Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Содержание конституционного права на высшее образование в Российской Федерации 14
1.1 Становление и развитие права на высшее образование в Российском государстве 14
1.2 Место конституционного права на высшее образование в системе основных прав и свобод 35
1.3 Система российского законодательства, регулирующего право на высшее образование 53
Глава 2. Реализация конституционного права на высшее образование в Российской Федерации 71
2.1. Система высшего образования в Российской Федерации: понятие и характеристика 71
2.2. Принципы и гарантии осуществления права на высшее образование 102
2.3. Влияние реформы высшего образования в современной России на реализацию конституционного права на высшее образование 137
Заключение 168
Библиографический список 172
- Становление и развитие права на высшее образование в Российском государстве
- Система российского законодательства, регулирующего право на высшее образование
- Система высшего образования в Российской Федерации: понятие и характеристика
- Влияние реформы высшего образования в современной России на реализацию конституционного права на высшее образование
Введение к работе
Актуальность диссертационного исследования.
Образование - особая сфера жизнедеятельности общества и государства, в которой совершенствуется передача и воспроизводство не только знаний, умений, навыков и культурного опыта поколений, но и самого характера мышления, миропонимания, мироощущения, духовных ценностей, исторического и нравственного самосознания нации.
Образование в системе ценностей современного человека занимает одно из первых мест. Система высшего образования в России - это сложный меняющийся механизм. Постоянные преобразования в данной сфере затрагивают практически всех граждан России. Процесс реформирования высшего образования, связанный с присоединением России к Болонской декларации воспринимается в российском обществе неоднозначно.
Приведение высшего образования в соответствие с мировым уровнем требует значительных материальных и организационных усилий со стороны государства и его органов, а также содействия со стороны общества. Главные направления реформы высшего образования связаны с повышением инвестиционной привлекательности сферы образования и обеспечением доступности качественного высшего образования, а также переход на принципы подушевого финансирования и формирование эффективного рынка образовательных услуг. Все это обусловливает необходимость процесса модернизации высшего образования, который тем не менее должен осуществляться крайне продуманно.
Изменения в образовательное законодательство, находящиеся на рассмотрении Федерального Собрания РФ, ни в коей мере не должны уменьшать гарантии конституционного права на получение высшего образования в России. Тем не менее нельзя не констатировать, что многие
4 нормативные акты, регулирующие отношения в сфере высшего образования уже не отвечают потребностям современного периода. Новые реалии разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, субъектами Федерации и органами местного самоуправления диктуют необходимость пересмотра и перераспределения компетенции в сфере образования. Кроме того, потребности рыночной экономики заставляют по-новому подойти к востребованности выпускников вузов, к содержанию нового поколения государственных образовательных стандартов высшего образования, к рейтингу вузов. Президент Российской федерации В.В. Путин подчеркивал: «Мы должны сформировать в России конкурентоспособную систему генерации, распространения и использования знаний. Только такая система станет основой устойчивых темпов и высокого качества экономического роста в стране»1. На это нацелен и национальный проект в сфере образования, который должен обеспечить прорыв инновационного развития страны, укрепить ее конкурентоспособность, и в этих целях предполагает повышение престижа научного труда и, соответственно, его оплаты, обеспечение нормальных условий для реализации научно-исследовательских проектов, создание новых вузов и бизнес-школ.
Указанные проблемы предопределили необходимость научного исследования в данной области общественных отношений с позиций осуществления конституционного права на получение высшего образования, которое в настоящих условий выступает в качестве одного из необходимых условий интеграции молодежи в современную жизнь.
Степень разработанности темы исследования.
Значительный вклад в понимание конституционных прав и свобод человека и гражданина внесли такие авторы фундаментальных теоретико-правовых и государствоведческих исследований как С.С. Алексеев, М.В.
1 Путин В. В. Создать в России конкурентоспособную систему генерации, распространения и использования знаний // Высшее образование сегодня. 2004. №11. С.2.
5 Баглай, М. И. Байтин, Н.С. Бондарь, Л.Д. Воеводин, Н.В. Витрук, С.А. Глотов, Л.И. Глухарева, Ю.А. Дмитриев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, О.Э. Лейст, Е.А. Лукашева, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, Р.А. Мюллерсон, И.Е. Фарбер, Ф.М. Рудинский, В.Н. Синюков, В.А. Четверний, В.Е. Чиркин, О.И. Цыбулевская, Б.С. Эбзеев и др.
