Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Формирование представительных (законодательных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 11
1.1. Развитие законодательства о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 11
1.2. Региональные особенности формирования законодательных (представительных) органов в Республике Дагестан и в ряде других республик ... 39
ГЛАВА 2. Компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 59
2.1. Общая характеристика компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 59
2.2. Контрольная функция законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 83
2.3. Законодательная компетенция законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации 96
2.4. Полномочия Народного собрания Республики Дагестан как представительного (законодательного) органа государственной власти Республики Дагестан 115
Заключение 141
Библиография
- Развитие законодательства о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
- Региональные особенности формирования законодательных (представительных) органов в Республике Дагестан и в ряде других республик
- Общая характеристика компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
- Контрольная функция законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Правовые основы формирования и деятельности законодательных органов субъектов РФ являются актуальной, но недостаточно исследованной темой. Роль и функции законодательных органов субъектов РФ определены в Конституции РФ и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Согласно указанному Федеральному закону законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. В настоящее время происходит освоение законодательными органами субъектов РФ своего статуса в общей системе организации государственной власти в России.
В каждом субъекте РФ складывается собственная система организации государственной власти. Региональное государственное строительство не всегда укладывается в стандарты, заданные федеральной Конституцией и федеральным законом. В настоящее время идет работа по приведению регионального законодательства в соответствие с законодательством РФ, что однако, не может приводить к жесткой унификации организации власти на уровне субъектов РФ. Это, прежде всего, связано с тем, что такой унификации не предполагает и Конституция РФ (ст. 77). Сама идея федеративного государства предусматривает многообразие подходов к решению конкретных вопросов организации системы органов государственной власти.
Исследование нормотворческой деятельности законодательных органов субъектов РФ актуально и под углом зрения ее влияния на развитие правового государства. В Российском государстве идет формирование новой правовой системы, в которой активно участвуют законодательные органы государственной власти субъектов РФ. Они реализуют как полномочия субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, так и собственную компетенцию. Таким образом, законодательные органы субъектов РФ ответственны за построение "нижнего этажа" правовой системы. Причем влияние органов государственной власти субъектов РФ не ограничивается уровнем самих этих субъектов. Они оказывают серьезное воздействие и на организацию государственной власти на федеральном уровне: из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов РФ формируется Совет Федерации Федерального собрания.
Законодательный орган, являясь одновременно представительным органом государственной власти, играют важную роль в демократическом развитии. Законотворчество как главная функция коллегиального органа, избираемого всем населением соответствующего . субъекта РФ, неразрывно связано именно с его представительностью. Представительный орган в законах выражает волю избирателей, проживающих на территории соответствующего региона. Именно в этих законах в полной мере должны учитываться интересы народа как единственного источника власти в субъекте Федерации. Поэтому такой выборный коллегиальный орган не только единственный законодательный, но и единственный представительный орган в субъекте Российской Федерации. Как нам кажется, необходимы дополнительные меры по усилению представительной функции законодательных органов субъектов РФ. На первый план должно выходить выражение представительным органом многообразных социальных интересов избирателей, согласование усилий различных политических сил в субъектах Федерации, формирование гражданской позиции населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной для выражения различных мнений представителями избирателей и для обсуждения жизненно важных вопросов региона.
Степень разработанности проблемы. Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти всегда составляли и составляют одну из основных категорий науки конституционного (государственного) права.
Становлению и развитию понятия системы органов государственной власти способствовали исследования русских ученых-юристов прошлого, в частности, В.М.Гессена, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, Б.Н.Чичерина, А.СЯщенко, а также зарубежных мыслителей: Ж.Бодена, Т.Гоббса, Г.Еллинека, И.Канта, Д.Локка, Ш.Монтескье и др.
Различные аспекты организации и деятельности органов государственной власти рассматриваются в трудах С.А.Авакьяна, М.Г. Алиева, К.С.Вельского, С.В.Боботова, П.Т.Василенкова, В.И.Васильева, А.В.Городецкого, Д.Л.Златопольского, М.Г.Кириченко, Ю.М.Козлова, О.Е.Кутафина, Б.М.Лазарева, Ш.Б.Магомедова, А.А.Мишина, А.В.Павлушкина, A.M. Муртазалиева, А.Е.Постникова, Ю.И.Скуратова, А.М.Халилова, М.А.Шафира и др.
