Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Юридическая сущность полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений
1.1. Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений 11
1.1.1. Понятие и сущность образовательных услуг и образовательных правоотношений 11
1.1.2. Виды образовательных учреждений и их правовой статус 45
1.2. История возникновения и становления полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений 60
1.3. Проблемы и перспективы совершенствования полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений 80
ГЛАВА 2. Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления в сфере обеспечения образовательного права граждан
2.1. Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами образовательного права в России XXI века 100
2.2. Полномочия органов местного самоуправления в области дошкольного, среднего и высшего образования 113
2.3. Порядок и особенности взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти России и ее субъектов в сфере обеспечения реализации гражданами образовательных прав 137
Заключение 150
Список источников 160
- Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений
- История возникновения и становления полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений
- Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами образовательного права в России XXI века
- Полномочия органов местного самоуправления в области дошкольного, среднего и высшего образования
Введение к работе
Актуальность темы. Происходящие изменения в социально-экономической сфере устройства России, начавшиеся в 90-е годы, обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и системы управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Потребность в муниципальном управлении образованием как части социальной системы потребовали смену его целевых ориентиров, связанных с обеспечением социальной функции образования. В чем они (цели) заключаются, чем предопределены? Во-первых, необходимостью формирования единого образовательного пространства, способного обеспечить высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, важностью формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, стремлением превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности и получение ею надлежащего уровня знаний.
Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности на местах означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает свою особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России.
В этой связи во многих муниципальных образованиях идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие местным условиям. Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием, требует новых идей и подходов, раскрьгоающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием. Результаты проведенных нами исследований свидетельствуют о том, что в муниципальных системах управления образованием отсутствует осмысление новой роли и места муниципального управления в региональной системе образования. Внутреннее строение управляющей системы не соотносится с новыми целями, стоящими перед муниципальной образовательной системой, что не обеспечивает реализацию социальной функции образования. Таким образом, имеет место противоречие между объективными потребностями в реализации муниципального управления образованием на принципиально новых подходах, заключающихся в разработке современных моделей и методов управления, соответствующих муниципальной системе образования и сложившейся практикой муниципального управления. Вышеуказанное, потребовало осуществления комплексного анализа сущности действующего образовательного законодательства. Практики образовательной деятельности на местах и выработки обоснованных предложений по совершенствованию механизма управления образованием системой органов местного самоуправления.
Уровень разработанности темы. Проблемы государственного управления, управления образованием и образовательными учреждениями нашли свое отражение в работах Андрушакевич А.А., Кульневича СВ., Пахомова Н.Н., Озеровой Н.Б., Вихрова А.А., Наумовой Н.А., Бондаревской Е.В., Глущенко П.П., Сырых В.М., Кудрявцева Ю.А., Леднева B.C., Суханова Е.А., Пылина В.В., Макаркина Н.П., Гохберг Л.М., Ковалевой Н.В., Соколова А.В., Мосина Е.Ф., Щеглова П.Е., Никитиной Н.Ш., Николаевой А.В., Шукшунова В.Е., Виноградова Б.А., Субетто А.И., Селезневой Н.А., Майбороды Л.А. и др.
В то же время в проанализированной нами литературе и научных исследованиях не обнаружено работ, в которых рассматривались бы подходы повышения эффективности в системе муниципального управления образованием. В этой связи возникла необходимость определить наличие противоречий между существующей теоретической разработкой данной проблемы и действующей практикой муниципального управления образованием, с тем, чтобы определить направления качественного повышения его эффективности. Поиски разрешения противоречий как в теоретическом, так и в практическом планах потребовали всестороннего исследования сущности и содержания проблемы повышения эффективности муниципального управления образованием, на основе учета методологии системного подхода и (лруктурно-функционального анализа социальных явлений и процессов. Возникла настоящая необходимость: выявить и обосновать социально-педагогические условия, обеспечивающие повышение эффективности деятельности муниципального органа управления образованием и, как следствие, всей муниципальной системы образования, а также апробировать разработанную динамическую модель организационной структуры муниципального управления образованием. Стремление внести посильный вклад в дело совершенствования образовательных правоотношений предопределило необходимость выявить, предложить и обосновать сущность динамической модели организационной структуры муниципального управления образованием, которая включает в себя составляющие следующих направлений:
а) экономических - разработка механизма перевода образовательных учреждений на новые условия хозяйствования, придание им статуса юридического лица;
б) организационно-управленческих - муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования, обновление функции управления, сбалансированность централизации и децентрализации функций муниципального управления образованием;
в) психолого-педагогических - обновление методов и средств управления; создание положительной мотивации у всех участников образования через системы стимулирования и повышение профессионально-управленческой компетенции.