Что касается права на образование, проблем его реализации, то данную проблему исследует более узкий круг авторов: В.Д. Абрамов, С. Н. Братановский, Г. А. Ермошин, В.М. Жураковский, Л.П. Кураков, Г.Ю. Курскова, Т.Н. Матюшева, В. М. Сырых, М.Ф.Тучков, М.Ю. Федорова, В. И. Шкатулла.
В последние годы появился ряд кандидатских диссертаций, посвященных различным аспектам реализации конституционного права на образование: Жедрин А.В. Государство и образование: Теоретико-правовой аспект (Волгоград, 2003); Кириченко Н.Б. Проблемы реформирования юридического образования в Российской Федерации (Саратов, 2004); Никитина И.Ф. Конституционно-правовые основы высшего профессионального образования в Российской Федерации ( Екатеринбург, 2005); Рыбакова В.В. Конституционное право на общее образование в Российской Федерации (проблемы теории и практики) (Екатеринбург, 2005).
Тем не менее целостного исследования конституционного права на высшее образование в России, его трансформации в условиях реформы высшего образования, в последние годы не было, поэтому данное исследование и призвано в какой-то степени ликвидировать данный пробел.
Целью диссертационного исследования исходя из актуальности темы, является выявление, научное осмысление и анализ содержания конституционного права на высшее образование в России, а также выявление путей повышения эффективности его реализации. Для
достижения этой цели необходимо решить следующие задачи, определившие логику и структуру работы:
проанализировать становление права на высшее образование в дореволюционный и советский период развития Российского государства;
раскрыть сущность и правомочия конституционного права на высшее образование, определить его место в системе конституционных прав и свобод;
исследовать современное российское законодательство в сфере высшего образования, выявить его достоинства и недостатки;
дать характеристику понятию и элементам системы высшего образования в России;
- рассмотреть систему гарантий и внести предложения,
направленные на повышение эффективности функционирования
конституционного права на высшее образование;
- изучить влияние реформы высшего образования в современной
России на реализацию конституционного права на получение высшего
образования.
Объектом исследования является система общественных отношений, складывающихся в сфере конституционно-правового регулирования права на высшее образование.
Предмет диссертационного исследования составляет
законодательство, регламентирующее право на получение высшего образования, статистические данные, судебная практика.
Методологическая основа исследования.
Достижение цели и решение поставленных задач осуществляется посредством использования современных общенаучных и частных методов познания общественных явлений. Диссертационное исследование основано на комплексном, системном подходе к изучению и освещению материала с использованием диалектического, системного, исторического,
7 абстрагирования, анализа и синтеза, сравнительно-сопоставительного, формально-юридического и статистического методов.
Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция России; международно-правовые акты; федеральное и региональное законодательство; подзаконные нормативные акты, корреспондирующие теме исследования; судебная практика; данные статистической отчетности о состоянии образования.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых комплексных системных исследований конституционного права на высшее образование в современной России.
Диссертантом формулируется нормативное содержание
конституционного права на высшее образование, раскрывается механизм правового регулирования данного права, определяется система гарантий. Основные положения, выносимые на защиту.
1. Право на образование по своему содержанию является состав-
ной частью более общего права — права на развитие человека.
К правомочиям конституционного права на получение высшего образования, по мнению автора, можно отнести следующее:
1) право на выбор высшего учебного заведения, что предполагает полную самостоятельность выпускника школы и других граждан при определении своей будущей специальности, вида и месторасположения вуза, а также возможность перехода из одного вуза в другой;
право на участие в конкурсе для поступления в вуз на равных с другими абитуриентами основаниях, однако такая возможность для некоторых категорий поступающих может быть связана с так называемой «позитивной дискриминацией», то есть когда вузом предоставляются льготы при поступлении определенным категориям граждан (сиротам, медалистам, демобилизованным военнослужащим срочной службы);
право на выбор формы обучения, каждый поступающий может определиться как он будет обучаться в вузе: очно, заочно, вечерне,
8 экстерном, или путем динамично развивающегося сейчас дистанционного обучения, кроме того, в зависимости от своих финансовых возможностей платно или бесплатно;
право на одновременное обучение в нескольких вузах; лицо может подать документы и учиться одновременно в различных высших учебных заведения, используя разные формы обучения;
право на обучение в вузе с приобретением статуса студента, что означает с момента поступления в вуз переход лица в новое качественное состояние, которое характеризуется специфическими правами и обязанностями;
право на получение знаний в соответствии с Государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования, данному правомочию корреспондирует обязанность вуза вести обучение квалифицированными кадрами и в строгом соответствии с теми стандартами, которые утверждены на федеральном уровне;
право на изменение формы обучения, поскольку срок обучения в вузе достаточно длительный (4-6лет), за данное время могут произойти различные изменения в жизни студента, которые будет способствовать его переходу на другую форму обучения;
право на прекращение обучения в любой момент и восстановление в вузе, следует обратить внимание на то, что обучение в высшем учебном заведении является правом, а не обязанностью лица, а потому никто не вправе заставить его обучаться в том вузе или той профессии, которой он не желает, а потому данное лицо может уйти из вуза, а также вернуться в него через определенное время;
право на получение нескольких высших образований, в течение своей жизни каждый человек может самосовершенствоваться и в этих целях получать второе, третье, четвертое и т.д. высшее образование;
10) право на обжалование в суд действий и решений, нарушающих
право на высшее образование, данное правомочие можно также
9 рассматривать как возможность лица защищать предоставленное ему Конституцией РФ право на получение высшего образования.
