, С.С. Студеникин, Н.И. Фаянс, Ц.А. Ямпольская и др.
Раскрытию сущности и содержания правового статуса муниципальных служащих в современный период посвящены работы О.А. Борзуновой, С.Н. Братановского, А.М. Володина, А.Е. Епифанова, А.И. Жуковского, С.Ю. Кабашова, Л.А. Калиниченко, Ю.К. Краснова, А.А. Немчинова, О.С. Поддубной, В.А. Санеева, Л.Т. Чихладзе, В.И. Шкатуллы и ряда других российских ученых. Существенный вклад в развитие теоретических и методологических аспектов совершенствования правовой регламентации муниципальной службы внесли Е.Ю. Киреева и С.Ю. Фабричный. Актуальные вопросы формирования и развития правового статуса муниципальных служащих, его содержания и нормативной регламентации были предметом диссертационных исследований Ю.М. Алпатова, И.Р. Гимаева, Н.А. Гребенкиной, С.В. Михневой, В.Б. Муравченко, С.Е. Чаннова, Т.С. Червенщука.
Гарантии как элемент административно-правового статуса муниципальных служащих рассматривались первоначально исключительно представителями административно-правовой науки (А.П.Алехиным, Г.В. Атаманчуком, Д.Н. Бахрахом, И.Л. Бачило, В.А. Козбаненко, Б.В. Россинским, И.А. Смагиной, Ю.Н. Стариловым и др).
В последние десятилетия значительный вклад в научную разработку проблем понятия и содержания правового статуса муниципальных служащих внесли такие ученые, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, В.Д. Граждан, А.А. Гришковец, Е.И. Козлова, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, А.В. Малько, Г.В. Мальцев, И.И. Овчинников, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко и др.
За рубежом проблемами правового положения служащих органов публичной власти занимались государствоведы Г. Брэбан, Ж. Ведель, Д. Гарнер, Ж. Гримо, Б. Гурней, Ш. Деббаш, Р. Драго, Р. Шафхаузер, К. Экштайн и др.
К сожалению, проблемам законодательного регулирования содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, с конституционно-правовых позиций не было посвящено ни одной диссертационной работы, за исключением тех, где эти вопросы рассматривались косвенно. В результате состояние научной разработанности сформулированных проблем не обеспечивает решения вопросов, связанных с четким определением в действующем законодательстве Российской Федерации и её субъектов понятия и содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также созданием эффективных механизмов их реализации.
Обращает на себя внимание и тот факт, что большинство исследований, связанных с правовой регламентаций гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также процедурой их реализации, были проведены до вступления в силу действующих законодательных актов федерального и регионального уровня о муниципальной службе. Между тем, после принятия Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», на его основе - региональных законов о муниципальной службе, нормативная регламентация содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, существенно изменилась. Кроме того, многочисленные нормативные акты муниципального уровня вообще не подвергались научному анализу, хотя именно ими, в соответствии с действующим законодательством, устанавливается порядок реализации указанных гарантий. Поэтому всестороннее исследование вопросов, касающихся сущности и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, по мнению диссертанта, требует комплексного теоретического осмысления и практического разрешения.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с нормативным закреплением гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также процедурой их реализации.
Предметом диссертационного исследования являются содержащиеся в федеральном и московском законодательстве материальные и процессуальные нормы, устанавливающие содержание и порядок реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Самостоятельный интерес представляют положения муниципальных правовых актов внутригородских муниципальных образований столицы, регламентирующие вопросы реализации указанных гарантий.
Цель диссертационной работы – комплексно исследовать теоретические и практические вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве.
Для достижения указанной цели автор определила следующие задачи:
- проанализировать сущность правового положения (статуса) муниципальных служащих, научно обосновать роль и место гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, в структуре этого статуса;
- выработать оптимальное определение понятия «гарантии, предоставляемые муниципальным служащим», научно обосновать и сформулировать цели предоставления гарантий муниципальным служащим;
- исследовать действующий механизм предоставления гарантий муниципальным служащим, установленный федеральным и региональным законодательством;
- сформулировать научно обоснованные предложения, направленные на совершенствование правового закрепления содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, а также порядка их реализации.