В последнее время, в связи с созданием новых государственно- политических институтов, появились исследования, посвященные этой проблематике. Так, например, многие аспекты института президентства рассматриваются в трудах М.Б.Агаева, Д.Л.Златопольского, М.Н.Марченко, В.И.Радченко, Н. А.Сахарова, Ю.И.Скуратова, И.Д.Хутинаева, становление и компетенция органов конституционного контроля - в работах М.В. Баглая, Ж.Баишева, А.А.Белкина, С.В.Боботова, Г.А.Гаджиева, В.А.Кряжкова, М.А.Митюкова, Ж.И.Овсепян, С.А.Пашина, Т.М.Пряхиной, О.И.Тиунова,
Т.Я.Хабриевой, Ю.Л. Шульженко, Т.А. Яшниковой, Д.Ш. Пирбудаговой.
Принципы взаимодействия различных органов государственной власти отражены в работах А.Г. Барабашева, В.И.Ефимова,
6 И.Котелевской, О.Г.Румянцева, И.Н.Степанова, Б.Н.Топорнина, В.Е.Чиркина, Л.М.Энтина.
В разное время политико-правовой статус республик в составе Российской Федерации раскрывался в исследованиях Н.А.Бобровой, З.Г.Еникеевой, Б.Л.Железнова, Д.Л.Златопольского, А.Н.Каримова, К.Д.Коркмасовой, А.И.Лепешкина, И.Ш.Муксинова, Е.П.Пашкова, ММ.Федорова, Н.К.Филиппова, Р.Г.Хабибулиной, Ю.Ю .Юнусова и др.
Высшим законодательным органам автономных республик посвящены труды Н.А. Богдановой, О.Е.Кутафина, Ш.Ш.Ягудина и др. Уже появляются труды, посвященные органам государственной власти отдельных субъектов РФ, особенно республик в ее составе. В качестве примера можно назвать, в частности, диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук А. А. Степановой, М.И. Яковлева и З.А. Алиевой.
Несмотря на значительный круг авторов, посвятивших свои исследования органам государственной власти, комплексных исследований законодательных (представительных) органов государственной власти по Российской Федерации в целом и по отдельным субъектам Федерации, еще не проводилось.
В определенной степени это объясняется тем, что порядок формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, установленный с начала 90-х годов, подвергся серьезному реформированию.
Таким образом, новая система выборов законодательных органов государственной власти в республиках создана и начала функционировать. Уже накоплен определенный опыт в этом направлении, но вместе с тем есть трудности и проблемы, требующие решения. Отдельные аспекты организации и деятельности законодательного органа государственной власти Республики Дагестан -Народного собрания рассматриваются рядом ученых, работающих в республике . Однако комплексного исследования порядка формирования, полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти республик-субъектов Федерации и связанных с этим вопросов не проводилось. Это и обусловило выбор темы диссертационной работы.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы заключается в исследовании проблемы организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Федерации в современный период. Для достижения указанной цели в работе поставлены следующие задачи: - определить степень влияния федерального обновленного законодательства о выборах на процесс формирования органов законодательной (представительной) власти в республиках - субъектах Российской Федерации; отразить региональные особенности формирования законодательного (представительного) органа государственной власти в Республике Дагестан и в ряде других республик; исследовать компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов РФ; провести анализ законодательной и контрольной компетенции, порядка деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов РФ; разработать и обосновать предложения по совершенствованию деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан и ряда других республик.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы исследования, а также конкретно-исторический, сравнительно- 1 См.: Халилов A.M., Магомедов Ш.Б., Омаров А.Р. Национально-государственное устройство Республики Дагестан в составе Российской Федерации. - Махачкала, 1995. s правовой, системно-структурный, социологический методы и технико-юридический анализ.
Теоретической базой исследования стали труды современных ученых-правоведов, затрагивающих проблемы организации и деятельности законодательных органов государственной власти, а также мыслителей XVII-XVIII - начала XX веков.