Цель исследования и задачи ее достижения. Основной целью диссертации является комплексное исследование совокупности юридических и организационных проблем развития и становления полномочий органов местного самоуправления о сфере образовательных правоотношений. Для достижения указанной цели, поставлены следующие задачи: осуществить анализ действующего национального и международного законодательства; исследовать историю становления полномочий местных органов в системе образовательных услуг; выявить проблемы и причины, препятствующие дальнейшему совершенствованию образования на местах, и предложить пути их преодоления; раскрыть механизм организации и осуществления образования в сфере местного самоуправления; выявить особенности модернизации системы управления образованием на муниципальном уровне; предложить модель комплекса условий эффективного управления муниципальной системой образования. Методологическая основа исследования. Выделение групп целей муниципального управления образованием означает, что сама система управления образованием предполагает особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления системой развивающегося образования в России, регионах, и муниципальных структурах. Данные особенности указывают на необходимость пересмотра (осмысления) существующей практики традиционной организационной структуры управления муниципальной системой образования и формирования ее новой модели. Построение модели управления муниципальной системой образования предопределило использование научного метода моделирования, позволяющего учесть опыт развития муниципального управления в прошлом и прогнозировать структуру, функции, наиболее существенные черты исследуемого объекта в современных условиях. В исследовании использованы также методы социологических исследований, структурного, системного, сравнительно-правового и функционального анализа системы муниципального управления образованием с использованием принципов связи, системности, противоречивости и комплексности явлений, существующих в развитии управления образованием в России и, в регионах в частности, что явилось основой диссертационного исследования.
Эмпирическую основу диссертации представляют нормативно-правовые, прежде всего, правоприменительные акты Российской Федерации и ближнего зарубежья, официальные документы и материалы, монографические и диссертационные работы, научные исследования, исторические источники, статистические данные и средств массовой информации, практика деятельности органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений.
Объектом диссертационного исследования являются сущность и особенности осуществления общественных правоотношений, действующих в сфере полномочий органов местного самоуправления в процессе оказания образовательных услуг.
Предметом исследования явился институт конституционных прав и свобод граждан на образование, механизм организации и осуществления управления муниципальной системой образования на современном этапе, особенности обращения к которому заключаются в том, что его возможности реализуются, используются в специфических условиях ломки, перехода от одних форм организации и жизнедеятельности образовательных учреждений к другим.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем:
- представлена авторская концепция и классификация принципов, функций и методов управления, позволяющих эффективно функционировать и развиваться муниципальной образовательной системе;
- уточнены и конкретизированы следующие понятия: «система образования», «образовательные правоотношения», «образовательное право - отрасль права», «образовательные полномочия», «образовательные услуги»;
- представлены и обоснованы авторские определения ключевым понятиям темы - "муниципальная система образования", "муниципальное управление образованием", "эффективность муниципального управления образованием";
- разработаны основы определения порядка и особенностей организации и осуществления деятельности муниципальных органов управления
образованием по обеспечению реализации гражданами образовательного
права;
- обоснованы необходимость и главные направления модернизации муниципального управления образованием.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что диссертантом выявлена, предложена и обоснована авторская модель системы образовательной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления. Отдельные положения, вьгооды и предложения могут быть признаны вкладом в теорию образовательного права и различные разделы конституционного, муниципального права, смежные с ними отрасли права. Практическое значение диссертационной работы состоит в том, что ее материал уже использован учебном процессе по конституционному, муниципальному и образовательному праву и будет использоваться в дальнейшем. Выводы и предложения могут быть использованы при разработке нормативных актов, применяемых в образовательных правоотношениях, также практическими работниками в процессе управленческой деятельности в сфере образовательных услуг. Материал исследования может быть применен студентами, аспирантами и соискателями в процессе подготовки курсовых, дипломных и диссертационных работ соответственно. Основные положения, выносимые на защиту:
1. В связи с изменением экономической и политической ситуации, появлением множественности форм собственности в сфере образовательных правоотношений, усложнением не только хозяйственных связей в России, в настоящее время объективно возникла необходимость децентрализации власти, перераспределения функций между различными уровнями власти и управления, и передачи ряда функций на места. Приближение органов власти к объекту управления позволяет принимать оптимальные управленческие решения в кратчайшие сроки с максимальным учетом местных особенностей, и тем самым эффективно влиять на экономическую ситуацию в стране.