Теоретическую базу исследования составили положения и концепции, сформулированные в трудах по теории государства и права, конституционному, муниципальному, административному праву, трудовому праву и праву социального обеспечения, а также материалы научных и научно-практических конференций, совещаний по различным аспектам исследуемой проблемы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации по рассматриваемой проблеме, Устав Москвы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления города Москвы, судебная практика высших судебных органов государственной власти Российской Федерации и судебных органов Москвы. Эмпирическую базу исследования составила практика деятельности органов местного самоуправления столицы. При этом в научный оборот впервые были введены правовые акты муниципальных округов города Москвы. Автором использовались также результаты проведённых ею выборочных опросов руководителей муниципалитетов и муниципальных служащих муниципальных округов города Москвы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили, прежде всего, общенаучные методы познания: диалектический, сравнительно-исторический, системный, формально-логический. В ходе научного исследования использовались формально-юридический, нормативно-логический и другие современные методы изучения правовых норм и практики их реализации. В ходе исследования формально-юридический метод активно использовался для анализа норм права, регламентирующих вопросы содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве. Основополагающим и интегрирующим методом данной работы явился метод сравнительно-правового анализа, с помощью которого наиболее полно раскрыта сущность нормативного регулирования содержания гарантий для муниципальных служащих на федеральном и региональном уровнях, исследован механизм реализации таких гарантий органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в правовой науке проведено комплексное исследование теоретических и практических вопросов сущности, содержания и порядка реализации гарантий, предоставляемых муниципальным служащим в городе Москве, на основе анализа федерального законодательства и законодательства отдельного субъекта Российской Федерации – города Москвы. Кроме того, автором изучены и с применением сравнительно-правового анализа впервые введены в научный оборот положения нормативных актов внутригородских муниципальных образований столицы России, а также материалы лучшей практики правовой регламентации содержания и порядка реализации гарантий для муниципальных служащих в других регионах Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования отражена в сформулированных теоретических положениях, обоснованных выводах и практических рекомендациях, которые выносятся на защиту:
1. На основе обобщения общетеоретических положений об общем правовом статусе личности и специальном правовом статусе должностных лиц выработано определение правового статуса муниципального служащего. Обязательным элементом такого статуса, по мнению диссертанта, являются гарантии, предоставляемые муниципальным служащим действующим законодательством. Предложенная автором формула «Правовое положение (статус) муниципального служащего – это его права, обязанности, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение обязанностей по должности муниципальной службы» должна быть использована в интересах устранения пробела в федеральном и региональных законах о муниципальной службе, включивших в предмет своего регулирования определение правового положения (статуса) муниципальных служащих.
2. Сформулирован вывод о том, что все положения о содержательной стороне всех элементов правового положения (статуса) муниципальных служащих, в том числе гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, целесообразно закрепить в нормах одной главы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и соответствующих главах региональных законов о муниципальной службе. В качестве такой главы вполне может быть использована уже имеющаяся в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ « в Российской Федерации» глава 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего». Для этой же цели могут быть использованы соответствующие главы в законах субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, в частности, глава 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» Закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве».
3. Автором аргументировано положение о том, что наряду с сохранением в указанных главах норм о понятии муниципального служащего, его основных правах и обязанностях, ограничениях и запретах, связанных с муниципальной службой, необходимо в качестве обязательных элементов дополнить их положениями о понятии и целях предоставления гарантий муниципальным служащим, перечне таких гарантий и порядке их реализации, а также указаниями на основания и виды юридической ответственности, к которым могут быть привлечены муниципальные служащие. В региональных законах о муниципальной службе, кроме того, в составе этих глав должны быть отражены основные государственные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с федеральным законодательством, а также дополнительные гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
4. В категориальный аппарат муниципального права введено понятие гарантий, предоставляемых муниципальным служащим. Диссертант на основе обобщения имеющихся в науке точек зрения по поводу определения правовых гарантий и положений действующего федерального и регионального законодательства о муниципальной службе, предложила считать, что гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, - это установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
5. С целью наиболее полного раскрытия правовой природы гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, автором впервые использована методология комплексного подхода к их сущности и содержанию, основанная как на предметном (по сферам действия), так и на законодательном (по уровню их правовой регламентации) критериях. В пользу предпочтительности именно такого подхода объективно свидетельствует анализ правовой регламентации действующим законодательством основных и дополнительных гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также практики их реализации во внутригородских муниципальных образованиях города Москвы.