Нормативную базу исследования составили Конституция РФ, конституции республик - субъектов Федерации, федеральное законодательство и законодательства субъектов Российской Федерации.
Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка дать комплексное исследование законодательных (представительных) органов государственной власти республик -субъектов Федерации с позиции современных концепций власти. Это позволит восполнить пробел в изучении государственно-политических институтов республик. Кроме того, в научный оборот вводится новое избирательное законодательство, регулирующее порядок формирования республиканских парламентов.
Положения и выводы, выносимые на защиту:
1. В работе исследуется избирательная система, применяемая при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации. В том числе анализируется реформа избирательного законодательства в России и в республиках - субъектах Федерации. Детально рассматривается степень влияния федерального обновленного законодательства о выборах на процесс формирования органов законодательной (представительной) власти в республиках - субъектах Российской Федерации. Делаются выводы о полюсах и минусах новой смешанной избирательной системы, применяемой при формировании парламентов республик — субъектов Федерации.
Определяется место законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации в системе органов государственной власти республик. Делается вывод о ведущем месте законодательного (представительного) органа государственной власти в системе государственной власти республик на основе анализа его формального и фактического статуса.
Проводится анализ компетенции и порядка деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти республик. В частности, рассматриваются важнейшие полномочия парламентов республик - субъектов Федерации такие, как законодательные, контрольные и иные.
4. Дается подробный анализ законодательных (представительных) органов государственной власти республик. Рассматривается все разнообразие наименований, структуры, правового статуса парламентов республик - субъектов Федерации.
5. Статус законодательных (представительных) органов государственной власти республик рассмотрен на примере Народного собрания Республики Дагестан - законодательного (представительного) органа государственной власти Республики Дагестан. Рассмотрены региональные особенности формирования Народного собрания в Республике Дагестан. В частности, система национального квотирования, многомандатные округа.
На основе комплексного исследования федерального избирательного законодательства и конституционного законодательства республик сформулированы предложения по совершенствованию республиканского законодательства, в части, касающейся регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти республик.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей разработки законодательства в сфере организации законодательных (представительных) органов государственной власти как Республики Дагестан, так и других республик - субъектов Российской Федерации. Кроме того, положения диссертации могут быть использованы при чтении лекций и проведении спецкурсов по конституционному праву Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Диссертационная работа подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета. Практическая апробация результатов исследования выразилась в написании шести научных статей, выступлениях на региональных научно-практических конференциях. Материалы диссертации использованы в учебном процессе при проведении и подготовке лекций и семинарских занятий по курсу конституционного (государственного) права РФ на юридическом факультете Дагестанского государственного университета.
Структура диссертации и ее объем. Структура работы обусловлена характером исследуемой проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографии.
Развитие законодательства о выборах депутатов в законодательные (представительные) органы государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
Формально-юридически понятие "избирательная система" вошло в российскую юриспруденцию в 1936 г. Оно нашло свое отражение в Конституции СССР 1936 г., в главе 11, которая имела аналогичное название. С этого времени в российской юридической литературе, наряду с термином "избирательное право", стало употребляться понятие "избирательная система".
В современный период в научной литературе нет единого понимания "избирательной системы". В Конституции РФ 1993 г. и федеральном законодательстве также не дается этого определения.
Представляется, что наиболее приемлемым понятием избирательной системы в Российской Федерации является следующая формулировка, которую дают О.Е. Кутафин и Е.И. Козлова в учебнике "Конституционное право России": это - порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации; порядок выборов в иные федеральные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ в соответствии с федеральным законом; порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации1.
Избирательная система Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также федеральными законами. Особенностью современного периода является полномасштабное реформирование избирательной системы. 12 июня 2002 г. Государственной думой был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями, внесенными федеральными законами от 27 сентября 2002 г. № 119-ФЗ, от 23 июня 2003 г. № 83 - ФЗ, от 4 июля 2003 г. № 97-ФЗ и № 102-ФЗ ). С этого времени началась новая эпоха в истории российского избирательного права. 25 декабря 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации"3, который продолжил реформу в области избирательного права, а завершил ее новый Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах Президента РФ"4.
Новые законы внесли существенные изменения в избирательную систему России. На некоторых из них нам бы и хотелось остановиться.