2. Образование есть совокупность процессов, в ходе которых происходит развитие человека, его социализация и формирование как личности. Вряд ли управление этими процессами можно отдавать государству, создаваемым им органам власти и управления, как это предусмотрено федеральным законом "Об образовании". По нашему глубокому убеждению, в системе государственного и муниципального управления именно сфера образования является объектом управления. Она должна рассматриваться, с одной стороны, как сфера жизнедеятельности ее субъектов, а с другой - как социально-экономическая система, призванная обеспечивать условия жизнедеятельности субъектов и одновременно удовлетворять образовательные потребности человека, населения, общества, государства.
3. Вопрос разграничения компетенции в сфере образовательных правоотношений состоит в определении того уровня власти, на котором наиболее эффективно, быстро, полно, с учетом местных особенностей и интересов всего населения Российской Федерации могут быть решены те или иные задачи. Эффективная реализация возложенных на региональные и местные органы власти полномочий по управлению сферой образования возможна при условии максимального учета природно-климатических и социально-экономических особенностей региона, накопленного в нем культурно - исторического потенциала.
4. Муниципальная система управления образованием может в значительной степени определять вектор развития школ и муниципальной образовательной системы в целом, что по совокупности и составит развитие региональной системы образования. Кроме того, находясь между управлением на школьном и региональном уровнях, муниципальная система управления образованием может служить амортизатором негативного влияния на муниципальную образовательную системы и катализатором, проводником положительных тенденций в образовании с обеих сторон: со стороны региональной системы управления образованием и со стороны управления на уровне образовательного учреждения.
5. Модернизация управления образовательными системами предполагает изменение сущности управления, а именно: изменение командно-административной системы управления на демократическую систему, осуществляющую стратегическое управление образованием в муниципалитетах. Модернизация системы управления образованием должна привести к первостепенности использования таких функций, как: изучение состояния, своевременная коррекция и прогнозирование развития образования; разработка и осуществление стратегии развития муниципальной образовательной системы; организация активного взаимодействия органов управления с родительскими и другими общественными организациями.
6. Вариативные организационные и организационно-правовые формы государственно-общественного управления муниципальными общеобразовательными учреждениями должны стать фундаментом всех создаваемых в рамках решаемой задачи организационных структур и всей муниципальной (городской, районной, районной в городе) системы государственно-общественного партнерства в целом.
7. Эффективное реформирование общего образования на муниципальном уровне требует соответствующего нормативно-правового обеспечения, которое включает: разграничение полномочий органов управления различных уровней в области образования; реализацию эффективных схем перераспределения налоговых поступлений от деятельности муниципальных образовательных учреждений; меры по стимулированию привлечения внебюджетных ресурсов для информатизации социального развития детей и молодежи. Реализация данной концепции должна быть модельной, то есть обладать свойствами тиражируемости в различных регионах, соответствующих по своим условиям регионов, выбранных в качестве опытной площадки для комплексной отработки муниципальной модели информатизации образования.