6. Исходя из выявленной в диссертационном исследовании специфики прохождения муниципальной службы, автор считает необходимым определить и закрепить в действующем федеральном и региональном законодательстве о муниципальной службе цели предоставления гарантий муниципальным служащим. В качестве таковых следует сформулировать содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечение правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействие коррупции, а также компенсация запретов, связанных с муниципальной службой.
7. Диссертантом обосновано положение о том, что одной из целей предоставления гарантий муниципальным служащим является компенсация лишь только за запреты, которые распространяют своё действие на лиц, уже являющихся муниципальными служащими, в то время как с помощью ограничений законодатель установил основания, в соответствии с которыми гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе.
8. На основе сравнительно-правового анализа нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня о муниципальной службе, а также практики предоставления муниципальным служащим гарантий, автор обосновала и сформулировала вывод о том, что порядок предоставления таких гарантий, как пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей, защита муниципального служащего в случае увольнения в связи с ликвидацией органа местного самоуправления, муниципального органа либо сокращением штата работников органа местного самоуправления, муниципального органа, а также защита муниципального служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей должны регулироваться законодательными актами федерального уровня, в то время как все остальные – решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований в городе Москве.
9. Предложены следующие рекомендации по совершенствованию законодательства о муниципальной службе:
а) на федеральном уровне:
- внести изменения в действующий Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», дополнив его ст. 10 пунктом 3 следующего содержания «Правовое положение (статус) муниципального служащего – это его права, обязанности, гарантии их реализации, а также юридическая ответственность за выполнение обязанностей по должности муниципальной службы»;
- дополнить главу 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего» Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» нормами о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, а также видах их юридической ответственности, исключив соответствующие положения из содержания глав 6 и 7 указанного Федерального закона;
- дополнить главу 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» статьей 15-1 следующего содержания:
«1. Гарантии, предоставляемые муниципальным служащим, – это установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
2. Целями предоставления гарантий муниципальным служащим являются содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечение правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействие коррупции, а также компенсация запретов, связанных с муниципальной службой».
- с целью соблюдения принципа соотносимости условий прохождения государственной гражданской и муниципальной служб изменить содержание п. 1 ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» и изложить ее в следующей редакции: «Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, ежемесячной надбавки к должностному окладу за классный чин, а также иных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации»;
- в связи с привлечением муниципальных служащих к активному участию в противодействии коррупции необходимо внести изменения в текст постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» и установить, что защита муниципальных служащих должна осуществляться не по (должностному) функциональному признаку, а в связи с наличием реальной угрозы насилия или других неправомерных действий в отношении конкретных муниципальных служащих;
- с этой же целью дополнить «Правила возмещения судьям, должностным лицам правоохранительных и контролирующих органов или членам их семей ущерба, причиненного уничтожением или повреждением их имущества в связи со служебной деятельностью», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 октября 2005 г. № 647, положением о том, что его нормы распространяются и на муниципальных служащих.
б) на уровне субъектов Российской Федерации, в т.ч. города Москвы:
- с целью реализации полномочий города Москвы по определению размеров выплат за особые условия муниципальной службы в качестве основного критерия установить объективный критерий - плотность населения на территориях соответствующих муниципальных округов города Москвы;
- нормативно установить, какие именно «иные показатели» должны учитываться при определении размера премии муниципальным служащим, что позволит избежать проявлений субъективизма со стороны руководителей органов местного самоуправления в ходе определения размеров дополнительных выплат этой категории служащих.
в) на муниципальном уровне:
- в интересах усиления персональной ответственности муниципальных служащих за качество и своевременность выполнения должностных обязанностей разработка должностных регламентов муниципальных служащих должна осуществляться самими муниципалитетами с указанием перечня показателей оценки эффективности работы таких служащих. При этом в качестве исходного может быть использован утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;
- разработать и утвердить представительными органами внутригородских муниципальных образований города Москвы Положения о порядке организации и проведении профессиональной переподготовки и повышении квалификации муниципальных служащих. В их содержании должны найти отражение порядок отбора и направления муниципальных служащих на обучение; его виды и сроки; условия, создаваемые муниципальным служащим для его успешного завершения, а также порядок размещения муниципального заказа на профессиональную переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что оно вносит существенный вклад в развитие конституционно-правового подхода к анализу содержания гарантий для муниципальных служащих как важнейшей составляющей их правового статуса, обосновывает новые теоретико-методологические подходы к сущности и формам реализации таких гарантий.