Условно, с точки зрения видов избираемых органов и должностных лиц, современную избирательную систему России можно разбить на следующие составляющие: - выборы Президента РФ; - выборы депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации; - выборы органов и должностных лиц законодательной (представительной) власти и исполнительной власти субъектов РФ; - выборы органов и должностных лиц местного самоуправления. С точки зрения принципов представительства, можно выделить три основных вида избирательных систем: мажоритарную, пропорциональную и смешанную.
Особенностью государственности России является то, что здесь используются все три типа избирательных систем.
Как известно, мажоритарная избирательная система - это процедура избрания от каждого избирательного округа по одному депутату, когда избранным считается тот кандидат, который набрал на выборах больше голосов, чем его соперник.
Существует два основных вида мажоритарной системы - система абсолютного большинства и система относительного большинства. При мажоритарной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов, принявших участие в голосовании (50% плюс 1 голос). При системе относительного большинства считается простое большинство голосов по сравнению с числом, набранным другими кандидатами.
Пропорциональная система представительства сложнее мажоритарной. Она применяется в обществах, где существует многопартийная система. При ее использовании нет одного победителя, поскольку она основана на соответствии между количеством голосов, поданных за партию, и количеством получаемых ею депутатских мест. Чем больше голосов получает партия на выборах, тем больше ее членов становятся депутатами. Достоинством этой системы является высокое представительство победивших политических сил на общенациональном уровне.
Региональные особенности формирования законодательных (представительных) органов в Республике Дагестан и в ряде других республик
На сегодня практически во всех республиках созданы парламенты, в том числе двухпалатные (в Башкортостане, Карелии, Кабардино-Балкарии, Якутии), обладающие различным статусом. Основные отличия заключаются в специфическом содержании полномочий органов законодательной власти, а также в особенностях их структуры, порядка формирования и взаимодействия с другими органами государственной власти.
Вызывает, по меньшей мере, сомнения целесообразность создания в республиках двухпалатных парламентов. Такая структура федерального органа законодательной власти в федеративном государстве, о чем свидетельствует отечественный и зарубежный опыт государственного строительства, обусловлена необходимостью обеспечения представительства субъектов Федерации в соответствующем законодательном органе, Зачем республикам в составе России двухпалатные парламенты не ясно, возникает вопрос о принципах, которые могут быть положены в основу его создания. Какого-либо обоснования необходимости создания двухпалатной структуры в конституциях республик не содержится. Если таким образом обеспечивается представительство в парламенте республики административно-территориальных единиц в ее составе (см., например, ст. 57 Конституции Якутии), то, с одной стороны, оно не соответствует ст, 77 Конституции РФ, рассмотренной во взаимосвязи со статьями 11 и 95, которые закрепляют принцип представительства именно субъектов Федерации в Совете Федерации Федерального собрания РФ. Очевидно, что эти подходы к формированию двухпалатных парламентов на уровне Федерации и республик не соотносимы и не сопоставимы, поскольку принципиально различен статус субъекта Федерации и административной единицы в его составе, статус Российской Федерации и республики. С другой стороны, организация выборов в парламент республики на принципах мажоритарной (по крайней мере, до недавнего времени) избирательной системы позволяет одновременно обеспечить представительство в нем соответствующих административно-территориальных единиц, составляющих или входящих в один из мажоритарных избирательных округов, тем более что примеры такого решения проблемы в конституциях республик есть (см. ст. 64 Конституции Республики Адыгея, ст. 65 Конституции Марий Эл).
В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти.
Имеется достаточно много сторонников этой идеи, считающих, что бикамерализм обеспечивает реальную демократию законодательной власти, так как учитывает сложную политическую конъюнктуру и увязывает интересы различных носителей власти. Немало и противников, утверждающих, что двухпалатные парламенты неэффективны и экономически затратны. С точки зрения представительства интересов народа, по их мнению, именно однопалатный парламент, депутаты которого напрямую избраны гражданами, в большей мере отвечает идеалам демократии.
Существует и промежуточная позиция, приверженцы которой считают, что в одних случаях бикамерализм выступает как позитивное явление, в других — сдерживает развитие и не отвечает требованиям демократии. Мы также придерживаемся дифференцированного подхода к оценке бикамерализма. Думается, что выбор структуры парламента — создавать ли его однопалатным или двухпалатным, каждый раз связан с конкретной ситуацией, зависит от множества факторов: политических, экономических, социальных, геополитических, демографических.
Для мировой практики характерно, что подавляющее большинство высших законодательных органов в демократических странах, независимо от формы государственного устройства, являются двухпалатными. Двухпалатные парламенты функционируют во всех крупнейших государствах мира и лидерах мировой экономики (Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Италия, Испания, Нидерланды, США, Франция, Швейцария, Япония и др.). В современный период ни одна из ведущих стран пока еще не отказалась от двухпалатного парламента. Более того, имеются новые формы целенаправленной политики по преобразованию однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Из стран постсоветского пространства, проводящих такую политику, в качестве примера можно привести Украину и Узбекистан. По инициативе президентов этих стран проведены референдумы по вопросу о преобразовании однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Население обоих государств поддержало идею формирования верхних палат, целью которого является обеспечение представительства регионов и повышение качества законодательной деятельности1.
Только за последнюю треть XX века количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Растет число двухпалатных парламентов и в новом столетии. Если в 2000 году их было 67, то сейчас стало 76.
Общая характеристика компетенции законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации для обозначения законодательного органа субъекта Российской федерации используются два понятия: «законодательный орган государственной власти» и «представительный орган государственной власти». В части 2 статьи 125, статье 136 Конституции Российской Федерации упоминается о законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации. В части 1 статьи 77 Конституции речь идет о представительных органах государственной власти. Иногда два этих термина используются вместе, как синонимы. Например, в части 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации указано, что Устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Такое же обозначение выборного органа используется и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Анализ компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации будет неполным, если не обозначить место данного органа в системе государственной власти в нашем государстве. В конституциях РСФСР и СССР нормы о правовом положении Съездов Советов и Верховных
Советов - как «центров» представительной системы страны - были основополагающими. Сегодня статус высших законодательных органов несколько меняется. Из сферы ведения Федерального собрания в значительной мере исключены исполнительные и распорядительные функции, характерные для Верховного Совета Российской Федерации. Федеральное собрание Российской Федерации не выступает вышестоящим органом в отношении законодательных органов субъектов Российской Федерации. Создан парламент, который соответствует федеративному государственному устройству и разделению властей по вертикали1.
На наш взгляд, Федеральное собрание не может выступать в роли высшего органа для других органов законодательной (представительной) власти, так как Конституцией Российской Федерации не предусматривается единая система органов законодательной (представительной) власти. Мы разделяем точку зрения И.А. Умновой, которая считает, что «Конституция Российской Федерации говорит непосредственно лишь о единстве системы органов судебной и исполнительной власти- Именно в том, что законодательные органы Федерации и ее субъектов не образуют единую систему органов государственной власти, и заключается особенность федеративных отношений, специфика разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях в федеративном государстве» .
Как известно, основным предназначением законодательного (представительного) органа государственной власти является законотворчество. Вопросы, отнесенные к компетенции законодательных (представительных) органов, решаются ими самостоятельно. Вмешательство других органов государственной власти в компетенцию законодательного (представительного) органа власти недопустимо. В то же время компетенция законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации не может быть неограниченной. Народ имеет право непосредственно законодательствовать путем проведения референдума. Процедурные ограничения при принятии ряда законопроектов также могут устанавливаться законодательно как на федеральном, так и на региональном уровне.
Так, в пункте 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"1 предусмотрены ограничения по "финансовым" законопроектам. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо при наличии заключения указанного лица. Дача такого заключения является одной из важнейших форм взаимодействия руководителя исполнительной власти субъекта Российской Федерации .
Контрольная функция законодательных (представительных) органов государственной власти республик - субъектов Российской Федерации
Одной из важнейших функций законодательных органов государственной власти является контрольная. Ибо, как справедливо отмечает академик В.Н. Кудрявцев, «мало принять тот или иной закон, нужно создать "механизм", обеспечивающий его проведение в жизнь, реализацию правовых норм» . Отсутствие такого механизма ставит под сомнение авторитет законодательной власти и депутатского корпуса, ослабляет режим законности, осложняет социально-экономическую обстановку.