Понятие и сущность деятельности органов местного самоуправления в системе образовательных правоотношений
Повышение эффективности муниципального управления образованием обеспечивается созданием положительной мотивации у всех участников образования посредством педагогического стимулирования, повышения профессионально-управленческой квалификации. Понятие «образование» весьма сложное и многоаспектное. В самом общем определении образование - это процесс и результат усвоения человеком систематизированных знаний, навыков и умений, развитие ума и чувства, формирование мировоззрения и познавательных процессов. «Образованным человеком можно назвать такого, который владеет общими идеями, принципами и методами, определяющими общий подход к рассмотрению многообразных фактов и явлений, располагает высоким уровнем развитых способностей, умением применять изученное к возможно большему числу частных случаев, приобрел разносторонние знания, умеет их быстро и правильно применять и, наконец, чьи понятия и чувства получили благородное и возвышенное направление».1 Следовательно, в понятие образования включены не только знания, навыки и умения как результат обучения, но и умения критически мыслить, творить, оценивать с нравственных позиций все происходящее вокруг.
Образование - это общественно организуемый и нормируемый процесс (и его результат) постоянной передачи предшествующими поколениями, последующим социально значимого опыта, представляющий собой в онтогенетическом плане становление личности в соответствии в генетической программой и социализацией личности.1 В своем структурном срезе, образование, как, впрочем, и обучение представляет собой триединый процесс, характергоующийся такими его сторонами, как усвоение опыта, физическое, и умственное развитие.2 Тем самым образование детерминировано определенными представлениями о социальных функциях человека. Существуют три наиболее распространенные концепции содержания образования с точки зрения соответствия их задаче формирования творческого, самостоятельно мыслящего человека демократического общества. Одна из концепций содержания образования трактует его как педагогически адаптированные основы наук, изучаемые в школе, оставляя в стороне остальные качества личности, такие как: способность к творчеству, умение реализовать свободу выбора, справедливое отношение к людям и т.п.
Данный подход направлен на приобщение школьников к науке и производству, но не к полноценной самостоятельной жизни в демократическом обществе. Фактически человек выступает здесь как фактор производства.
Другая концепция - рассматривает содержание образования как совокупность знаний, умений и навыков, которые должны быть усвоены учениками. "Под содержанием образования следует понимать ту систему научных знаний, практических умений и навыков, а также мировоззренческих и нравственно-эстетических идей, которыми необходимо овладеть учащимся в процессе обучения".3 Это определение вполне согласуется с конформистскими установками, поскольку не раскрывает характер этих знаний и умений и не основано на анализе всего состава человеческой культуры. Предполагается, что овладение знаниями и умениями (относящимися, главным образом, к тем же основам наук) позволит человеку адекватно функционировать внутри существующей общественной структуры.
Достаточно потребовать от человека, чтобы он знал и умел - не более. В этом случае и требования к образованию соответствующие: необходимо и достаточно передать подрастающему поколению знания и навыки по родному языку, математике, физике и другим учебным предметам.
В современных условиях развития Российской общеобразовательной школы всего этого недостаточно. Решение задач, связанных с функционированием отдельных сфер жизни общества, требует от учащихся не только овладения определенным учебным содержанием, но и развития у них таких качеств, как сила воли, ответственность за свои поступки, за судьбы общества и страны, за охрану окружающей среды, нетерпимость к проявлению своекорыстия, бездушия и несправедливости, недостаточного внимания к техническому и общественному прогрессу и т.п.
Происходящие изменения в социально-экономическом устройстве России, начавшиеся в 90-е годы, обусловившие реформирование сферы образования, предполагают коренные изменения и систем управления образованием на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Потребность муниципального управления развитием образования как части социальной системы приводит к необходимости смены его целевых ориентиров, связанных с обеспечением социальной функции образования. В чем они заключаются, чем предопределены? Во-первых, необходимостью формирования единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения. Во-вторых, важностью формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры. В-третьих, стремлением превратить образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечивать развитие личности и становление местных общественных систем при условии корпоративного взаимодействия между всеми социальными институтами.