Содержащиеся в работе теоретические выводы и предложения в определенной мере восполняют пробелы в области законодательного закрепления понятия и структуры правового статуса муниципальных служащих, а также целей предоставления им основных и дополнительных гарантий.
Практическая значимость диссертации определена содержащимися в работе выводами и рекомендациями, которые могут найти практическое применение в правотворческой деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по совершенствованию правового регулирования содержания гарантий, предоставляемых муниципальным служащим, а также созданию эффективного механизма их реализации.
Материалы исследования могут использоваться в учебном процессе в ходе изучения дисциплин «Муниципальное право России» и «Уставное право Москвы», а также повышения квалификации и переподготовки специалистов в области организации муниципального управления.
Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре государственно-правовых дисциплин Московского городского университета управления Правительства Москвы. Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в настоящем диссертационном исследовании, нашли отражение в выступлениях автора на научных конференциях, в восьми научных работах и представляют практический интерес для государственных и муниципальных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов. Материалы диссертационной работы использованы автором в ходе его практической работы в Контрольном комитете города Москвы, а также Комитете города Москвы по обеспечению реализации инвестиционных проектов в строительстве и контролю в области долевого строительства.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами работы. Она состоит из введения, двух глав (включающих четыре параграфа), заключения и списка использованной литературы и нормативных правовых актов.
Гарантии как элемент правового статуса муниципальных служащих
Гарантии, предоставляемые муниципальным служащим в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, объективно связаны с правовым институтом муниципальной службы .
Термин «муниципальная служба» является достаточно новым в российском законодательстве. В годы советской власти в СССР и РСФСР, а также в начале государственного строительства Российской Федерации 1991-1993 гг., т.е. до перехода к конституционному оформлению организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления как самостоятельной формы осуществления принадлежащей многонациональному народу России власти, муниципальная служба как правовой институт не существовала и как юридическое понятие в законодательстве не использовалась.
В этом, как справедливо отмечается в литературе, не было необходимости, поскольку все служащие на местах являлись советскими (государственными) служащими, деятельность которых регулировалась нормами трудового законодательства . Не случайно первые законы о местном самоуправлении -Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»6 и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» - понятие «муниципальная служба» не использовали. Считалось, что муниципальный служащий - это государственный служащий, который работает в органе местного самоуправления. По существу понятия «государственный служащий» и «муниципальный служащий» рассматривались в тот период как равнозначные .
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации (ст.З) определила местное самоуправление в качестве одной из важнейших форм народовластия, а в интересах обеспечения его самостоятельности и гарантированности установила (ст. 12), что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эти нормы Конституции России в совокупности с другими ее положениями о местном самоуправлении (ст. 130, 131, 132, 133 и др.) послужили базой для формирования модели местного самоуправления, которая значительно отличается от той, что была закреплена в Законе РФ от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ». Самостоятельным объектом муниципальной деятельности Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 130) считает вопросы местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. По смыслу положений Конституции Российской Федерации 1993 года (ст. 132) органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными на основании судебного решения (ст. 133).
Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 г., признавая и гарантируя местное самоуправление как самостоятельную форму власти народа, организационно обособленную в системе управления обществом и государством, впервые законодательно закрепила основу для учреждения муниципальной службы - нового вида служебной деятельности в России. Следует, однако, отметить, что сама Конституция Российской Федерации не использует понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Одно из первых упоминаний о муниципальных служащих в федеральном законодательстве встречается в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» и Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , утративших силу в связи с принятием нового Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» . В указанном Федеральном законе (ст. 22) муниципальная служба упоминалась в связи с установлением гарантий для кандидатов в депутаты, находящихся на ней. Вполне определенно понятие муниципальной службы получило свое закрепление в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . В нем (ст. 1) определяется, что «Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий».
