Введение к работе
I, Актуальность темы диссертации обусловливается теоретической и практической значимостью проблематики, связанной с диалектикой развития государственности, демократии и самоуправления народа в процессе политической, экономической и правовой реформ, обеспечения полноты нормотворческих и контрольных функций Советов народных депутатов - основного звена местного самоуправления.Переосмысление теории и практики народовластия в материалах Съездов народных депутатов СССР, в законах ряда союзных и автономных республик выявляет тенденцию, направленную на демократизацию местных Советов как представительных органов власти, которые координируют деятельность системы местного самоуправления. Программа движения к гуманному, демократическому социализму, разработанная в СССР, тесно связывает формирование гражданского общества, правового государства и разделения властей с подлинным народовластием и территориальным самоуправлением, восстанавливает и обогащает тем самым применительно и современным условиям классическое понимание советской государственности, которая есть "немедленный приступ к настоящему народному самоуправлению" .
Ленинская мысль о том, что над развитием организации Советской власти приходится неослабно работать, что нет ничего глупее, как превращение Советов в нечто застывшее и еамодав-леющее , имеет исключительно важное значение для разработки политико-правовых проблем развития основного звена местного самоуправления.
Настоящее диссертационное исследование является попыткой осмыслить и раскрыть в свете Закона "Об обших началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР , соответствующих законов союзных республик концепцию обеспечения рациональности территориального самоуправления с помощь» его основного звена в контексте взаимодействия государственных, общественных
-
Ленин В.И. Поли.собр.соч. - Т. 34. - С. 316.
-
Там же. Т. 36. - С. 204, 2и5, 206.
-
Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. - 9 16. - Ст. 267.
институтов и направлено на усиление нормативно-правового регулирования .сложившихся основ самоуправления, повышение роли Советов в демократизации механизмов регуляции самоуправленческих процесоов на местах - учредительного, регламентацион ного, реализационного и реорганизационного, проявляющихся на соответствующих этапах возрождения самоуправленческих структур народовластия. Рассмотрение теоретико-методологических аспектов и правовых проблем укрепления советского демократизма подчинено разработке современной теории местного самоуправления и ее основополагающей концепции.
Изучению роли Советов народных депутатов в становлении территориального самоуправления придает актуальность прогрессивный характер преобразований в Союзе суверенных республик, и в каждой из них, ибо затрагивает властеотношения и потому имеет общегосударственное, политико-правовое значение. Гибкое сочетание различных механизмов регуляции местного самоуправления выдвигает необходимость исследования коренных изменений в его сущности, демократических чертах на уровне аулов, сел, кишлаков, поселков, районов и городов, а также путей укрепления первичных органов территориального общественного самоуправ ления. Этого же требуют интересы последовательного осуществления политической реформы, которая, начавшись в центральных и республиканских звеньях,постепенно распространяется и на регионы.
П. Степень научной разработанности темы. Проблемы, рассмат риваемые в диссертации, привлекают внимание ученыхнористов, политологов, экономистов, представителей других областей общественной науки. В своей работе автор опирался на общие теоретические положения, изложенные в трудах А.А.Агэамходжаева, С.А.Авакьяна, И.А.Азовкша, С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.Н.Берченко, К.И.Варламова, В.И.Васильева, Н.Н.Виноградова, Б.Н.Габричидзе, В.Е.Гулиева, С.У.Шилинского, ДЛ.Златопольского, Е.М.Ковешникова, И.П.Ильинского, Д.А.Ке-римова, НЛ'.Кобеиа, Е.И.Кореневской, Б.М.Лазарева, А.И.Лукьянова, Г.В.Мальцева, А.Н.Михайлова, В.А.Пертшка, М.И.Писко-тина, А.Х.Саидова, Н.Н.Соколова,С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова
Б.НЛ'опорнина, H. В. Черного по вкина, Т.М.Шамбы, Г.Х.Шахназарова, К.Ф.Шеремета, А.И.Щиглика и др. При обосновании своей точки зрения автор использовал отдельные труды зарубежных ученых.
Вместе с тем большинство работ, посвященных советской проблематике, опубликовано учеными-госуцарствовецами до принятия республиканских законов о местном самоуправлении, которые придают качественно иной характер самоуправленческим, процессам, ориентируют науку на их углубленное исследование, в том числе средствами политико-правового анализа. Кроме того, в последние года перестройки отдельными взторами под предлогом несовершенства существующих государственных структур и "парла-ментариэации" местных Советов народных депутатов проводится линия на "конверсию" советской организации народовластия, перерастающая в открытую десоютизацию.
Характеристика степени разработанности темы и актуальность настоящей диссертации подчеркивают острую необходимость в объединении усилий ученых-сбществозвдов для научного раскрытия творческого, созидательного потенциала Советов народных депутатов в становлении и укреплении местного самоуправления с тем, чтобы не допустить искажения подлинно демократической сущности Советской власти.