Совокупность всех этих правомочий, которая в каждом конкретном случае будет реализовываться человеком индивидуально, и составляет содержание конституционного права на высшее образование в России
2. Важной характеристикой конституционного права на высшее образование выступает его двойственная природа: возможность реализации его как в негативном, так и в позитивном аспектах. Ведь право получить образование в высшем учебном заведении человек может использовать, обучаясь как бесплатно, то есть за счет государства, и тогда данное право будет считаться позитивным, так и за свои собственные, средства, реализуя предоставленную ему государством возможность, и тогда данное право будет относиться к категории негативных.
3. Признавая положительное влияние Закона РФ «Об образовании» на развитие сферы образования и практическую реализацию конституционного права на высшее образование, автор полагает, что в настоящее время необходимо решить проблему дальнейшего совершенствования законодательной базы образования. Представляется, что в указанный закон должны быть внесены изменения, касающиеся усиления государственной политики в сфере образования. При этом, государственная политика должна базироваться на определённых, и в значительной мере отличающихся от сегодняшних, приоритетов и принципов. Это - приоритеты формирования и осуществления федеральной политики в сфере образования путём разработки и реализации федеральных программ, финансируемых за счёт средств федерального бюджета и внебюджетных доходов Российской Федерации. В законе должно получить более чёткую правовую фиксацию равенство прав на государственную поддержку всех органов и учреждений, в которых реализуется конституционное право на высшее образование.
10 Серьёзного внимания заслуживают вопросы освещения средствами массовой информации сферы образования, в том числе проблемы практической реализации права на высшее образование. Полагаем, этому должен быть посвящен специальный раздел в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
4. Принятие Кодекса об образовании позволит обеспечить наиболее
полное соответствие системы действующих норм права современному
состоянию образовательных отношений и устранить большую часть
недостатков, имеющихся в действующих федеральных законах и иных
нормативных правовых актах, что, в свою очередь, будет способствовать
реализации конституционного права на высшее образование.
Образовательные программы и государственные стандарты высшего профессионального образования должны быть более гибкими, отвечающими потребностям развития общества, гармонично сочетать, традиционные фундаментальные и инновационные дисциплины и учебные курсы. Только такая политика государства в установлении обучающих стандартов позволит сделать востребованным конституционное право на высшее образование и обеспечит реальное применение знаний и навыков, полученных в процессе обучения в вузе.
Необходимо создать специальную законодательную базу, регламентирующую статус негосударственных учреждений высшего образования. Возможны два варианта: внесение изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «О высшем и послевузовском, профессиональном образовании» касательно негосударственных вузов, либо подготовка и принятие Закона «О негосударственном секторе в образовании», который урегулировал бы вопросы функционирования всех типов негосударственных образовательных учреждений, в том числе и вузов. При этом следует четко провести во всех нормативных актах принцип единства системы государственного и негосударственного высшего образования, установив положение, что эти две подсистемы не
взаимоисключают, а дополняют друг друга, поскольку преследуют единые цели и решают одни и те же задачи. Исходя из этого нормативные правовые акты должны содержать единые требования к организации и деятельности вузов независимо от их формы собственности (государственные или негосударственные.
7. Современной проблемой развития конституционного права на
высшее образование является отсутствие научно и практически
обоснованного прогнозирования потребности в специалистах высших
учебных заведений, поэтому назрела необходимость формирования
эффективной системы планирования подготовки кадров для системы
высшего образования.
Актуальным является пересмотр системы оплаты труда педагогов, которая сейчас не стимулирует их на повышение качества работы. Необходимо выработать профессиональный стандарт педагогической деятельности, согласно которому педагог, стремящийся к профессиональному и личностному росту, должен получать гораздо больше своего коллеги, не озабоченного проблемами повышения своей квалификации.
Существенное значение имеет скорейшее оформление и введение новых образовательных стандартов, как основного закона, регулирующего практику государственного управления вузами. Только через них можно обеспечить единство образовательного пространства огромной страны, стимулировать дальнейший прогресс отечественного высшего образования по пути многовариантности с сохранением преемственности и взаимосвязи ее различных типов.
10. Важным аспектом концепции модернизации высшего
образования призвано стать включение российских вузов в мировую
образовательную систему, что позволит развиваться отечественному
высшему образованию в соответствии с общецивилизованными
стандартами. Разумные заимствования западного опыта при учете
12. специфики и лучших традиций русской высшей школы, способны дать значительный эффект.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется разработкой предложений, направленных на совершенствование реализации конституционного права на образование, построение современной системы управления высшим образованием, совершенствование действующих нормативных актов, регулирующих вопросы образования. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего, теоретического исследования вопросов правового регулирования высшего образования, обеспечения взаимодействия органов государства в этой сфере, а также совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики.
Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права России, а также при разработке учебно-методических пособий и спецкурсов.
Апробация результатов исследования осуществлена по следующим основным направлениям:
- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании
кафедры конституционного права Поволжской академии государственной
службы имени П.А. Столыпина;
при подготовке автором научных публикаций;
в выступлениях автора на всероссийских и межвузовских научных и научно-практических конференциях и семинарах: Всероссийской конференции «Конституционные чтения» (11 декабря 2004 г., г. Балаково), Всероссийской конференции «Проблемы и перспективы реформирования государственной и муниципальной службы в России» (25 января 2005 г., г. Саратов), Всероссийской научно-практической конференции «Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России» (26 апреля 2005 г., г.
13 Саратов), Всероссийской научно-практической конференции «Федерализм. Гражданское общество. Государство: политические и правовые аспекты», (сентябрь 2005 г., г. Пенза), Всероссийской научно-практическая конференции «Права человека, гражданское общество и безопасность государства» (15-16 декабря 2005 г., г. Саратов);
- при преподавании курса «Конституционное право России» в филиале ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» в г. Балаково.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами настоящего исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющих шесть параграфов, заключение и библиографический список.
Становление и развитие права на высшее образование в Российском государстве
Образование - одна из решающих жизненных ценностей. Тяга к образованию обусловлена не только стремлением обретения знания как гаранта извлечения материальных благ, но и осознанием необходимости воспитывать в подрастающем поколении уважение к духовным и культурным ценностям.
Образование можно оценивать как долгосрочный ресурс национального и регионального развития, ориентированный на будущее,, воспроизводящий и развивающий человеческий потенциал применительно к условиям завтрашнего дня. Это во многом обусловлено возрастанием роли «человеческого капитала»2. По оценкам Всемирного банка, физический капитал в современной экономике формирует 16% общего объема богатства каждой страны, природный - 20%, а человеческий капитал - 64% . Немалое значение в «формировании человеческого капитала» в государстве играет высшая школа.
В настоящее время при ранжировании жизненных ценностей большинство населения развитых стран мира отдает предпочтение, образованию. Однако многие страны достаточно долго шли к пониманию необходимости развития не только начального, но и высшего образования.
Конституция РФ 1993 г. признаёт право на образование естественным и неотъемлемым в числе основных прав и свобод человека. Однако, в отличие от естественных прав — права на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, достоинство личности и др., оно может быть признано за человеком лишь на определённом этапе развития общества, поскольку для этого необходимо наличие в обществе накопленного и систематизированного потенциала знаний и системы организаций образования. Исходя из этого, можно утверждать, что эволюция права на высшее образование неразрывно и органически связана с развитием в. российском государстве учреждений высшего образования.
Первые мысли о введении высшего образования в России возникли ещё в XVIII веке. Большая заслуга в воплощении данной идеи в жизнь, несомненно, принадлежит императору Петру I, который после посещения в 1717 году Парижской Академии наук, 22 января 1724 года своим Указом повелевает открыть при Санкт-Петербургской Академии наук гимназию и университет. В данный период существовало такое понятие высшего учебного заведения: «Университет есть собрание ученых людей, которые наукам высоким младых людей обучают»4.