В учебной и научной литературе не подвергается сомнению, что муниципальная служба является предметом конституционного регулирования. Об этом свидетельствует закрепленное в Конституции Российской Федерации (ст. 32) право на участие в местном самоуправлении (одним из проявлений которого является право равного доступа граждан к муниципальной службе). Кроме того, ст. 130 Конституции Российской Федерации признает за гражданами право осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Это обстоятельство предполагает возможность для граждан в качестве муниципальных служащих заниматься профессиональной деятельностью на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. Более того, муниципальная служба как предмет регулирования представляет интерес для Конституции Российской Федерации с позиций разграничения полномочий в этой сфере между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция Российской Федерации (п. «н» ст.72) к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации местного самоуправления, не упоминая при этом муниципальную службу. Однако, как отмечается в литературе, будучи необходимым элементом организационной структуры местного самоуправления, муниципальная служба, как и общие принципы организации местного самоуправления, относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов . Из этого следует, что на федеральном уровне должны закрепляться лишь общие принципы организации и деятельности муниципальной службы . Действительно, с самого начала реализации конституционных положений о местном самоуправлении в современной России Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 17 ст. 4) признавалось целесообразным осуществление детализированного правового регулирования вопросов муниципальной службы именно на федеральном уровне по подобию с уже законодательно оформленной государственной службой16.
Содержание гарантий, предоставляемых муниципальным служащим
На основе обобщения приведенных выше точек зрения и положений, а также с использованием определения муниципального служащего в федеральном и региональном законодательстве , можно дать следующее толкование термина «гарантии, предоставляемые муниципальным служащим» как установленные законодательством условия и средства, направленные на содействие эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей.
Что касается определения целей предоставления гарантий муниципальным служащим, то наиболее приемлемой нам представляется позиция И.А. Смагиной. Она считает, что такими целями являются: содействие непосредственному исполнению должностных обязанностей муниципального служащего; предоставление муниципальным служащим социально-экономических благ, необходимых для удовлетворения потребностей данной категории работников и условий, обеспечивающих исполнение должностных обязанностей; создание и укрепление правовой защищённости муниципальных служащих и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей97. Соглашаясь в целом с точкой зрения И.А. Смагиной, следует отметить, что в основу такой классификации целей ею положен перечень прав муниципальных служащих. Но нашему мнению, вряд ли целесообразно ориентироваться только на права муниципальных служащих. Тем более, что гарантии, по нашему убеждению, - самостоятельный элемент их правового статуса.
Следует отметить, что в действующем законодательстве о муниципальной службе не содержится указаний на цели предоставления гарантий муниципальным служащим, в то время как в отношении государственных гражданских служащих это сделано вполне определенно. Речь идет о положениях ст. 52 (п. 1) Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» закрепившей, что гражданским служащим гарантии установлены «для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами» . Аналогичное положение получило закрепление и в законе города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы» (п. 1 ст. 41) .
Интересно отметить, что нормы о таких целях уже получили свое закрепление в Положениях о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим практически всех муниципалитетов внутригородских муниципальных образований в городе Москве. Так, например, Положение о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим муниципалитета муниципального округа Лефортово в городе Москве, принятое от 19 марта 2009 г., устанавливает, что гарантии предоставляются муниципальному служащему «Для обеспечения правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров муниципальной службы и в порядке компенсации ограничений, установленных федеральными законами»100. Однако в указанной формуле есть, на наш взгляд, два существенных недостатка.
Первый связан с явно некорректным использованием термина «ограничений». По смыслу ст. 52 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и соответствующих статей региональных законов о государственной службе, речь идет о «компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Вместе с тем, как следует из содержания ст. 16 указанного Федерального закона, суть ограничений, связанных с гражданской службой, и перечисленных в данной статье, состоит в определении условий, при которых гражданин не может быть принят на гражданскую службу, гражданский служащий не может находиться на гражданской службе. Анализ содержащихся в законе ограничений позволяет сделать вывод о том, что при их наличии гражданин не может быть государственным гражданским служащим, а, следовательно, не может в принципе обладать статусом такого служащего с вытекающими из этого статуса такими юридическим последствиями как права, обязанности и гарантии их реализации.
Весьма уместной в связи с этим представляется позиция А.Г. Братко и Приходько И.М., утверждающих, что в отличие от запретов, которые указывают на юридическую невозможность определенного поведения, правовое ограничение «представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения» и что поэтому «правовое ограничение в принципе невозможно нарушить»101.