Ш. Цель и предмет исследования связаны с разработкой концепции демократизации представительных органов власти в системе местного самоуправления на основе обобв(ения опыта их перестройки. Автор стремится комплексно рассмотреть проблемы регулирования содержания деятельности и структуры, единства правовых и организационных форм обновления местных Советов на современном этапе.
Непосредственным предметом исследования выступает формирование основного звена местного самоуправления на демократической основе, выработанной законодательством СССР, Белорусской ССР, Казахской ССР, Таджикской ССР, Узбекской ССР, Украинской ССР и других суверенных государств, выразивших волю своих народов к обновлению Союза и желание создать условия для всестороннего развития каждой личности и обеспечения надежных гарантий ее прав и свобод. Учитывая, что в условиях кризиса сове?-
ского общества демократические преобразования на местах неотделимы от политической и правовой реформ, в их изучении выделяются два основных подхода: понятийный (понятие, сущность, черты основного звена местного самоуправления) и структурно-функциональный (место и роль территориальных формирований, соотношение их содержания и структуры).
Демократическая сущность механизмов регуляции местного самоуправления в республиках рассматривается в единстве с политикой перехода к регулированию Союзом ССР лишь общих начал в этой сфере, что можно квалифицировать как комплексный предмет исследования и определенную политико-правовую модель демократа зации отношений власти на местах.
Одновременно диссертант сделай попытку выделить и изучить
в системе региональных правоотношений приоритетность общегосу
дарственных интересов в их единстве с полномочиями местных Со
ветов народных депутатов. По мнению автора, сегодня не може
быть альтернативы тому, что главным объектом демократизации в
системе местного самоуправления являются представительные орге
ны власти, которые возглавляют эту систему, оставаясь в меха
низме государственности. ;
В связи с этим в диссертации решаются задачи:
изучения структурно-функциональных изменений местных Советов, происходящих в результате укрепления суверенитета республик;
определения возможностей расширения связей между предок вительными органами власти и территориальными формированиями;
выработки предложений, принятие которых способствовало бы повышению ответственности местных Советов за реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельности в решении вопросої социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.
ІУ. Методологические и теоретические основы диссертации опираются на диалектико-материалистическую теорию познания, произведения классиков марксизма-ленинизма, решения Съездов народных депутатов СССР и КПСС, общественных организаций и движений.
- б -
В диссертации использовано советское конституционное и текущее законодательство, составляющее правовую основу организации и функционирования различных форм местного самоуправления.
Работа выполнена на фактических материалах, относящихся к теме и взятых иа практики Советов РСФСР, Прибалтийских и Среднеазиатских союзных республик, Казахской ССР, Украинской ССР, а также средств массовой информации и опубликованных результатов социологических исследований.
Выводы и теоретические положения диссертации основаны также на изучении и критическом осмыслении трудов советских и зарубежных авторов, преимущественно юристов-государствоведов и политологов.
При изложении результатов применены отдельные общенаучные и специальные методы. Наиболее широко в работе использованы исторический и сравнительно-правовой методы в целях сопоставления нормативно-правового материала, законодательной практики и научных трактовок соответствующих проблем до и во время формирования местного самоуправяення. Проведено социологическое исследование на базе местных Советов Узбекской ССР.
Осуществленное исследование намечает новые подходы и решения, зно имеет постановочный, поисковый характер и ни в коей мере № претендует на законченность и непогрешимость, предполагает ;альнейшую разработку и обоснование их. Как опыт показал, юшалистический идеал не стоит на месте, поэтому не должен «осматриваться как найденное совершенство.
У. Научная новизна исследования состоит в комплексном рас-мотрении широкого круга вопросов теории и практики местного амоуправления, обеспечения его рациональности посредством де-ократизации основного звена - представительных органов госу-арственной власти. Итогом проведенного исследования явилась абота, в которой диссертант попытался критически осмыслить ілеющиеся в литературе дискуссионные вопросы, сложившуюся рактику, выделить из них концепцию демократизации правового зложения Советов народных депутатов в системе местного самоправления и внести свой вклад в решение обсуждаемых проблем
ее реализации. Учитывая сложность и неразработанность проблем децентрализации и разграничения компетенции между Советами разных звеньев, гарантий их самостоятельности, установления отношений социально-политического, правового партнерства между Советами и хозяйствующими субъектами и "разделения властей" на местном уровне, в диссертации сформулированы и обоснованы положения и выводы, содержащие элементы новизны обще-теоретичзского и прикладного характера. Из их числа на защиту вынесены следующие основные выводы и рекомендации:
исследованы демократические черты представительных органов власти, изучена их роль с точки зрения развития местного самоуправления как качественно нового механизма самоорганизаци и самодеятельности населения, составляющего основу демократического устройства союзных и автономных республик, краев и областей; раскрыты пути и средства преодоления господства структуры над функциями Советов;
на основе сравнительного анализа нормативно-правовых материалов , зарубежного опыта и научной литературы в историческом контексте темы диссертации показаны тенденции к преодолению застойных явлений всистеме местной власти, подчеркнута необходимость отражения в конституционном законодательстве, в частности в конституциях союзных республик,отдельной главы "Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление',' права избирателей на досрочный роспуск местного органа власти в случае ненадлежащего исполнения им воли народа, обязанности депутата организовывать политическую, общественную жизнь в своем избирательном округе, во всех низовых территориальных коллективах и др.;
уточнен ряд научных понятий: демократизация представительных органов власти, местное самоуправление и обеспечение его рациональности, соотношение содержания деятельности и структуры Совета народных депутатов, единство правовых и орга-ннзациошшх форм их перестройки;
выявлено соотношение между внутренней и внешней регуляцией в местном самоуправлении, внесены предложения относительно использования возможностей каждого ко
механизмов этой регуляции, в том числе о конкретизации союзной модели местного самоуправления и местного хозяйства,принципиальном обновлении устаревшего содержания и структуры Советов народных депутатов, принятии в каждой союзной республшсе с областным административно-территориально делением Закона о статусе областей (содержание проекта Закона излагается), о различных вариантах оптимальной структуры местного самоуправления и его основного звена;
дан анализ конкретных правовых проблем развития основного звена системы местного самоуправления: тенденции к обновлению законодательного регулирования содержания деятельности и структуры местных Советов; правового обеспечения преемственности в организационных преобразованиях с учетом максимального сочетания общегосударственных и региональных интересов, превращения местных Советов в координационные органы самоуправления территорий, способные объединяться с общественными формированиями в территориальные ассоциации;
разработаны с участием автора и раскрыты применительно к теме исследования примерные структуры областного и городского (г. Ташкента) Советов народных депутатов, исполнительных комитетов и их секретариатов, а также самостоятельно подготовлен автором проект "Положения об отделе организационно-советской работы в структуре областного Совета народных депутатов", одобренный отделом по работе Советов народных депутатов Секретариата Верховного Совета Узбекской ССР;
обоснованы правовые и организационные формы перестройки Советов, даются критерии, классификация форм и методов деятельности местных Советов, основных направлений их демократизации как повышения эффективности организации раооты представительных органов в системе местного самоуправления;
аргументирована необходимость дальнейшей разработки теории местного самоуправления, предложена политико-правовая модель обеспечения его рациональности, структура, элементы, этапы разработки настоящей концепции.
УІ. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что изложенная в нем целостная концепция обеспечения рациональности местного самоуправления может:
содействовать дальнейшей разработке ряда актуальных проблем конституционного права и советского строительства;
широко использоваться при анализе понятия и особенностей осуществляемого в стране разделения властей, в решении актуальных политических задач построения гуманного, демократического социализма;
продуктивно применяться при совершенствовании механизмов регуляции самоуправления народа.
Анализируя тенденции, раскрывающие демократический характер преобразований в различных звеньях территориального самоуправления, диссертант предлагает практические меры, направленные на обеспечение их комплексного правового оформления, взаимообусловленности изменений в политико-правовом статусе, содержании, структуре и кадровом потенциале основного звена местного самоуправления.
К числу практических рекомендаций, направленных на углубление демократизма Советов и развитие самоуправления, относятся предложения о недопустимости "конверсии" советской организации народовластия на местах, формировании мощной материальной и финансовой базы местного самоуправления, опирающейся на многообразие форм собственности, принятии пакета правовых актов о статусе областей и местных Советов народных депутатов. Ряд рекомендаций сориентирован на эффективность комплексного развития территорий, удовлетворение общественных потребностей и индивидуальных инициатив, а также на максимальное вовлечение трудящихся в процесс производственного и территориального самоуправления.
Учитывая недопустимо затянувшееся принятие республиканских законов о местном самоуправлении и серьезное отставание от современных требований законодательства о местных Советах, обосновывается целесообразность принятия, так называемых, статутных законов о каждом звене местных представительных органах власти
- У -с учетом потребностей всех уровней самоуправления и пределов правового регулирования.
На развитие основного эвена местного самоуправления направлены предложения об усилении контроля президиумов Советов .депутатов, постоянных комиссий, исполкомов за законностью деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Результаты исследования могут быть применены при последующем реформировании органов государственной власти в союзных и автономных республиках, краях и областях, обновлении законодательства о местных Советах каждого уровня, а также при написании учебников и учебных пособий по советскому строительству.
УП. Апробация работы проведена на проблемных семинарах и в ходе подготовки аналитического материала кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук Щ КПСС, а таїсже по итогам участия в законопроектной деятельности отдела по работе Советов народных депутатов Секретариата Верховного Совета Узбекской ССР и при чтении лекций в трудовых коллективах г.Ташкента.
Основные теоретические положения и практические выводы изложены в научных статьях автора и в опубликованных результатах своих социологических исследований.
УШ. Структура диссертации включает введение, две главы, заключение и список использованной литературы.