В январе 1755 г. состоялось знаменательное событие для всей российской высшей школы: 25 января 1755 г. Елизавета Петровна подписала указ об основании Московского университета. Церемония торжественного открытия занятий в университете состоялась в день празднования годовщины коронации Елизаветы Петровны 7 мая 1755 года.
В соответствии с планом М.В. Ломоносова в Московском университете были образованы 3 факультета: философский, юридический и медицинский. Свое обучение все студенты начинали на философском факультете, где получали фундаментальную подготовку по естественным, и гуманитарным наукам. Образование можно было продолжить, специализируясь на юридическом, медицинском или на том же философском факультете. В отличие от университетов Европы в Московском не было богословского факультета, что объясняется наличием в России специальной системы образования для подготовки служителей православной церкви. Профессора читали лекции не только на общепризнанном тогда языке науки - латыни, но и на русском языке5.
Московский университет выделялся демократическим составом студентов и профессоров. Это во многом определило широкое распространение среди учащихся и преподавателей передовых научных и общественных идей. Уже в преамбуле указа об учреждении университета в Москве отмечалось, что он создан «для генерального обучения разночинцев». В университет могли поступать выходцы из различных, сословий, за исключением крепостных крестьян.
Михаил Васильевич Ломоносов указал на пример западноевропейских университетов, где было покончено с принципом сословности: «В университете тот студент почтеннее, кто больше научился; а чей он сын, в том нет нужды». За вторую половину XVIII века из 26 русских профессоров, которые вели преподавание, только трое были из дворян. Разночинцы составляли и большинство учащихся. Наиболее способных студентов для продолжения образования отправляли в зарубежные университеты, укрепляя контакты и связи с мировой наукой.
Государственные ассигнования лишь частично покрывали потребности университета, тем более что первоначально со студентов не взималась плата за обучение, а в дальнейшем от нее стали освобождать неимущих студентов. Руководству университета приходилось изыскивать дополнительные источники дохода, не исключая даже занятия коммерческой деятельностью.
Московский университет играл выдающуюся роль в распространении и популяризации научных знаний. На лекциях профессоров университета и диспутах студентов могла присутствовать публика. В апреле 1756 г. при Московском университете на Моховой улице были открыты типография и книжная лавка. Тем самым было положено начало отечественному книгоизданию. Тогда же университет начал издавать дважды в неделю первую в стране неправительственную, газету «Московские ведомости», а с января 1760 года - первый в Москве литературный журнал «Полезное увеселение». В XIX столетии при университете были образованы первые научные общества: Испытателей природы, Истории и древностей российских, Любителей российской словесности.
Соединение в деятельности Московского университета задач просвещения, науки и культуры превратило его, по выражению А.И.Герцена, в «средоточие русского образования», один из центров мировой культуры.
До 1804 года деятельность университета регулировалась «Высочайше утвержденным проектом о Учреждении Московского университета». В 1804 году был принят университетский устав. Университету предоставлялась значительная автономия, ректор и деканы факультетов избирались из числа профессоров. Первым выборным ректором стал профессор истории и словесности Х.А. Чеботарев. Совет профессоров решал все вопросы университетской жизни, присуждал ученые звания. Книги, печатаемые с одобрения Совета в университетской типографии, освобождались от общей цензуры.
Система российского законодательства, регулирующего право на высшее образование
Как известно, нормативное содержание конституционного права на высшее образование формируется на основе действующего законодательства, регулирующего правоотношения в этой сфере.
Проведенное исследование свидетельствует, что право на образование закреплено как в международных, так и во внутригосударственных правовых актах. Разумеется, на нормы международного права по вопросам образования распространяется общий порядок действия международного права в Российской Федерации:, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы.
Основополагающие нормы международного права по вопросам образования закреплены Всеобщей Декларацией прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., в ст. 26 которой сказано, что каждый человек имеет право на образование: «Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам, человека и основным свободам» .
Пактом об экономических, социальных и культурных правах право человека на образование провозглашено наряду с правом на труд, отдых и досуг, на необходимый жизненный уровень53. При этом в международных документах указывается, что для каждого человека образование должно быть бесплатным на уровне начального и общего и общедоступным на уровне технического и профессионального. Высшее образование должно быть одинаково доступным для всех при наличии необходимых знаний и способностей.
Фундамент юридического содержания права на высшее образование в российском государстве закладывается ст. 43 Конституцией РФ, где право на высшее образование выступает самостоятельным структурным элементом комплексного права на образование.
Реализация права человека на образование в Российской Федерации обеспечивается и некоторыми другими статьями российской Конституции, в том числе закрепляющими право гражданина на судебную защиту своих конституционных и иных прав, право на пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, свободу творчества и преподавания и др.
Примечательно, что первые шаги в развитии нормативно-правовой базы в области образования были сделаны российскими законодателями в начале 1990-х гг. До 1992 г. в нашем государстве законов прямого действия в области образования не было. На начальном этапе становления современного понимания права на высшее образование нормативной базой модернизации системы образования стали Указ Президента РФ от 11 июля 1991 г. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР»54 и Закон РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании»55. Только через три года после принятия действующей Конституции РФ Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»56. Формулируя единые задачи и принципы, оформляя общие для всей системы образования институты (например, государственного лицензирования, аттестации и аккредитации), закрепляя структуры отраслевой системы законодательства, определяя некоторые основные понятия, давая общие правовые установления в отношении субъектов, указанный закон служит гарантией реализации конституционного права на образование на всей территории Российской Федерации для каждого ее гражданина.
Надо отдать должное законодателям, которым удалось заложить достаточно логичную и многоаспектную основу образовательного законодательства, которая в целом направлена на обеспечение государственных гарантий доступности и равных возможностей получения полноценного образования; формирование в системе образования эффективных организационно-экономических механизмов привлечения и использования ресурсов; развитие самоуправленческих начал в системе высшего образования как открытой государственной системы, что в целом ориентировано на всеобъемлющую реализацию конституционного права на высшее образование.
Вместе с тем, изучение специальной литературы57, анализ практики реализации конституционного права на высшее образование дают основание считать данные законы не свободными от недостатков как содержательного, так и технико-юридического характера. Признавая положительное влияние Закона РФ «Об образовании» на развитие сферы образования и практическую реализацию конституционного права на высшее образование, в настоящее время необходимо решить проблему дальнейшего совершенствования нормативно-правовой базы в области высшего образования. Представляется, что в указанный Закон должны быть внесены изменения, касающиеся усиления государственной политики в сфере образования. При этом государственная политика должна базироваться на определённых, и значительной мере отличающихся от сегодняшних приоритетов и принципов. Это - приоритеты формирования и осуществления федеральной политики в сфере образования путём разработки и реализации федеральных программ, финансируемых за счёт средств федерального бюджета и внебюджетных доходов Российской Федерации. В законе должно получить более чёткую правовую фиксацию равенство прав на государственную поддержку всех органов и учреждений, в которых реализуется конституционное право на высшее образование.
Серьёзного внимания заслуживают вопросы освещения средствами массовой информации сферы образования, в том числе проблемы практической реализации права на высшее образование. Полагаем, этому должен быть посвящен специальный раздел в федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».
Крайне важно на законодательном уровне определить механизм реализации ресурсного обеспечения системы высшего образования: предоставления налоговых льгот и преимуществ, функционирования инфраструктурных учреждений образования, гарантированности бюджетного финансирования.
Система высшего образования в Российской Федерации: понятие и характеристика
Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы соответствующих правовых и социально-экономических условий для его получения. Как верно указывает Н.Б. Кириченко, система российского образования представляет собой одну из важнейших сфер жизни общества, обеспечивая, с одной стороны, сохранение и передачу научных знаний и навыков, национального и культурного наследия, а с другой - прогресс общества в целом . В настоящее время в Российской Федерации в системе образования насчитывается порядка 75 тысяч образовательных учреждений с численностью учащихся более 2900 тысяч человек . Из них образовательных учреждений высшего профессионального образования около 1300 и около 2 тысяч филиалов вузов .
В связи с этим считаем методологически правильным в рамках настоящего исследования рассмотреть систему высшего образования в России, поскольку гарантированное Конституцией РФ право реализуется не в вакууме, а в совершенно определенной образовательной среде, структурные элементы которой образуют единую систему. Любая система - это форма организации определенного количества элементов, «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» . Представляется, что системность высшего образования оказывает существенное влияние на практическую реализацию конституционного права на высшее образование, поскольку только во взаимосвязи и согласованности всех звеньев системы возможно избавиться от ненужного дублирования и несоответствия между различными образовательными программами, и в конечном итоге сделать образование более качественным, а процесс его получения - более эффективным.
Законом Российской Федерации «Об образовании» система образования определяется как совокупность взаимодействующих: преемственных образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности; сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органов управления образованием и подведомственных им. учреждений и организаций91.
Однако требуется отметить, что используемое в законодательстве и на практике понятие системы образования не является основанием для автоматического придания сфере образования свойств системности. Ушамирская Г.Ф. и Резников А.Н. полагают, что не вполне правомерно в Комментарии к Закону Российской Федерации «Об образовании» указывается: «Понятие «система образования» обозначает определенную целостность, упорядоченность и взаимную связь разных частей структуры такого явления как образование» . Недостатки указанной формулировки, по их мнению, обусловлены тем, что во-первых, не подчеркнута целостность системы образования, определяемая нацеленностью на решение единых задач; во-вторых, в определении не учтены все элементы системы. Мы согласны с высказанной критикой и предлагаем в качестве элементов в систему образования включить субъектов образовательной, научной и иной творческой деятельности. Свою точку зрения мы подкрепляем высказыванием В.Б. Новичкова, который считает, что «законодатель опрометчиво не включил в «совокупность взаимодействующих элементов» системы образования физических лиц, ведь именно человек, а не общество, не государство, является первопричиной, отправной точкой, центральным звеном всей системы образования, в отсутствии которого не мыслится сама система»93.
Следует отметить, что в научной литературе имеется попытка корректировки определения системы образования. Например, М.Ф.Тучков замечает, что приведенное в Законе РФ «Об образовании» определение системы образования искусственно смешивает различные структурные элементы системы образования - образовательные учреждения, органы управления образованием с образовательными программами и государственными образовательными стандартами94. С этим мнением сложно согласиться полностью. Как известно, всякий объект, рассматриваемый как система, имеет несколько уровней организации: концептуальный (уровень системообразующих свойств - свойств отношений); структурный (уровень системообразующих отношений); уровень элементов системы. Известно, что к обязательным свойствам системы относят: целостность и членимость, структуру, наличие у системы интегративных качеств (наличие у системы качеств, присущих системе в целом, но не свойственных ни одному из ее элементов в отдельности),, уровень элементов системы95.
Анализируя образовательную сферу современной России, можно сделать вывод, что образование приобретает системные характеристики поскольку имеет место постоянное взаимодействие его элементов; могут быть идентифицированы и измерены качества, присущие системе в целом, но не отдельным элементам; существует и определяется системообразующий элемент. Полагаем, следует согласиться с утверждением А.Н. Козырина и В.В. Насонкина о том, что российская система образования включает в себя три элемента или подсистемы: содержательную подсистему, функциональную и организационно-управленческую96.
В целях последовательного изложения материала и наиболее полного отражения реализации конституционного права на высшее образование в России полагаем целесообразным рассмотреть указанную проблему с применением анализа элементов системы образования.
Согласно закону одним из элементов этой системы выступают образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, характеризующиеся преемственностью и формирующие содержательную подсистему 7.
Влияние реформы высшего образования в современной России на реализацию конституционного права на высшее образование
Система образования любой страны, как и европейского сообщества в целом, обусловлена социально-экономическими и политическими факторами развития, воздействующими на национальном и транснациональном уровнях. В современном, быстроменяющемся мире само образование находится в процессе интенсивных преобразований, что имеет кардинальное значение для глобального развития человечества. Однако социально-экономическая среда, в которой осуществляются образовательные реформы, не одинакова. В России реформа образования в достаточно сложных условиях становления нового общества, что не может не сказаться на реализации права на образование в Российской Федерации. Президент России В.В. Путин говоря о необходимости модернизации в данной сфере, отмечал: «Считаю, что должен быть изменен сам подход к образованию. В эпоху глобализации и новых технологий - это не просто социальная сфера. Это вложение средств в будущее страны, в котором участвуют компании и общественные организации, все граждане без исключения, все заинтересованные организации, все граждане без исключения, все заинтересованные в качественном образовании наших детей»178.