Выделение этих групп целей и соответствующей им программы деятельности на местах означает, что сама система муниципального управления образованием предполагает свою особую структурно-функциональную организацию, действующую в рамках единой стратегии управления целостной системой развивающегося образования России.
В этой связи во многих муниципальных образованиях идет процесс формирования новых управленческих структур, разрабатываются современные модели и методы управления образованием, соответствующие мушщипальной системе.1 Сложность, многоаспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием требует новых идей и подходов, раскрывающих пути повышения эффективности муниципального управления образованием.
Указанное потребовало выявления и обоснования условий, обеспечивающих повышение эффективности деятельности муниципального органа управления образованием и, как следствие, всей муниципальной системы образования, и апробирования разработанной динамической модели организационной структуры муниципального управления образованием. Повышение эффективности управления муниципальной системой образования будет обеспечиваться разработанной динамической моделью организационной структуры муниципального управления образованием и комплексом социально-педагогических условий, к числу которых относятся:
а) экономические - разработка механизма перевода образовательных учреждений на новые условия хозяйствования, придание им статуса юридического лица;
б) организационно-управленческие - муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования, обновление функций управления, сбалансированность централизации и децентрализации функций муниципального управления образованием.
История возникновения и становления полномочий органов местного самоуправления в сфере образовательных правоотношений
Экскурс в историю и взгляд на образование в те далекие времена, видится познавательным для тех, кто занимается реформированием образования, для преподавателей и, главное, студентов, т.к. сравнение и современный подход к решению проблем образования зависят от участия в них всех категорий граждан тем или иным образом связанных с образованием, воспитьшая в них социально активные личности.
Ретроспективный анализ возникновения и становления института образовательных правоотношений, в которых, в отличие от других видов, фактически участвует все население государства (обучающие, обучаемые, родители и родственники, государство, общественные объединения, различные юридические лица прямо, либо косвенно связанные с учебным процессом). Многие нормативные акты древности по своему целевому предназначению являются актуальными и по сей день, требующими их учета и применения.
Все представители послепетровского «чужебесия» всегда изображают допетровскую Русь, как страну культурно совершенно застывшую. Это историческая ложь. Допетровская Русь, несмотря на чрезвычайно тяжелые исторические условия, хотя и медленно, но все же все время двигались по пути создания самобытной национальной культуры. После татарского погрома шло дальнейшее культурное развитие, истоки которого являлось наследство, оставленного замечательной Киевской культурой. Длительное татарское иго, конечно, не могло не сказаться на разных сторонах жизни средневековой Руси. И оно отразилось самым губительным образом на уровне духовной и материальной культуры и южной и северной Руси.
Мы думаем, что нет оснований быть абсолютными оптимистическими в отношении просвещения древней Руси: здесь не хватало системы в организации образования, постановка дела образования зависела главным образом от частной инициативы, большинство школ носило элементарный характер и обслуживало преимущественно городское население. Но вместе с тем нельзя впадать и в крайний пессимизм. Просвещение в Московской Руси не стояло на столь низкой ступени, как полагают сторонники вышеуказанного пессимистического взгляда на данный вопрос. Мы думаем, что по крайней мере с конца XV в. началось возрастание грамотности на Руси. Оно продолжалось с перерывами (во время детства Ивана IV и Смутного Времени) в течение XVI и XVTI вв.