И хотя рядом авторов высказывается точка зрения о том, что «фактически невозможный вариант поведения» вообще находится за пределами правовой регламентации102, в литературе на необходимость ограничений прав и свобод человека указывается практическими всеми исследователями прошлого и настоящего. Так, известный русский философ XIX века, уделивший большое внимание философским аспектам правопонимания, Е.Н. Трубецкой в «Трудах по философии права» отметил: «где свобода отдельного лица не ограничена никакими правилами, никакими предписаниями, там нет вообще никакого права: существенным признаком права является правило, или норма, ограничивающая свободу»103.
Содержание федеральных нормативных правовых актов о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим
Интересно отметить, что первоначальная редакция, например, закона города Москвы от 22 октября 2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» не содержала в себе норм, направленных на борьбу с коррупционными проявлениями в среде муниципальных служащих. Однако после принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»123 положение изменилось: статья 15 указанного закона города Москвы была дополнена пунктом 4, о том, что «Гражданин, замещавший должности муниципальной службы, перечень которых устанавливается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы вправе замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях при условии соблюдения ограничений, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 12).
Сущность таких ограничений сводится к следующему. Во-первых, гражданин, замещавший должность государственной или муниципальной службы, включённую в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы имеет право замещать на условиях трудового договора должности в организации и (или) выполнять в данной организации работы (оказывать данной организации услуги) в течение месяца стоимостью более ста тысяч рублей на условиях гражданско-правового договора (гражданско-правовых договоров), если отдельные функции государственного, муниципального (административного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (п. 1. ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»). При этом комиссия обязана рассмотреть письменное обращение гражданина о даче согласия на замещение на условиях трудового договора должности в организации и (или) на выполнение в данной организации работ (оказание данной организации услуг) на условиях гражданско-правового договора в течение семи дней со дня поступления указанного обращения в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, и о принятом решении направить гражданину письменное уведомление в течение одного рабочего дня и уведомить его устно в течение трёх рабочих дней (п. 1.1. ст. 12 указанного Федерального закона).
Во-вторых, гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы обязан при заключении трудовых или гражданско-правовых договоров на выполнение указанных выше работ или оказание услуг, сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы (п. 2 ст. 12). Несоблюдение гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации, после увольнения с государственной или муниципальной службы перечисленных в ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции» требований влечёт прекращение трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), заключённого с указанным гражданином (п. 3 ст. 12).
Не секрет, что коррупция государственных и муниципальных служащих в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание российского общества и. В Национальном плане противодействия коррупции, утверждённом Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., а вслед за ним и в Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460, отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьёзно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьёзную тревогу и недоверие к государственным институтам, создаёт негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации . В литературе причинами коррупции на государственной службе называют: - широту дискреционных властных полномочий12 государственных служащих; - недостаточное материальное обеспечение государственных служащих; - недостаточное социальное обеспечение государственных служащих; - наличие неформальных отношений между государственными служащими; - наличие неформальных отношений при взаимодействии между государственными служащими и гражданами; наличие коррупциогенных факторов в документах (законах и административных регламентах), регулирующих процессуальную сторону государственной службы; - низкую правовую грамотность государственных служащих; - низкий морально-этический уровень государственных служащих; - отсутствие патриотизма у государственных служащих . С большой долей вероятности можно сказать, что практически все указанные выше причины коррупционного поведения государственных служащих могут иметь место и в отношениях муниципальных служащих. Этому, как представляется, может способствовать и пока недостаточно развитая нормативная регламентация как полномочий самих муниципальных служащих, так и сфер их практической деятельности128. В таких условиях уместно вспомнить замечание В.А. Григорьева о том, что там «где имеет место усмотрение, там всегда существуют условия для коррупции» .
Что касается указываемых авторами в качестве причин коррупциогенного поведения служащих недостаточность материального и социального их обеспечения, то установленные действующим законодательством гарантии для муниципальных служащих, призваны существенно устранить этот недостаток.
