Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений 11
1 Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления 11
2 Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений 35
3 Субъекты права муниципальной собственности 48
Глава II. Правовое регулирование системы управления муниципальным имуществом 62
1 Правовые основы формирования муниципального имущества 62
2 Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом 90
3 Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества 119
Заключение 149
Список используемой литературы 155
- Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления
- Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений
- Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом
- Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Основной целью деятельности органов местного самоуправления является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования (т.е. решение вопросов местного значения). В распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и материальные ресурсы, за счет которых местные органы власти организуют на территории муниципальных образований предоставление населению коммунальных, социальных, образовательных, медицинских и иных услуг.
Для эффективного функционирования муниципальных образований первостепенное значение имеет реализация принципа достаточности и соразмерности материальных и финансовых ресурсов полномочиям органов местного самоуправления. Этот принцип закреплен в ст.9 Европейской хартии местного самоуправления, однако, в российском законодательстве он не получил достаточного развития. Практика местного самоуправления свидетельствует о том, что муниципальные образования не обладают необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для исполнения органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме.
Основными проблемами, возникающими в сфере формирования и управления муниципальной собственностью, являются как недостаточное правовое урегулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Для формирования муниципальной собственности необходимо установить критерии и механизмы разграничения имущественных комплексов между уровнями публичной власти, а также между муниципальными образованиями.
Задачи оптимизации использования имущественного комплекса муниципальных образований, формирования процедур действенного контроля со стороны населения за эффективностью использования имущественных комплексов муниципальных образований детерминируют потребность в совершенствовании нормативного регулирования порядка осуществления органа-
4 ми местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.
Недостаточный уровень методологического и общетеоретического исследования проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений препятствует совершенствованию правовой регламентации этих отношений. В этой ситуации особенно актуальна тщательная научная разработанность вопросов управления муниципальной собственностью в целях создания целостной теоретико-методологической концепции, необходимой для обеспечения надлежащего качества правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.
Таким образом, актуальность темы настоящего исследования определяется необходимостью теоретического анализа проблем осуществления органами местного самоуправления: полномочий в сфере имущественных отношений и разработки предложений, направленных на- совершенствование форм и методов правового регулирования формирования и управления муниципальной собственностью.
Состояние научной разработанности темы исследования. Анализ научной литературы по теме исследования свидетельствует о том, что проблематика осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений, особенно- в части теоретико-правовых основ управления муниципальным имуществом, участия органов местного самоуправления в имущественных отношениях, отдельных аспектов формирования и разграничения муниципальной собственности, привлекает внимание многих авторов и освещается в ряде работ по финансовому, муниципальному и гражданскому праву. Кроме того, значительный, интерес к разработке проблем управления муниципальным имуществом проявляют представители экономической науки.
Предпринятое в настоящей диссертации исследование вопросов осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущест-
5 венных отношений не могло быть осуществлено без анализа накопленного научного опыта, получившего свое отражение в общетеоретических и специальных работах по вопросам конституционного, муниципального, гражданского и финансового права. Среди авторов таких трудов следует назвать С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.А. Акмалову, Г.В. Атаманчука, Г.В. Бараба-шева, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Е.И. Козлову, Е.И. Колюшина, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, Л.А.Лаптеву, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Н.В. Постового, Ю.А.Тихомирова, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугрину и др. Важную роль в исследовании проблем осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения сыграли труды ученых-государствоведов дореволюционного периода А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, Н.М. Корку-нова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений.
Предмет исследования составляют правовые нормы конституционного, муниципального и смежных отраслей права, регулирующие деятельность органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в целях решения вопросов местного значения.
Цели настоящего диссертационного исследования: комплексный анализ теоретических и практических проблем правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в РФ на современном этапе; разработка рекомендаций для совершенствования законодательства об управлении муниципальным имуществом и практики его применения.
Для достижения поставленных целей решались следующие задачи: 1) проанализировать имеющиеся теоретические концепции о субъекте права муниципальной собственности и правовой природе полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, а
также статус органов местного самоуправления в имущественных отношениях; 2) системно исследовать федеральное и региональное законодательство в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений;3) выявить имеющиеся несоответствия нормативных актов, регулирующих полномочия органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, и предложить варианты устранения имеющихся противоречий; 4) исследовать полноту реализации в действующем законодательстве принципа соразмерности местных финансов объему полномочий органов местного самоуправления; 5) сопоставить теоретические результаты исследования с результатами реализации действующего законодательства в процессе формирования финансовых ресурсов муниципальных образований; 6) разработать предложения по совершенствованию правового механизма в части регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений.