В конце пятнадцатого и в начале шестнадцатого столетия положение с образованием в городах было значительно лучше, чем в эпоху, наступившую после борьбы боярских родов, которой была наполнена несчастная юность Иоанна Грозного. Мы узнаем об этом из постановлений знаменитого Стоглавого Собора, состоявшегося в 1551 роду. В постановлениях Стоглавого Собора отмечается, что священникам учиться негде. «А прежде сего училища бывали в Российском царствовании на Москве и в Великом Новгороде и по иным градам, многие грамоте писали и чести учили, потому тогда и грамоте гораздо было».1
Постепенно создаются новые центры просвещения. Самый значительный из них Москва. В Москве создаются библиотеки, государственные архивы, в которых работают летописцы и переводчики. Библиотека Великого Князя Московского, в первой половине XVI столетия имела до 800 древнейших рукописей, среди которых были в подлинниках сочинения Цицерона, Юлия Цезаря, Своды Законов Византии и Рима. По свидетельству Пастора Веттемана под двумя каменными сводами во дворце Великого Князя хранились древние греческие, еврейские и латинские книги. В статье Анатолия Маркова «Книжные Сокровища» мы встречаем следующие любопытные сведения о судьбе древнего Великокняжеского книгохранилища:
«Московская Русь также имела свою известную во всей Европе библиотеку Царя Ивана IV. Природными и вполне испытанными веками хранилищами в Москве тогда служили подземные палаты и тайники. Как известно, ими особенно широко пользовался Грозный, который не нашел ничего надежнее, как спрятать свою богатую библиотеку в подземный тайник. Место хранения было выбрано настолько удачно, что до сих пор отыскать ее не удалось».1 Ученые не оставляют попыток найти библиотеку
Ивана Грозного. Она представляет огромный интерес. Скрытая в подземельях Москвы, по утверждению специалистов, библиотека может сохраниться до наших дней в хорошем состоянии.
«„.Еще в бытность Патриархом Никон составил личную библиотеку, в которую входило до 1300 томов. В нее входили и священные и светские книги. Среди первых, кроме рукописных книг канонического содержания были сочинения знаменитых Отцов Церкви, изданные в западных типографиях на греческом и латинском языках (Дионисий Ареопагит, Юстин Философ, Григорий Чудотворец, Климент Александрийский, Кирилл Иерусалимский, Афанасий Великий, Василий Великий, Григорий Богослов, Иоанн Златоуст, Григорий Нисский, Кирилл Александрийский и другие), церковно-исторические книги на греческом и латинском языках (Акты соборов Вселенских и Поместных, История Евсевия Кессарийского, Никифо-ра Каллиста, История Флорентийского Собора и прочее). Среди книг светских были Плутарх, Демосфен, Геродот, Сграбон, Аристотель, Византийские хроники; с востока привезено было 498 рукописей из разных монастырей. В месте с этими книгами были книги по физике, географии, грамматике, логике, космографии, разные лексиконы, карты. Никон сознавал важность библиотеки».2
«В эпоху допетровскую отношение к рукописям в грамотных слоях московского общества было самым внимательным, потому что в то время рукопись заменяла книгу, была источником и знаний и эстетических наслаждений, и составляла ценные предметы обладания; рукописи постоянно переписывались с большой тщательностью и часто жертвовались перед смертью владельцами «по душе»: жертвователь за свой дар просит монастырь или церковь о вечном поминовении своей души».
Но вот пришла совершенная Петром I революция, и рукописи перестали ценить и беречь. «В XVII веке рукопись очень ценилась тогдашним культурным классом, а теперь в ХУШ веке этот класс уступил место новым культурным слоям, которые к рукописным источникам старины относились презрительно, как к старому негодному хламу. Духовенство также перестало понимать историческую и духовную ценность своих богатых рукописных собраний и относилось к ним небрежно. Обилие рукописей, перешедших из XVII века в XVHI век, способствовало тому, что их не ценили».1 Многое из древней русской старины спасли богатые старообрядцы, скупавшие древние иконы, старинную резьбу по дереву, домашнюю утварь и передававшие их стоявшим в глухих лесах старообрядческим скитам.
Во времена Петра и благодаря только его усилиям возникла система профессионального образования. В 1701 г. были созданы навигацкая, пушкарская, госпитальная, приказная и другие школы, находившиеся в ведении соответствующих государственных органов. Кроме того, к 1722 году в разных городах России были открыты 42 так называемые «цифирные школы», обеспечивавшие начальное обучение математике. Гуманитарное образование обеспечивалось духовными школами, преподавателей для которых готовила Славяно-греко-латинская академия. Всего в России к 1725 году было около 50 епархиальных школ. Правда, позже количество учеников в цифирных школах резко сократилось в связи с открытием епархиальных школ, куда перешли почти все дети священников и дьяконов, и нежеланием «посадских людей» (купечества и ремесленников) отдавать своих детей в цифирные школы (их предпочитали обучать ремеслу).