В связи с вышесказанным можно предложить следующую формулировку целей предоставления гарантий муниципальным служащим: «Для содействия эффективному исполнению ими своих должностных обязанностей, обеспечения правовой и социальной защищенности муниципальных служащих и членов их семей, противодействия коррупции, а также компенсации запретов, связанных с муниципальной службой». В результате представляется целесообразным положения о гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим, содержащиеся в главе 6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», включить в состав главы 3 «Правовое положение (статус) муниципального служащего». При этом перед перечнем самих гарантий необходимо, на наш взгляд, зафиксировать положения о понятии гарантий и целях их предоставления муниципальным служащим.
Особенности нормативной регламентации порядка предоставления гарантий муниципальным служащим решениями представительных органов внутригородских муниципальных образований города Москвы
С государственной гарантией по созданию муниципальному служащему условий работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией, органично связана другая, предоставляемая региональным законодательством в качестве дополнительной -переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения .
Задача осуществления профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих является весьма актуальной и важной в современных условиях. Действительно, трудно представить себе муниципального служащего, способного эффективно осуществлять свои полномочия, предусмотренные должностной инструкцией, без систематического повышения квалификации или соответствующей переподготовки.
Федеральный закон Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 32) повышение квалификации муниципальных служащих называет в числе приоритетных направлений формирования кадрового состава муниципальной службы. Повышение квалификации за счет средств местного бюджета тот же закон (ст. 11) закрепляет в качестве одного из основных прав муниципального служащего. Следует отметить, что это право соответствует норме Трудового кодекса (ст. 197). Более того, указанный Федеральный закон (ст. 12) устанавливает, что поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных полномочий, является одной из обязанностей муниципального служащего.
Под профессиональной переподготовкой принято понимать обучение муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование с целью получения ими дополнительных знаний, умений и навыков, необходимых для выполнения новых видов профессиональной деятельности, а также присвоения дополнительной квалификации на базе имеющейся специальности . Как отмечается в литературе, на профессиональную переподготовку направляются, как правило, муниципальные служащие, включенные в резерв для выдвижения на должность более высокой группы должностей, либо замещающие определенную должность, но не имеющие соответствующего профессионального образования по специальности, необходимого для выполнения обязанностей по замещаемой муниципальной должности .
Повышение квалификации имеет целью обновление теоретических и практических знаний муниципальных служащих в соответствии с требованиями образовательных стандартов в интересах поддержания уровня их квалификации, достаточного для эффективного исполнения должностных полномочии .
К сожалению, региональные законы о муниципальной службе не конкретизируют содержание и формы профессиональной переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. В городе Москве конкретизация этой гарантии осуществлена на уровне решений представительных органов внутригородских муниципальных образований. Так, в соответствии с Положением о порядке предоставления гарантий муниципальным служащим органов местного самоуправления муниципального округа Марьина роща в городе Москве (п. 2.2.3) повышение квалификации муниципального служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в пять лет, в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального, среднего профессионального и дополнительного профессионального образования.
Вместе с тем, как показал выборочный опрос ряда муниципальных служащих внутригородских муниципальных образований города Москвы, далеко не все из тех, кто прошел обучение в системе повышения квалификации, уверен, что это существенным образом повлияет на их карьерный рост. Феникс. 2010. С. 609 В этом плане интересен опыт зарубежных стран. Так, например, в США в соответствии с законом о реформе гражданской службы 1978 г. при принятии решения о дальнейшем продвижении по службе используются данные о переподготовке и повышении квалификации на основе так называемой «системы заслуг»153. Аналогичным образом результаты переподготовки и повышения квалификации публичных служащих учитываются при реализации кадровой политики в Великобритании, Франции и Швейцарии .
С учетом имеющихся в московском законодательстве неопределенностей по указанным вопросам, есть все основания для рассмотрения порядка предоставления гарантий по переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих во второй главе исследования.
В качестве основной государственной гарантии, предоставляемой муниципальному служащему, федеральное законодательство определяет его право на своевременное и в полном объёме получение денежного содержания.
Безусловно, сущность этой гарантии прямо определяется конституционным установлением (п.З ст. 37 Конституции Российской Федерации) о том, что каждый имеет право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Кроме того, содержание рассматриваемой гарантии корреспондирует к положениям ст. 130 Трудового кодекса Российской Федерации, закрепляющей основные государственные гарантии по оплате труда работников. В соответствии с ТК Российской Федерации в систему таковых гарантий по оплате труда работников включаются:
