Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений 13
Глава II. Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права 59
Глава III. Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений 109
Заключение 152
Список нормативных источников и литературы 164
Приложения 181
- Теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений
- Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права
- Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется научной и практической значимостью совершенствования публично-правового механизма наделения и реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Увеличение объема полномочий местного самоуправления в ходе административной, муниципальной и земельной реформ поставило на повестку дня ряд новых теоретических и практических вопросов, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений. Вступившие в силу в последнее время нормативные правовые акты, в том числе Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменения и дополнения к ряду федеральных законов, судебная и арбитражная практика не устранили всех проблем и противоречий, имеющихся в области регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
В условиях отсутствия законодательного единообразия, наличия пробелов в нем на муниципальном уровне правоприменитель зачастую вырабатывает небесспорные решения для выхода из сложившейся ситуации. Правовые коллизии оказывают негативное, ограничительное влияние на правовое регулирование земельных отношений на муниципальном уровне.
Реальные проблемы правотворческого, правореализационного и
теоретического характера, возникшие на местном уровне управления в связи
с реформированием системы местного самоуправления, разграничением
государственной собственности на землю, формированием новых границ
муниципальных образований, обуславливают потребность
совершенствования конституционно-правового регулирования полномочий в сфере земельных отношений на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Реализация присущих органам местного самоуправления полномочий в данной сфере требует сбалансированного, целенаправленного функционирования субъектов самоуправления на основе познания и использования присущих данной системе объективных закономерностей в интересах ее совершенствования, реализации конституционных целей.
Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление как важнейший принцип основ конституционного строя, признает его в качестве самостоятельной формы осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Ратифицированная Россией Европейская хартия местного самоуправления содержит положение о том, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными (ч. 4 ст. 4).
Эти и другие вопросы предопределяют актуальность и значимость диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Теория и практика установления полномочий местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений относятся к числу разработанных тем в отечественной и зарубежной правовой науке. С принятием новых правовых норм, регулирующих систему полномочий органов местного самоуправления, в том числе в сфере земельных отношений, возросло число научных исследований по данной проблематике.
Так, различные аспекты правового обеспечения функционирования реформы местного самоуправления рассматриваются в работах С.А.Авакьяна, А.О.Александрова, И.Н.Барцица, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака, Е.В.Першина, Н.Л.Нешина, А.З.Рудена, А.А.Сергеева, Л.Б.Соболева, СЮ.Фабричного и др. Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления исследуются в трудах В.М.Герасимова, Б.П.Елисеева, А.Н.Королева, Б.С.Крылова, Д.Н.Козака,
5 Т.В.Нечаевой, М.В.Столярова, Ю.К.Толстого, Т.Я.Хабриевой, С.Эпштейна и
Др.
Совершенствование земельного законодательства, правовое
обеспечение земельной реформы рассматриваются в трудах С.А.Боголюбова,
Г.Е.Быстрова, Т.В.Крамкова, О.Б.Лепко, А.Л.Оверчук, П.Н.Павлова,
Е.А.Суханова, Н.А.Сыроедова и др. Вопросы публичной собственности-на
землю представлены в трудах Г.А.Аксененок, Г.Н.Андреевой,
А.В.Венедиктова, Н.Д.Казанцева, А.М.Турубинер и др. Соотношения
земельного права с другими отраслями права анализируются в исследованиях
С.С.Алексеева, С.А.Боголюбова, М.И.Брагинского, В.В.Витрянского,
Л.А.Грось, Ю.Г.Жарикова, О.С.Иоффе, И.А.Иконицкой, В.П.Камышанского,
О.И.Крассова, Д.И.Мейера, Е.А.Суханова, О.Н.Садикова, Н.А.Сыроедова,
В.В.Чубарова, В.В.Устиновой, В.А.Хохлова, С.А.Хохлова,
Г.Ф.Шершеневича, Л.В.Щенниковой и др.
Вместе с тем, несмотря на достаточно широкий круг публикаций по проблемам организации местного самоуправления, правового регулирования земельных отношений, ряд вопросов, связанных с конституционно-правовым обеспечением полномочий органов местного самоуправления в сфере регулирования земельных отношений, до настоящего времени не получил должного рассмотрения и не отвечает современным потребностям развития теории и практики.
Практически нет специальных исследований, рассматривающих в единстве проблемы муниципальной и земельной реформы. Более того, если в научном плане наличие множества различных подходов, концепций служит уяснению различных сторон правового регулирования полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, то для практики необходимо единообразное понимание всех новелл. Требуется выработка унифицированных рекомендаций по устранению возникших и недопущению новых правовых коллизий.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с осуществлением полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Предметом исследования выступают конституционно-правовые акты, регулирующие осуществление властных полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в системе нормативных правовых актов.
Целью диссертационного исследования является теоретико-правовое обоснование и формулирование основных направлений совершенствования правового механизма установления и регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений; внесение предложений по согласованию норм конституционного и муниципального права с нормами земельного, водного, лесного и других отраслей законодательства.
Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
обобщить теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления, уточнить содержание понятий «полномочия органов местного самоуправления», «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений»;
формализовать и классифицировать полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений;
представить конституционно-правовые основы, перечень и содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, закрепленных в различных отраслях российского законодательства;
определить объем и структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений, охарактеризовать полномочия органов местного самоуправления применительно к правовому режиму земель и типам муниципальных образований;
-сформулировать предложения по совершенствованию
законодательства, закрепляющего полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Теоретико-методологической основой диссертационного
исследования явились современные методы научного познания и теоретического описания правовых норм и отношений. Использованы научные разработки в области теории права и государства, конституционного и муниципального права, отраслевых юридических наук. Диссертант руководствовался следующими методами: системным, структурным, историко-правовым, сравнительно-правовым, нормативно-правовым, а также формально-юридическим, логическим, институционально-функциональным анализом и другими.
Правовую основу диссертации составили: Конституция Российской Федерации и учредительные акты ряда зарубежных стран, ратифицированные Россией международные правовые акты, федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты отдельных субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, судебная практика, решения органов конституционного правосудия, экспертные оценки ведущих юристов, а также заключения экспертов по законопроектам, относящиеся к исследуемой области.
Научная новизна диссертации заключается в обосновании комплексного публично-правового института полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, включающего в себя совокупность правовых норм различных отраслей права. Уточнено содержание и дана характеристика правовой категории «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений».
Установлено, что перечень, содержание полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений не полностью соответствует конституционным нормам и общепризнанным принципам и нормам
8 международного права. Полномочия местного самоуправления не являются полными и исключительными.
Выявлено, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не формализованы виды, объем и структура полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. В статутном законе отсутствует значительная часть предметов ведения местного самоуправления, установленных в отраслевом законодательстве. Недостаточно полно отражены полномочия населения. Отраслевое многообразие регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений без согласования применяемых правовых средств, в ряде случаев, приводит к юридическим коллизиям. Разнообразие в подходах к толкованию взаимоотношений норм муниципального, земельного, градостроительного, гражданского и др. отраслей права, отсутствие эффективного механизма согласования применяемых правовых средств отрицательно сказывается на правоприменительной практике.
Диссертантом разработаны рекомендации по совершенствованию процессов нормативно-правового наделения полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных правоотношений. К таковым относятся унификация и стандартизация полномочий муниципальных органов, устранение противоречивости и непоследовательности федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, а также несоответствия в ряде случаев регионального законодательства федеральному.
На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:
1. В нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствует единый подход к выделению перечня и видов, определению субъекта и содержания, а также правил группировки полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, что отрицательно сказывается в целом на правотворчестве, правоприменении и реализации
9 отдельных полномочий. В связи с чем необходимо установить универсальный принцип определения круга полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений и сформировать стандарты, систематизировать виды и уточнить содержание полномочий органов местного самоуправления в данной области.
Степень реализации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений находится в прямой зависимости от четкости, полноты и непротиворечивости норм, регулирующих полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам земельных отношений (что следует из Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 г.) должно осуществляться с соответствующим финансово-экономическим обоснованием и соблюдением принципа соразмерности полномочий органов местного самоуправления материально-финансовым ресурсам для недопущения дисбаланса между доходами и расходами органов местного самоуправления.
На практике данная проблема решается не в полном объеме. Согласно п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления. Но распоряжение участками возможно только при соблюдении условий формирования земельных участков, что требует значительных финансовых затрат на их подготовку. В результате в ряде регионов предоставление неразграниченных земельных участков фактически не ведется по причинам отсутствия достаточных бюджетных средств.
4. Полноценной реализации полномочий органов местного
самоуправления в сфере земельных отношений препятствует:
- непоследовательность регулирования вопросов взимания
земельного налога. Так, налоговой базой по земельному налогу является кадастровая стоимость земельного участка, которая устанавливается субъектом Российской Федерации. В то же время органы местного самоуправления вправе в пределах, установленных ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации, определить налоговую ставку земельного налога. Таким образом, органы местного самоуправления оказались лишенными механизма регулирования налоговых поступлений в полной мере;
-непоследовательность регулирования вопросов переоформления права собственности или аренды на землю из права постоянного (бессрочного) пользования. Принятие соответствующих решений о переоформлении прав относится к полномочиям органов местного самоуправления (если земельные участки относятся к неразграниченным землям или являются муниципальной собственностью). При этом определение цены выкупа или права аренды в указанных случаях устанавливается федеральным и региональным законодательством (ст. 2, ст. 3 и ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации).
Теоретическая и практическая значимость исследования. Диссертационное исследование направленно на укрепление правовых основ функционирования местного самоуправления, продвижение муниципальной и земельной реформ. Автором обоснованы направления совершенствования конституционно-правового обеспечения закрепления полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, приведение в соответствие нормативно-правовой базы полномочий органов местного самоуправления во взаимоувязке с земельным, бюджетным, налоговым, градостроительным и др. кодексами, федеральным и региональным законодательством.
Результаты диссертационной работы могут быть использованы в процессе совершенствования правового регулирования земельных
отношений на муниципальном уровне, устранения пробелов, коллизий и противоречий различных отраслей законодательства, в первую очередь, конституционного, муниципального и земельного права.
Положения и выводы диссертационного исследования выступают теоретической базой дальнейших научных разработок, предназначены для использования в преподавательской и исследовательской работе в области конституционного и муниципального права, раскрытия проблем реализации земельных отношений на местном уровне в Российской Федерации, составления учебных программ по юриспруденции, учебных, учебно-методических пособий, чтении спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Выводы и положения диссертационного исследования докладывались на теоретических семинарах, получили практическую апробацию в ходе участия в научных и научно-практических конференциях, семинарах. В том числе: «Задачи муниципальных органов власти в создании Государственного кадастра объектов недвижимости» (г. Тверь 2005 г.), «Роль права в обеспечении национальных интересов» (г. Москва 2005 г.), «Проблемы земельной реформы на муниципальном уровне», (г. Руза 2005 г.), «Организация, технология и опыт ведения кадастровых работ» (г. Москва 2006 г.), «Кубань 2007» (г. Сочи 2007 г.), «Земля и бизнес» (г. Москва 2007 г.) и другие.
Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Основные положения, результаты и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в ряде научных публикаций. Материалы диссертационного исследования, выводы и предложения использовались автором в профессиональной деятельности в качестве практикующего юриста.
12 Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, соответствует логике работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка нормативных источников и литературы, приложений.
Теоретико-методологические и правовые подходы к установлению полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений
Исследование показывает, что полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений - это, по своей сути, основополагающие идеи, лежащие в основе организации и функционирования государства, а также местного самоуправления, обусловленные природой данного института. Соответственно полномочия (англ. procuracy; нем. vollmacht; фр. procuration ) занимают одно из центральных мест в теории конституционного и муниципального права, в практике функционирования государства и местного самоуправления.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что в научной литературе по конституционному и муниципальному праву полномочиям местного самоуправления в сфере земельных отношений уделяется второстепенное внимание. Как правило, прежде всего, рассматриваются политико-правовые, территориальные, финансовые и др. основы местного самоуправления, те или иные вопросы местного значения, структура органов местного самоуправления, виды муниципального имущества, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и т.д.
Сравнительно-сопоставительный и логический анализ свидетельствует, что понятие «полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений» в значительной степени производны от понятий «полномочия», «полномочия местного самоуправления». Истоки определения содержания понятий «полномочия», «полномочия местного самоуправления» уходят своими корнями в далекое прошлое. Еще в Древнем Риме в 45 году до н.э. законом о местном самоуправлении были определены основные функции (полномочия) местных органов, отличные от функций территориальных органов, создаваемых центром. Значительно позже возникли различные теории местного самоуправления, в рамках которых существуют особые подходы к объему и содержанию полномочий. Из анализа первоисточников, научной литературы следует, что наиболее разработанные теории о местном самоуправлении, полномочиях органов местного самоуправления появляются в первой половине XIX века1.
В основе теорий местного самоуправления, полномочий органов местного самоуправления зарубежных исследователей Гнейста, Лабанда, Токвиля, Штейна, российских ученых Безобразова В.П., Васильчикова А.И., Градовского А.Д., Коркунова К.М., Лазаревского Н.И., Михайлова Г.С., Свешникова М.И., Чичерина Б. и др. лежат рассуждения о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти.
В практике понятие «полномочие» получило широкое распространение в законах, других нормативных правовых актах органов государственной власти, в правовых актах органов местного самоуправления, других актах, издаваемых в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях, организациях.
В законах, подзаконных актах, в той или иной степени касающихся организации деятельности органов государственной власти или управления, системы местного самоуправления, как правило, закреплялись и закрепляются полномочия субъектов правоотношений. При этом нормы, относящиеся к полномочиям, как правило, выделяются в самостоятельную главу, раздел или даются по всему тексту нормативного акта без классификации и систематизации.
Вопросам полномочий местного самоуправления российский законодатель XIX века уделял особое внимание. Полномочия рассматривалась в качестве одного из главных, стержневых элементов системы местного самоуправления. Полномочия не рассматривались в виде изолированного элемента местного самоуправления, а включались в систему взаимосвязанных элементов, обеспечивающих надлежащую деятельность по управлению делами местного значения.
Примером четкой систематизации норм о полномочиях местного самоуправления можно назвать «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г. В главе второй «О сельском общественном управлении» указанного положения раздельно определены полномочия сельского схода (ст. 51), полномочия старосты и других должностных лиц (ст. 58, 68) .
«Городовое положение» 1870 г. начинается статьями о полномочиях субъектов местного самоуправления . Заслуживает внимания «Положение о губернаторских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 года . Данный нормативный правовой акт детально фиксирует полномочия каждого представительного и исполнительного органа местного самоуправления соответствующего уровня.
Полномочия предназначались для осуществления функций и задач, что предполагало наличие достаточного объема собственности, в том числе и материально-финансовых ресурсов, земли. Например, для реализации полномочий по осуществлению функций в сфере земельных отношений предусматривалось наличие у органа местного самоуправления необходимых материально-финансовые ресурсов на землеустройство, мониторинг земельных ресурсов, на финансирование управленческих расходов и т. д.
В отношении понятия «полномочия», «местное самоуправление», «полномочия местного самоуправления» в научном мире еще не сложилось единого мнения об их сущности. Данное обстоятельство, несомненно, затрудняет эффективность использования данных дефиниций. Прежде всего, следует отметить, что в юридической литературе имеются различные точки зрения относительно сущности полномочий. Кутафин О.Е. и Шеремет К.Ф. считают, что это юридическое понятие является своеобразным инструментом для совершенствования системы правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме. По своей сущности, по мнению авторов, полномочия государственных органов представляют правовое средство (форму) общественного разделения труда по управлению государством и обществом1.
Однако не совсем точно выделять лишь то, что полномочия являются инструментом для совершенствования правовых отношений представительных органов власти в государственном механизме управления. В большей степени это, прежде всего, инструмент, обеспечивающий осуществление функций и задач, закрепленных за конкретными субъектами публичных и частных правоотношений.
Сущность полномочий, на наш взгляд, состоит не в разделении функций между исполнительной и законодательной властью по управлению государством и обществом, а, скорее всего, в обеспечении эффективной реализации целей и задач, закрепленных за субъектами правоотношений, средствами правового и организационного характера. То есть полномочия, прежде всего, предназначены для осуществления целей и задач, закрепленных за соответствующими субъектами правоотношений, посредством разграничения, уточнения, совершенствования правоотношений субъектов в обществе.
Полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права
Современная реформа разграничения полномочий в Российской Федерации, отражающаяся в принятии новых федеральных законов выводит на новый уровень план задачи разграничения полномочий в сфере земельных отношений между различными уровнями публичной власти1. В этой связи вопрос о полномочиях органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права приобретает особое научное и практическое значение.
Проведенный анализ показывает, что в системе российского права полномочия местного самоуправления в сфере земельных отношений включают нормы различных отраслей права.
При этом главную правовую основу полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений составляют: 1) Конституция Российской Федерации, 2) общепризнанные принципы и нормы международного права, 3) международные договоры Российской Федерации, 4) федеральные конституционные законы, 5) Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», 6) издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, 7) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, 8) уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты .
Особое место в уточнении содержания полномочий местного самоуправления в сфере земельных вопросов принадлежит решениям Конституционного суда Российской Федерации, рассматривающего дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральным законам, нормативным актам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации и другим нормативным правовым актам2.
Важное значение имеют нормативные акты, послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. В частности следует отметить Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 апреля 2007 г., обращающее внимание на увеличение объема полномочий региональных и местных властей, расширение компетенции и возможностей местных органов власти, передачу важнейших полномочий органам местного самоуправления в области градостроительства, земельных, водных и лесных отношений.
Ряд основополагающих положений, общепризнанных принципов и норм международного права, ратифицированных Россией международных договоров относительно полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений рассмотрены в главе I диссертации.
Вместе с тем, важнейшими из общепризнанных принципов автор считает положения о том, что полномочия органов местного самоуправления должны быть суверенными, полными и исключительными. В числе общепризнанных принципов особо важное значение имеют принципы: самостоятельного решения населением вопросов местного значения и соразмерности полномочий местного самоуправления материально финансовым ресурсам, государственный и общественный контроль за осуществлением муниципальных полномочий.
Решающим фактором уточнения соответствия полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе российского права является, как отмечалось ранее, деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. В этой связи особое значение имеет деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по имплементации Европейской хартии местного самоуправления в правовую систему Российской Федерации (Хартия ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г. Федеральным законом РФ от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»)1.
Имплементация осуществлялась в системном единстве с вытекающей из содержания самой Европейской хартии позицией Конституционного Суда Российской Федерации о необходимости поддержания наиболее высокого уровня защиты института местного самоуправления. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П2 по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» признаны неконституционными отдельные положения Устава (Основного закона) Курской области, которые воспроизводили, как признал сам Конституционный Суд, некоторые нормы Европейской хартии местного самоуправления. При этом Суд прямо указал, что Хартия устанавливает минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления, а Конституция Российской Федерации и федеральные законы закрепляют более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления, который субъекты Российской Федерации не вправе занижать или ограничивать.
Необходимо отметить определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-01 в котором выражена правовая позиция, согласно которой границы полномочий органов местного самоуправления по участию в хозяйственных отношениях в качестве их равноправного субъекта определяются рядом конституционных положений, в частности положением о недопустимости совмещения властной деятельности в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательской деятельности. Данное положение, по существу, означает, что орган местного самоуправления не может просто зарабатывать деньги участием в хозяйственном обороте: участие может иметь только публично-правовое значение, то есть должно быть связано с осуществлением властных полномочий.
Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений
Первые результаты муниципальной и земельной реформы показали, что в России созданы правовые основы регулирования земельных отношений, позволяющие органам местного самоуправления планировать использование земли, организовывать проведение работ по землеустройству, оформлять права собственности на землю, участвовать в осуществлении контроля, взимать плату за землю и др1.
В то же время исследование показало, что в нормативных актах субъектов Российской Федерации, уставах местного самоуправления нет единого подхода к выделению и группировке полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений. По сути, полномочия органов местного самоуправления не систематизированы, не классифицированы и не структурированы.
Одни нормативные акты содержат две, другие - три группы полномочий. Подавляющая часть законов Российской Федерации, субъектов Федерации, нормативных актов местного самоуправления придерживается установленной в Конституции РФ бинарной модели полномочий (собственных и делегированных). В то же время, в значительном массиве нормативных правовых актов отсутствует какая либо система полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Вместе с тем, современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется возрастанием роли систематизации и структуризация правовых актов, норм как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения полномочий органов власти. Для этого, как отмечается в отечественной и зарубежной литературе, важна систематизация правовых норм во всем их многообразии и динамике1.
Систематизация и структуризация полномочий, закрепленных за местным самоуправлением, позволит проанализировать и представить в развернутом виде понятие «полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений в системе муниципальных правовых актов», которое выступает в современных условиях в качестве самостоятельной юридической дефиниции; даст возможность более полно раскрыть структуру, объем и систему полномочий органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, имеющихся на данный момент времени, в правовых актах федерального, регионального и муниципального уровня.
Анализ российского законодательства показывает, что структура полномочий местного самоуправления по управлению земельными ресурсами имеет специфический характер, поскольку данные полномочия относятся к категории прав, осуществляемых совместно с органами государственной власти. Структуру полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений определяет и то, что 1) публично-правовая сфера относится исключительно к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), 2) сфера земельных отношений, согласно Конституции РФ, относится к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), 3) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
В результате, в области местного самоуправления в сфере земельных отношений присутствуют полномочия органов государственной власти и полномочия местного самоуправления. Полномочия органов государственной власти включают в себя полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления (ст. 5 Федерального закона № 131-ФЗ), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ), а также отдельные полномочия органов местного самоуправления временно осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ).
Полномочия органов местного самоуправления состоят из собственных полномочий органов местного самоуправления, полномочий делегированных местному самоуправлению, а также добровольных полномочий.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов заключаются в правовом регулировании прав, обязанностей и ответственности органов власти и должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также осуществлении исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Систематизация и структуризация полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений предполагает выделение и анализ всей совокупности данных полномочий, представленных в системе российского права. Значительная их часть выявлена и показана в главе второй диссертации. Дальнейший анализ включает рассмотрение вопросов систематизации и структуризации полномочий местного самоуправления в сфере земельных отношений.
Полномочия местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представлены в опосредованном виде. В ст. 17 содержатся полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако полномочия в сфере земельных отношений никак не обозначены, если не считать, того, что перечень полномочий носит открытый характер. Установленные законом права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1), городского округа (ст. 16.1), также не затрагивают сферу земельных отношений.
В статьях 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечислен усеченный круг вопросов местного значения, относящихся к сфере земельных отношений поселений, муниципального района, городского округа. Фактически из норм указанного закона полномочиями органов местного самоуправления в сфере земельных отношений являются: утверждение генеральных планов поселения, муниципального района, городского округа; утверждение правил землепользования и застройки поселения, городского округа; утверждение документации по планировке территории; резервирование и изъятие земель, в том числе путем выкупа земельных участков для муниципальных нужд, поселения, муниципального района, городского округа; осуществление земельного контроля за использованием земель поселения, городского округа1. Внесенная законодателем поправка учитывает только полномочия, вытекающие из ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона № 131 - ФЗ.