Порядок и особенности организации и осуществления деятельности органов местного самоуправления по обеспечению реализации гражданами образовательного права в России XXI века
Система образования знала разные времена. Если с 1992 г. образование осуществлялось на основе закона «Об образовании», принятого на первой волне российских демократических реформ (далее, со всеми последующими изменениями и дополнениями, вплоть до 2003 г.)1, то сегодня началась новая фаза ее жизни. По сути, можно говорить о новом базовом для системы законе, ибо принятые изменения носят концептуальный характер и ставят систему образования перед лицом совершенно новой ситуации. Новая редакция вышеназванного закона вытекает из принятого ныне (05.08.2004 принят Государственной Думой, а 08.08.2004 - одобрен Советом Федерации) федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».2
Значительно изменена статья 31 о полномочиях органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования. А именно, к этим полномочиям отнесены: организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муншщпального района; создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений; обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования; опека и попечительство.
Для сравнения приведем полный список упраздненных норм о полномочиях органов местного самоуправления. В старой редакции в этой части органы местного самоуправления были ответственны за: реализацию права граждан на получение начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования; ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.
К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся: планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальньгх) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования; формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования; обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения; регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования; создание, реорганизация и ликвидация муниципальньгх образовательных учреждений; создание и ликвидация местных (муниципальных) органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления образованием руководителей местных органов управления образованием; назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления; строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий; контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями; использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования; установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования; учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования.
Сегодня все эти нормы упразднены. Исключено положение о том, что «Прием обучающихся в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального и высшего профессионального образования для подготовки специалистов в области юриспруденции, экономики, менеджмента, государственного и муниципального управления по договорам с физическими лицами, а также негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями не может составлять более 50 процентов приема обучающихся по каждому направлению подготовки (специальности)».
Наступившее тысячелетие со всеми политическими, экономическими и социальными проблемами еще более обострило необходимость осмысления прошлого, предвидения будущего, осознания нынешних ценностей и идеалов. Политические и социальные проблемы или предпосылки изменения государственно-образовательной политики, как следствие, приводят к реформам, пересмотру организационных, теоретических, технологических основ системы образования.1 Инновационные тенденции: демократизация, гуманизация, регионализация и другие - существенным образом повлияли на направление развития отечественной политики в области образования.
Полномочия органов местного самоуправления в области дошкольного, среднего и высшего образования
До сих пор различные реформы, в том числе и образовательная, не стали радикальными, способными разрешить множество проблем, сеществующих в данной области. Конечно, препятствий и проблем экономического, правового, административного характера множество, часто не хватает четкого руководства, ресурсов, соответствующей подготовки; должного стремления, желания, слишком сильна бюрократия и недостаточно активно участие школьных педагогов на местах; много разобщенных программ и нет согласия относительно единых критериев; сверх возможного административных предписаний и мало свобод; слишком большой делается упор на усиление и углубление того, что уже сделано, и, в тоже время, недостаточный на те рычаги, которые гораздо эффективнее; велико нетерпение и недостаточно оценивается тот факт, что настоящие изменения действительно труднодостижимы в силу экономических возможностей и требуют гораздо большего объема времени.
Понимание любой проблемы зависит от того, какой точки зрения на нее придерживаются: государство, граждане, общество. Видение, или "предрассудки" (по образному выражению Х.Г. Гадамера), предшествует акту научного анализа, указывает путь течению мысли. Ухудшение ситуации в области образования не укладывается в традиционное понимание процессов школьного управления. Поэтому назрела необходимость критической проверки, "инвентаризации" предрассудков, на которых изначально строилась концепция школьной реформы. Новое видение - это не обязательно отбрасывание укоренившихся в обществе взглядов на школу, но и их дополнение, уточнение, приведение в соответствие со сложившейся ситуацией. Так, в справедливом мнении о единстве учебной и воспитательной функций образования не говорится о том, что значимость каждой неодинакова. Обучение, почти, целиком выпадает на долю педагогов. Воспитание же производно от познавательной деятельности и не является специфической функцией школы. Личность человеческая формируется как под влиянием семьи, так и других компонентов социальной среды.