С системой образования так или иначе связаны 60% населения страны, поэтому его реформированию уделяется самое пристальное внимание. За последние два года Правительство Российской Федерации трижды рассматривало вопросы образовательной политики на своих заседаниях, а 5 сентября 2005 года Президент РФ выступил с инициативой разработки и реализации четырех приоритетных национальных проектов, одним из которых явился проект в области образования. Специальный орган, созданный при Президенте РФ - Совет по реализации приоритетных национальных проектов, призван рассматривать концептуальные основы, цели и задачи таких проектов, определять способы, формы и этапы их реализации . Для более полного изучения проблем образования при Президенте также создан Совет по науке, технологиям и образованию, куда вошли руководители ведущих вузов страны180.
В настоящее время высшее образование - это условие нормального карьерного роста, а потому наличие у работника высшего образования приветствуется во всех развитых странах. Поэтому, как полагает С. Марков, государство должно в своих интересах максимально вкладывать ресурсы в образование. Однако спорным, на наш взгляд, является высказанное данным ученым предложение о то, что именно государство должно давать каждому деньги на образование не потому только, что этого требует социальная справедливость, а прежде всего потому, что это выгодно стране. Государство должно субсидировать и заказывать системе образования не только тех специалистов, в которых нуждается собственно государство, но тех, в которых нуждается страна, в том числе частный сектор (который сейчас не имеет стратегического планирования и поэтому не может быть серьезным игроком в системе образования). Государство должно заказывать системе образования и гражданина - человека, способного к демократии, конкуренции и внутри страны и на глобальных рынках .
Однако есть и другая точка зрения. М. Соколов, например, полагает, что «всеохватность высшей школы решительно взяла верх над эталонностью, вследствие чего высшее образование в ряде стран уверенно идет к всеобщности, но чему, как, а главное, зачем будут учить в этой грядущей системе всеобщего высшего образования, никто толком не знает. Это не говоря о том, что само всеобщее высшее образование, к которому просвещенные страны пока что успешно идут, содержит противоречие в самом своем определении. «Высшее образование» - это относительно чего-то другого, не высшего. При всеобщности (или даже крайней массовости) высшего образования непонятно, по сравнению с чем оно будет высшим .
Итог данной дискуссии подвел министр образования и науки РФ А. Фурсенко, который полагает, что система высшего образования имеет две стороны: во-первых, это подготовка специалистов, профессиональных людей, создание элиты общества, качество обучения которой должно быть соответствующим. Во-вторых, вторая сторона - социальная сторона образования. По мнению министра сейчас определенные задачи нужно решать, устанавливая минимальные требования к образованию в высшей, школе, при этом не забывая то, что сегодня образовательные учреждения в ряде регионов превратились в своеобразные «камеры хранения». Особенно в тех регионах, в которых до сих пор ещё депрессивная экономика, дети должны получать вместе с образованием социальную защиту. И никакой немедленной замены этой системе придумать невозможно183.
Тем не менее, необходимо отметить, что конституционное право граждан Российской Федерации на образование по целому ряду норм не реализуется. Так, по исследованиям Всемирного Банка о влиянии экономического роста на уровень бедности и неравенства в Восточной Европе и бывшем Советском Союзе в период с 1998 по 2003 год, в России и постсоветском пространстве сформировались своеобразные «ловушки бедности»: дети из бедных семей получают худшее образование и не могут обрасти ресурсы для преодоления в своей судьбе родительской бедности . И это относится, прежде всего, к возможности обеспечить получение детьми из бедных семей высшего образования.
Закономерным следствием нарушения права на получение высшего образования стали следующие финансовые, экономические, организационные и управленческие проблемы высшего образования, которые препятствуют его развитию.
Экономические проблемы являются одними из самых болезненных. Хроническое недофинансирование сферы образования и при этом крайне неэффективное использование бюджетных ресурсов затрудняют обновление основных фондов учебных учреждений, обусловливают низкую зарплату педагогов, ее хронические невыплаты, забастовки и голодовки. Фактически средняя зарплата в сфере образования составляла в 1985 г. 77% средней зарплаты в народном хозяйстве, в 1990 г. - 68, в 1991 г. - 71, в 1992 г. - 62, в 1993 г. - 68, в 1994 г. - 73, в 1995 г. - 62, в 1996 г. - 67, в 1997 г. - 63%. В 1995 г. в 50 регионах зарплата учителей была на 50-70% ниже средней зарплаты по этим регионам, т.е. на уровне или ниже прожиточного минимума . Реальная зарплата профессоров и преподавателей вузов оказалась на уровне студенческих стипендий 80-х годов. Такая же ситуация сложилась и в настоящее время, поэтому наиболее квалифицированные специалисты уходят в негосударственные школы и вузы или вообще из отрасли.
