Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые аспекты конституционного права на основное общее образование в Российской Федерации детей-инвалидов 16
1.1. Место права на основное общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина 16
1.2. Становление в России конституционного права на основное общее образование и гарантий его реализации для детей-инвалидов 28
1.3. Теоретико-правовой анализ понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями здоровья» как специальных субъектов конституционного права на основное
общее образование 46
Глава 2. Гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в Российской Федерации 56
2.1. Международно-правовые гарантии права на основное общее образование 56
2.2. Понятие и виды конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детей- инвалидов в Российской Федерации
2.3. Специальное образование как дополнительная гарантия реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами 96
2.4. Правовое регулирование гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов в субъектах Российской Федерации 118
2.5. Основные направления совершенствования российского законодательства в области реализации гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов 135
Заключение 147
Список использованной литературы 151
- Место права на основное общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина
- Становление в России конституционного права на основное общее образование и гарантий его реализации для детей-инвалидов
- Международно-правовые гарантии права на основное общее образование
- Понятие и виды конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детей- инвалидов в Российской Федерации
Введение к работе
Права человека в современном демократическом государстве
выступают формой институционализации свободы, поэтому в условиях
проводимых государственно-правовых реформ исследование
конституционного механизма их реализации и защиты приобретает особую актуальность. Право на образование - одно из наиболее существенных конституционных прав человека, создающее предпосылки для развития личности и общества в целом. Статья 43 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепила право каждого на образование, а статья 19 - равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья.
Выполняя особую социальную роль, право на образование можно рассматривать как конституционно-правовое явление, относящееся к сфере взаимоотношений государства и личности. Среди широкого круга субъектов конституционного права на образование есть лица с особым правовым статусом в сфере образования. Одним из таких субъектов являются дети-инвалиды. Особенность правового регулирования их положения в сфере образования заключается в необходимости закрепления государством дополнительных гарантий в виде специальных условий получения образования, без создания которых реализация конституционного права на образование указанной категорией лиц может быть затруднена.
В развитие конституционных положений о равенстве и общедоступности права на образование для детей-инвалидов Закон РФ «Об образовании» закрепляет норму о специальном образовании, но не дает определения указанного понятия. Отдельные его характеристики включены в нормы, относящиеся к обучению и воспитанию лиц рассматриваемой категории. Являясь дополнительной гарантией в получении образования детьми-инвалидами, специальное образование обеспечивает возможность получать знания с учетом состояния здоровья, особенностей развития ребенка, его образовательного потенциала. Отсутствие нормативно
4 закрепленного определения «специальное образование» порождает правовую неопределенность в вопросе сущности указанного права, не позволяет четко определять круг субъектов, обладающих правом на специальное образование.
В правовых нормах, определяющих лиц с особыми образовательными потребностями, сохраняется терминологическое многообразие, не всегда наполненное четким содержанием. В отраслевом законодательстве используются близкие по смыслу термины («дети-инвалиды» и «дети с ограниченными возможностями здоровья»), которые, однако, имеют разное содержание применительно к предмету правового регулирования. Отсутствие единого термина в отношении указанной группы лиц оставляет открытым вопрос о предоставлении специальных образовательных услуг детям с отклонениями в развитии, что в свою очередь затрудняет определение категории лиц, на которую должны распространяться дополнительные гарантии при реализации конституционного права на основное общее образование. В связи с этим крайне важно выявить и устранить противоречия в законодательстве и практике его применения, выработать единое понятие группы лиц, имеющих особые права в сфере образования.
Актуальность исследования повышается в связи с дискуссией об инклюзивном образовании и необходимостью приведения основных положений российского законодательства в сфере образования в соответствие с общепризнанными принципами и нормами, относящимися к социально-правовому статусу детей-инвалидов в реализации конституционного права на основное общее образование.
Проведенный анализ регионального законодательства об образовании выявляет множество нормотворческих решений в сфере образования лиц с ограниченными возможностями, что свидетельствует о формировании правового института специального образования, ориентированного на обеспечение гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов. Вместе с тем единого подхода в
5 правовом регулировании гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов на уровне субъектов Российской Федерации не выработано.
Таким образом, актуальность исследования обусловлена рядом факторов:
— потребностью уточнения терминологии и разработки норм-
дефиниций, характеризующих понятие «специальное образование», которое
является дополнительной гарантией в реализации конституционного права на
основное общее образование;
— необходимостью разрешения комплекса проблем, связанных, в
частности, с недостатками действующего правового регулирования
механизма реализации конституционного права на основное общее
образование для рассматриваемой категории детей.