Совершенствование системы разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области управления образованием осуществляется в контексте общей перестройки структур государственного и муниципального управления, на основе проводимой в стране административной реформы. Вопросы совершенствования и реформирования экономических отношений в сфере образования, формирование нормативно-правовой базы, организационно-управленческая деятельность органов управления образованием, руководителей образовательных учреждений сегодня являются ведущими, так как эти функции обеспечивают все другие стороны функционирования и развития системы образования.
В процессе трансформации частных инициатив в муниципальные проекты и моделирования развития муниципального образования в целом возникли проблемы: отсутствие четких критериев оценки деятельности образовательной системы в целом и оценки образовательных учреждений в отдельности; неопределенность границ полномочий между уровнями управления системой образовательных учреждений; недостаточность нормативно-правовой и финансово-экономической базы для обеспечения нетрадиционных направлений в деятельности учреждений образования; отсутствие региональных стандартов общего, среднего полного, дошкольного и дополнительного образования; наличие вакуума исследовательской и проектной деятельности в системе образования муниципального уровня; несформированность процедур экспертизы нововведений и экспериментальных программ; несформированность мониторинга образовательной сферы; отсутствие научно обоснованной скоординированности действий всех служб, работающих с детьми, в масштабах муниципальных объединений; неразработанность принципов моделирования развития образовательной системы; неясность долговременных целей развития муниципального образования.
В государственном измерении все это предполагало решение таких задач, как обеспечение гарантий прав детей на образование, ресурсное обеспечение федеральных, региональных и местных нормативов, создание механизмов, гарантирующих демократическое управление системой образования, развитие научно-педагогического потенциала. На практике это требовало: наделения каждого образовательного учреждения статусом юридического лица; правового регулирования взаимоотношений образовательного учреждения с учредителем; нормативного бюджетного финансирования; широкого привлечения в отрасль внебюджетных средств; просчитанной программы развития образования на ближайшие и перспективные сроки.
Решение этих задач было сопряжено и с теоретическим осмыслением функций программы образовательной деятельности, понятной исполнителям и приемлемой в условиях реальных возможностей каждого образовательного учреждения. Основными функциями в разработанной модели предполагались: ориентационная (цели, задачи, базовые ориентиры для руководителей и педагогических работников); концептуальная (методологическое и научно-методическое обеспечение); консолидационная (образование коллективного субъекта деятельности); организационная (механизмы единого функционирования всех субъектов образовательного поля); координационная (согласование действий управленцев всех уровней в муниципальной системе образования).
В этом контексте оказалась возможной и естественной дифференциация функциональных программ управленческой деятельности на всех уровнях муниципального образования и характеристика структур, компонентов и элементов этих программ. "Дирижирование" связями в таких структурах -основной объект управленческой деятельности каждого управленца. Современная государственная образовательная политика связывает развитие всего российского образования с формированием его региональных систем.
Региональные системы образования должны стать основой социально-экономического и культурного подъема самих регионов, а через них и всей страны. Формирование региональных образовательных систем, как новое социальное явление, все больше интересует исследователей.1 Ставится важная задача - выявить факторы, оказывающие определяющее воздействие на этот процесс, определить характер их взаимосвязи и взаимного влияния.
Трудности формирования региональных образовательных систем выдвигают ряд теоретических и прикладных проблем перед социологией образования в целом. Разнонаправленные тенденции современного этапа развития российского и регионального образования связаны с его глубоким институциональным кризисом с одной стороны, и системным реформированием - с другой. И все это происходит на фоне углубляющегося кризиса в экономике и его негативном воздействии на все социальные институты. Оценка эффективности управления в стратегическом плане требует анализа адекватности реагирования системы образования на изменения в окружающей среде, на новые потребности рынка образовательных услуг, зависимость изменений в самой системе образования с запросом внешней среды, социальным заказом образованию.