Методологические и теоретические основы исследования. При выполнении работы использовались методологические принципы и подходы современной науки. Общенаучные методы познания применялись при исследовании теоретико-правовых основ осуществления органами местного самоуправления полномочий в сфере имущественных отношений. В частности, в работе широко применялся диалектический метод, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществить системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования. Специальные методы познания использовались при раскрытии механизма конституционно-правового регулирования отношений муниципальной собственности, исследовании конкретных организационно-правовых проблем по формированию, разграничению и управлению муниципальным имуществом.
Теоретической базой диссертации послужили фундаментальные положения современной науки конституционного и муниципального права, содержащиеся в трудах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, В.И.
7 Васильева, И.В. Выдрина, М.А. Краснова, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, В.Д. Мазаева, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, А.Н. Писарева и др.
На формирование авторской концепции большое влияние оказали научные труды в области конституционного и муниципального права А.С. Ав-тономова, И.Ю. Аккуратова, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, А.А. Белкина, Боброва Н.А., Е.В. Гриценко, А.Н. Дементьева, Ю.А. Дмитриева, А.Р. Еремина, Е.К. Замотаевой, Н.А. Игнатюк, А.И. Коваленко, В.А. Кряжкова , Б.М. Лазарева, В.В. Пылина, О. Савранской, Н.С. Тимофеева, А.А. Уварова, И.А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Н.А. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, В.А. Щепачева др.
В работе использовались исследования ученых - представителей других отраслевых правовых наук: М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, Л.А. Новоселовой, В.П. Мозолина, К.И. Скловского и др.
Научная новизна исследования заключается в комплексном, системном исследовании теоретических и практических проблем, связанных с осуществлением органами муниципальной власти полномочий в сфере имущественных отношений в условиях реформирования системы местного самоуправления. В диссертации определены направления совершенствования системы управления муниципальным имуществом, в частности, обоснованы предложения по усилению контроля со стороны населения муниципальных образований за осуществлением органами местного самоуправления своих полномочий в сфере муниципальной собственности. Уточнен понятийный аппарат, сложившийся в науке муниципального права, с учетом результатов проведенного анализа действующего законодательства и практики местного самоуправления. Особое внимание уделяется исследованию практики реализации органами местного самоуправления полномочий по формированию и разграничению муниципальной собственности.
Проведенный анализ нормативной базы и имеющихся научных исследований, обобщение современной практики местного самоуправления позво-
8 лили сформулировать следующие новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:
определено, что управление муниципальной собственностью представляет собой деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности от имени муниципального образования в целях решения вопросов местного значения, и осуществляемая в форме принятия муниципальных правовых актов, организации их осуществления' и контроля за их исполнением;
обоснована позиция диссертанта в отношении п.2 ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г.. № 131-ФЗ о наделении органов местного самоуправления правами юридического лица в форме учреждений. Статья 41 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ противоречит "положениям Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) и Федерального закона «О некоммерческих организациях» в части правового статуса учреждений. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом учреждения является ограничение полномочий органов местного самоуправления в имущественной сфере. В рамках проведенного анализа статуса органов местного самоуправления сделан вывод о необходимости внесения изменений в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ, согласно которым органы местного самоуправления участвуют в имущественно-правовых отношениях в качестве органов публичной власти, наделенных правами юридического лица;
обосновано предложение о правовом закреплении на федеральном уровне критериев,определения (расчета) уровня достаточности материальных и финансовых ресурсов для реализации закрепленных за муниципальными образованиями-вопросов местного значения;
- установлена и раскрыта взаимосвязь самоуправленческой природы местной
власти и понятия субъекта права муниципальной собственности. Приведена
авторская аргументация вывода о том, что законодательные положения, ис-
9 ключающие возможность непосредственного осуществления населением муниципального образования права муниципальной собственности, противоречат ст. 130 Конституции Российской Федерации, в которой говорится о самостоятельном решении населением вопросов местного значения. В связи с этим целесообразно дополнить ст. 51 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ положением о том, что в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом или уставами муниципальных образований население муниципального образования вправе самостоятельно в предусмотренных законом формах владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом;
обосновано предложение об уточнении содержания понятия муниципального образования как собственника муниципального имущества. Муниципальное образование - это не просто городское или сельское поселение или другая указанная в законе территориальная единица. Это территория, в пределах которой население осуществляет самоуправление и, следовательно, население, а не территория, должно наделяться правом собственника муниципального имущества;
аргументированы предложения по повышению роли представительных органов местного самоуправления, усилению их контрольных функций в решении вопросов муниципальной собственности. Предложено законодательно закрепить: порядок получения согласия представительного органа на совершение крупной сделки по приобретению и отчуждению муниципального имущества; порядок согласования с представительными органами решений администрации муниципального образования по использованию, отчуждению, сдаче в аренду муниципального имущества на основании положительного заключения специально созданной с участием депутатов представительного органа комиссии по вопросам управления муниципальной собственностью;
- сделан вывод, что предусмотренное в ст. 50 Федерального закона 2003
г. № 131-ФЗ императивное требование об отчуждении муниципального
имущества в случае его несоответствия законодательно закрепленным кри-
10 териям, нарушает конституционный принцип признания и защиты муниципальной собственности, наравне с частной и государственной формами собственности. Обоснована позиция автора о том, что жесткая привязка перечня муниципального имущества к перечню вопросов местного значения муниципальных образований является формальным установлением без определения и закрепления в правовых актах методики оценки стоимости вопросов местного значения и на этой основе определения необходимых объектов муниципальной собственности.
Теоретическая значимость исследования. В диссертации развит ряд положений теории местного самоуправления, выявлены некоторые противоречия федерального законодательства, проанализированы и уточнены основные понятия и термины в области имущественных отношений на муниципальном уровне.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обусловлены применением комплекса апробированных исследовательских методов, адекватных цели, предмету и задачам, развитием и теоретическим обоснованием понятийного аппарата исследования, определением критериев оценки деятельности муниципальных образований в сфере имущественных отношений, сопоставлением теоретических положений с практикой.
Апробация результатов исследования и их практическая значимость. Основные результаты работы опубликованы в четырех научных статьях в журналах из перечня ВАК Министерства образования и науки РФ, отдельные вопросы местного самоуправления докладывались на научно-практической конференции.
Выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы при совершенствовании действующего и разработке нового федерального и регионального законодательств, в работе органов местного самоуправления при разработке нормативных актов в сфере имущественных отношений, в преподавании учебного курса «Муниципальное право» для студентов юридических специальностей, для слушателей курсов повышения квалификации.
Особенности конституционно-правового статуса муниципального образования и органов местного самоуправления
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ) определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций1.
В отличие от Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - Федеральный закон 1995 г. № 154-ФЗ)" местное самоуправление определяется не через «деятельность населения», а через «форму осуществления народом своей власти». Таким образом, Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ закрепляет сочетание форм непосредственной и представительной демократий при решении вопросов местного значения.
Определение местного самоуправления в российском законодательстве отличается от определения, используемого в Европейской хартии местно-го самоуправления (далее - Европейская хартия) . В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Европейской хартии под местным самоуправлением в первую очередь рассматривается деятельность органов местного самоуправления, в то время как Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ подчеркивает участие населения. При этом Европейская хартия содержит указание не только на право, но и на реальную способность органов местного самоуправления решать местные вопросы. Но именно необеспеченность реальной способности, прежде всего экономической и финансовой, является главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.
По мнению И.И. Овчинникова «понятие местного самоуправления можно рассматривать, как минимум в двух аспектах: как права граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали)»4. Осуществление власти на местном уровне, «понимаемое как решение местных вопросов»5, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Кроме того, население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством ме-стное самоуправление может осуществляться населением непосредственно или опосредованно через создание органов местного самоуправления, которые несут основную ответственность за повседневное решение местных дел путем исполнения возложенных на них полномочий.
Анализ показывает, что на практике и в правовых актах применяются различные понятия в отношении категории «полномочия органов местного самоуправления»: «расходные полномочия», «компетенция органов местного самоуправления», «вопросы ведения местного самоуправления», «вопросы местного значения», «расходные обязательства», «предметы ведения местного самоуправления» и т.д. Это порождает различное толкование понятия «полномочия органов местного самоуправления» при рассмотрении вопросов регулирования и функционирования механизма муниципальной власти.
На неоднозначность многих правовых норм в отношении полномочий органов местного самоуправления, несогласованность их с рядом базовых законов неоднократно обращалось внимание в литературе6. Данные обстоятельства указывались в качестве одной из причин проблемы внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами государственной власти и муниципальных образований.
Рассматривая вопрос о природе полномочий органов местного самоуправления в сфере имущественных отношений, следует, прежде всего, остановиться на характеристике общественных отношений, в рамках которых эти полномочия реализуются, и на которые направлена деятельность органов местного самоуправления.
В юридической науке под общественными отношениями, являющимися сферами деятельности органов публичной власти в которых они вправе и обязаны принимать юридически значимые решения, имеющие обязательный характер, принято считать предметы ведения соответствующих органов публичной власти. В частности К. Ф. Шеремет под «предметами ведения» подразумевает те общественные отношения, в которых орган публичной власти юридически компетентен.7 Б.М. Лазарев полагает, что «предметами ведения» можно называть подлежащие ведению органа публичной власти отдельные вопросы, в которых проявляется функция этого органа.8 Однако необходимо отметить, что существуют и другие точки зрения по поводу применения понятия «предметы ведения» в отношении органов государственно власти.
Характеристики муниципальных образований и местных органов как участников имущественных отношений
Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления обладают «двойным статусом»46. С одной стороны, они являются органами власти, носителями властных полномочий и выступают в публично-правовых отношениях, с другой стороны — равным участником гражданских правоотношений в качестве юридического лица. В связи с этим в науч-ной литературе обращается внимание на наличие противоречия в правовой регламентации статуса органов местного самоуправления.
Прежде всего, необходимо отметить, что статус юридического лица по гражданскому законодательству характеризуется самостоятельностью участия в правоотношениях. Юридические лица приобретают все права и обязанности, действуют в гражданском обороте от своего имени, а не от лица своих учредителей. Для органов публичной власти такое положение не соответствует их правовой природе. Для них главное - публично-властные отношения, а не участие в гражданском обороте. Поэтому самостоятельность органов публичной власти ограничена. «Наделение муниципальных образований гражданской правоспособностью необходимо лишь постольку, поскольку решение вопросов местного значения невозможно без вступления в граж-данско-правовые отношения» . Как отмечает Н.С. Тимофеев, «муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, что вытекает как из самой природы публичной власти, так и из анализа конституционных норм, норм ГК РФ и других федеральных законов» .
Гражданская правоспособность публичной власти связана непосредственно с решением тех вопросов, которые отнесены к компетенции соответствующего уровня этой власти. В этом её принципиальное отличие от потенциально «неограниченной» гражданской правоспособности обычных участников гражданского оборота - юридических и физических лиц. При этом быть участником гражданских правоотношений, обладать всеми правами и обязанностями может только непосредственно муниципальное образование, а не органы местного самоуправления. Любая деятельность, связанная с осуществлением местного самоуправления, «должна осуществляться только в интересах и от имени данного муниципального образования» . Таким образом, интересы населения являются «пределом правосубъектности муниципального образования»51. Правовая конструкция органов местного самоуправления как юридических лиц критикуется многими авторами. Безусловно, изменение целевой установки, изменение мотивации деятельности, связанной с возможностью работать не на интерес населения, неприемлемо для органов местно 37 го самоуправления. По мнению И.Ю. Аккуратова ", даже при добросовестном отношении к делу и отсутствии заведомых злоупотреблений такое совмещение двух различных видов деятельности деформирует каждую из них, создавая благоприятные условия для злоупотребления властью. Кроме того, следствием наделения органов местного самоуправления статусом самостоятельного участника гражданских правоотношений является наличие противоречия между статусом органов местного самоуправления, прописанном в ГК РФ и в Федеральном законе 2003 г. №131-Ф3.
ГК РФ определяет следующие субъекты гражданских правоотношений: физические и юридические лица, а также «особые» субъекты, наделенные правом на участие в гражданских правоотношениях — РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Названные особые субъекты выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, при этом они реализуют свою правоспособность через соответствующие органы. К данным особым субъектам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГКРФ). При этом необходимо отметить, что ГК РФ с учетом особенностей органов власти вводит нормы, «позволяющие данным органам участвовать в гражданских правоотношениях от имени государства или муниципальных образований, а не от себя лично» . Пределы и объем такого участия определяются актами, устанавливающими статус данных органов (п.1 ст. 125 ГК РФ). Такими актами для органов местного самоуправления являются устав муниципального образования и положения о соответствующих органах местного самоуправления в соответствии с законодательством. Таким образом, ГК РФ не отождествляет муниципальные образования с юридическими лицами, а лишь устанавливает для них равные с юридическими лицами права на участие в гражданских правоотношениях. Как отмечено выше - субъектами данных правоотношений являются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.
В целом правовая конструкция ГК РФ направлена на реализацию модели местного самоуправления, в основе которой - интересы муниципального образования, т.е. интересы населения муниципального образования. Органы местного самоуправления - это органы особого субъекта гражданско-правовых отношений - муниципального образования. Это не самостоятельные субъекты, действующие в своих интересах. Их создание и деятельность обусловлены интересами населения муниципального образования.
Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальным имуществом
Муниципальное имущество составляет экономическую основу местного самоуправления. Вопросы создания эффективной системы управления муниципальной имуществом являются, поэтому приоритетными для муниципальных образований.
В настоящее время не существует единого мнения по поводу определения понятия «управления имуществом». Одни авторы, в частности Е.А. Суханов, считают управление только одной из форм осуществления права собственности . Управление имуществом в.таком случае не следует рассматривать как особое правомочие публичного собственника. В гражданско-правовом смысле собственник лишь реализует свои правомочия владения, пользования и распоряжения. Другие, в частности Дозорцев В.А., подразумевают под понятием «управления» комплекс гражданско-правовых и публично правовых правомочий, тем самым не относя его исключительно к области цивилистической. В данном случае управление собственностью (имуществом) выделяется как более широкая категория наряду с правомочиями собственника. Такое управление включает в себя не только осуществление правомочий, но и совершение фактических действий .
В советской правовой науке исследование указанной проблемы осуществлялось в контексте соотношения понятий «государственная собственность» и «управление». Так, Д.М. Генкин прямо отождествлял собственность и управление, содержание права государственной собственности и управление. Считая, что триада правомочий владения, пользования и распоряжения относится не только к гражданскому, но и к государственному и административному праву, он писал, что нельзя «управление государственным имуществом противопоставлять правомочиям владения, пользования и распоряжения, указанные правомочия и составляют содержание государственного управления имуществом, носящего административный характер» .
Соединение собственности с управлением в рамках права государственной собственности ведет к косвенному признанию государственных органов собственниками государственного имущества. Поэтому ряд авторов сделали попытки разграничить эти категории. В частности, В.П. Грибанов отмечал необходимость разграничивать правомочия государства как собственника и формы, через которые оно их осуществляет165. Таких форм три: нормативная деятельность, через которую определяется юридическое положение имущества (порядок приобретения, учета, хранения, использования имущества, разграничение компетенции органов); административная деятельность, выражающаяся в актах управления о закреплении имущества, перераспределении его и т.п.; осуществление права собственности через распорядительные функции гражданско-правового характера. Первые две формы относятся к управлению и осуществляются через государственные органы «в форме действий юридического характера, имеющих целью организацию непосредственного использования объектов государственной собственности», третья -к осуществлению содержания права собственности гражданско-правовыми средствами166.
Разграничить отношения принадлежности имущества и управления предложили А. А. Пушкин и Д. Б. Якуб. По их мнению, управленческие отношения возникают не по поводу принадлежности имущества тому или иному органу, а в связи с необходимостью организовать владение, пользование и распоряжение имуществом в рамках структурных частей единого хозяйст 92 венного организма. По этой причине управленческие отношения являются не имущественными, а организационными, регулируемыми нормами админист-ративного права .
Идея выделения управления была поддержана и цивилистами. По мне-нию Р. О. Халфиной в государственной собственности следует различать отношения по управлению единым фондом и по непосредственному использованию отдельных его частей государственными предприятиями. Государство как таковое, пишет М. И. Брагинский, не владеет, не пользуется, не распоряжается своим имуществом. «Всеми этими гражданско-правовыми правомочиями обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен, осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства»169.
Специфика объекта собственности, в частности сложность состава, взаимодействие его частей, может стать, по мнению А. И. Бибикова фактором, определяющим способы осуществления, но не содержания права собственности. Разделение функций по присвоению и управлению вовсе не получает адекватную реакцию в изменении содержания права собственности в виде выделения из него правомочия распоряжения . В правовом оформлении функции управления речь может идти не об отделении права распоряжения от других правомочий собственника, а об отделении осуществления этого права от имени собственника другим лицом, о выделении особой правовой формы реализации распорядительных полномочий собственника - права на управление . Таким образом, не было сформировано единого мнения по поводу управления.
Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления по разграничению муниципального имущества
Взаимное перераспределение имущества между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями должно было завершиться до 1 января 2008 г. (ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). При этом муниципальное имущество, не переданное федеральным или региональным органам власти, после этой даты и до 1 января 2009 г. подлежит перепрофилированию или приватизации (п. 4 ч. 8 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Т.е. даже в том случае, «если имущество в принципе может находиться в государственной собственности, оно больше не подлежит передаче в таковую, а должно перепрофилироваться или приватизироваться» . Для местного самоуправления это, конечно, выгодно тем, что в отличие от передачи РФ и субъектам РФ, которая является безвозмездной, приватизация приносит доходы в местный бюджет, а перепрофилирование позволяет остаться имуществу в муниципальной собственности. При этом надо иметь в виду, что передача является обязанностью органов местного самоуправления и, соответственно, сокрытие имущества, подлежащего передаче, неправомерно. Впоследствии, даже после 1 января 2008 г., в случае обнаружения такого имущества РФ или субъект РФ вполне могут обратиться в суд и требовать признания сделки недействительной.
Однако вышеуказанное правило не предусмотрено для обратного процесса - для передачи имущества от РФ и субъектов РФ в муниципальную собственность. Закреплена лишь их обязанность до 1 января 2008 г. передать в муниципальную собственность имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (п. 3 ч. 1, п. 3 ч. 7 ст. 85 Федерального закона 2003 г. № 131-ФЗ). Соответственно, если они этого не успеют сделать, то и после 1 января 2008 г. на основании Федерального закона № 122-ФЗ передача может происходить.
Муниципальные образования имеют право требовать передачи и в то же время не могут отказываться от передаваемого им федерального или регионального имущества в следующих двух случаях:
1) если такое имущество может находиться исключительно в собственности этого муниципального образования - т.е. не может находиться в собственности РФ или субъекта РФ (не соответствует их задачам) и может находиться в собственности муниципального образования (независимо от того, что оно может находиться и в частной собственности);
2) если имущество может находиться в федеральной или региональной собственности, но оно используется муниципальными органами или организациями на момент передачи.
Федеральный закон № 122-ФЗ закрепляет следующий порядок передачи как муниципального имущества в собственность РФ или субъектов РФ, так и государственной собственности в собственность муниципальных образований. Перечень имущества, которое предлагается передать из муниципальной собственности или в муниципальную собственность из любой другой формы собственности, составляется органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований (у которых находится имущество или которые хотят его получить). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374 , включение в этот перечень объектов для передачи в федеральную собственность или собственность субъекта РФ осуществляется на основе: а) предложений соответственно федеральных или региональных органов исполнительной власти о передаче имущества с обоснованием необходимости осуществления передачи такого имущества и с указанием организации, за которой предлагается закрепление имущества; б) обращений самих предприятий и учреждений, за которыми предлагается закрепить это имущество в дальнейшем, о передаче имущества. Предложение по передаче вносится соответственно Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом (далее - Росимущество) или региональному органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия собственника имущества; перечень документов, которые должны быть представлены вместе с предложением, утвержден Постановлением Правительства РФ от 13 июня 2006 г. № 374. Федеральный или региональный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, принимает решение о передаче имущества из или в муниципальную собственность; такое решение содержит перечни передаваемых государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений; в решении о передаче из муниципальной собственности может быть указано лишь имущество, содержавшееся в предложениях органов местного самоуправления, - иное имущество, даже соответствующее критериям и подлежащее или возможное к передаче, не может быть принудительно изъято у органов местного самоуправления - решение этих вопросов осуществляется в согласительном порядке (путем корректировки предложений органов местного самоуправления или внесения новых, дополнительных предложений либо в судебной порядке). В то же время при передаче имущества в муниципальную собственность нет запрета на дополнение предложенного органами местного самоуправления перечня другими объектами, однако такое дополнение возможно либо с согласия соответствующих органов местного самоуправления, либо независимо от их согласия в случаях, когда данное имущество в силу закона должно быть передано в муниципальную собственность. Составляется передаточной акт, вносятся изменения в реестр государственного имущества и реестр муниципального имущества передающего публичного субъекта, регистрируются права собственности при передаче недвижимого имущества.