При этом следует отметить, что эффективность парламентских процедур, обеспечивающих реализацию контрольных полномочий законодательных органов, остается на довольно низком уровне. Особенно остро данная проблема стоит в субъектах Российской Федерации, где органы исполнительной власти «по своему политическому весу... превосходят законодательную власть»2.
Особое значение парламентские процедуры приобретают в связи с применением к субъектам, нарушающим региональные законы, мер конституционной ответственности, ибо именно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, как правило, наделяется в этой сфере наиболее вескими полномочиями, среди которых следует выделить: 1. Обращения об отмене противоречащих региональному закону правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти. 2. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации. 3. Выражение недоверия иным должностным лицам субъектов Российской Федерации. 4. Создание контрольно-счетных органов для обеспечения целевого расходования средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Как правило, контрольные полномочия парламента осуществляются в следующих формах: вопросы, интерпелляция, парламентские расследования, выражение недоверия, импичмент1. Если быть более точным, два последних полномочия являются не столько формой контроля, сколько его следствием2. Кроме того, парламентский контроль достаточно ярко проявляется при осуществлении парламентом финансовых полномочий и полномочий по формированию других органов власти.
Осуществление контроля начинается уже при представлении проекта бюджета для утверждения. Хронологически первым полномочием представительных органов было осуществление контроля именно в сфере финансов. Подтверждением значимости роли парламента в этой сфере может служить установление особых процедур при принятии законов об утверждении бюджета.
Контроль над исполнением бюджета является одним из основных элементов парламентского контроля. Для реализации этого полномочия парламенты вправе создавать специальные контрольные органы. В Российской Федерации специальным контрольным органом, образуемым Федеральным собранием, является Счетная палата, основная задача которой — организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В субъектах Федерации также могут быть образованы подобные органы. Так, в Республике Саха (Якутия) образован Контрольный комитет. Однако, в отличие от Счетной палаты, образуемой и подотчетной Федеральному собранию и тем не менее представляющей собой самостоятельный орган государственного финансового контроля в республике, Контрольный комитет действует при законодательном органе республики. Счетная палата РФ и Контрольный комитет Государственного собрания республики образованы для решения единой задачи1.
Контрольный комитет слагает свои полномочия на первом заседании вновь избранного состава парламента. По Конституции Республики Саха (Якутии) нижняя палата парламента республики — Палата представителей представляет в верхнюю Палату республики кандидатуру на должность председателя Контрольного комитета для утверждения.
При осуществлении полномочий по формированию органов исполнительной власти, в частности, при участии в назначении на высшие должности, парламентский контроль осуществляется косвенно. Тем не менее контролирующая роль парламента при этом весьма велика, иначе не было бы смысла в конституционном закреплении соответствующих парламентских полномочий.
Согласно ст. 18 Федерального закона об общих принципах организаций законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ высшим должностным лицом субъекта Федерации является глава исполнительного органа, который формирует высший орган исполнительной власти. В Федеральном законе установлено, что законодательный орган субъекта вправе принимать участие в формировании высшего органа исполнительной власти посредством дачи согласия на назначение на должности отдельных должностных лиц. Законодательством субъекта может быть определено, назначение каких именно членов правительства требует согласия парламента. При этом необходимо учитывать правовые позиции Конституционного суда РФ, выраженные по этому поводу в различных решениях. Так, Конституционный суд РФ в постановлении от 1 февраля 1996 г. указал, что зависимость главы исполнительного органа от законодательного в вопросе о назначении и освобождении от должностей должностных лиц исполнительных органов власти фактически лишают его как главу исполнительной власти возможности действовать самостоятельно. При этом может быть нарушен принцип разделения властей, который определен в Конституции РФ как основа конституционного строя1. В соответствии с принципом разделения властей, который является основным принципом организации государственной власти в РФ, полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти должны быть четко разделены. Согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная власти являются самостоятельными. Следовательно, в законодательстве, федеральном и субъектов Федерации, не могут содержаться нормы, ставящие исполнительную власть в подчинение законодательной.