Названные факторы выступают объективной предпосылкой для проведения научного исследования в образовательной сфере с позиций реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
Степень научной разработанности темы исследования. Тема диссертационного исследования носит комплексный междисциплинарный характер.
Основой для анализа теоретических аспектов конституционного права на образование и его реализации послужили фундаментальные исследования в области конституционного права С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Д.С. Велиевой, Е.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, А.Р. Еремина, В.Д. Зорькина, А.Ю. Кабалкина, В.Т. Кабышева, В.А. Карташкина, Б.В. Кожанова, Г.Н. Комковой, В. В. Копейчикова, С.С. Кравчука, О. Е. Кутафина, Е. А. Лукашевой, Г. В. Мальцева, Н.И. Матузова, А.С. Мордовца, Б. А. Назарова, Ф. М. Рудинского, В. Н. Скобелкина, СВ. Соловьевой, У.А. Стартовой, М. С. Строговича,
К. Б. Толмачева, Б. Н. Топорнина, М. М. Утяшева, А. Г. Хабибуллина, Б. Н. Чичерина, М.А. Шафира, Б.С. Эбзеева.
Вопросы содержания и специфики конституционного права на образование исследовались в работах С.Н. Братановского, Е.Д. Волоховой, Ю.П. Орловского, Е.П. Пичугиной, В.М. Сырых, В.И. Шкатуллы.
В советский период проблемами конституционно-правовых гарантий детей на образование занимались Л.А. Дольникова, Г.А. Дорохова, Т.С. Румянцева, Г.С. Сапаргалиев.
В качестве источников диссертационного исследования помимо указанных работ ученых-правоведов, в необходимой мере использовались также работы педагогов и социологов (Х.С Замского, Н.М. Назаровой, Н.Н. Малофеева, П.В Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой).
Исследованию различных аспектов реализации конституционного права на образование посвящены диссертации В.В. Рыбаковой «Конституционное право на общее образование в Российской Федерации: проблемы теории и практики (Екатеринбург, 2005), О.А. Тепляковой «Конституционное право на образование и его обеспечение в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Москва, 2005), М.В. Смирновой «Конституционное право на образование и гарантии его реализации в негосударственных общеобразовательных учреждениях» (Москва, 2007), О.В. Стульниковой «Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации» (Пенза, 2008). Историко-правовое исследование права на образование ребенка с ограниченными возможностями проведено в работе Е.Ю. Шинкаревой «Право на образование ребенка с ограниченными возможностями его реализация в Российской Федерации (историко-правовое исследование)» (Москва, 2007).
Несмотря на интерес ученых-правоведов к проблеме содержания и реализации конституционного права на образование, особенности механизма
7 его реализации и обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в современной правовой российской науке пока не были предметом многостороннего специального исследования.
Решение научной задачи диссертационного исследования направлено на повышение эффективности правового регулирования и обеспечения гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов.
Цель исследования: на основе анализа российского законодательства и правоприменительной практики изучить содержание и особенности реализации детьми-инвалидами конституционного права на основное общее образование, уделив особое внимание системе его гарантий.
Названная цель обусловливает необходимость решения следующих задач:
— проанализировать нормативное содержание и выявить место
конституционного права на образование в системе основных прав и свобод
человека и гражданина;
определить основные этапы развития в России конституционного права на основное общее образование в аспекте обеспечения гарантий его получения детьми-инвалидами;
рассмотреть содержание понятий «ребенок-инвалид» и «лицо с ограниченными возможностями» как специальных субъектов конституционного права на основное общее образование;
провести сравнительный анализ международного и отечественного законодательства в контексте обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей-инвалидов;
определить общие и специальные гарантии реализации конституционного права на основное общее образование указанной группы детей;
проанализировать конституционно-правовое регулирование и степень обеспечения гарантий реализации права на основное общее
8 образование детей-инвалидов в положениях федерального и регионального законодательства;
— разработать предложения по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части установления и реализации гарантий права на основное общее образование детей-инвалидов.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
Предмет исследования составляет совокупность конституционных и законодательных положений, закрепляющих гарантии реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов, а также комплекс проблем, связанных с практикой их применения.
Обеспечение конституционного права детей-инвалидов на основное общее образование изучалось в контексте выявления взаимосвязей и взаимозависимостей элементов объекта исследования и происходящих социально-исторических изменений. Основная теоретическая база исследования представлена положениями теории и истории государства и права, административного права, конституционного (государственного) права России. Теоретическая основа, а также исследование действующего законодательства в аспекте поставленных задач предопределили комплексный характер работы.
Правовая основа диссертационного исследования сформирована на основе Конституции Российской Федерации, актов международного законодательства, федеральных законов, актов федеральных органов государственной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере общего образования, решений Конституционного Суда РФ, отражающих правовые позиции относительно реализации конституционного права на образование и обеспечение его гарантий.
Методологическая основа.
В качестве основного метода исследования использован общенаучный метод познания общественных явлений в их развитии (диалектический метод). Используя метод диалектики при анализе конституционного права на образование детей-инвалидов выявлена сущность права, его природа и особенности.
Использованы также частно-научные методы: исторический метод, который позволил выявить и сопоставить этапы становления конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в аспекте становления и развития специального образования, определить тенденции развития специального образования в России. Сравнительно-правовой, формально-юридический методы с помощью правил юридической техники и формальной логики позволили не только детально проанализировать и обобщить существующие теоретические концепции и правоприменительную практику, но и обосновать авторскую позицию по реализации гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов в Российской Федерации. Социологический метод и метод сравнительного анализа позволили выявить общие и особенные черты обеспечения гарантий реализации права на основное общее образование детей инвалидов в Российской Федерации и ее субъектах.
Эмпирическую базу диссертации составили материалы судебной практики, материалы периодической печати, результаты социологических исследований о соблюдении прав детей-инвалидов в Российской Федерации, анализ деятельности государственных специальных коррекционных образовательных учреждений, их документов, личный опыт автора, накопленный в процессе работы в коррекционных учреждениях и в качестве эксперта международного проекта «ТАСИС» по разработке предложений, направленных на совершенствование отечественного законодательства в сфере установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами.
10 Научная новизна заключается в том, что работа является одним из первых комплексных исследований, посвященных проблемам обеспечения гарантий реализации конституционного права на основное общее образование детьми-инвалидами в Российской Федерации. Научная новизна исследования состоит в следующем:
на основе анализа норм законодательства в их историческом развитии определено правовое положение детей-инвалидов в сфере образования;
исследованы особенности механизма обеспечения конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов;
— на системной основе проведен анализ гарантий реализации
конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов,
дано определение понятия «специальное образование»;
— сформулированы предложения по внесению изменений и дополнений
в Закон РФ «Об образовании» в части дополнительных гарантий,
обеспечивающих реализацию права на основное общее образование детей-
инвалидов.
Новизна проведенного исследования раскрывается в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
Статья 43 Конституции Российской Федерации закрепила право каждого на образование, а статья 19 - равенство прав и запрет любых форм дискриминации, в том числе по состоянию здоровья. Вместе с тем особенности развития и здоровья у детей-инвалидов влекут затруднения в реализации указанного права. Данная группа лиц нуждается в предоставлении дополнительных гарантий. Следовательно, детей-инвалидов необходимо рассматривать как особый вид субъектов конституционного права на образование.
Критерием установления дополнительных гарантий реализации конституционного права на основное общее образование для детей-инвалидов должна быть не инвалидность, а нуждаемость в специальных средствах, дополнительных условиях получения образования. В связи с этим
введение в Закон РФ «Об образовании» понятия «лица, имеющего право на дополнительные гарантии в сфере образования» будет способствовать определению единого субъекта, имеющего право на комплекс дополнительных гарантий реализации права на основное общее образование.
3. Права и свободы человека и гражданина обеспечиваются посредством общего и специального правовых механизмов. Конкретизированные в отраслевом законодательстве нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие право на образование, гарантируют его реализацию детьми-инвалидами. Специальное образование является особой гарантией реализации права на основное общее образование для детей-инвалидов, поскольку его целью является содействие ребенку в получении образования с учетом его индивидуальных особенностей.
Автором сформулировано определение специального образования и предложено включить его в текст Закона РФ «Об образовании». Так, под специальным образованием, по мнению автора, следует понимать целенаправленный процесс воспитания и обучения лиц с ограниченными возможностями здоровья в образовательной среде с использованием специальных средств как технического, так и педагогического характера.
4. Для эффективного обеспечения гарантий конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо ориентировать деятельность образовательных учреждений на предоставление качественного и социально востребованного образования путем построения новой схемы финансирования. Механизмом, который позволит гарантировать получение стандартной образовательной услуги каждым ребенком-инвалидом вне зависимости от его местонахождения, является нормативное подушевое финансирование специального (коррекционного) образования. Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются лица с ограниченными возможностями здоровья, должен содержать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных
12 лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания. В связи с этим представляется уместным дополнить статью 41 Закона РФ «Об образовании» пунктом 4.1 следующего содержания: «Норматив финансирования специальных (коррекционных) образовательных учреждений и иных образовательных учреждений, в которых обучаются дети-инвалиды, должен учитывать дополнительные затраты, обусловленные особенностями обучения данных лиц, в том числе затраты на создание специальных условий для обучения и (или) воспитания».
Для современной российской правовой системы, основанной на общепризнанных принципах и нормах международного права в области прав человека, необходим такой механизм правового обеспечения реализации права на основное общее образование детей-инвалидов, при котором они могут обучаться как в специальном образовательном учреждении, так и в образовательном учреждении общего типа. Целесообразно внедрение в Российской Федерации интегрированного обучения, способствующего более полной и эффективной реализации гарантированного Конституцией РФ права на образование, в том числе и детям-инвалидам. Так, абзац 9 пункта 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» предусматривает возможность функционирования «других учреждений, осуществляющих образовательный процесс», что допускает расширение их перечня и включение в него интегрированных образовательных учреждений. Автором сформулированы и научно обоснованы предложения по внесению изменений в пункт 4 статьи 12 Закона РФ «Об образовании» абзацем 6 следующего содержания: «интегрированные общеобразовательные учреждения».
Для повышения гарантированности реализации конституционного права на основное общее образование детей-инвалидов необходимо более широкое определение в Законе РФ «Об образовании» понятия «индивидуальный учебный план». Представляется необходимым дополнить статью 15 Закона РФ «Об образовании» следующим абзацем:
«В соответствии с заключением психолого-медико-педагогической комиссии для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья с их согласия и (или) с согласия их родителей (законных представителей) образовательный процесс регламентируется индивидуальным учебным планом». В контексте данного предложения целесообразно изложить пункт 5 статьи 17 в следующей редакции:
«Обучающиеся, не освоившие образовательную программу предыдущего уровня, кроме лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся по индивидуальным учебным планам, не допускаются к обучению па следующей ступени общего образования».
7. В российском законодательстве существует комплекс норм федерального и регионального уровней, обеспечивающий дополнительные гарантии получения основного общего образования детьми-инвалидами. Анализ нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о формировании в российской правовой науке института права на специальное образование.
Теоретическая и практическая значимость исследования Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она является самостоятельным системным научным исследованием, содержащим выводы и обобщения общетеоретического характера, имеющие значение для науки конституционного права.
Полученные выводы и обобщения, по мнению автора, будут способствовать развитию науки конституционного права в части определения и обеспечения конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детьми-инвалидами. Кроме того, данная диссертационная работа может стать основой для более глубоких общетеоретических и отраслевых исследований.
Сформулированные в работе теоретические выводы могут быть использованы для разработки учебных пособий и учебно-методических
14 комплексов, а также для подготовки к лекциям и семинарским занятиям по конституционному праву России и спецкурсам по правам человека.
Практическая значимость работы состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию Закона РФ «Об образовании» в части гарантий для лиц с ограниченными возможностями. Сформулированные предложения могут быть использованы в практической деятельности органов государственной власти при подготовке нормативных правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне, а также в правоприменительной практике.
Апробация результатов работы проведена посредством публикаций восьми научных статей, выступлений с докладами:
на презентации проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 17 сентября 2007 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России;
Всероссийской научно-практической конференции «Право на жизнь в обществе: механизмы образовательной интеграции детей-инвалидов», проходившей в Саратовском государственном техническом университете 10-11 октября 2007 года (г. Саратов) при поддержке программы «Гражданское общество «Диалог»;
межрегиональном семинаре «Реализация прав особого ребенка: общественная инициатива и власть», проведенном Центром лечебной педагогики (г. Москва) при поддержке Фонда Форда (США);
межрегиональной научно-практической конференции, проведенной ГОУ ДПО «Саратовский институт повышения квалификации и переподготовки работников образования», проходившей 28 марта 2008 года;
Международной научно-практической конференции «Политико-правовые приоритеты социально-экономического развития России», проходившей 2-3 июля 2008 года в Саратовском государственном университете имени Н.Г. Чернышевского;
Международной научно-практической конференции «Инклюзивное образование: опыт и перспективы», проходившей 14-17 ноября 2008 года в Саратовском государственном университете имени Н.Г. Чернышевского;
итоговой конференции проекта «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации», проходившей 10 декабря 2009 года (г. Москва) при поддержке программы сотрудничества Европейского Союза и России.
Результаты исследования и выводы автора применяются в педагогической практике в процессе преподавания дисциплины «Конституционное (государственное) право России» в Поволжском кооперативном институте (филиале) АНО ВПО ЦС РФ «Российский университет кооперации».
Автор является экспертом в международном проекте «ТАСИС» по разработке предложений, касающихся совершенствования законодательства в сфере специального образования. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства об образовании в части определения и обеспечения гарантий детям-инвалидам могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами, отражающими научно-практический характер исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, заключения и библиографии.
Место права на основное общее образование в системе основных прав и свобод человека и гражданина
Конституционное право на основное общее образование определяет поведение участников общественных отношений не изолированно, а в системе с другими основными правами и свободами человека. Поэтому очень важно установить место права на образование в системе конституционных прав и свобод.
Классификация конституционных прав в известной мере искусственна. Сегодня известно множество различных классификаций конституционных прав и свобод. Так, В.А. Карташкин, Е.И. Козлова, В.А. Кряжков О.Е. Кутафин, В.Е. Чиркин1 выделяет три группы конституционных прав и свобод:
1) личные, 2) политические, 3) социально-экономические и культурные. Указанная классификация прав и свобод закреплялась Конституцией РСФСР 1978 года: «Граждане РСФСР обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР, Конституцией РСФСР и советскими законами» . При данной классификации социально-экономические права объединены в одну группу.
В международном праве прослеживается иная классификация прав и свобод человека и гражданина: 1) гражданские, 2) политические 3) экономические, социальные и культурные (Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах)3.
В указанной классификации социальные права рассматриваются в комплексе с экономическими и культурными правами, но выделены в самостоятельную группу прав.
Концепции, при которой конституционное право на образование относят к числу социальных прав и свобод придерживаются А.А. Безуглов, Л.П. Беломестных, Б.Н. Габричидзе М.Г. Кириченко, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, М.Б. Смоленский, А.Г. Чернявский и др.4
На наш взгляд, современные правовые реалии дают основание отметить социальный характер конституционного права на образование. В этой связи необходимо определить понятие право на образование (в рамках социальных прав) как «право каждого человека на получение определенной совокупности знаний, умений и навыков, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях современного общества»5.
Как социальное право - право на образование предполагает обязанности государства по обеспечению данного права для каждого человека. Рожков И.А. отмечает, что «задача права на образование как социального права состоит в создании системы государственных гарантий получения образования каждым человеком»6.
Социальные права, как и другие естественные права человека, находят закрепление и защиту в позитивном праве. В связи с этим необходимо заметить, что некоторые исследователи рассматривают социальные права в рамках концепции позитивного права, а не естественного.
Так, одно из определений понятия социальных прав, следующее: «социальные права — это признаваемый обществом и государством и закрепленный в нормативно-правовых актах комплекс прав и свобод, которыми должен обладать каждый человек с целью обеспечения и защиты своих определенных свойств, интересов и возможностей, необходимых ему для нормального физиологического, материального и духовного существования и развития, для социально достойной жизни и общественно значимой деятельности» .
Из этого определения социальных прав можно сделать вывод, что социальные права обладают следующими свойствами как: общепризнанность, нормативное закрепление, гарантированность государством. То есть социальные права рассматриваются в рамках концепции позитивного права.
Мы солидарны с точкой зрения У.А. Стартовой что, социальные права граждан обладают всеми свойствами естественных прав и вытекают из природы человека8. Поэтому наличие нормативного закрепления и наличие признания социальных прав со стороны государства не может являться их качественной характеристикой. Естественное право - это «совокупность принципов, правил, прав и ценностей, продиктованных самой природой человека и в силу этого не зависящих от законодательного признания или непризнания их в конкретном государстве»9. Социальные права являются естественными и как другие естественные права человека, находят закрепление и защиту в позитивном праве. Пользование социальными правами позволяет человеку претендовать на долю в общественном богатстве, реализуя эти права, человек выступает как член общества и может требовать распределения общественного богатства на равных для всех и каждого условиях. Однако человек не может предъявлять к обществу требований в объеме большем, чем создано общественного богатства, для того, чтобы права каждого были гарантированы в равной степени.
Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Отмечая социальный характер конституционного права на образование, рассмотрим правовую природу социальных прав. Они обусловлены рядом юридических свойств.
Во-первых, это направленность социальных прав на обеспечение физических, материальных, духовных и других социально значимых потребностей человека. Социальные права - это такие основные права, которые обеспечивают каждому в отдельности возможность претендовать на свою долю общественных благ, без которой осуществление других основных прав не было бы возможным.
Становление в России конституционного права на основное общее образование и гарантий его реализации для детей-инвалидов
Рассматривая становление в России конституционного права на образование в контексте развития специального образования, мы разделяем точку зрения М.М. Рубинштейна, который писал «то, что было и то, что будет, неразрывно связано с тем, что есть, ...назревшие вопросы, рождены не данным моментом, они выношены и мотивированы далеким прошлым, и тот, кто ищет правдивого решения, должен попытаться заглянуть в прошлое, стремясь понять, какими условиями порождены эти вопросы» . Само явление «образование» является одновременно как правовой, так и философской категорией, развитие которой целесообразно рассмотреть в историческом аспекте. Построение перспектив развития образования невозможно без знания исторических корней и его правового оформления, без учета того позитивного и негативного опыта, который имелся в ходе его исторического генезиса.
Особый интерес для настоящего исследования представляют нормы, регулирующие отношения в области образования детей с ограниченными возможностями.
Рассматривая исторические основы становления и законодательного оформления конституционного права на образование в аспекте специального образования, определим отношение государства и общества к образованию вообще, и к образованию людей с ограниченными возможностями в частности, в различные исторические периоды.
Отношение государства и общества, к детям с ограниченными возможностями, в различные исторические периоды менялось от безразличия до нормативного закрепления их правового положения. В русском писаном праве первоначально появляются лишь нормы о защите детей и женщин, оставшихся без опеки в результате смерти кормильца. Законом защищались их имущественные права . Пространная редакция Русской правды, например, содержала ряд норм, предусматривавших порядок раздела имущества после смерти главы семьи, в том числе устанавливавших право детей на часть имущества умершего (ст. 90-95, 98-106).
Образование, как передача знаний и опыта в целях формирования личности, зародилось и развивалось в рамках церковно-приходских школ. Как правовая категория, образование приобрело нормативную регламентацию в гл. 25 и 26 Стоглава (1551), сборника постановлений церковно-земского Собора в Москве. Ответственность за нравственную безопасность учеников и за качество обучения возлагалась на священников . Стоглав содержит первые указания на разработку государством образовательных стандартов: предусматривается обучение по книгам, которые «соборная святая церковь приемлет» .
В отношении лиц с отклонениями Стоглав предписывал переписывать и рассылать по монастырям нищих и больных, не способных работать, скитающихся «в миру на соблазн и многим людем на осуждение и душам на погибель»29. Государство приходит к осознанию необходимости церковного призрения людей с отклонениями в развитии.
При Петре I формируется следующий этап, когда образование приобретает характер обязательности.
Обучение проходит в государственных общеобразовательных и специальных заведениях. Формально образование доступно для всех, однако возможность продолжать обучение, конечно, имеет только дворянское сословие. Начинается создание светской системы призрения в России. Светская власть предпринимает меры по контролю за осуществлением призрение в монастырях (государство оплачивало из казны призрение больных). В 1704 году Петром I был издан указ, запрещавший умерщвлять детей с врожденными дефектами и требовавший объявлять о них священникам соответствующих приходов3 .
Таким образом, мы наблюдаем, переход от церковного к светскому призрению. Происходящие изменения закрепляются в законодательных актах. В 1775 императрица Екатерина П Великая утверждает «Учреждения для управления губерний»31, где впервые определяется статус народных школ. В этом же году императрица издает Указ об учреждении Приказа общественного призрения ". Приказу общественного призрения поручалось попечение и надзор за народными школами, сиротскими домами, госпиталями и больницами, богадельнями для убогих.
Таким образом, народные школы входят в предмет ведения светского органа власти. В соответствии с указанным правовым актом, школы учреждаются во всех городах. Право выбора формы обучения (школьное или домашнее) остается за родителями. Вводится дифференцированная система оплаты обучения: «неимущие обучаются без оплаты, а имущие - за умеренную плату»33.
Что касается признания прав людей с ограниченными возможностями в сфере образования, то согласно «Учреждению для управления губерний»
Приказ общественного призрения должен был осуществлять попечение и надзор за «домами для с ума сшедших». Данным актом предписывалось «держать с ума сшедших по состоянию с ума сшествия» в целях недопущения от них какой-либо опасности или вреда окружающим, а также заботы об их излечении. В этот период Россия начинает заимствовать опыт открытия специальных школ для детей-инвалидов. Однако этот опыт не получает широкого распространения. В аспекте нашего исследования важно подчеркнуть, что открытие специальных школ является доказательством эволюции взглядов общества и государства от осознания призрения людей с ограниченными возможностями до возможности их обучения.
При правлении императора Александра I создается Министерство народного просвещения. Однако Положения о Министерстве разработано не было в связи с опалой Сперанского. В ведении Министерства народного просвещения находились все «ученые общества, академии, университеты, все общие учебные заведения, исключая духовные, военные и те училища, которые... относятся к какой-либо части управления»34. Функции министерств были окончательно сформированы к 1812 году.
Необходимо отметить, что внутриполитическая деятельность императора, особенно в начале его правления, носила либеральный характер. Монарх интересовался происходящим на Западе. По его инициативе в Петербурге открывается первая школа для слепых (1807 г.) с приглашенным французским тифлопедагогом Валентина Гаюи, и первое учебно-воспитательное учреждение для глухонемых. (1806 г.) Школа для глухонемых была открыта по инициативе вдовствующей императрицы в придворном Павловске.
Международно-правовые гарантии права на основное общее образование
Система законодательства об образовании согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ состоит из норм международного права и российского законодательства.
В международно-правовых актах сущностная характеристика прав детей с ограниченными возможностями в области образования определена в двух направлениях: закрепление права каждого на образование, с одной стороны, и дополнительные гарантии в сфере доступа к образованию, с другой стороны.
Ряд актов общего характера включают нормы, посвященные признанию права на образование.
Всеобщая декларация прав человека закрепляет право каждого на образование; определяет, что образование должно содействовать полному развитию человеческой личности (ст. 26) .
К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по вопросам обеспечения прав детей-инвалидов на образование, является Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования Статья 1.1 Конвенции определяет дискриминацию как всякое ограничение или предпочтение по какому-либо признаку, имеющее целью или следствием нарушения равенства в области образования. Дискриминацией, в частности, является закрытие для какой-либо группы лиц доступа к образованию, ограничение образования для какой-либо группы лиц низшим уровнем образования, создание или сохранение раздельных систем образования или учебных заведений для какой-либо группы лиц, положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц. Согласно статье 3 Конвенции государства-участники обязуются отменить законодательные постановления и административные распоряжения и прекратить административную практику дискриминационного характера, а также принять законодательные меры, необходимые для устранения всякой дискриминации при приеме учащихся в учебные заведения.
Принцип недискриминации предлагается определить, «как общепризнанную норму международного права, заключающуюся в запрещении различия в правовом положении людей - обладания ими неодинаковым объемом прав и свобод человека»93.
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах94 отмечает, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и осознание ее достоинства (ст. 13). Признавая право на образование как общечеловеческую ценность, Пакт обозначил направления развития образовательного процесса, к которым должны стремиться все страны-участники. Государства «обязуются уважать свободу родителей и в соответствующих случаях законных опекунов выбирать для своих детей не только учрежденные государственными властями школы, но и другие школы, отвечающие тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утвержден государством, и обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями».
Важным положением Пакта является провозглашение запрета на государственную монополию образовательных учреждений.
Первый протокол к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод б закрепляет правило о том, что никому не может быть отказано в праве на образование (ст. 2). Государства должны уважать право родителей давать детям образование в соответствии со своими религиозными и философскими убеждениями.
Стандартные правила ООН говорят не только о равном доступе инвалидов к образованию, «но и о равном доступе к системе общего образования». Государствами признается принцип равных возможностей в области начального, среднего и высшего образования для детей, молодежи и взрослых, имеющих инвалидность, в интегрированных структурах»97. Далее данное положение конкретизируется нормами о том, что, обучаясь в обычной массовой школе, лица с различными формами инвалидности при обучении в такой школе должны обеспечиваться необходимыми вспомогательными услугами. Ответственность за образование инвалидов в массовых школах несут органы, отвечающие за общее образование. Вопросы образования инвалидов должны стать частью планирования разработки учебных программ и организации учебного процесса. Стандартные правила закрепляют также положения о том, что для обеспечения инвалидам возможностей в области образования в обычной школе государствам следует иметь четко сформулированную политику, понимаемую и принимаемую на уровне школ и в более широких рамках общины; обеспечивать гибкость учебных программ, возможность вносить в них добавления и изменения.
Понятие и виды конституционно-правовых гарантий реализации права на основное общее образование детей- инвалидов в Российской Федерации
Под гарантиями прав, свобод граждан понимаются условия и средства, обеспечивающие их фактическую реализацию и всестороннюю охрану (защиту)12 . Гарантии - это система социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных условий, средств и способов, создающих равные возможности личности для осуществления этих прав. Гарантированность того или иного права в Конституции РФ означает обязанность государства по созданию системы, обеспечивающей реализацию данного права носителями (обладателями) этого права.
Система гарантий закреплена рядом нормативно-правовых актов Российской Федерации, основным из которых является Конституция России.
В правоведении существует условная классификация гарантий реализации прав и свобод. Так, Н.В. Витрук выделяет общие гарантии и специальные. К общим гарантиям он относит экономические, политические, социальные, духовные (культурные) гарантии. В качестве основного критерия отнесения гарантий к той или иной группе используется направленность гарантий как она определена в законе или выводится с помощью толкования нормы права.
Если основной целью какой-либо нормы права является совершенствование экономико-организационного или непосредственно материального положения участников образовательного процесса, то следует говорить об экономических гарантиях. Если из закона вытекает, что главная задача нормы - обеспечить поступательное развитие качества и уровня образованности граждан, общества в целом, развитие свободы и творчества в сфере образования, то имеем в виду гарантии политического либо духовного характера и т.д.1"
Общие гарантии обеспечивают реальность правового статуса личности в целом, но непосредственно не обеспечивают законного и обоснованного использования прав, исполнения обязанностей. Эту функцию выполняют специальные (юридические) гарантии . Под специальными гарантиями прав и свобод понимается «вся система действующих в государстве правовых норм, предусмотренных ими юридических средств, направленных на конкретизацию прав и обязанностей, определения порядка их реализации, защиты» " . Специальные (юридические) гарантии, непосредственно обеспечивают правомерную реализацию и охрану прав, обязанностей и законных интересов.
Основные гарантии реализации конституционных прав и свобод (как общие, так и специальные) содержатся в самой Конституции РФ. К ним можно отнести, например, следующие нормы Конституции РФ: ст. 2, ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 6, ст. 7, ст. 10, ст. 15-20, ст. 45-55, ст. 64, а также ч. 2 ст. 80,4.1ст. 118,4. 2 ст. 125, ст. 129, ст. 130, ч. 1 ст. 135 и др. Среди юридических гарантий охраны прав указывают меры надзора и контроля за правомерностью действий субъектов, меры правовой защиты, меры юридической ответственности. Гарантии охраны прав можно характеризовать как инструментарий, необходимый, когда субъективные права нарушены или создается угроза их нарушения.
К таким гарантиям можно отнести конституционные нормы о судебной защите (ст. 46 Конституции РФ), высшей юридической силе и прямом действии Конституции РФ, непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина (ст. 18), запрете дискриминации (ст. 19).
В качестве особой разновидности гарантий Орловский Ю.П., Мордовец А.С. выделяют организационные гарантии, охватывающие организационную деятельность государственных органов по обеспечению реализации и охраны прав .
Эти гарантии охватывают меры административно-управленческого характера, включая планирование расходов на содержание образовательных учреждений, обучение детей, учет детей школьного возраста, проживающих на соответствующей территории, организацию транспортного обеспечения образовательных учреждений для доставки детей в школу в необходимых случаях, осуществление ведомственного контроля за приемом детей в школу и организацией учебного процесса и другие меры.
Организационные гарантии приведены в ст. 15 п.1 Закона РФ «Об образовании» в виде обязанности государственных органов управления образованием обеспечивать разработку базисных учебных планов, ст. 15 п.З закрепляет правило об обеспечении государственной аттестационной службой контроля за качеством подготовки выпускников по завершении каждого уровня образования, возлагает на нее обязанность научно-методического обеспечения итоговых аттестаций (гарантии качества образования, соответствия его содержания государственному стандарту).
К организационным гарантиям также можно отнести меры по учету детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования (пп. 5 п. 1 ст. 31
